Geum.ru

Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки России, заведующий отделом аграрного и экологического закон

Вид материалаЗакон
Охраны атмосферного воздуха
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13
Глава III. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ

ОХРАНЫ АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА


Статья 9. Программы охраны атмосферного воздуха и мероприятия по его охране


1. Юридические лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также вредного физического воздействия на атмосферный воздух, разрабатывают и осуществляют согласованные с территориальными органами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха мероприятия по охране атмосферного воздуха.

2. С учетом мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ, данных мониторинга атмосферного воздуха, результатов контроля выбросов вредных (загрязняющих) веществ, результатов расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха, его территориальные органы разрабатывают соответствующие федеральные целевые программы, программы субъектов Российской Федерации и местные программы охраны атмосферного воздуха.

Мероприятия по охране атмосферного воздуха не должны приводить к загрязнению других объектов окружающей природной среды.

3. Проекты программ охраны атмосферного воздуха могут выноситься на обсуждение граждан и общественных объединений в целях учета их предложений при планировании и осуществлении мероприятий по улучшению качества атмосферного воздуха.


Комментарий к статье 9


Данная статья устанавливает требования к юридическим лицам, а также к специально уполномоченным федеральным органам исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха по осуществлению планирования деятельности по охране атмосферного воздуха. Планирование воздухоохранной деятельности является первейшей мерой в данной сфере.

Пункт 1 статьи адресован юридическим лицам, имеющим источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также вредного физического воздействия на атмосферный воздух. При этом в соответствии с комментируемым Законом вредным считается химическое или биологическое вещество либо смесь таких веществ, которые содержатся в атмосферном воздухе и в определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую природную среду.

Круг юридических лиц, имеющих источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух, весьма широк и включает промышленные и иные предприятия, т.е. стационарные источники, юридические лица, имеющие транспортные и иные передвижные источники, а также иные юридические лица, к примеру, применяющие агрохимические средства.

Хотя требования комментируемого Закона адресованы и иным субъектам права - гражданам и гражданам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, на них положения этой статьи не распространяются.

Все юридические лица, предусмотренные данной статьей, с учетом своей специфики обязаны разрабатывать и реализовывать на практике мероприятия по охране атмосферного воздуха, т.е. систему мер, осуществляемых в целях улучшения качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду. Важно, чтобы в составе мероприятий по охране атмосферного воздуха предусматривались как мероприятия, которые должны осуществляться в обычном режиме, при нормальных метеорологических условиях, так и мероприятия, необходимость осуществления которых диктуется неблагоприятными метеоусловиями (см. комментарий к п. 3 ст. 19).

Разработанные юридическим лицом мероприятия должны быть согласованы с территориальными органами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха. При согласовании территориальные органы исходят из необходимости обеспечения соблюдения нормативов качества атмосферного воздуха, а также соответствующих федеральных целевых программ, программ субъектов Российской Федерации и местных программ охраны атмосферного воздуха.

Хотя Закон не устанавливает в данной статье юридически значимые критерии разработки юридическим лицом мероприятий по охране атмосферного воздуха, но такие критерии очевидны. Прежде всего это нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух (см. комментарий к ст. 12). Разработанные мероприятия по охране атмосферного воздуха должны обеспечивать соблюдение установленных для конкретного юридического лица нормативов.

Адресатом п. 2 являются специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха, его территориальные органы. Закон возлагает на них обязанность разработать соответствующие федеральные целевые программы, программы субъектов Российской Федерации и местные программы охраны атмосферного воздуха.

Закон оставил открытым вопрос об участии органов местного самоуправления в разработке, утверждении и реализации местных программ охраны атмосферного воздуха. По смыслу ч. 2 данной статьи местные программы также разрабатываются территориальными органами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха. В то же время очевидно, что в этом активное участие должны принимать органы местного самоуправления. Более того, целесообразна их активная роль не только в разработке, но и при утверждении и реализации таких программ. Хотя комментируемый Закон не предусматривает участие муниципальных образований в этом процессе, их возможности и потребности могут быть реализованы с учетом законодательства о местном самоуправлении.

