Geum.ru

Комментарий к водному кодексу российской федерации от 3 июня 2006 Г. N 74-фз

Вид материалаКодекс

Содержание


И охраны водных объектов
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13
Глава 4. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ


Статья 24. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений


Комментарий к статье 24


Нормы главы 4 об управлении в области использования и охраны водных объектов ВК РФ и о разграничении соответствующих полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления базируются на Конституции РФ. Согласно статье 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Конституцией РФ предусматриваются компетенция Российской Федерации, совместная компетенция Федерации и ее субъектов и компетенция субъектов Федерации.

К ведению Российской Федерации согласно статье 71 Конституции РФ относятся:

- регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических в области водных отношений);

- федеральная государственная собственность (прежде всего на воды, на другие природные ресурсы) и управление ею;

- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

- производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

- определение статуса и защита государственной границы территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

- гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране водных объектов, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);

- метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области водных отношений, охраны окружающей среды).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно статье 72 Конституции РФ находятся:

- защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе экологических в области водных отношений);

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

- разграничение государственной собственности (прежде всего на воды, на другие природные ресурсы);

- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории (сюда относится и благоприятная водная среда);

- земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Федерации согласно статье 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Хотя в Водном кодексе РФ Президент РФ не обозначен в качестве органа государственного управления в области использования и охраны водных объектов, некоторые положения Конституции РФ позволяют считать его активным участником и гарантом водных отношений:

- обеспечение совместно с Правительством РФ в соответствии с Конституцией осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ст. 78 Конституции РФ);

- обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определение в соответствии с Конституцией и федеральными законами основных направлений внутренней политики государства; гарантирование прав и свобод гражданина (ст. 80);

- внесение законопроектов в Государственную Думу; подписание и обнародование федеральных законов (ст. 84);

- использование согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. В случае недостижения согласованного решения - передача разрешения спора на рассмотрение соответствующего суда (ст. 85);

- издание указов и распоряжений, не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ).

Предусмотренные в комментируемой статье и статьях 25 - 27 ВК РФ полномочия публичных органов конкретизируются в последующих нормах Кодекса; по многим из обозначенных вопросов уже приняты нормативные правовые акты, приводимые в соответствующих статьях ВК РФ.

Полномочия Российской Федерации по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности, перечисленные в пункте 1 настоящей статьи, конкретизируются в последующих ее пунктах и в других статьях настоящего Кодекса: лимиты водопользования (ст. 35), водохранилища (ст. 45), особо охраняемые водные объекты, их зоны и округа санитарной охраны (ст. ст. 63 - 66), резервирование источников питьевого водоснабжения (ст. 34).

Разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов осуществляются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, а порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов согласно частям четвертой и шестой ст. 33 настоящего Кодекса устанавливается Правительством РФ.

Предусмотренные в пункте 3 ст. 24 ВК РФ федеральный государственный контроль и надзор над использованием и охраной водных объектов тесно связаны с установленным в пунктах 14, 19 - 21 и др. той же статьи порядком организации и проведения государственного контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов и иными полномочиями органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений (см. также ст. 26 настоящего Кодекса).

В пунктах 4 - 7 ст. 24 и других статьях ВК РФ содержатся предписания об установлении органами государственной власти Российской Федерации порядка ведения государственного водного реестра, утверждения порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов и др.

Отнесение к полномочиям Российской Федерации разработки и утверждения элементов единой нормативно-методической базы регулирования водных отношений предполагает прежде всего принятие Федерацией нормативных правовых актов, предусмотренных в статье 2 настоящего Кодекса. В комментируемой статье не указано, о полномочиях каких именно органов и чьей и какой компетенции идет речь.

В любом случае разработка составных частей нормативно-правовой базы обеспечения, регулирования водных отношений должна быть тесно связана с единой научно-технической политикой, с фундаментальными и прикладными научными теоретическими и прикладными исследованиями в области использования и охраны водных объектов.

В Водном кодексе сравнительно немного норм, посвященных экономическому механизму организации рационального водопользования, что объяснимо в условиях формирования рыночных отношений. Экономическое стимулирование охраны водных объектов и платность водопользования являются основными принципами водного законодательства согласно пунктам 14 и 15 ст. 3 ВК РФ.

Принципы экономического стимулирования рационального водопользования обозначены в статьях 8 - 11, 20, 40, 69 ВК РФ, в главе IV "Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды" Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах предусматриваются в статье 35 ВК РФ. Порядок реализации предусмотренных в пунктах 11 - 13 комментируемой статьи полномочий Российской Федерации раскрывается в статье 45 и других статьях Водного кодекса.

Принцип "загрязнитель платит" воспринят в водном и ином природоресурсном законодательстве Российской Федерации из западного опыта, что не исключает государственных капиталовложений в охрану и восстановление водных объектов. Федеральная единая инвестиционная политика имеет значение для использования и охраны водных объектов. Правительством РФ утверждено Положение о Российской программе организации инвестиций в оздоровление окружающей среды.

Значительная часть инвестиций предусматривается в соответствующих федеральных целевых программах (ФЦП), в частности, по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод (см. комментарий к ст. 67). Правительством РФ утвержден Порядок разработки и реализации федеральных программ и межгосударственных программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация.

Примером ФЦП могут служить утвержденные постановлениями Правительства РФ комплексные федеральные программы по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна. Программ, принятых по поводу озера Байкал на общегосударственном уровне за последнюю треть века, по нашим подсчетам, почти два десятка.

В Водном кодексе РФ содержатся десятки норм, устанавливающих компетенцию Правительства РФ и уполномоченного им федерального государственного органа исполнительной власти (см., например, части четыре, пять - девять ст. 26, части три и шесть ст. 35 ВК РФ).

Реализация указанных полномочий Российской Федерации осуществляется путем принятия федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, приказов и иных актов федеральных министерств, а также федеральных служб и федеральных агентств, иных органов государственной власти Российской Федерации.

Значительная часть полномочий Российской Федерации в области водных отношений осуществляется Правительством РФ. Например, на основании статьи 20 и пункта 9 ст. 24 ВК РФ принято Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 764 "Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" <86>.

--------------------------------

<86> Российская газета. 2006. 20 дек.


К иным установленным в настоящем Кодексе полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений можно отнести полномочие, предусмотренное в части три ст. 6 ВК РФ. В соответствии с ним Правительство РФ приняло Постановление от 14 декабря 2006 г. N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах". В соответствии с этим Постановлением утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах осуществляется органом государственной власти субъекта Федерации после их согласования с территориальным органом Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Федерации, Министерством природных ресурсов РФ и Министерством здравоохранения и социального развития РФ, а также с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в случае, когда водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, предоставлены в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласование осуществляется в срок не более месяца.

Реализация вышеназванных полномочий предполагает принятие нормативных правовых актов, рассчитанных на неопределенное время, а также на установленный период времени, например на год. Так, в соответствии с полномочиями Российской Федерации, предусмотренными в статье 26 ВК РФ, 13 июня 2006 г. принято Постановление Правительства N 370 "Об утверждении Правил предоставления в 2006 году из федерального бюджета субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов" <87>.

--------------------------------

<87> Российская газета. 2006. 22 июня.


Статья 25. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений


Комментарий к статье 25


Концепция водного и иного законодательства Российской Федерации о разграничении собственности на водные объекты, как и иного федерального законодательства о разграничении собственности на землю и иные природные ресурсы, обусловливает наделение собственников природных ресурсов соответствующими правами, предусмотренными в гражданском и ином законодательстве Российской Федерации.

Из пункта 1 комментируемой статьи следует ее пункт 2, соответствующий части третьей ст. 20 и пункту 9 ст. 24 ВК РФ. Участие субъекта Федерации в деятельности бассейновых советов (ст. 29 Кодекса) предполагает участие органов государственной власти субъектов Федерации, их должностных лиц и представителей в подготовке, заключении и выполнении бассейновых соглашений, в разработке, утверждении и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов (ст. 33 ВК РФ) и другие организационно-правовые формы осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений и в реализации совместной компетенции РФ и субъектов РФ. Участие субъектов Федерации в схемах использования и охраны водных объектов, например, предполагает:

- участие представителей законодательной и исполнительной властей субъекта Федерации в составе рабочих групп и комиссий по разработке схем;

- участие в согласовании, высказывании мнения законодательных и исполнительных органов субъекта Федерации по поводу проекта схемы;

- участие представителей субъекта Федерации, выделенных его законодательными либо исполнительными органами, в проведении государственной экспертизы схемы, направление своих предложений и замечаний экспертной комиссии, другие полномочия субъекта Федерации, предусмотренные, например, в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";

- участие в разработке схемы путем финансовых, организационных, правовых и иных мероприятий <88>.

--------------------------------

<88> См.: Глазов С. Водные процедуры // Российская газета. 2006. 9 нояб.


Если к полномочиям Российской Федерации относится принятие федеральных программ, то субъекты Федерации уполномочены принимать территориальные государственные программы по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территории субъектов Федерации.

Утверждение территориальных программ в субъектах Федерации не исключает их участия в реализации федеральных государственных программ через деятельность законодательных, исполнительных и иных органов субъекта Федерации.

Резервирование органами государственной власти субъектов Федерации источников питьевого водоснабжения осуществляется в соответствии с порядком резервирования, предусмотренным в пункте 15 ст. 24 и статье 34 ВК РФ.

Порядок, определяемый Правительством РФ, предусматривает резервирование, цели, специальный режим охраны и контроля резервных источников питьевого водоснабжения. В исключительных случаях в соответствии с российским законодательством государственные органы исполнительной власти Российской Федерации и субъекта Федерации могут также разрешать использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением.

Важной и по-своему уникальной функцией государственных органов исполнительной власти субъектов Федерации является осуществление регионального государственного контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору: за Федерацией в лице ее Правительства закреплено установление порядка его организации и проведения (п. 3 ст. 24, часть восьмая ст. 36 и др. настоящего Кодекса) <89>.

--------------------------------

<89> См.: Федеральный государственный экологический контроль: Пособие для правоприменителей / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2005.


К полномочиям субъектов относится утверждение правил, т.е. рассчитанных на неоднократное применение неперсонифицированных норм и требований. Их устанавливают законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Согласно частям первой, второй, шестой и седьмой ст. 2 ВК РФ они включаются в водное законодательство Российской Федерации и не могут противоречить федеральным законам по вопросам компетенции Российской Федерации и совместной компетенции Федерации и ее субъектов.

Правотворческая и иные функции субъектов Федерации вытекают из положений статей 5, 66, 67, 72 и 73 Конституции РФ, статей 2, 25 и других настоящего Кодекса, иных законодательных актов Российской Федерации и субъектов Федерации.

К ведению субъектов Федерации относится участие в выполнении правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах и правил охраны жизни людей на воде (части три и четыре ст. 6 ВК РФ).

Одной из мер по предотвращению вредного воздействия вод и охраны водных объектов, находящихся в собственности субъектов Федерации, может служить государственная экологическая экспертиза. Ее проведение относится согласно Закону об экологической экспертизе к компетенции как Российской Федерации, так и ее субъектов: ВК РФ не предусматривает размежевание между ними видов предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию объектов, влияющих на состояние вод.

Распределение полномочий Российской Федерации и ее субъектов при государственной экологической экспертизе предусматривается в Федеральных законах от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе" и от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" <90>.

--------------------------------

<90> См.: Кичигин Н.В., Пономарев М.В., Семьянова А.Ю. Об экологической экспертизе: постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006.


Часть полномочий субъектов Федерации по охране находящихся в их собственности водных объектов связана с осуществлением функций государственной власти на территории субъекта:

- установление режима использования водных объектов при чрезвычайных ситуациях (ст. 67 ВК РФ, ст. 242 ГК РФ);

- предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод, в том числе паводка (ст. 67 ВК РФ). Осуществление этой функции определяется масштабами вредного воздействия вод;

- установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос (определение порядка установления и режима использования предусматривается статьей 65 ВК РФ);

- объявление водных объектов или их частей зонами чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия (это полномочие также отнесено к компетенции Российской Федерации, ее субъектов либо муниципальных образований, следовательно, речь идет о федеральных, региональных или муниципальных зонах - ст. ст. 24 - 27 и 67 ВК РФ);

- разрешение в исключительных случаях использования водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы (ст. 64 ВК РФ).

К названным полномочиям следует добавить проведение государственной экспертизы и охрану исконной среды обитания (ст. 54 ВК РФ). В Водном кодексе не расшифровываются уровни органов публичной власти, обладающих этой компетенцией. Можно предположить, что ее размежевание произойдет по масштабности и значимости решаемых проблем, источникам финансирования мероприятий, количеству задействованных сил и средств.

Полное дублирование полномочий или, во всяком случае, их совершенно одинаковое изложение в законодательстве не приносило пользы, так как приводило в конечном счете к безответственности. Однако можно констатировать, что в комментируемом Кодексе количество таких дублирований значительно уменьшено по сравнению с актами 1970 - 1990-х годов и обусловливается проведением административной и муниципальной реформы, попытками детального правового регулирования компетенции органов управления.

В 1990-е годы заключались соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. В настоящее время подобные соглашения теряют актуальность, а в большинстве случаев и отменены в связи с выстраиванием вертикали власти, проведением административной реформы, созданием федеральных округов, изменением характера отношений между Федерацией и ее субъектами по поводу использования и охраны водных объектов. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов представляло в конце прошлого века серьезную проблему, которая в настоящее время решается.

Сопоставление пункта 12 комментируемой статьи с пунктами 19 и 20 ст. 24, частью третьей ст. 36 ВК РФ не исключает вывода о том, что органы государственной власти субъектов Федерации призваны также разграничивать водные объекты регионального и муниципального контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов.

Предусмотренное в пункте 13 комментируемой статьи полномочие коррелирует пункту 21 ст. 24 ВК РФ и связано с частью четвертой ст. 36 ВК РФ.

Перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в области водных отношений не исчерпывается комментируемой статьей; он предусматривается и в других нормах Водного кодекса, в предписаниях иных федеральных, а также региональных нормативных правовых актов.


Статья 26. Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации


Комментарий к статье 26


Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации предусматривается в части второй ст. 78 Конституции РФ и практикуется в XXI в. (вместо распространенного и практиковавшегося в 1990-х годах заключения договоров и соглашений между органами власти Российской Федерации и субъектов Федерации, что, в принципе, не исключает одно другого).