Законодательства и сравнительного правоведения при правительстве российской федерации комментарий к лесному кодексу российской федерации (Постатейный)
| Вид материала | Закон |
- Легализация иностранных граждан в Российской Федерации, 351.95kb.
- Возникновение права собственности российской федерации на земельные участки, 307.55kb.
- Стенографический отчет Заседание секции №6 «Методология мониторинга законодательства, 858.4kb.
- Проблемы учреждения системы административных судов в российской федерации, 269.23kb.
- Е. А. Галиновская, Н. В. Кичигин, М. В. Пономарев, 2531.36kb.
- Охрана прав артиста-исполнителя в Российской Федерации, 318.27kb.
- Проблемы правового регулирования землеустройства, 306.31kb.
- Правовые режимы налогообложения взаимозависимых лиц (организаций), 449.76kb.
- Федеральное правотворчество в современной россии (вопросы теории и практики), 377.74kb.
- Основные институты мусульманского уголовного права, 228.21kb.
ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОММЕНТАРИЙ К ЛЕСНОМУ КОДЕКСУ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(Постатейный)
Под редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного деятеля науки РФ
С.А. БОГОЛЮБОВА
Авторы:
С.А. Боголюбов, доктор юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, зав. отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ - предисловие, коммент. к ст. ст. 1 - 10, 99 - 101 ЛК РФ, ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации";
М.И. Васильева, доктор юрид. наук, проф. кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова - ст. ст. 11, 81 - 84, 96 - 98 ЛК РФ;
Ю.Г. Жариков, доктор юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения - ст. ст. 51 - 66 ЛК РФ;
Е.Н. Пугач, канд. юрид. наук, ведущий советник Законодательного собрания Вологодской области - ст. ст. 24, 25, 29 - 35, 38, 71 - 77, 102 - 109 ЛК РФ;
А.Ю. Пуряева, канд. юрид. наук, начальник административно-правового отдела Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Республике Татарстан - ст. ст. 85 - 93 ЛК РФ;
Ю.И. Шуплецова, канд. юрид. наук, зав. отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ - ст. ст. 12 - 23, 26 - 28, 36 - 37, 39 - 50, 67 - 70, 78 - 80, 94 - 95 ЛК РФ.
Руководитель авторского коллектива, ответственный редактор - доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С.А. Боголюбов.
^ СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ
АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс
РФ
БВС РФ - Бюллетень Верховного Суда РФ
ВВС РФ - Ведомости Верховного Совета РФ
БНА ФОИВ - Бюллетень нормативных актов Федеральных
органов исполнительной власти
ВК РФ - Водный кодекс РФ
ГК РФ - Гражданский кодекс РФ
ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс РФ
КОАП РФ - Кодекс РФ об административных
правонарушениях
ЛК РФ - Лесной кодекс РФ
НК РФ - Налоговый кодекс РФ
РГ - Российская газета
САПП - Собрание актов Президента и
Правительства Российской Федерации
СЗ РФ - Собрание законодательства Российской
Федерации
СК РФ - Семейный кодекс РФ
ТК РФ - Трудовой кодекс РФ
УК РФ - Уголовный кодекс РФ
УПК РФ - Уголовно-процессуальный кодекс РФ
ПРЕДИСЛОВИЕ
Леса занимают 70 процентов территории России, запасы древесины составляют около 75 млрд. кубометров.
При этом, хотя страна владеет почти четвертью мировых лесных ресурсов, на ее долю приходится чуть более 3 процентов вывозки древесины и столько же мировой лесной продукции. Расчетная лесосека используется менее чем на четверть. Лесной сектор дает России только 2,5 процента ВВП и 3,7 процента экспортной выручки.
Если объем промышленного прироста древесины составляет около 700 млн. куб. метров в год, то утвержденная лесосека в лесах - около 500 млн. куб. метров, а заготавливается лишь 120 млн. куб. метров, т.е. менее 25 процентов. Это объясняется не столько слабым правовым регулированием заготовки древесины, сколько неравномерным расположением лесистых регионов и неразвитостью лесной инфраструктуры.
8 ноября 2006 г. Государственной Думой РФ принят, 24 ноября 2006 г. Советом Федерации РФ одобрен, 4 декабря 2006 г. Президентом РФ подписан и 8 декабря в "Российской газете" официально опубликован текст Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс РФ, ЛК РФ), заменившего собой Лесной кодекс РФ 1997 г.
Кодекс вступил в действие 1 января 2007 г., дискуссии, развернувшиеся в ходе подготовки и обсуждения его проекта, сравнимые только со спорами вокруг Земельного кодекса РФ, заканчиваются, и целесообразно остановиться на уяснении, толковании, комментировании норм нового Федерального закона.
Лесному праву посвящено немало работ. Наиболее серьезными среди них можно считать: Крассов О.И. Право лесопользования в СССР: Дис. ... д-ра юрид. наук. М.: АН СССР, 1991; Крассов О.И. Комментарий к Основам лесного законодательства Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1995; Латыпов Ф.Т. Правовая охрана лесов законодательством Республики Башкортостан: Дис. ... канд. юрид. наук. Уфа: Баш. гос. ун-т, 1998; Полянская Г.Н. Актуальные вопросы лесного законодательства. М.: Юридическая литература, 1985; Пугач Е.Н., Шуплецова Ю.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 1997; Гусев Р.К. Правовые проблемы управления государственным лесным фондом СССР: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1971; Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003; Семьянова А.Ю. Лесной кодекс Российской Федерации: Постатейный комментарий. М.: Юстицинформ, 2005.
Предлагаемый научно-практический постатейный комментарий Лесного кодекса РФ не обладает обязательной силой и имеет рекомендательный, разъяснительный характер, основанный на аргументах и доводах составителей. В тексте приводятся основные законы и иные нормативные правовые акты, участвующие в регулировании лесных отношений.
По некоторым вопросам даются ссылки на соответствующую правовую литературу теоретического и прикладного характера, которой желающие и наиболее любознательные читатели, правоприменители могут воспользоваться для развития своих представлений о правовом регулировании общественных отношений, связанных с лесом.
Руководитель авторского коллектива,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ
С.А.Боголюбов
4 декабря 2006 года N 200-ФЗ
^ ЛЕСНОЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 13.05.2008 N 66-ФЗ,
от 22.07.2008 N 141-ФЗ, от 22.07.2008 N 143-ФЗ,
от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 25.12.2008 N 281-ФЗ,
от 14.03.2009 N 32-ФЗ)
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные принципы лесного законодательства
Комментарий к статье 1
Принципы, основные начала законодательства составляют стержень каждой отрасли права и законодательства, служат каркасом правовых норм и законодательных требований, нередко становятся основой их применения в административной, судебной и арбитражной практике. Кажущаяся декларативность принципов, будучи закрепленной в законодательстве, лишается рекомендательного характера и приобретает обязательность <1>.
--------------------------------
примечание.
Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - ИНФРА-М-НОРМА, 1996.
<1> См.: Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: Городец, 2005; Боголюбов С.А., Жариков Ю.Г., Емельянова В.Г., Панкратов И.Ф. Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды". М.: Норма, 2000. С. 17 - 18.
1) Устойчивое управление лесами включает стабильность лесного хозяйства, механизма лесного управления и является элементом принципа устойчивого развития, который признан многими развитыми странами, имеет международное звучание и приобретает все большее значение, аккумулируя многие подходы к природопользованию и охране окружающей среды. Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию.
Правительству предложено при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений учитывать положения Концепции перехода РФ к устойчивому развитию и государственной стратегии устойчивого развития РФ. Ей посвящен ряд федеральных нормативных правовых актов, что позволяет считать устойчивое развитие принципом российского права.
Основу устойчивого развития представляет положение о необходимости постоянного восстановления потребляемых природных ресурсов, поддержания окружающей природной среды в таком состоянии, которое обеспечит экономические и иные аспекты жизнедеятельности людей, общества, всего человечества.