В статье определен ряд существенных факторов, с учетом которых должны разрабатываться программы охраны атмосферного воздуха. Эти факторы касаются необходимости учета мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ, данных мониторинга атмосферного воздуха, результатов контроля выбросов вредных (загрязняющих) веществ, результатов расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ. В обязательном порядке требования об учете мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ должны касаться регионов, где уровни загрязнения атмосферного воздуха выше соответствующих нормативов качества атмосферного воздуха, а также юридических лиц и иных субъектов воздухоохранного законодательства, не обеспечивающих соблюдения нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

Закон не устанавливает требование о субъектах, утверждающих и реализующих такие программы. Очевидно, что они не только разрабатываются, но утверждаются и реализуются специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха, его территориальными органами.

Достоинством комментируемого Закона является то, что он реализует один из основных принципов экологического права - экосистемный подход к регулированию отношений по охране окружающей природной среды. Соответственно, предусматриваемые юридическими лицами мероприятия по охране атмосферного воздуха, а также мероприятия, предусмотренные в целевых программах, не должны приводить к загрязнению других объектов окружающей природной среды.

В пункте 3 статьи реализуется положение ст. 1 Конституции РФ о том, что Россия - демократическое государство. Проекты программ охраны атмосферного воздуха могут выноситься на обсуждение граждан и общественных объединений в целях учета их предложений при планировании и осуществлении мероприятий по улучшению качества атмосферного воздуха.

Закон не устанавливает условия, при которых проекты программ охраны атмосферного воздуха могут выноситься на обсуждение. Представляется, что инициатива обсуждения может быть обоюдной. В регионах с высокими уровнями загрязнения атмосферного воздуха общественность в лице граждан и общественных объединений вправе проявить инициативу по обсуждению проектов целевых программ. Одновременно такая инициатива может исходить от государственных органов, разрабатывающих программы.


Статья 10. Финансирование программ охраны атмосферного воздуха и мероприятий по его охране


Финансирование программ охраны атмосферного воздуха и мероприятий по его охране осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.


Комментарий к статье 10


Статья не называет источники финансирования программ охраны атмосферного воздуха и мероприятий по его охране.

В соответствии со ст. 17 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" такими источниками являются федеральный государственный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, средства юридических лиц.

Что касается финансирования местных программ охраны атмосферного воздуха, то они будут финансироваться за счет средств местных бюджетов в той мере, в какой органы местного самоуправления будут участвовать в разработке, утверждении и реализации таких программ.


Статья 11. Нормирование качества атмосферного воздуха и вредных физических воздействий на атмосферный воздух


1. В целях определения критериев безопасности и (или) безвредности воздействия химических, физических и биологических факторов на людей, растения и животных, особо охраняемые природные территории и объекты, а также в целях оценки состояния атмосферного воздуха устанавливаются гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха и предельно допустимые уровни физических воздействий на него.

2. Гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха, предельно допустимые уровни физических воздействий на атмосферный воздух устанавливаются и пересматриваются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.


Комментарий к статье 11


Статья устанавливает общие требования относительно одной из традиционных и основных мер охраны атмосферного воздуха - нормирования качества атмосферного воздуха. Разработка таких нормативов в СССР началась в 50-е годы прошлого века. Новацией комментируемого Закона является то, что он предусмотрел введение новых форм нормирования качества атмосферного воздуха. Наряду с экологическими нормативами качества атмосферного воздуха и нормативами предельно допустимых уровней физических воздействий на него Закон предусмотрел установление гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха. Последний вид нормативов не предусматривался ни Законом РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" (1982 г.), ни Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.). Оправданно полагать, что отсутствуют основания выделять как самостоятельный вид гигиенические нормативы качества атмосферного воздуха. Объясняется это тем, что загрязняющие (вредные) вещества, выброшенные в атмосферу, оказывают одновременное воздействие на человека, объекты растительного и животного мира.

В пункте 1 комментируемой статьи определены функции, выполняемые нормативами качества атмосферного воздуха в механизме законодательного регулирования охраны атмосферного воздуха, критерии, с учетом которых такие нормативы разрабатываются, и виды нормативов.

Нормативы качества атмосферного воздуха в соответствии с данной статьей призваны выполнять две функции: установление предельно допустимого безвредного воздействия химических и биологических веществ и физических факторов на атмосферный воздух в процессе деятельности человека; оценка состояния атмосферного воздуха.

Нормативы качества атмосферного воздуха должны быть разработаны на уровне, обеспечивающем охрану здоровья людей, животного и растительного мира. Здоровье людей, охрана растительного и животного мира являются основными критериями установления предельно допустимого уровня нормирования качества атмосферного воздуха.

Определяя виды нормативов качества атмосферного воздуха, законодатель, в целом, обоснованно исходит из общественных потребностей охраны атмосферного воздуха от химических, биологических и физических антропогенных воздействий на атмосферу. При этом в Законе, однако, не совсем корректно выделяются такие виды - нормативы качества атмосферного воздуха и предельно допустимые уровни физических воздействий на него. Последние, т.е. предельно допустимые уровни физических воздействий на атмосферу, являются разновидностью нормативов качества атмосферного воздуха, как это регулировалось в ст. 12 Закона РСФСР "Об охране атмосферного воздуха". Одновременно законодатель выделяет гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха.

Под качеством атмосферного воздуха в Законе понимается совокупность физических, химических и биологических свойств атмосферного воздуха, отражающих степень его соответствия гигиеническим нормативам качества атмосферного воздуха и экологическим нормативам качества атмосферного воздуха.

Содержательные аспекты названных нормативов даны в ст. 1 комментируемого Закона. При этом гигиенический норматив качества атмосферного воздуха представляет собой критерий качества атмосферного воздуха, который отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека.

Экологический норматив качества атмосферного воздуха - это критерий качества атмосферного воздуха, который отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие на окружающую природную среду.

Под понятием "вредное (загрязняющее) вещество" в Законе понимается химическое или биологическое вещество либо смесь таких веществ, которые содержатся в атмосферном воздухе и которые в определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую природную среду. Данное в Законе определение вредного (загрязняющего) вещества нуждается в уточнении в части его воздействия на здоровье человека. Очевидно, что на здоровье человека вредные (загрязняющие) вещества могут оказывать вредное воздействие не только в связи с загрязнением природы, но и в иных ситуациях, например, при работе на предприятии. И эта последняя ситуация с вредным воздействием на здоровье человека не имеет отношения к экологическому законодательству. Применительно к комментируемому Закону имеются в виду лишь воздействия на здоровье человека вредного (загрязняющего) вещества, связанные с загрязнением атмосферного воздуха.

Разновидностью нормативов качества атмосферного воздуха является предельно допустимый уровень физического воздействия на атмосферный воздух. Предельно допустимый уровень физического воздействия на атмосферный воздух представляет собой норматив физического воздействия на атмосферный воздух, который отражает предельно допустимый максимальный уровень физического воздействия на атмосферный воздух, при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека и окружающую природную среду. Согласно ст. 1 Закона "вредное физическое воздействие на атмосферный воздух" - вредное воздействие шума, вибрации, ионизирующего излучения, температурного и других физических факторов, изменяющих температурные, энергетические, волновые, радиационные и другие физические свойства атмосферного воздуха, на здоровье человека и окружающую природную среду в контексте нормирования качества атмосферного воздуха не несет правовой нагрузки.

Пункт 2 статьи предписывает Правительству РФ определить порядок установления и пересмотра гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимые уровни физических воздействий на атмосферный воздух.

Во исполнение этого поручения 2 марта 2000 г. Правительство РФ приняло Постановление "О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ".

