Geum.ru

Комментарий к водному кодексу российской федерации от 3 июня 2006 Г. N 74-фз

Вид материалаКодекс

Содержание


Водный кодекс российской федерации
Водного объекта в пользование
И охраны водных объектов
Водного законодательства
Российская федерация
Подобный материал:
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13


КОММЕНТАРИЙ

К ВОДНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОТ 3 ИЮНЯ 2006 Г. N 74-ФЗ


Журнальный вариант


С.А. БОГОЛЮБОВ, Д.О. СИВАКОВ


Боголюбов С.А. - заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (главы 4, 5, 6, 7 ВК РФ, Федеральный закон "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации).


Сиваков Д.О. - кандидат юридических наук, научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, преподаватель кафедры инновационных технологий Государственной академии профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы (ГАСИС) (главы 1, 2, 3 ВК РФ).


ПРЕДИСЛОВИЕ


В предлагаемом читателям постатейном правовом научно-практическом комментарии к Водному кодексу Российской Федерации (далее - ВК РФ) и Федеральному закону от 3 июня 2006 г. N 73 "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" разъясняются общие положения водного законодательства России, содержание права собственности и иных прав на водные объекты, предусмотренные в Кодексе.

Подробно рассмотрены договор о водопользовании, решение о предоставлении водного объекта в пользование, порядок их подготовки, обсуждения, заключения и принятия, приостановления, ограничения и прекращения водопользования.

В комментарии детально рассматриваются структура и органы управления в области использования и охраны водных объектов. В ходе административной реформы в этой сфере идет поиск оптимальных путей сочетания единства системы исполнительных государственных органов управления водным фондом с участием муниципальных образований, общественных объединений и граждан в использовании и охране водных ресурсов, находящихся на территории России.

Осуществляется толкование особенностей водопользования и охраны отдельных видов водных объектов. Раскрывается административная, уголовная и имущественная ответственность за нарушение водного законодательства.

Поскольку предлагаемый комментарий является научным, практическим и не официальным, убедительность и авторитет его доводов базируются на логике размышлений, ссылках на правовую, географическую, гидрологическую и иную отечественную и зарубежную, в том числе периодическую, литературу, а также на текстах иных законов, многочисленных подзаконных актов (что очень важно), принятых после утверждения и введения ВК РФ в действие.

Предлагаемый журнальный вариант комментария ВК РФ основывается на положениях Конституции РФ, имеющей высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации. Экологический характер охраны и целевого использования вод предполагает также систематическое приведение требований Федерального закона "Об охране окружающей среды" в соответствие с нормами ВК РФ.

Включение водных объектов как части природы, окружающей человека среды в природопользование потребовало учета гидрологических, географических, биологических источников естественнонаучной литературы, среди которых одним из первых и наиболее полных является словарь-справочник Н.Ф. Реймерса "Природопользование" (М.: Мысль, 1990).

В ряде случаев приводится судебная и арбитражная практика, призванная помочь читателю разобраться в замыслах законодателя. Прошедший после принятия ВК РФ год позволяет более углубленно, чем раньше, уяснять положения и требования Кодекса, сравнить их с актами стран СНГ, иных зарубежных государств.

Примеры действия Водного кодекса и степени его эффективности в последующем неоднократно получат отражение на страницах журнала "Законодательство и экономика". Однако авторы не сумели найти ответы на все вопросы, связанные с регулированием водных отношений: многие из проблем достаточно сложны и законодательно не урегулированы.


3 июня 2006 года N 74-ФЗ


ВОДНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Принят

Государственной Думой

12 апреля 2006 года


Одобрен

Советом Федерации

26 мая 2006 года


(в ред. Федерального закона от 04.12.2006 N 201-ФЗ)


Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ


Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе


Комментарий к статье 1


Новый Водный кодекс РФ 2006 г., как и Водный кодекс РФ 1995 г., начинается с определения основных понятий водного законодательства <1>. Это облегчает понимание терминологии и законоположений Кодекса, в отличие от некоторых российских законов (например, Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <2>), не имеющих специальных статей по основным понятиям.

--------------------------------

<1> Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юридический Дом "Юстицинформ", 1997; Крассов О.И. Природные ресурсы России: Комментарий законодательства. М.: Дело, 2002; Экологическое право / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Высшее образование, 2006.

<2> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.


Многие понятия водного законодательства заимствованы из естественных наук (прежде всего гидрологии): водный объект, речной бассейн, водный режим, водные ресурсы. Задача законодателя в этом случае состоит в том, чтобы придать данным терминам правовое значение. Например, понятия "речной бассейн" и "водохозяйственные участки" связаны с бассейновыми подходами в управлении водным хозяйством, делением на бассейновые округа (ст. 28), а также с гидрографическим и водохозяйственным районированием территории России (ст. 32). К числу трудных для определения понятий принадлежит термин "водный объект". В ВК РФ 2006 г. дано представление о водном объекте как о постоянном или временном скоплении вод, имеющем характерные формы и признаки водного режима. В свою очередь, водный режим рассматривается как изменение во времени уровня, расхода и объема воды в водном объекте. Для водотоков, водоемов, ледников и снежников присущи различные формы водных режимов и даже агрегатных состояний. Упомянутое скопление вод может быть как в формах рельефа, так и в недрах.

Приведенное положение позволяет уверенно отличать водные объекты от плавательного бассейна или от сезонного снежного покрова. Однако есть природные образования, не достигшие всех признаков водных объектов, но заслуживающие внимания как для освоения, так и для предотвращения вредного воздействия. В частности, трудно назвать полноценными водными объектами так называемые "дышащие" озера. Суть этого явления заключается в неожиданном и быстром (иногда в одну ночь) появлении и исчезновении вод во впадинах рельефа. "Дышащие" озера наблюдаются в различных российских регионах от Новгородской области до Дагестана. Объясняются эти явления карстовыми процессами и связью с подземными водами <3>.

--------------------------------

<3> Вода России. 1999. N 12. С. 8.


Водный фонд Российской Федерации представляет собой совокупность водных объектов в пределах российской территории. Судя по легальному определению, в водный фонд входят не только поверхностные, но и подземные водные объекты. Это означает, что положения ВК РФ по вопросам водопользования распространяются и на подземные воды. Однако согласно статьям 5, 8, 9 ВК РФ формы собственности на подземные водные объекты, их границы, основания и порядок приобретения права пользования ими определяются законодательством о недрах. Следовательно, отношения по использованию водного фонда регламентируются не только водным законодательством, но и законодательства о недрах. В свою очередь, различия поверхностных и подземных водных объектов обусловливают ведение по водному фонду как водного реестра, так и учета подземных вод, предусмотренного законодательством о недрах.

Согласно статье 102 ЗК РФ земли поверхностных водных объектов, гидротехнических и иных водохозяйственных сооружений, расположенных на водных объектах, образуют категорию земель водного фонда. Данная категория земель существует в нашей стране с конца 60-х годов XX в. и до сих пор находится в государственной собственности <4>.

--------------------------------

<4> Шейнин Л.Б. Земельное право России: Учеб. пособ. М.: Эксмо, 2007. С. 102 - 108; Сиваков Д.О. Правовой режим земель водного фонда: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Он же. Эволюция понятия земель водного фонда по законодательству СССР и Российской Федерации: Сб. докладов научно-практической конференции "Проблемы применения нового Земельного кодекса России". М.: Наука и кооперативное образование, 2002.


Следующий ключевой термин - "охрана водных объектов". В расширительной трактовке охрану водных объектов следует определять как деятельность, направленную на защиту водной среды от вредного воздействия, на сохранение и восстановление водных объектов. Охрана водных объектов предусмотрена положениями водного, природоохранного и санитарного законодательства, призванными упреждать, пресекать и устранять последствия вредного воздействия.

В свою очередь, в самом водном законодательстве предусмотрены положения по защите водных объектов от загрязнения, засорения, истощения, нормированию допустимого воздействия на водные объекты, охране водосборных площадей. Водные объекты могут быть признаны особо охраняемыми. Предусмотрен правовой режим водоохранных зон, ограничивающий застройку и иную хозяйственную деятельность на территории, примыкающей к акваториям поверхностных водных объектов. Кроме того, предусматриваются зоны и округа санитарной охраны, зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия.

Негативное воздействие вод отличается большим разнообразием, а опасность происходит от различных видов водных объектов. При этом негативное воздействие на близлежащую территорию может оказать даже заброшенный пруд с обветшавшей малой плотиной, которая может прорваться из-за резкого повышения воды, например из-за обильных осадков. В комментируемой статье к негативным воздействиям отнесены затопление, подтопление, заболачивание, разрушение (абразия) берегов. Однако этот перечень не является закрытым. Его можно продолжить, назвав еще сходы ледников, которые влекут и человеческие жертвы (вспомним Кармадонскую трагедию в сентябре 2002 г., приведшую к многочисленным жертвам).

Негативное воздействие вод может происходить в рамках чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также носить постепенный, "ползучий" характер (заболачивание, подтопление и т.д.). Негативное воздействие вод имеет не только прямые (гибель населения и имущества), но и косвенные последствия. Так, при попадании в зону наводнения промышленных предприятий, объектов городского хозяйства может произойти химическое загрязнение территории с последующим отравлением и самого вышедшего из берегов водного объекта.

В этой ситуации важными полномочиями обладает МЧС России. Его деятельность регламентируется Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <5>. В последнее время проблема вредного воздействия вод широко освещается в юридической литературе <6>.

--------------------------------

<5> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

<6> Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. М.: Ось, 1998; Евсегнеев В.А. Российское и зарубежное законодательство о защите населения и территорий от наводнений. М.: Былины, 2003; Тимофеев Л.А. Правовые основы предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Саратов: Изд-во ФГУ ВПО "Саратовская ГАУ", 2004.


Частично понятийный аппарат ВК РФ совпадает с аналогичным аппаратом ВК РФ 1995 г. Например, понятия "акватория", "сточные и дренажные воды" даны в обоих Кодексах одинаково. Есть и некоторая замена понятий: вместо "водохозяйственной деятельности" в ВК РФ 1995 г. - "водное хозяйство" в ВК РФ 2006 г. Водное хозяйство понимается как деятельность по изучению, использованию и охране водных объектов, а также по предотвращению и ликвидации негативного воздействия вод. При этом предотвращение и ликвидация негативного воздействия вод ранее в термин "водохозяйственная деятельность" ВК РФ 1995 г. не входили. Таким образом, понятие деятельности в водном хозяйстве расширяется за счет включения в его содержание новых важных составляющих. В статьях ВК РФ 2006 г. эти положения получают отражение в содержании прав и обязанностей участников водных отношений (ст. ст. 35, 39, 55 ВК РФ).

Многие изменения в составе понятий и их определений по сравнению с ВК РФ 1995 г. достаточно рельефны. Как известно, в настоящее время происходит реформа в области природопользования. Применительно к водному хозяйству она выражается в отмене лицензирования водопользования, а также в большем учете частных интересов в области водопользования. В результате из статьи исключены следующие понятия: "лицензия на водопользование", "распорядительная лицензия" <7>.

--------------------------------

<7> Бобылев А.И. Новеллы Водного кодекса Российской Федерации // Аграрное и земельное право. 2006. N 10. С. 4 - 12.


Определенные в комментируемой статье понятия отражают концептуальные положения водного права, его принципы и подходы. В то же время было бы неверно считать, что в названной статье присутствуют все легальные понятия и их определения. Имеются также и термины, характеризующиеся прямо по тексту Кодекса: "договор водопользования", "решение о предоставлении водного объекта в пользование", "передача права пользования водным объектом". Наличие в ВК РФ определений названных понятий позволит раскрыть практически важный аспект водного права - договорные отношения в области водопользования.

В завершение следует отметить, что терминологический аппарат как ВК РФ 1995 г., так и ВК РФ 2006 г. неоднократно критиковался специалистами водного и рыбного хозяйства. С точки зрения последних, терминология используется не всегда профессионально <8>.

--------------------------------

<8> Дубинина В.Г. О проекте новой редакции Водного кодекса Российской Федерации // Актуальные проблемы сохранения и восстановления биоресурсов морей и внутренних водоемов России: Сб. докладов пленарного заседания научного консультативного совета ФГУ "Межведомственная ихтиологическая комиссия" по комплексному использованию водных ресурсов и охране водных экосистем. 21 - 23 сентября 2005 г. Мурманск: ПИНРО, 2006. С. 64 - 69.


Принятие нового Водного кодекса РФ привело к изменениям в "соседних" отраслях законодательства, прежде всего в земельном законодательстве. Эти изменения затронули и нормы-дефиниции, что можно проследить на примере легального определения уже упомянутой нами категории земель водного фонда.

В первоначальной редакции статьи 102 Земельного кодекса РФ 2001 г. (далее - ЗК РФ) дается следующее определение земель водного фонда: "К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов".

Как видно из этого определения, в ЗК РФ предусмотрено вхождение водоохранных зон и зон охраны водозаборов в состав земель водного фонда.

В связи с принятием нового ВК РФ 2006 г. редакция статьи 102 ЗК РФ 2001 г. была обновлена. В настоящее время к землям водного фонда относятся земли:

1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

В соответствии с изменениями, внесенными в статью 102 ЗК РФ, на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется формирование земельных участков.

В целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель. Порядок резервирования земель для указанных целей устанавливается федеральными законами.

Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется Земельным кодексом РФ и водным законодательством.

Таким образом, водоохранные зоны официально "выпали" из категории земель водного фонда. Тем не менее это не означает, что категорически запрещено включать их в состав земель водного фонда. Просто они могут быть во многих других категориях земель (земли поселений, земли особо охраняемых природных территорий). Однако за этим просто скрывается более свободное обращение природопользователей и органов власти с землями водоохранных зон. С одной стороны, это помогает заинтересованному инвестору, а с другой - способствует усилению антропогенной нагрузки.

К сожалению, в настоящее время доля земель водного фонда по сравнению с общей водной акваторией России на удивление мала: она составляет 1,2% общего земельного фонда. Это вызвано, в частности, тем, что землепользователи и органы власти не заинтересованы в отнесении хозяйственно ценных и инвестиционно привлекательных участков к категории земель водного фонда. Целевое назначение данной категории будет означать существенные ограничения для хозяйственного использования. Упущения с учетом площади земель водного фонда имеют еще одну причину - отсутствие должного внимания к водным объектам труднодоступных районов нашей страны, в которых могут таиться еще неосвоенные водным хозяйством богатые запасы вод. Это, как правило, земли запаса.

С другой стороны, Земельный кодекс существенно ограничивает оборот земель, занятых водными объектами и гидротехническими сооружениями. Согласно статье 27 ЗК РФ "Ограничение оборотоспособности земельных участков" это означает передачу их в частную собственность лишь в случаях, установленных федеральным законом. Согласно указанной статье к числу земель с ограниченным оборотом относятся участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или участки, занятые ГТС.

Земли водного фонда, будучи занятыми находящимися в государственной собственности водными объектами, согласно Налоговому кодексу РФ не признаются объектами обложения земельным налогом. Этот вопрос имеет свою предысторию. Еще недавно согласно статье 10 Закона РФ от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" налог за земли водного фонда, предоставленные для хозяйственной деятельности или в рекреационных целях, все-таки платили <9>. При этом платить налог приходилось как за покрытые, так и за непокрытые водой земли, т.е. не только за берег, но и за дно. Теперь со вступлением в силу главы 31 "Земельный налог" части второй Налогового кодекса РФ землевладельцы и землепользователи освобождены от уплаты земельного налога за земли водных объектов, которые, как было указано ранее, могут относиться к категории земель водного фонда.

--------------------------------

<9> Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 44. Ст. 1424.


Статья 2. Водное законодательство


Комментарий к статье 2


Устанавливается определенная иерархия водного законодательства: Водный кодекс РФ, иные федеральные законы, законы субъектов Федерации.

Необходимо раскрыть структуру главного акта водного законодательства - нового ВК РФ.

Первая глава Кодекса "Общие положения" содержит общую характеристику водных правоотношений: раскрываются основные принципы, основные понятия и система водного законодательства, классифицируются водные объекты и определен круг участников водных отношений.

В главе второй "Право собственности и иные права на водные объекты" закрепляется преимущественно федеральная собственность на водные объекты, а также многообразие форм собственности на пруды и обводненные карьеры. Пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Федерации, муниципальному образованию, физическому, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица и отчуждаются вместе с земельным участком. Особое внимание уделено принудительному порядку прекращения права водопользования.

Глава третья посвящена договору водопользования и решению о предоставлении водного объекта в пользование. В ней регламентируются договорные отношения и плата за пользование водными объектами. Предусматривается также преимущественное право добросовестного водопользователя на заключение договора на новый срок. Допускается передача прав и обязанностей по договору водопользования от одного лица к другому, однако подробный механизм вместо отмененной распорядительной лицензии законодателем не предусматривается. Для обеспечения обороны страны и безопасности государства водные объекты предоставляются на основании специального решения.

В главе четвертой "Управление в области использования и охраны водных объектов" определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Регламентируются также отдельные функции управления (мониторинг и реестр водных объектов, контроль и надзор над использованием и охраной водных объектов и т.д.). Важным новшеством ВК РФ является передача отдельных полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов Федерации за счет субвенций федерального бюджета. В частности, допускается предоставление региональными органами власти федеральных по праву собственности водных объектов или их частей в пользование частных лиц. При этом органы власти субъектов Федерации заключают с частными лицами договоры водопользования или принимают решения о предоставлении водных объектов в пользование.

В главе пятой "Водопользование" устанавливаются основные требования к использованию водных объектов, регламентируются ограничение и приостановление водопользования. Кроме того, дан широкий перечень различных целей водопользования: от питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения до обеспечения пожарной безопасности. При этом в отличие от прежнего ВК РФ 1995 г. о приоритете водопользования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения указывается только в принципах водного законодательства, ничего не говорится о преимущественном использовании в целях рыбного хозяйства водных объектов, имеющих важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов.