Geum.ru

Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом аграрного и экологического закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   23
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ


Статья 1. Основные принципы земельного законодательства


Комментарий к статье 1


Комментируемая статья составляет основу действия норм как ЗК, так и земельного законодательства в целом. Содержание этой статьи основано на учении о принципах права, которые представляют собой общие начала, идеи, лежащие в основе формирования институтов, содержания норм и их применения.

К основным принципам, признаваемым правовым государством, относятся такие, как верховенство закона, равенство всех перед законом, справедливость, признание прав человека, ответственность за вину. Данные принципы составляют базу формирования и реализации любых правоотношений. Принципы права обязательны для соблюдения и служат основой для принятия, исполнения или применения норм права.

Правовые принципы закреплены Конституцией. Основные начала гражданского законодательства, изложенные в ст. 1 ГК, также по своему содержанию представляют собой принципы права, закрепленные ЗК в качестве норм.

Комментируемая статья практически впервые в систематизированном виде устанавливает принципы отрасли земельного права (отраслевые принципы). Они дополняют принципы общеправовые, не противореча им и основываясь на них.

Основное значение комментируемой статьи, таким образом, связано с необходимостью обеспечения общих принципиальных подходов к правовому регулированию земельных отношений. При этом на установленные принципы должны ориентироваться как федеральные нормативные акты, так и законодательство субъектов РФ, которые согласно ст. 72 Конституции вправе принимать свои земельные законы, а также нормативные акты органов местного самоуправления.

Следует заметить при этом, что принципы, закрепленные настоящей статьей, не только следуют общеправовым принципам, но и служат в ряде случаев выражением выработанных в последнее время основных направлений земельной политики.

Можно сказать, что в основе определения принципов земельного права лежит понимание особенностей земли как объекта общественных правовых отношений.

Известно, что земля, с одной стороны, объект природы, с другой стороны - территория размещения (строительства) возводимых людьми сооружений. Кроме того, на той же земле существуют иные природные объекты. Выполнение землей всех этих функций одновременно и служит одним из оснований выработки особых принципов правового регулирования земельных отношений. В связи с этим принципы земельного законодательства отчасти отличаются от тех, что приняты иными отраслями законодательства РФ. Безусловно, как уже было сказано, принципы земельного законодательства базируются на основополагающих общепризнанных правовых принципах, определяющих права субъектов правоотношений.

Но, поскольку земельная реформа еще не завершена, отношения в области использования земли находятся в стадии формирования. Поэтому отдельные положения настоящей статьи являются скорее не правовыми принципами в общепринятом понимании, а представляют собой нормативное закрепление результатов реформ последних 10 лет, а также выражение представлений о дальнейшем их развитии.

Принцип, закрепленный подп. 1 п. 1 комментируемой статьи, основан на положениях, утвержденных ст. 9 Конституции, в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное положение Конституции имеет общесоциальный смысл, это - декларация, имеющая важное значение для формирования правовых основ использования земли. Земля как основа существования народов, населяющих Россию, не может правом полностью отождествляться с иными вещами, не может также иметь иное однозначное или утилитарное значение, как другие объекты правовых отношений, в том числе недвижимые вещи. Правовое регулирование использования земли не может осуществляться способами с нарушением прав и интересов народов, проживающих на данной территории. Это означает, что правовое регулирование и реализация права не могут осуществляться способами, которые могут привести к нарушению прав и законных интересов народов, проживающих на данной территории. Однако реализация данного положения должна осуществляться в совокупности с реализацией иных конституционных положений и не может служить основанием для пересмотра содержания основных институтов права (например, права частной собственности на землю), если они не противоречат общим принципам Конституции.

Заметим, что принцип земельного законодательства, установленный подп. 1 п. 1 комментируемой статьи, не повторяет положения Конституции, но касается одного из ее аспектов, согласно которому в качестве ресурса, природного объекта, объекта недвижимости, объекта права собственности и иных прав выступает одновременно. Это означает, что, устанавливая те или иные правила использования земли как объекта недвижимости или природного ресурса, правовая норма должна учитывать и иные качества земли. Это положение одно из основных, отличающих подход земельного законодательства к объекту регулирования от подходов, принятых иными отраслями законодательства РФ.

Установленный подп. 2 п. 1 комментируемой статьи принцип продолжает предыдущее положение, в то же время определяя приоритет земли как компонента природы перед использованием ее как недвижимого имущества. Этот принцип является существенным для определения меры правового регулирования прав на земельные участки, их оборота и действия при этом гражданско-правовых норм и норм земельного законодательства.

Конституция (ст. 36) устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде. Данное положение признается и гражданским законодательством (ст. 209 ГК). В то же время заметим, что принцип этот должен распространяться на реализацию не только права собственности на землю, но и иных прав - постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения и других установленных законом прав.

Следует подчеркнуть, что рассматриваемый принцип и принцип, установленный подп. 3 п. 1 комментируемой статьи, согласованы с общими принципами законодательства в области охраны окружающей среды. Связь эта закономерна, поскольку земля - природный объект, неразрывно связанный с иными природными объектами, она же является и территорией проживания людей.

Напомним при этом, что ФЗ об охране окружающей среды в целом определяет окружающую среду как основу жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, а охрану окружающей среды - как деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (деятельности, в том числе способной создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан) и ликвидацию ее последствий.

Принцип, установленный подп. 3 п. 1 комментируемой статьи, согласован с общими положениями, установленными Конституцией и законодательством РФ. Так, Конституцией (ст. 41) установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья. Статьей 1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 (в ред. от 07.03.2005) <*> устанавливается, что государство гарантирует охрану здоровья каждого человека в соответствии с Конституцией и иными законодательными актами РФ, конституциями и иными законодательными актами республик в составе РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

--------------------------------

<*> ВСНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318; СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1143; 1999. N 51. Ст. 6289; 2000. N 49. Ст. 4740; 2003. N 2. Ст. 167; N 9. Ст. 805; N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; N 49. Ст. 4850; 2005. N 10. Ст. 763.


Принцип, установленный подп. 4 п. 1 комментируемой статьи, прежде всего развивает упомянутое положение Конституции о том, что земля - это достояние народов, проживающих на данной территории. Указанный принцип должен учитываться при осуществлении любого использования земли, затрагивающего интересы населения. Он находит выражение в некоторых статьях ЗК и других нормативных актов, регулирующих в том числе предоставление и эксплуатацию земельных участков. Так, ст. 31 ЗК определено, что органы местного самоуправления города, поселка или сельского поселения информируют население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов. Мнение граждан может быть выяснено через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

Граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием (выкупом) для государственных и муниципальных нужд и предоставлением земельных участков и затрагивающих интересы населения.

Подпунктом 5 пункта 1 комментируемой статьи установлено положение, касающееся одной из достаточно сложных проблем современного регулирования земельных отношений.

Следовать судьбе земельного участка для недвижимости, на нем расположенной, может означать следование общему правовому режиму земельного участка при использовании недвижимости, т.е. изменение характера использования недвижимого имущества при изменении целевого назначения земельного участка.

Однако правовое регулирование использования земли и недвижимости на ней не может быть ограничено только этим положением. С момента включения земельных участков в оборот одной из важных задач права становится гармонизация законодательства об обороте этих видов имущества.

Ряд норм прежде всего земельного и гражданского законодательства уже направлены на это. К примеру, положения ст. 552 ГК, согласно которой по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Согласно же ст. 652 ГК по договору аренды здания или сооружения арендатору одновременно с передачей прав владения и пользования такой недвижимостью передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Статьями 35, 36 ЗК также предусмотрены основания перехода прав на земельный участок при переходе права собственности на недвижимость (см. коммент. к ним). Ряд условий и требований установлен и ФЗ о введении в действие ЗК.

Поскольку указанными выше нормами как ГК, так и ЗК устанавливается, что права на землю "следуют" переходу прав на недвижимое имущество, может возникнуть вопрос, не противоречат ли эти нормы установленному принципу. Чтобы этого не происходило, представляется, что принцип должен толковаться следующим образом. Во-первых, подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК определено, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Во-вторых, данный принцип, как уже говорилось, постоянно соблюдается при определении основных видов возведения и использования недвижимого имущества на участке. В этом смысле судьба участка (его целевое назначение) каждый раз диктует и судьбу недвижимого имущества.

Особо ценные земли, обладающие высоким плодородием, экологически чистые земли, земли лесов первой категории составляют общественное достояние и подлежат особой охране. Принцип, установленный подп. 6 п. 1 комментируемой статьи, подчеркивает необходимость обязательного учета этого обстоятельства при регулировании земельных отношений. Пунктом устанавливается правило, согласно которому ни владелец земельного участка, ни органы государственной власти не вправе изменить целевое назначение иначе, как по установленным особым правилам, отличным от изменения категорий иных земель. Правила заключаются в том, что данные изменения могут быть осуществлены в порядке, установленном федеральным законом. Это означает, что порядок изменения целевого назначения таких земель не может быть установлен или откорректирован не только законодательством субъектов РФ, но и подзаконными нормативными актами РФ.

Указание подп. 6 п. 1 комментируемой статьи на то, что установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения других категорий земель, в определенной степени констатирует имеющийся факт, поскольку, если законом установлен определенный перечень категорий земель, в целом следующий основным направлениям использования земли в Российской Федерации, постольку все категории равно значимы для правоотношений. Однако данные земли все равно выделены особым режимом охраны, и данная оговорка подп. 6 п. 1 комментируемой статьи, в свою очередь, не может служить основанием сокращения площадей особо ценных земель только потому, что иные земли не менее важны для общества.

Подпункт 7 пункта 1 статьи закрепляет принцип, установленный еще в начале земельных преобразований. Платность землепользования выражается в определении и платежей за земли в виде земельного налога и арендной платы. Как указывается Законом о плате за землю, формами платы за землю выступают прежде всего земельный налог и арендная плата (за земли, находящиеся в федеральной собственности). Справедливая реализация указанного принципа требует прежде всего согласованных действий по адекватной оценке земель, что само по себе объективно невозможно без развития оборота земельных участков. Согласно этому принципу законом устанавливаются случаи установления льгот по земельным платежам.

Подпункт 8 п. 1 комментируемой статьи указывает на еще один важный принцип регулирования земельных отношений. Согласно этому пункту все положения о владении, пользовании и распоряжении землями, а также все положения, связанные с охраной и управлением земельным фондом в Российской Федерации, устанавливаются и применяются к конкретным земельным участкам в зависимости от определенной категории земель.

Указанный принцип не уступает по важности перечисленным ранее и представляет собой один из основных методов регулирования земельных отношений и государственного управления земельным фондом. Перечень категорий земель является закрытым и может быть установлен только ЗК. Иными законами или законодательством субъектов РФ и тем более решением органов государственной исполнительной власти либо решением собственников иные категории земель установлены быть не могут. Для каждой категории земель определяется правовой режим, принципиальные положения которого закреплены ЗК (см. ст. 77 - 103 ЗК и коммент. к ним).

Под целевым назначением понимается совокупность норм, определяющих основное направление использования земель, функции земель в общественных отношениях: средство производства, база для развития промышленности, место проживания людей и расположения всех существующих природных объектов. Использование земельного участка, его функция относительно стабильны, имеют свои особенности, что составляет особый правовой режим каждой категории. Действительно, если посмотреть на способы использования, например, земель сельскохозяйственного назначения и земель населенных пунктов, то нетрудно заметить, насколько различной будет эксплуатация этих территорий, а значит, и их охрана, задачи собственников и пользователей, а также полномочия органов управления при решении вопросов владения, пользования и распоряжения ими.

Несмотря на то что основные принципы деления земель по целевому назначению были разработаны и оформлены правом в "дореформенный" период, актуальность этого не исчезла и сейчас: поскольку у государства остается функция регулирования хозяйственной деятельности, постольку оно должно обеспечить различные виды хозяйствования и социальной жизни определенной территориальной базы. Это и достигается институтом деления земель по целевому назначению. Поэтому современная земельная реформа не отменила установленное ранее деление земель по целевому назначению.

Принцип разграничения государственной собственности на собственность РФ, собственность субъектов РФ и муниципальных образований (подп. 9 п. 1 ст. 1 ЗК) утверждается в процессе современной земельной реформы. Это новое концептуальное положение, требующее раздела государственной и муниципальной земельной собственности и предполагающее комплекс управленческих, в том числе землеустроительных, работ, конечным результатом которых выступает разграничение земельных участков в натуре, определение правового режима этих земель и правового статуса субъектов, обладающих на эти земли определенными правами.

Следует заметить, что нормы ЗК, касающиеся управления и распоряжения землями, находящимися в публичной собственности, установлены "в расчете" на реализованное разграничение государственной собственности (см. ст. 29 ЗК, коммент. к ней).

В то же время процедура разграничения из-за своей важности и сложности требует весьма взвешенного подхода, с тем чтобы ее реализация проходила без нарушения прав всех потенциальных собственников земель (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований).

Принцип, установленный подп. 10 п. 1 комментируемой статьи и требующий дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, корреспондирует к принципу деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется принадлежностью к той или иной категории и разрешенным использованием в соответствии с территориальным зонированием. При этом природные, социальные, экономические и иные факторы должны учитываться при отнесении земельного участка к той или иной категории.

Принцип, закрепленный подп. 11 п. 1 комментируемой статьи, вытекает из свойств земли как объекта общественных отношений и тесно связан с иными, установленными статьей принципами. Реализация этого принципа находит выражение в нормах ЗК и иных нормативных актах земельного законодательства, регулирующих использование земельных участков правообладателями и определяющих особые ограничения и требования, направленные на защиту и обеспечение интересов всего общества. Но одновременно данный принцип требует, чтобы эти требования и ограничения устанавливались и исполнялись с соблюдением всех утвержденных прав собственников и пользователей земельных участков.

Условия согласования действия норм земельного и гражданского законодательства также в определенной степени очерчены комментируемой статьей. Это касается одного из аспектов соотношения гражданского и земельного законодательства, а именно - регулирования оборота земельных участков. Существенным положением в данном случае является то, что изъятие земельных участков из оборота или ограничение в обороте осуществляется в случаях, установленных федеральным законом, в соответствии с положениями ЗК как основного закона земельного законодательства. Так, согласно ст. 129 ГК земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Основу заключения сделок (общие положения) составляют нормы гражданского законодательства, но данный принцип закрепляет существовавшее и ранее положение, согласно которому сделки заключаются и реализуются с учетом специфики, установленной земельным и иным законодательством.

Пункт 2 комментируемой статьи имеет в виду законы о земле, регулирующие на основе ЗК более узкий круг земельных отношений. Это такие законы, как ФЗ об обороте сельхозземель, ФЗ о государственном земельном кадастре, ФЗ о землеустройстве и др. Эти и другие принимаемые федеральные законы могут определять принципы регулирования земельных отношений именно того круга, на который они устанавливаются.


Статья 2. Земельное законодательство


Комментарий к статье 2


Земельное законодательство - это система нормативных актов РФ, субъектов РФ, регулирующих земельные отношения. Обратим при этом особое внимание на то, что, определяя состав земельного законодательства, п. 1 комментируемой статьи включил в него только нормативные акты уровня закона.

Принятие и взаимодействие актов земельного законодательства основано на нормах Конституции. Согласно ст. 72 Конституции земельное законодательство, законодательство о природных ресурсах, равно как и иные отрасли законодательства, упомянутые в этой статье, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 76 Конституции устанавливается взаимоотношение нормативных актов. Так, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным субъектом РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Кроме того, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 04.07.2003) <*> субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение 3 месяцев.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.


Современные особенности формирования земельного законодательства связаны с необходимостью развития земельной реформы и направлениями земельной политики. Однако в любом случае в основе изменений правового регулирования земельных отношений должны быть уже утвержденные Конституцией базовые принципы.

В осуществлении земельной политики государства лежат задачи, которые требуют единообразного решения и управления из единого центра. И это - указанная выше реализация земельной реформы, обеспечение единого экономического пространства, гарантий прав собственников, разрешение земельных споров. Возможность импровизации в регионах в данном случае может привести к подрыву не только земельного режима, но и политической стабильности. Наконец, понимание территории Российской Федерации как единой государственной территории - это один из основных принципов земельно-правового регулирования.

Конституцией и ЗК установлено, какие вопросы должны быть урегулированы на уровне федерального закона. Статья 36 Конституции определяет, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Статья 1 ЗК отнесла регулирование значительного числа вопросов к уровню федерального закона (см. ст. 1 ЗК и коммент. к ней). Упомянутой ст. 1 ЗК и иными статьями данного Кодекса определены случаи, когда отношения могут быть урегулированы только на уровне федерального закона.

В то же время, поскольку регулирование земельных отношений тесно соприкасается с регулированием прежде всего использования природных ресурсов, строений, сооружений и иной недвижимости, то ЗК в ст. 3 определяет и условия взаимодействия его норм и норм иных правовых актов (см. коммент. к ст. 3 ЗК). Но одним из основных положений, подтвержденных и ст. 3 ЗК, является то, что нормы земельного права, включаемые в нормативные правовые акты иных отраслей законодательства, должны соответствовать ЗК.

Пункты 3, 4 комментируемой статьи подтверждают общие и принятые для всех отраслей российского законодательства положения о правилах соотношения нормативных актов различной юридической силы. Эти правила действуют в соответствии с Конституцией и подлежат соблюдению и при регулировании земельных отношений.


Статья 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством


Комментарий к статье 3


Комментируемая статья непосредственно связана с содержанием ст. 1 и ст. 2 ЗК. Пункт 1 данной статьи не только очерчивает круг отношений, регулируемых земельным законодательством, но и еще раз подчеркивает их сущность, основанную на одном из основных принципов земельно-правового регулирования, установленных в соответствии с положением Конституции. В соответствии со ст. 9 Конституции земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земельные отношения - предмет земельно-правового регулирования. Это круг общественных отношений по поводу владения, пользования, распоряжения земельными участками, охраны земли, урегулированных нормами земельного законодательства.

Реализация земельных отношений тесно связана с реализацией отношений по поводу использования иных природных объектов, объектов недвижимости, охраны окружающей среды. В связи с этим комментируемой статьей определено, что перечисленные отношения регулируются иным, нежели земельным, законодательством. В то же время земельные отношения, если они возникают в связи с использованием какого-либо природного объекта, могут быть урегулированы земельно-правовыми нормами, установленными нормативными правовыми актами природоресурсного (лесного, водного законодательства, законодательства о недрах), законодательства об охране окружающей природной среды, об особо охраняемых территориях. Как правило, это нормы, регулирующие использование определенной категории земель, правовой режим которой подчинен правовому режиму конкретного природного ресурса или объекта. Так, отношения по поводу использования и охраны земель лесного фонда регулируются, кроме ЗК, еще и ЛК, отношения по поводу земель водного фонда - соответственно, ВК и т.д. Таким образом, при вступлении в те или иные земельно-правовые отношения всегда следует иметь в виду, что урегулированы они могут быть не только непосредственно земельными нормативными актами, но и нормативными актами иных отраслей российского законодательства.

Положение комментируемой статьи по поводу регулирования имущественных отношений в рамках отношений земельных нормами гражданского законодательства непосредственно связано с указанием ст. 129 ГК на то, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.


Статья 4. Применение международных договоров Российской Федерации


Комментарий к статье 4


Комментируемая статья следует норме ст. 15 Конституции, определяющей, что принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, что предусмотрены законом, применяются правила международного договора.

От имени Российской Федерации международные договоры заключают обладающие соответствующими полномочиями органы государственной власти. Обязательными для применения международные договоры становятся после осуществления процедур ратификации, признания или одобрения.


Статья 5. Участники земельных отношений


Комментарий к статье 5


Комментируемой статьей устанавливается перечень участников земельных отношений, а именно - субъектов, обладающих право-, дееспособностью по земельному законодательству.

Под гражданами, участниками земельных отношений, в данном случае следует понимать как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан и лиц без гражданства (т.е. физических лиц). При ином понимании данного положения труднообъяснимо дальнейшее обращение ЗК и иных земельно-правовых актов к иностранным гражданам и иностранным юридическим лицам.

Пунктом 2 комментируемой статьи решается проблема правосубъектности иностранных граждан и юридических лиц, а также лиц без гражданства. Ранее, в начале реформ, было установлено положение, согласно которому перечисленные лица в России могли лишь арендовать земельные участки.

На иностранных граждан и юридических лиц распространяются все нормы земельного законодательства, кроме случаев установления для этих субъектов особого режима (см., например, положения ФЗ об обороте сельхозземель, согласно которым земли сельскохозяйственного назначения, предназначенные для товарного производства, могут быть предоставлены иностранным субъектам только в аренду).

Полномочиям Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований посвящено большое количество норм ЗК и иных нормативных актов, регулирующих земельные отношения. В основе этих положений лежат нормы ст. 9 - 11 ЗК, определяющие основы полномочий соответствующих публичных образований в земельных отношениях (см. ст. 29 и другие статьи ЗК, коммент. к ним). В отношении муниципальных образований заметим, что согласно Конституции (ст. 130) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью обеспечивается местным самоуправлением.

Когда Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования вступают в отношения собственности на землю, в том числе отношения по совершению сделок с земельными участками или иные отношения, обусловленные включением земли в гражданско-правовой оборот, следует учитывать нормы гл. 5 ГК "Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством".


Статья 6. Объекты земельных отношений


Комментарий к статье 6


Сущность и особенности включения земли в правовой оборот в целом определены принципами земельного права, установленными ст. 1 ЗК, и содержанием земельных отношений (см. ст. 2 ЗК). Включение земли (земельных участков) в гражданско-правовой оборот не умаляет ее значения как природного объекта, территории, на которой расположены иные природные объекты.

Согласно комментируемой статье земля как природный объект может выступать в качестве объекта земельных отношений в целом. Это прежде всего отношения, связанные с охраной земель, с контролем за соблюдением требований по охране и использованию земли. В то же время, если норма, закрепленная нормативным правовым актом, может касаться земли как таковой, как природного объекта, конкретные отношения все же возникают по поводу определенного земельного участка, который является объектом земельных отношений в подавляющем числе случаев. Законодательством выставляется несколько существенных требований по оформлению земельного участка. Земельный участок как объект отношений должен быть индивидуально определен. Это означает, что он должен иметь определенные в соответствии с законодательством и закрепленные в правоустанавливающих и иных документах границы. О земельном участке также должны быть известны его местоположение, площадь, целевое назначение, разрешенное использование. Действия по формированию земельных участков составляют основу землеустроительной деятельности, урегулированной нормами как ЗК (см. ст. 68, 69 ЗК и коммент. к ним), так и ФЗ о землеустройстве. Данные о земельных участках учитываются в соответствии с установленными требованиями о ведении земельного кадастра (см. ст. 70 ЗК и ФЗ о государственном земельном кадастре).

Некоторые условия по формированию земельного участка изложены в статьях ЗК (см., например, подп. 1 п. 4 ст. 30 ЗК и коммент. к нему).

Понятие земельного участка, данное ЗК, следует считать основным для включения земельного участка в земельно-правовые отношения. Определения земельного участка, содержащиеся в иных нормативных актах, в том числе в федеральных законах, должны быть приведены в соответствие с данным понятием.

В отношении признания земельного участка делимым или неделимым заметим, что в соответствии со ст. 133 ГК неделимой признается вещь, раздел которой в натуре невозможен без изменения ее назначения. В связи с тем, что земля и при разделе земельного участка не теряет своего основного назначения, земельные участки, скорее всего, могут быть признаны не подлежащими разделу на основаниях, предусмотренных законом.


Статья 7. Состав земель в Российской Федерации


Комментарий к статье 7


Земельное законодательство содержит ряд положений, существенно влияющих на порядок использования земельных участков. К таким особым земельно-правовым условиям относится обязательное соблюдение при использовании участка его целевого назначения, которое, в свою очередь, связано с установленной категорией земель.

Соблюдение условий использования участка по целевому назначению для правопорядка является весьма важным условием. Следует подчеркнуть, что земельным, гражданским и административным законодательством предусмотрено привлечение землевладельцев к ответственности за несоблюдение установленных правил, вплоть до изъятия земельного участка.

Под целевым назначением в самом широком смысле можно понимать особое направление использования земель в зависимости от той роли, которую выполняет земля в общественных отношениях. Земля - это средство производства, база для развития промышленности, место проживания людей и расположения всех существующих природных объектов. Использование земельного участка, его функция, является относительно стабильной, имеет свои особенности, что составляет особый правовой режим каждой категории. Если посмотреть на способы использования, например, земель сельскохозяйственного назначения и земель населенных пунктов, то нетрудно заметить, насколько различной будет эксплуатация этих территорий, а значит, и охрана, и задачи собственников и пользователей земель, а также полномочия органов управления при решении вопросов владения, пользования и распоряжения землями.


Статья 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую


Комментарий к статье 8


Нормы комментируемой статьи устанавливают основы перевода земель из одной категории в другую. ЗК определено, какие органы принимают решение о переводе земель в иные категории, если они находятся в собственности граждан или юридических лиц, а также земель, находящихся в государственной собственности, на период после их разграничения.

Порядок перевода земель из одной категории в другую в настоящее время урегулирован ФЗ о переводе земель из одной категории в другую, которым предусматриваются основы не только перевода земель, находящихся в федеральной собственности, собственности субъекта РФ или муниципальной собственности, но и земель, находящихся в государственной собственности до разграничения.


Статья 9. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений


Комментарий к статье 9


Определение полномочий Российской Федерации в области земельных отношений основано на Конституции и содержит несколько главных положений, вытекающих из общих полномочий Российской Федерации.

Так, согласно ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся в том числе принятие и изменение федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория РФ; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ; установление правовых основ единого рынка; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения РФ; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; гражданское законодательство; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.

Установленные Конституцией полномочия Российской Федерации служат основой определения полномочий РФ в области земельной политики, а также управления и распоряжения землями, находящимися в федеральной собственности.

Поскольку единообразное проведение земельной реформы и дальнейшее поддержание установленного земельного режима - обязанность Российской Федерации, то она также должна обеспечивать общегосударственную земельную политику, разрабатывать и реализовывать федеральные программы по использованию и охране земель. В целом к компетенции Российской Федерации относится определение общего порядка государственного управления земельным фондом. Поэтому на уровне Российской Федерации принимаются федеральные законы, обязательные к исполнению всеми субъектами РФ, Российская Федерация устанавливает федеральные органы исполнительной власти, которые от имени Российской Федерации осуществляют государственное управление всеми землями в Российской Федерации, а также осуществляют владение, пользование и распоряжение федеральными землями постольку, поскольку к полномочиям Российской Федерации относится также федеральная государственная собственность и управление ею.

Полномочие по установлению ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков основано на общих положениях Конституции, согласно которым условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ст. 36). В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17). Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62).

Те же полномочия Российской Федерации в области ограничения прав собственников, землевладельцев и землепользователей согласуются и с положениями гражданского законодательства, устанавливающего основы законодательного ограничения гражданских прав. Так, согласно ст. 212 ГК особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом. Законом согласно той же статье определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.

В связи с тем, что Российская Федерация осуществляет государственное управление земельным фондом, а также обладает правом собственности на землю, комментируемой статьей за Российской Федерацией закреплены полномочия по установлению правовых основ и порядка разграничения государственной собственности на землю, а также установление порядка изъятия (выкупа) земель для государственных и муниципальных нужд и изъятие (выкуп) земель для нужд Российской Федерации.

За период времени, когда федеральным законодательством не были закреплены четкие основы разграничения государственной и муниципальной земельной собственности, некоторые субъекты РФ сделали попытку осуществить это своим законодательством. При этом разграничение осуществлялось с нарушением прав Российской Федерации. С принятием ЗК известны полномочия и права Российской Федерации в этой области.

Согласно полномочиям, закрепленным Конституцией за Российской Федерацией (ст. 71, 72, 76 и др.), за ней, помимо перечисленных, закреплены также полномочия по принятию федерального законодательства в области регулирования земельных отношений и контроль за его соблюдением; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе национальных меньшинств в области земельных отношений, а также другие известные полномочия: по определению основ землеустройства, ведения земельного кадастра, контроля за соблюдением земельного режима, охрана земель. Ряд этих полномочий, закрепленных в том числе данной статьей, закреплены исключительно за Российской Федерацией, часть осуществляется Российской Федерацией совместно с субъектами РФ на основе ст. 72 Конституции.


Статья 10. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений


Комментарий к статье 10


Согласно ст. 72 Конституции земельное законодательство, а также полномочия в области управления и распоряжения природными ресурсами, связанные в том числе с использованием земли (природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры и др.), находятся в совместном ведении субъектов РФ и Российской Федерации. За субъектами РФ ЗК также закреплены важные полномочия в области земельных отношений.