Этим Постановлением Правительство РФ установило, что экологические нормативы качества атмосферного воздуха, методы определения экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимые уровни физических воздействий на атмосферный воздух, предельно допустимые (критические) нагрузки на экологические системы и другие экологические нормативы в целях охраны атмосферного воздуха устанавливаются и пересматриваются Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды. Соответственно, названные функции выполняются в настоящее время Министерством природных ресурсов РФ.

Одновременно названным Постановлением на Министерство здравоохранения РФ была возложена задача устанавливать и пересматривать гигиенические нормативы качества атмосферного воздуха, в том числе предельно допустимые уровни физических воздействий на него, при которых отсутствует вредное воздействие на здоровье человека. Эти работы Минздрав России должен решать в соответствии с законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Требования по государственному санитарно-эпидемиологическому нормированию регулируются ст. 37 Федерального закона от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Следует обратить внимание на то, что в соответствии с этим Законом содержание понятия санитарно-эпидемиологического нормирования более широкое, чем экологическое нормирование, регулируемое Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и Федеральным законом "Об охране атмосферного воздуха". В частности, государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование включает в себя:

разработку единых требований к проведению научно-исследовательских работ по обоснованию санитарных правил;

контроль за проведением научно-исследовательских работ по государственному санитарно-эпидемиологическому нормированию;

разработку (пересмотр), экспертизу, утверждение и опубликование санитарных правил;

контроль за внедрением санитарных правил, изучение и обобщение практики их применения;

регистрацию и систематизацию санитарных правил, формирование и ведение единой федеральной базы данных в области государственного санитарно-эпидемиологического нормирования.

Таким образом, установление гигиенических нормативов является лишь частью работ по санитарно-гигиеническому нормированию, наряду с иными формами санитарно-эпидемиологических правил - санитарными правилами, санитарными правилами и нормами и санитарными нормами.

Государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование осуществляется органами и учреждениями Государственной санитарно - эпидемиологической службы Российской Федерации в соответствии с Положением, утвержденным Правительством РФ. Действующее ныне Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554.

В соответствии с этим Положением государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования к атмосферному воздуху в городских и сельских поселениях.

Важно обратить внимание на отсутствие в комментируемом Законе положения о возможности установления в необходимых случаях для отдельных районов более строгих нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, как это предусматривалось в ст. 12 Закона РСФСР "Об охране атмосферного воздуха". Тем не менее эта мера вполне может быть реализована специально уполномоченными государственными органами в области охраны атмосферного воздуха, т.к. возможность ее реализации предусмотрена Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды". В силу п. 2 ст. 26 с учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных и рекреационных зон) для них устанавливаются более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на природную среду.

Учитывая высокий уровень загрязнения окружающей среды в России, потребность в установлении дифференцированных, более жестких, чем общероссийские, нормативов качества окружающей среды весьма актуальна. В основном это связано с тем, что на территории Российской Федерации находится ряд природно-климатических зон, отдельные элементы природы в которых по-разному реагируют на одни и те же вредные вещества, содержащиеся в атмосферном воздухе. Прежде всего это относится к северным районам страны. Эмпирическим путем установлено, что для сохранения уязвимой живой природы Севера нормативы ПДК загрязняющих веществ должны быть ужесточены как минимум на 20%.

Ужесточение нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в атмосферном воздухе является также перспективным и важным направлением охраны особо охраняемых природных территорий - курортов, лечебно-оздоровительных местностей, рекреационных зон, заповедников и др.


Статья 12. Нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух


1. В целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются следующие нормативы таких выбросов:

технические нормативы выбросов;

предельно допустимые выбросы.

2. Технические нормативы выбросов устанавливает специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха или другой специально уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти по согласованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха для стационарных источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух отдельных видов, а также для являющихся источниками загрязнения атмосферного воздуха транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов.

3. Предельно допустимые выбросы устанавливаются территориальными органами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом).