Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки России, заведующий отделом аграрного и экологического закон
| Вид материала | Закон |
- Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель, 4465.63kb.
- Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель, 6370.75kb.
- Участвует Сергей Александрович Боголюбов, доктор юридических наук, профессор, заведующий, 745.79kb.
- Программа международной научно-практической конференции «правовое обеспечение инновационного, 559.1kb.
- Программа международной научно-практической конференции «правовое обеспечение инновационного, 558.3kb.
- Тихомиров Юрий Александрович первый заместитель директора изиСП, доктор юридических, 283.14kb.
- Учебник для вузов, 7622.34kb.
- К уголовному кодексу российской федерации, 6048.58kb.
- Комментарий к водному кодексу российской федерации от 3 июня 2006 Г. N 74-фз, 3952.95kb.
- Конституцию Российской Федерации, одним из разработчиков которой был Алексеев С. С.,, 341.87kb.
ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "ОБ ОХРАНЕ АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА"
(Постатейный)
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 1 июня 2002 года
Под редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного деятеля науки РФ
С.А. Боголюбова
Авторский коллектив:
Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки России, заведующий отделом аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации - ст. 3, 5 - 7, 23, 26, 31, 34.
Бринчук Михаил Михайлович, доктор юридических наук, профессор, руководитель Центра эколого-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук - преамбула, ст. 2, 9 - 20.
Емельянова Валентина Георгиевна, кандидат юридических наук - ст. 24 - 25, 27.
Шуплецова Юлия Игоревна, кандидат юридических наук, заместитель ученого секретаря Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации - ст. 4, 21 - 22, 28, 32 - 33.
Конохова Татьяна Владимировна, научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации - ст. 1, 8, 29, 30.
Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор С.А. Боголюбов.
Предисловие
Вниманию читателей предлагается постатейный Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об охране атмосферного воздуха", принятому Государственной Думой России 2 апреля 1999 г., одобренному Советом Федерации России 22 апреля 1999 г. и подписанному Президентом России 4 мая 1999 г.
Названный Федеральный закон явился завершающим в регулировании на протяжении реформенных 90-х годов охраны природных ресурсов и заменил собой Закон РСФСР 1982 г., отразив новые социально-экономические и правовые реалии. Изменений в законодательстве об охране атмосферного воздуха - принципиальных и косметических - можно констатировать немало, назовем лишь два.
В прежнем Законе была статья "Участие общественных организаций, трудовых коллективов и граждан в осуществлении мероприятий по охране атмосферного воздуха", где они призывались оказывать содействие государственным органам. Теперь это три статьи - права граждан и юридических лиц, их обязанности, общественный контроль в области охраны атмосферного воздуха. И это немаловажно и симптоматично.
Раньше перечислялись девять правонарушений, влекущих уголовную, административную или иную ответственность, без их конкретного разграничения. Теперь же побеждает концепция о сосредоточении административных правонарушений в Кодексе об административных правонарушениях РФ и законах субъектов Российской Федерации, в Уголовном кодексе РФ, и отраслевые законы, в том числе природоохранные, природоресурсные, не загружаются в соответствии с правилами законодательной техники перечислением правонарушений.
Кое-что и потерялось, например, обязанность граждан соблюдать требования, установленные в целях борьбы с бытовым шумом в квартирах, - но является ли это законоположение относящимся к охране атмосферного воздуха? Опущено запрещение сжигать без разрешения мусор в поселениях.
Достаточно сложный комментируемый Закон уникален еще и тем, что он, один из немногих (из полудюжины; а всего федеральных законов принято за десятилетие более тысячи), был направлен Государственной Думой РФ на анализ специально уполномоченного государственного органа и подвергнут государственной экологической экспертизе в Государственном комитете РФ по охране окружающей среды, получив соответствующее заключение в соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе".
Несмотря на прошедшие с момента действия этого Закона три года, комментировать его пока не брались и ввиду сложности решаемых Законом проблем, и ввиду отсутствия должной широкой практики. Однако время требует снабдить правоприменителей добротным разъяснением положений Закона, тем более что за это время были подготовлены и приняты ряд подзаконных актов, которые частично даются в приложениях <*> к Комментарию, а частично используются и разъясняются в самом Комментарии.
--------------------------------
<*> Не приводятся.
Издательство "Юстицинформ" продолжает полезное и доброе дело, начатое изданием комментариев к Водному кодексу Российской Федерации (1997), к Земельному кодексу Российской Федерации (2001), к Федеральным законам "О животном мире" и "О разграничении государственной собственности на землю" (2002).
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Юридический Дом "Юстицинформ", 2002 (издание второе, переработанное и дополненное).
Тем самым продолжаются традиции отдела аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, который наряду с названными создал и издал также комментарии к Федеральным законам "Об охране окружающей природной среды" (1997, 2001), "О мелиорации земель" (1998) и "О недрах" (2001), к Земельному законодательству Российской Федерации (1997, 1998, 2001), к Лесному кодексу Российской Федерации (1997 г.).
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996.
Авторами настоящего Комментария являются известные ученые, активно участвующие в законопроектной работе в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования, занимающиеся педагогической деятельностью и преподающие право в высших учебных заведениях, ведущие научные разработки в сфере экологического законодательства. Апробированные в научной и преподавательской деятельности авторские толкования Закона опираются также на основные известные работы предшественников, как юристов, так и профессионалов в других областях знаний.
К первым относятся: Бринчук М.М. Правовая охрана атмосферного воздуха (М., 1985); Малышко Н.И. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха (Киев, 1982); Габитов Р.Х. Теоретические проблемы организации правовой охраны атмосферы Земли в современных условиях (Уфа, 2000) и др.
Ко вторым - Измеров Н.Ф. Социально-гигиенические аспекты охраны атмосферного воздуха в условиях научно-технического прогресса (М., 1976); Евсеевич К.М. За чистоту атмосферного воздуха (Минск, 1969); Детри Ж. Атмосфера должна быть чистой (М., 1973); Сонькин Л.Р. Синоптико-статистический анализ и краткосрочный прогноз загрязнения атмосферы (Л., 1991) и др.
В настоящее время задача представляется не столько в том, чтобы критиковать и предлагать нормы законодательства об охране атмосферного воздуха, сколько организовывать, обеспечивать его надлежащее и достойное наших граждан изучение, толкование, применение. На это и направлена настоящая работа.
Руководитель
авторского коллектива
и ответственный редактор
С.А.БОГОЛЮБОВ
4 мая 1999 года N 96-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ ОХРАНЕ АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА <*>
Принят
Государственной Думой
2 апреля 1999 года
Одобрен
Советом Федерации
22 апреля 1999 года
--------------------------------
<*> Российская газета. 13 мая 1999 г.; Собрание законодательства Российской Федерации (далее СЗ РФ). 1999. N 18. Ст. 2222.
Атмосферный воздух является жизненно важным компонентом окружающей природной среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных.
Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы охраны атмосферного воздуха и направлен на реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.
Комментарий к преамбуле
Атмосферный воздух является существенной частью природной среды. В соответствии со ст. 1 комментируемого Закона атмосферный воздух - это жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений. Из этого определения видно, что основным признаком атмосферного воздуха служит его непосредственная связь с остальной природой. Соответственно, атмосферный воздух, в отличие от воздуха помещений, постоянно находится под воздействием стихийных сил природы.
Атмосферный воздух является одним из важнейших жизненно важных элементов природы, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных. Эти обстоятельства предопределяют необходимость правового регулирования общественных отношений по поводу его охраны от разнообразных вредных химических, физических и биологических воздействий.
Основная полезная функция атмосферы заключается в том, что она служит незаменимым источником кислорода, необходимого для существования всего живого на Земле.
Атмосфера обладает рядом других полезных для человека и иных живых видов свойств. Являясь проводником энергии Солнца, она служит барьером, защищающим Землю от космических воздействий. Особенно ее озоновый слой ограждает человеческий организм, другие живые организмы от губительных ультрафиолетовых и рентгеновских излучений. Земной поверхности достигают лишь те компоненты солнечного излучения, которые или не зависят от уровня солнечной активности (солнечный свет), или очень малы по интенсивности. Геомагнитное поле и атмосфера эффективно изолируют биосферу от космической среды.
Атмосфера является существенным фактором определения климатических и погодных условий на Земле.
Ресурсы атмосферы занимают большое место в экономической деятельности человека. Атмосфера интенсивно эксплуатируется как транспортная коммуникация. Воздух является неотъемлемым компонентом производственных процессов, получения тепловой энергии, иной хозяйственной деятельности человека.
Атмосфера - это среда для удаления множества видов отходов.
Все названные функции атмосферного воздуха, выполняемые им по отношению к растительному и животному миру, человеку и обществу, являются важнейшей предпосылкой для обеспечения всестороннего правового регулирования охраны атмосферного воздуха.
Последовательная реализация положений Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" является гарантией соблюдения конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия
В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:
атмосферный воздух - жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений;
вредное (загрязняющее) вещество - химическое или биологическое вещество либо смесь таких веществ, которые содержатся в атмосферном воздухе и которые в определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую природную среду;
загрязнение атмосферного воздуха - поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха;
вредное физическое воздействие на атмосферный воздух - вредное воздействие шума, вибрации, ионизирующего излучения, температурного и других физических факторов, изменяющих температурные, энергетические, волновые, радиационные и другие физические свойства атмосферного воздуха, на здоровье человека и окружающую природную среду;
трансграничное загрязнение атмосферного воздуха - загрязнение атмосферного воздуха в результате переноса вредных (загрязняющих) веществ, источник которых расположен на территории иностранного государства;
неблагоприятные метеорологические условия - метеорологические условия, способствующие накоплению вредных (загрязняющих) веществ в приземном слое атмосферного воздуха;
предельно допустимый уровень физического воздействия на атмосферный воздух - норматив физического воздействия на атмосферный воздух, который отражает предельно допустимый максимальный уровень физического воздействия на атмосферный воздух, при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека и окружающую природную среду;
предельно допустимый норматив вредного физического воздействия на атмосферный воздух - норматив, который устанавливается для каждого источника шумового, вибрационного, электромагнитного и других физических воздействий на атмосферный воздух и при котором вредное физическое воздействие от данного и ото всех других источников не приведет к превышению предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух;
технический норматив выброса - норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для передвижных и стационарных источников выбросов, технологических процессов, оборудования и отражает максимально допустимую массу выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух в расчете на единицу продукции, мощности, пробега транспортных или иных передвижных средств и другие показатели;
предельно допустимая (критическая) нагрузка - показатель воздействия одного или нескольких вредных (загрязняющих) веществ на окружающую природную среду, превышение которого может привести к вредному воздействию на окружающую природную среду;
предельно допустимый выброс - норматив предельно допустимого выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для стационарного источника загрязнения атмосферного воздуха с учетом технических нормативов выбросов и фонового загрязнения атмосферного воздуха при условии непревышения данным источником гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы, других экологических нормативов;
временно согласованный выброс - временный лимит выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для действующих стационарных источников выбросов с учетом качества атмосферного воздуха и социально-экономических условий развития соответствующей территории в целях поэтапного достижения установленного предельно допустимого выброса;
мониторинг атмосферного воздуха - система наблюдений за состоянием атмосферного воздуха, его загрязнением и за происходящими в нем природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния атмосферного воздуха, его загрязнения;
охрана атмосферного воздуха - система мер, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами в целях улучшения качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду;
гигиенический норматив качества атмосферного воздуха - критерий качества атмосферного воздуха, который отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека;
экологический норматив качества атмосферного воздуха - критерий качества атмосферного воздуха, который отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие на окружающую природную среду;
качество атмосферного воздуха - совокупность физических, химических и биологических свойств атмосферного воздуха, отражающих степень его соответствия гигиеническим нормативам качества атмосферного воздуха и экологическим нормативам качества атмосферного воздуха.
Комментарий к статье 1
Определение основных понятий любого нормативного правового акта - необходимое условие для точного и ясного его понимания, толкования и повышения юридической культуры правотворчества. Заслуживает внимания опыт сосредоточения основных терминов, употребляемых в законе, в одной его статье, обычно помещаемой в начале акта для лучшего уяснения и устранения многозначности терминов закона.
Особенность нормативных определений (или дефиниций) состоит в том, что законодатель дает юридическому термину единственное определение, которое должно вобрать в себя все существенные для применения соответствующей нормы признаки, т.е. такие, которые носят регулирующий характер, имеют правовое значение.
В статье 1 комментируемого Закона представлено 17 основных терминов, которые включают в себя все значимые для применения соответствующих понятий признаки, а также отражают в совокупности те общественные отношения, которые регулируются рассматриваемым Законом. Основные понятия в той или иной степени отражаются и раскрываются и в других статьях данного Закона.
В Законе РСФСР от 14 июля 1982 г. "Об охране атмосферного воздуха" не предусматривалась отдельная статья, раскрывающая его основные понятия. Законодатель ограничился лишь определением атмосферного воздуха, понимая под ним один из основных жизненно важных элементов окружающей природной среды.
Нормативные определения стали все чаще включаться в законодательные акты не только Российской Федерации, но и ее субъектов, в том числе в законодательные акты, касающиеся охраны атмосферного воздуха. Так, в ст. 1 Закона Республики Татарстан от 27 ноября 1999 г. N 2442 (в ред. Закона РТ от 22 февраля 2001 г. N 649) "Об охране и рациональном использовании атмосферного воздуха" даются определения основных терминов, используемых в данном законе. А в статье 1 Закона Республики Башкортостан от 3 февраля 1998 г. N 137-З "Об охране атмосферного воздуха" говорится о том, что атмосферный воздух представляет собой природную смесь газов приземного слоя атмосферы, сложившуюся в ходе эволюции Земли.
В Федеральном законе от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" к компонентам природной среды относятся атмосферный воздух, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле, которые являются объектами охраны окружающей среды от загрязнения, деградации, повреждения, истощения, порчи, разрушения, уничтожения и иного негативного (вредного) воздействия хозяйственной и иной деятельности (ст. 1, 4).
Ключевым понятием комментируемого Закона является атмосферный воздух как охраняемый законом объект, представляющий собой жизненно важный компонент окружающей среды, естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений.
Основными компонентами атмосферного воздуха являются азот, кислород и углекислый газ. Эти компоненты должны находиться в строгом соответствии друг с другом и не превышать допустимого уровня, отклоняясь в ту или другую сторону, чтобы обеспечить существование и нормальное функционирование всех форм жизни на Земле, в том числе здоровое существование человеческого общества. Изменение состава этих компонентов или насыщение атмосферы большим количеством других газов может привести к необратимым экологически вредным последствиям.
Качество атмосферного воздуха. Следствием изменения состава основных компонентов атмосферного воздуха, и прежде всего такого его компонента, как озоновый слой (тонкий газовый слой, защищающий землю от прямых солнечных лучей), является нарушение качества атмосферного воздуха, т.е. несоответствие гигиеническим нормативам и экологическим нормативам качества атмосферного воздуха, что ведет к нарушению физических, химических и биологических свойств атмосферного воздуха в совокупности.
Основными критериями определения качества атмосферного воздуха являются, таким образом, гигиенические нормативы качества атмосферного воздуха и экологические нормативы качества атмосферного воздуха, которые устанавливаются в целях определения безопасности и (или) безвредности воздействия химических, физических и биологических факторов на людей, растения и животных, особо охраняемые природные территории и объекты. Предназначены эти критерии в первую очередь для отражения предельно допустимого содержания вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, при котором отсутствуют либо вредное воздействие на организм человека (гигиенический норматив качества атмосферного воздуха), либо отсутствует вредное воздействие на окружающую среду (экологический норматив качества атмосферного воздуха) (см. комментарий к ст. 11).
Экологические нормативы качества атмосферного воздуха и методы их определения, предельно допустимые уровни физических воздействий на атмосферный воздух, предельно допустимые (критические) нагрузки на экологические системы и другие экологические нормативы, предусматриваемые в целях охраны атмосферного воздуха, устанавливаются и пересматриваются Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды (Постановление Правительства РФ от 2 марта 2000 г. N 182).
Систему мер по охране атмосферного воздуха осуществляют органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органы местного самоуправления, юридические и физические лица.
Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство являются объектами охраны окружающей среды от загрязнения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности (ст. 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды"). Поэтому можно сказать, что охрана атмосферного воздуха представляет собой деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на атмосферный воздух и ликвидацию ее последствий (ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды"; о полномочиях основных субъектов охраны атмосферного воздуха см. ст. 5 - 9 комментируемого Закона).
Охрана окружающей среды, а значит, и охрана атмосферного воздуха основаны на следующих принципах:
соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;
обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
ответственность органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;
платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;
независимость контроля в области охраны окружающей среды;
презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;
учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;
допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;
обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;
обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;
сохранение биологического разнообразия;
обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;
запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;
соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;
ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;
участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды;
международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды (ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды").
В целях предупреждения вреда, который может быть причинен окружающей природной среде, здоровью и генетическому фонду человека, стандартами на новые технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию, которые могут оказать вредное воздействие на атмосферный воздух, устанавливаются требования охраны атмосферного воздуха (см. комментарий к ст. 15).
Мониторинг атмосферного воздуха представляет собой разновидность экологического мониторинга, который включает комплексную систему наблюдений за состоянием окружающей среды и за происходящими в ней физическими, химическими и биологическими процессами.
Охрана атмосферного воздуха не будет действенной без четко организованной системы наблюдений за состоянием атмосферного воздуха, его загрязнением и за происходящими в нем природными явлениями, а также без оценки и прогноза состояния атмосферного воздуха, его загрязнения, т.е. без мониторинга атмосферного воздуха. Цель данного мониторинга, помимо сказанного, заключается в обеспечении органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения текущей и экстренной информацией о загрязнении атмосферного воздуха, что является одной из гарантий обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии (ст. 42 Конституции РФ).
В соответствии с п. 1 ст. 23 комментируемого Закона Правительство РФ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления организуют государственный мониторинг атмосферного воздуха, обеспечивают его осуществление на соответствующих территориях Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 августа 2000 г. N 622 "Об утверждении Положения о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды" Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) и Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) и их территориальные органы, Министерство здравоохранения Российской Федерации и подведомственные ему учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы организуют и осуществляют в пределах своей компетенции государственный мониторинг атмосферного воздуха как составной части государственного мониторинга окружающей природной среды, реализуемого в рамках государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды.
Загрязнение атмосферного воздуха является одним из видов вредного воздействия на окружающую среду путем внесения в нее особого рода химических веществ в результате хозяйственной деятельности человека. В пункте "а" ст. 1 Женевской конвенции от 13 ноября 1979 г. "О трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния" загрязнение воздуха означает введение человеком, прямо или косвенно, веществ или энергии в воздушную среду, влекущее за собой вредные последствия такого характера, как угроза здоровью людей, нанесение вреда живым ресурсам, экосистемам и материальным ценностям, а также нанесение ущерба ценности ландшафта или помехи другим законным видам использования окружающей среды. Определение "загрязнители воздуха" понимается соответствующим образом.
Все более увеличивающееся количество автотранспортных средств, путевой техники и иных машин негативно сказывается на качестве атмосферного воздуха и ведет к его загрязнению. Основными источниками загрязнения атмосферного воздуха могут быть предприятия химической, текстильной, фармацевтической промышленности, мусоросжигательные заводы (см. комментарии к ст. 17 и 18).
В силу Постановления Правительства РФ от 6 февраля 2002 г. N 83 "О проведении регулярных проверок транспортных и иных передвижных средств на соответствие техническим нормативам выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух" проводятся регулярные проверки на соответствие нормативам выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух:
автотранспортных средств, тракторов, самоходных дорожно - строительных и иных машин, маневровых, магистральных тепловозов, воздушных судов гражданской авиации начиная с 2003 г. - Министерством внутренних дел РФ и органами государственного надзора за техническим состоянием этой техники;
путевой техники, морских судов, судов внутреннего плавания, судов смешанного (река - море) плавания, спортивных и прогулочных судов начиная с 2004 г. - российскими органами технического надзора и классификации судов, Государственной инспекцией по маломерным судам РФ МПР России и Государственным комитетом РФ по физической культуре, спорту и туризму.
В случае если источник загрязнения, выбросов в атмосферный воздух расположен на территории другого иностранного государства, комментируемый Закон характеризует это как трансграничное загрязнение атмосферного воздуха.
В пункте "b" ст. 1 упомянутой Женевской конвенции трансграничное загрязнение воздуха на большие расстояния определено как загрязнение воздуха, физический источник которого находится полностью или частично в пределах территории, находящейся под национальной юрисдикцией одного государства, и отрицательное влияние которого проявляется на территории, находящейся под юрисдикцией другого государства, на таком расстоянии, что в целом невозможно определить долю отдельных источников или групп источников выбросов.
Нарушение или несоответствие гигиеническим и экологическим нормативам качества атмосферного воздуха может привести к загрязнению атмосферного воздуха, т.е. поступлению в атмосферный воздух или образованию в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих эти нормативы, а также к вредному физическому воздействию на атмосферный воздух.
Одним из основных принципов государственного управления в области охраны атмосферного воздуха является обязательность государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него (см. комментарий к ст. 3).
Установление порядка государственного учета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха (см. комментарий к ст. 5).
Согласно Постановлению Правительства РФ от 21 апреля 2000 г. N 373 "О государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух" основной задачей государственного учета вредных воздействий на атмосферный воздух является получение информации о количестве и составе выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, видах и размерах вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников, необходимой для:
формирования и обеспечения реализации федеральных целевых программ по охране атмосферного воздуха;
разработки и выполнения мероприятий по охране атмосферного воздуха, вытекающих из международных обязательств Российской Федерации;
разработки и реализации региональных целевых программ охраны атмосферного воздуха;
регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него;
проектирования, размещения, строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, влияющих на состояние атмосферного воздуха;
размещения и развития городских и иных поселений;
осуществления государственного контроля за охраной атмосферного воздуха;
прогнозирования изменений качества атмосферного воздуха;
определения и взимания платы за загрязнение атмосферного воздуха;
информирования населения, органов государственной власти, а также заинтересованных организаций о загрязнении атмосферного воздуха;
иной деятельности, связанной с осуществлением государственного управления в области охраны атмосферного воздуха.
Государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух осуществляется МПР России, Минздравом России, иными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами.
Государственному учету подлежат юридические лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и источники вредных физических воздействий на атмосферный воздух (далее - организации), а также количество и состав выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, виды и размеры вредных физических воздействий на него (см. комментарий к ст. 21).
Вредное физическое воздействие на атмосферный воздух заключается в превышении уровня шума, вибрации, электрорамочного поля радиочастот, ультразвука и др.
Организации обязаны проводить противошумовые мероприятия и внедрять малошумные технологии (см. комментарий к ст. 30).
За такие виды воздействия на окружающую среду, в том числе на атмосферный воздух, как шум, вибрация, электромагнитное излучение и др., предусмотрена определенная плата в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632, устанавливающим Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов и другие виды деятельности.
При получении прогнозов неблагоприятных метеорологических условий юридические лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны проводить мероприятия по уменьшению таких выбросов, согласованные с территориальными органами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха, обеспечивающими контроль за проведением и эффективностью указанных мероприятий (см. комментарий к ст. 19).
Показателем воздействия одного или нескольких вредных (загрязняющих) веществ на окружающую среду, превышение которого может привести к вредному на нее воздействию, является предельно допустимая (критическая) нагрузка.
Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2000 г. N 182 "О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ" установлено, что экологические нормативы качества атмосферного воздуха, методы их определения, предельно допустимые уровни физических воздействий на атмосферный воздух, предельно допустимые (критические) нагрузки на экологические системы и другие экологические нормативы в целях охраны атмосферного воздуха устанавливаются и пересматриваются МПР России (см. комментарий к ст. 5).
В комментируемой статье даны определения двух показателей вредного физического воздействия на атмосферный воздух: предельно допустимый уровень физического воздействия на атмосферный воздух и предельно допустимый норматив вредного физического воздействия на атмосферный воздух.
Поскольку предельно допустимый уровень физического воздействия на атмосферный воздух определен в комментируемой статье как норматив, а качество атмосферного воздуха зависит от уровня выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, поэтому обратимся к нормативам этих выбросов. Надо отметить, что подобное воздействие допускается только в пределах установленных нормативов.
Порядок разработки и утверждения нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и временно согласованных выбросов определяется Положением о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденным Правительством РФ от 2 марта 2000 г. N 183.
В соответствии с этим Положением и ст. 12 комментируемого Закона в целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются следующие нормативы выбросов:
технический норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух (далее - технический норматив выброса);
предельно допустимый выброс вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух (далее - предельно допустимый выброс).
Технические нормативы выбросов для стационарных источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и технологических процессов устанавливаются МПР России.
Технические нормативы выбросов для оборудования, а равно для всех видов передвижных источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются государственными стандартами Российской Федерации, а при отсутствии таковых до их принятия - МПР России.
В случае невозможности соблюдения юридическим лицом, имеющим источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, предельно допустимых выбросов территориальные органы Государственного комитета РФ по охране окружающей среды по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора могут устанавливать для таких источников временно согласованные выбросы (подробнее см. комментарий к ст. 12).
Более наглядное представление о внутрисистемной связи терминов, содержащихся в ст. 1 комментируемого Закона, может дать следующая схема:
┌──────────────────┐
│Атмосферный воздух│
└────────┬─────────┘
│
V
┌─────────────────────┐ ┌───────────────────┐
│Качество атмосферного├────────>│Охрана атмосферного│
│ воздуха │ │ воздуха │
└─────┬───────────────┘ └─────────┬─────────┘
┌────┴────┐ │
V V V
┌──────────────────────┐ ┌──────────────────────┐ ┌────────────┐
│Гигиенический норматив│ │Экологический норматив│ │ Мониторинг │
│качества атмосферного │ │качества атмосферного │ │атмосферного│
│воздуха (п. 1 ст. 11) │ │воздуха (п. 1 ст. 11) │ │ воздуха │
└────────────────────┬─┘ └───────────┬──────────┘ │ (ст. 23) │
│ │ └────────────┘
└──────────┐ │
V V
┌──────────────────────────┐ ┌──────────────────────┐ ┌────────────────┐
│Трансграничное загрязнение│ │ Загрязнение │ │ Технический │
│ атмосферного воздуха │<─┤ атмосферного │ │ норматив │
│ (ст. 20) │ │ воздуха │ ┌─>│ выброса │
└────────────┬─────────────┘ └────────┬─────────────┘ │ │(п. 1, 2 ст. 12)│
│ │ │ └────────────────┘
V V │ ┌────────────────┐
┌──────────────────────────┐ ┌──────────────────────┐ │ │ Предельно │
│ Неблагоприятные │ │Вредное (загрязняющее)├─┼─>│ допустимый │
│ метеорологические │ │ вещество │ │ │ выброс │
│ условия │ └────────┬─────────────┘ │ │(п. 1, 3 ст. 12)│
└──────────────────────────┘ │ │ └────────────────┘
V │ ┌────────────────┐
┌──────────────────────┐ │ │ Временно │
│ Предельно допустимая │ │ │ согласованный │
│(критическая) нагрузка│ └─>│ выброс │
└────────┬─────────────┘ │(п. 4 ст. 12) │
│ └────────────────┘
V ┌────────────────┐
┌──────────────────────┐ │ Предельно │
│ Вредное физическое │ │ допустимый │
│ воздействие на ├─┬─>│ уровень │
│ атмосферный воздух │ │ │ физического │
└──────────────────────┘ │ │ воздействия │
│ │ на атмосферный │
│ │ воздух │
│ │ (п. 1 ст. 11) │
│ └────────────────┘
│ ┌────────────────┐
│ │ Предельно │
│ │ допустимый │
└─>│ норматив │
│ вредного │
│ физического │
│ воздействия │
│ на атмосферный │
│ воздух │
│ (п. 5 ст. 12) │
└────────────────┘
Статья 2. Законодательство Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха
1. Законодательство Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
2. Законодательство субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха вправе предусматривать введение дополнительных экологических требований охраны атмосферного воздуха.
3. Имущественные отношения, возникающие при осуществлении деятельности по охране атмосферного воздуха, регулируются гражданским законодательством.
Комментарий к статье 2
Комментируемая статья определяет систему законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области охраны атмосферного воздуха.
Важное практическое значение имеет указание на то, что законодательство об охране атмосферного воздуха основывается на соответствующих положениях Конституции РФ. При организации и проведении работ по охране атмосферного воздуха соответствующие субъекты, прежде всего Министерство природных ресурсов РФ как специально уполномоченный орган в данной сфере и его территориальные органы, а также юридические лица и граждане, осуществляющие деятельность, связанную с вредным воздействием на состояние атмосферного воздуха, должны исходить из положения Конституции России о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9). Они должны руководствоваться также положением п. 2 ст. 15, который предписывает: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Эти положения Конституции являются важнейшими элементами основ конституционного строя. Невыполнение требований законодательства об охране атмосферного воздуха, проявляемое в противоправных действиях, решениях или в бездействии, означает нарушение Конституции и посягательство на основы конституционного строя России.
Правовое регулирование охраны атмосферного воздуха осуществляется по правилам ст. 72, 73, 76. Хотя законодательство об охране атмосферного воздуха прямо не отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, но оно фактически развивается в рамках предмета совместного ведения. Этот вывод вытекает из п. 1 комментируемой статьи, определившей структуру федерального законодательства об охране атмосферного воздуха: "Законодательство Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации".
Соответственно, субъекты Российской Федерации, принимая свои законы и иные нормативные правовые акты в данной сфере, должны обеспечивать соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам в области охраны атмосферного воздуха (п. 5 ст. 76 Конституции РФ). В случае противоречия действует федеральный закон.
В пункте 2 комментируемой статьи установлено, что законодательство субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха вправе предусматривать введение дополнительных экологических требований охраны атмосферного воздуха. Необходимость введения дополнительных экологических требований охраны атмосферного воздуха на уровне субъектов Российской Федерации обусловлена их потребностями учета экологических, природно - климатических, экономических, социальных, исторических, культурных и иных особенностей того или иного субъекта. Установление дополнительных экологических требований охраны атмосферного воздуха субъектами Федерации служит фактором, призванным повысить эффективность охраны атмосферного воздуха на территории Российской Федерации.
В этой связи Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2000 г. N 182 "О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ" Государственному комитету Российской Федерации по охране окружающей среды (ныне - Министерству природных ресурсов РФ) поручено оказывать методическую и консультативную помощь органам государственной власти субъектов Российской Федерации при введении ими дополнительных экологических требований по охране атмосферного воздуха.
В пункте 3 рассматриваемой статьи уточняется, что имущественные отношения, возникающие при осуществлении деятельности по охране атмосферного воздуха, регулируются гражданским законодательством. В то время как требования по охране атмосферного воздуха, установленные комментируемым Законом, носят преимущественно императивный, административно-правовой характер, имущественные отношения, возникающие при осуществлении деятельности по охране атмосферного воздуха, регулируются согласно гражданскому законодательству на основе соответствующих договоров.