Предоставление субъекту РФ полномочий в области земельных отношений основано на нескольких важных положениях: земля - это территория, на которой в силу исторических обстоятельств расположен соответствующий субъект РФ, значит, он (субъект РФ) должен иметь определенные права по управлению этими землями. Другой аргумент связан с тем, что Российская Федерация остается государством, занимающим обширные территории, и использование земли от субъекта к субъекту, несмотря на большое количество общих черт и необходимость обеспечения единого территориального, правового и экономического пространства, все же имеет свои особенности. Эти особенности и могут (и должны) быть учтены законодательством субъекта РФ. Так, использование земель, находящихся в области вечной мерзлоты, очевидно, требует иных способов охраны и мелиорации, чем земли степной зоны.

Полномочия, закрепленные настоящей статьей за субъектами РФ, на этом уровне сходны по содержанию с полномочиями, предоставленными Российской Федерации (ст. 9 ЗК).

Исходя из принципа разграничения права государственной собственности на федеральную и субъекта РФ последнему предоставлено право по владению, пользованию и распоряжению землями, находящимися в его собственности, а также право выкупа земельных участков для нужд субъекта. В последнем случае выкуп осуществляется на основе ст. 49 ЗК (см. коммент. к ней). Подчеркнем, что выкуп может осуществляться из земель, находящихся в муниципальной или собственности граждан (юридических лиц). Федеральные земли субъект РФ выкупать не вправе.

Определение иных полномочий субъекта РФ базируется прежде всего на уже упомянутой ст. 72 Конституции, в соответствии с которой субъект РФ совместно с Российской Федерацией осуществляет защиту прав и свобод граждан, в том числе при реализации прав на землю; осуществляет природопользование; охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; обеспечивает организацию и функционирование особо охраняемых природных территорий, а также охрану памятников истории и культуры. Субъект РФ принимает также участие в разграничении государственной земельной собственности в соответствии с порядком, установленным федеральным законодательством. Субъекту РФ принадлежат и иные полномочия в соответствии с ЗК и иными федеральными законами.

Ряд полномочий закреплен за субъектом РФ ЗК и иными федеральными законами.

Еще до принятия ЗК на федеральном законодательном уровне сформировались предпосылки для закрепления основных полномочий по регулированию земельных отношений на всех уровнях государственной и муниципальной власти.

Формирование собственного законодательства субъектами РФ актуально и сейчас, однако условия законотворчества, задаваемые Федерацией, изменились. Основными федеральными законами последнего времени в области регулирования земельных отношений ЗК и ФЗ об обороте сельхозземель установлена иная, чем ранее, модель реализации принципа совместного ведения: данными законами установлены в ряде случаев конкретные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления в области принятия нормативных актов, а также управления земельным фондом. Теперь гораздо чаще принятие той или иной нормы на федеральном уровне или на уровне субъекта РФ оказывается необходимым, поскольку решение проблемы отнесено к конкретному уровню, а значит, на ином уровне решено быть не может.

Обратимся к содержанию основных полномочий субъекта РФ, определенных указанными федеральными законами.

Это прежде всего положения, устанавливающие определение земель, находящихся в собственности субъекта РФ; полномочия органа государственной власти субъекта РФ в области управления и распоряжения земельными участками субъекта РФ, устанавливающие порядок предоставления земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, аренду и безвозмездное (срочное пользование); статьи, устанавливающие общие положения об учете земельных участков, контроле за качеством земель, находящихся в собственности субъекта РФ, установлении границ земельных участков. Данные нормы могут быть установлены в законе субъекта РФ с обязательным учетом того, что ведение земельного кадастра, землеустройство, мониторинг как формы государственного управления земельным фондом отнесены к полномочиям Российской Федерации.

Определение порядка выкупа земельных участков сельскохозяйственного назначения и доли в праве на такие земельные участки осуществляется в соответствии с ФЗ об обороте сельхозземель. Субъекту РФ надлежит также установить порядок отказа собственников, пользователей, владельцев от земельных участков в том случае, если земельный участок либо переходит в собственность субъекта РФ, либо находится в собственности субъекта РФ.

ЗК и ФЗ о введении в действие ЗК установлено также, что ряд отношений должны быть урегулированы законами и иными нормативными актами субъекта РФ:

1) об установлении максимальных размеров земельных участков, предоставляемых в собственность из земель, находящихся в государственной собственности бесплатно;

2) о цене земельных участков из земель поселений под строениями и сооружениями, выкуп которых осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 36 ЗК и ст. 2 ФЗ о введении в действие ЗК;

3) об основах определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности субъекта РФ;

4) о документах, в которых может указываться категория земель (помимо установленных федеральными нормативными актами);

5) порядок предоставления служебных наделов и определение категорий работников транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств;

6) порядок предоставления информации о выкупе земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

7) установление и прекращение публичного сервитута, а также порядок использования земельного участка, на котором установлен публичный сервитут, как собственниками, землевладельцами и землепользователями, так и лицами, использующими участок в рамках установленного сервитута;

8) об иных (помимо установленных ЗК) основаниях изъятия земельных участков для нужд субъекта РФ;

9) об утверждении региональных программ мониторинга земель;

10) порядок включения земель сельскохозяйственного назначения в перечень особо ценных, использование которых для других целей не допускается;

11) условия предоставления земельных участков гражданам для сенокошения, выпаса скота из земель сельскохозяйственного назначения;

12) порядок утверждения и изменения черты поселений городских и сельских поселений;

13) порядок использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения;

14) порядок уведомления органами исполнительной власти субъекта РФ собственников, землевладельцев и землепользователей об особом режиме использования придорожных полос;

15) порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального значения;

16) порядок установления иных (помимо предусмотренных федеральными законами) видов земель особо охраняемых территорий;

17) порядок резервирования земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых территорий регионального значения;

18) порядок установления зон охраны объектов культурного наследия, а также порядок их использования.

В целях реализации положений ФЗ об обороте сельхозземель законом следует установить:

1) сроки, с которых осуществляется приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения на территории субъекта РФ;

2) минимальные размеры земельных участков сельскохозяйственного назначения;

3) размер общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного административно-территориального образования субъекта РФ и могут находиться одновременно в собственности гражданина, его близких родственников, а также юридических лиц, в которых данные гражданин или его близкие родственники имеют право распоряжаться более чем 50% общего количества голосов, приходящихся на акции (вклады, доли), составляющие уставные (складочные) капиталы данных юридических лиц;

4) порядок приобретения земельных участков сельскохозяйственного назначения или доли в праве на такие земельные участки органами государственной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления при их продаже в соответствии с ФЗ об обороте сельхозземель;

5) случаи (при принятии решения об этом) приобретения земельных участков сельскохозяйственного назначения органами местного самоуправления;

6) порядок выдела в самостоятельный земельный участок неиспользуемой в течение 3 лет части земельного участка, находящегося в общей долевой собственности;

7) порядок подачи в суд заявления о принудительном изъятии земельного участка сельскохозяйственного назначения или о признании права собственности субъекта РФ или муниципальной собственности на неиспользуемый земельный участок органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления;

8) порядок публикации сведений о выделе земельного участка в счет доли в праве на земельный участок сельскохозяйственного назначения.

В связи с пристальным вниманием Российской Федерации к полномочиям субъектов РФ возникает и другой вопрос. Означает ли закрепление федеральными законами за субъектами РФ тех или иных полномочий то, что действовать они теперь могут только в рамках таким образом установленных для них границ? По нашему мнению, нет, поскольку над всем, в том числе и федеральным земельным законодательством, довлеют общие требования упомянутых статей Конституции, реализация которых предусматривает, что субъектом РФ могут быть урегулированы все, в том числе не урегулированные на федеральном уровне, земельные отношения. Исключение составляют, на наш взгляд, только те, что специально отнесены федеральными законами к полномочиям Российской Федерации. Кроме того, дублирование субъектом РФ норм, уже установленных на федеральном уровне, хотя и не противоречит в целом принципу совместного ведения, нельзя назвать положительной законодательной практикой. Во-первых, нет смысла устанавливать норму для того круга отношений, который уже урегулирован правом. Во-вторых, и на это указывалось неоднократно, тем самым понижается уровень правового регулирования.


Статья 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений


Комментарий к статье 11


Содержание полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений основано главным образом на полномочиях местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами. Это касается и полномочий в области распоряжения муниципальной земельной собственностью, и вопросов управления земельным имуществом. Согласно ст. 130 Конституции местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Конституцией также гарантировано, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Важную роль в земельных отношениях органы местного самоуправления играют благодаря тому, что НК установлено, что земельный налог считается налогом местным. Это означает, что существенные полномочия в области взимания земельного налога ложатся именно на органы местного самоуправления.

В целом Конституцией установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Данное положение лежит в основе предоставленного органам местного самоуправления ФЗ о введении в действие ЗК полномочия по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности, если законодательством не установлено иное (см. п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК).


Нормативные акты


1. Конституция РФ. Ст. 9, 36, 41, 71 - 73, 76, 130.

2. Водный кодекс РФ. Ст. 5, 107, 111, 112, 117, 122.

3. Гражданский кодекс РФ. Ст. 129, гл. 17, ст. 553, 652.

4. Лесной кодекс РФ. Ст. 5, 7 - 9, 25, 26, 46, 47, 54, 59, 63, 64, 66, 68, 72, 84, 87, 91, 134.

5. Налоговый кодекс РФ.

6. О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 02.01.2000 N 28-ФЗ.

7. О землеустройстве: Федеральный закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ.

8. О плате за землю: Закон РФ от 11.10.1991 N 1738-1.

9. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ.

10. Об особо охраняемых природных территориях: Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ. Ст. 12, 15.

11. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1.


Федеральный закон от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе

земель или земельных участков из одной категории в другую" <*>


--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122.