Социально-экономическое развитие общества в XX в., в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда лесам и иным природным ресурсам, окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности.
Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались не безграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества.
При этом повышаются роль государства - гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления и контроля в области природопользования и охраны природы.
Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны формировать экономические стимулы бережного отношения к природным ресурсам и окружающей среде для субъектов хозяйственной деятельности.
Направлениями перехода России к устойчивому развитию являются:
- разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление ответственности за ее результаты, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической системы и ее отдельных элементов;
- оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны, определение допустимого антропогенного воздействия на них; формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития.
Переход к устойчивому развитию требует скоординированных действий во всех сферах жизни общества, адекватной переориентации социальных, экономических и экологических институтов государства, регулирующая роль которого в таких преобразованиях является основополагающей.
Одним из важных условий является создание отлаженной системы взаимодействия "центр - регионы". Переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений, следовать которым бывает нелегко. Это, в частности, осуществление хозяйственных мероприятий преимущественно на уже освоенных территориях и отказ от реализации любых проектов, которые наносят невосполнимый ущерб окружающей среде или экологические последствия которых недостаточно изучены.
Переход к устойчивому развитию РФ в целом возможен в том случае, если будет обеспечено устойчивое управление лесами, развитие Федерации, ее субъектов, всех ее регионов. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов субъектов Федерации, что предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции этих программ при разработке государственной лесной политики.
Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать федеральным задачам, но при этом необходим учет местных особенностей, предусматривающих, в частности:
- выполнение природоохранных мероприятий на селитебных и незастроенных территориях городов, других населенных пунктов и в пригородных зонах, включая их санитарную очистку, рекультивацию земель, озеленение и благоустройство;
- осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной и лесной инфраструктуры, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;
- развитие сельского и лесного хозяйства на основе прогрессивных технологий, адаптированных к местным условиям, реализация мер по воспроизводству лесов, повышению плодородия почв и их охране от эрозии и загрязнения, а также создание системы социальной защиты сельского населения.
Роль России в решении планетарных экологических проблем определяется ее суверенитетом, "особенной статью", обладанием большими по площади лесными территориями, не затронутыми хозяйственной деятельностью и являющимися резервом устойчивости ее как федеративного государства, всей биосферы в целом.
Необходимо продолжить усилия по основным направлениям международной деятельности России в области охраны окружающей среды, в том числе по сохранению биоразнообразия, защите озонового слоя от истощения, предотвращению антропогенного изменения климата, охране лесов и лесовосстановлению, борьбе с опустыниванием, развитию и совершенствованию системы особо охраняемых природных территорий, обеспечению безопасного уничтожения химического и ядерного оружия.
К числу важнейших научных проблем, решение которых возможно в рамках международного сотрудничества, относится определение характеристик экологической устойчивости планеты в целом и основных подсистем биосферы. Благодаря своему интеллектуальному, научному и лесному потенциалу, Россия здесь может сыграть одну из ведущих ролей, что обусловливает необходимость уяснения значения российского лесного законодательства и его основных принципов.
Следует разработать и реализовать программы оздоровления природных ресурсов и окружающей среды в зонах экологического бедствия, обеспечить их планомерное выполнение, наметить комплексные меры по нормализации обстановки на экологически неблагополучных территориях и подготовить организационную и законодательную основу реализации этих мер.
На следующем этапе должны осуществляться основные структурные преобразования в экономике, технологическое обновление, существенная экологизация процесса социально-экономического развития. На этом этапе благополучие территории страны обеспечивается прежде всего за счет рационализации использования богатого лесного и иного природного потенциала России и снижения его относительных затрат на душу населения.
Движение нашей страны и всего человечества к устойчивому развитию в конечном счете приведет к формированию предсказанной В.И. Вернадским сферы разума (ноосферы), когда мерилом национального и индивидуального богатства станут духовные ценности и знания Человека, живущего в гармонии с окружающей средой <1>.
--------------------------------
<1> См. также: Медведева О.Е. Методы экономической оценки биоразнообразия. М.: МГУ, 1998.
2) Поддержание средозащитных функций и обеспечение социальных, рекреационных услуг в лесах соответствуют социальному характеру государства, провозглашенному ст. 7 Конституции РФ.
Право каждого на благоприятную среду предполагает право на пребывание в лесах, на заготовку и сбор пищевых и иных недревесных лесных ресурсов, лекарственных растений и т.п., предусмотренных в ст. ст. 11, 33, 35 и др. ЛК РФ.
Одним из основных принципов лесного законодательства и иных регулирующих лесные отношения нормативных правовых актов является обеспечение прав и свобод граждан. Движение к этой цели предполагает формирование открытого общества, включающего в качестве системных элементов правовое государство, рыночное хозяйство, гражданское общество, правовую и социальную ответственность всех его членов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003.
3) XX век был временем изменения представлений о лесе: лес, считавшийся ресурсом древесины, приобретает экологическое, рекреационное значение, роль глобальных легких планеты. В Федеральной целевой программе "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 860, важной составной частью предусматривается подпрограмма "Леса".
Исключение ряда проектов градостроительной и иной хозяйственной деятельности из перечня объектов обязательной государственной экологической экспертизы и сужение сферы ее полномочий не исключают экологическую оценку проектов лесоустройства, лесоразведения и другой хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием и защитой лесов, путем проведения общественной и государственной экологической экспертизы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кичигин Н.В., Пономарев М.В., Семьянова А.Ю. Об экологической экспертизе: Постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006.
Ежегодный прирост древостоев по биомассе составляет 1 - 3 процента, прирост по стоимости - 1 - 5 процентов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Реймес Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник. М.: Мысль, 1990.
4) Обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов предусматривается в Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010 годы, одобренной распоряжением Правительства РФ от 18 января 2003 г. N 69-р.
Рациональное использование природных ресурсов является одним из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды.
Длительное время велась дискуссия - что важней: рациональное использование природных ресурсов или их охрана от загрязнений и защита природной среды. В определенной степени спор представляется схоластичным: в ходе потребления природных ресурсов должна осуществляться их охрана; лучшим способом защиты природы является рациональность ее потребления.
Необходимость сочетания экологии и экономики должна предполагать рациональность и эффективность природопользования в интересах формирования и функционирования социального государства, так как обеспечение достойной жизни человека, благоприятные условия проживания настоящего и будущих поколений - конституционные задачи.
Рациональное использование природных ресурсов предполагает учет законов природы (которые являются объективными, не носят волевого характера, не зависят от желаний людей, даже облеченных большой властью) и потенциальных возможностей окружающей среды (которые не безграничны, обладают верхним пределом, могут испытывать опасные перегрузки).
Рационализм природопользования заключается в том, чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное потребление и воспроизводство природных ресурсов, когда не допускаются необратимые последствия для окружающей среды.
Законом запрещается разработка и реализация народнохозяйственных проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных экологических систем и природного равновесия, неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя земли, уничтожением генетического фонда растений и животных, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека, окружающей природной среды.
Уголовным кодексом РФ (далее - УК РФ) в ст. 358 "Экоцид" предусматривается наказание в виде лишения свободы на срок от 12 до 20 лет за массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу.
Четвертый принцип общесоциальных и экологических принципов лесного законодательства имеет в виду удовлетворение потребностей граждан, общества, государства в древесине и иных лесных ресурсах.
Заготовка древесины стоит первой среди видов конкретного использования лесов и предусматривается в п. 1 ч. 1 ст. 25, ст. ст. 29, 30 и др. ЛК РФ.
Древесина на корню выступает как недвижимость, как принадлежность земле, на которой она произрастает; находясь на арендованном лесном участке, древесина до момента отделения от корня продолжает оставаться в государственной, муниципальной собственности.
Как возобновляемый биологический ресурс лес может и должен вносить существенный вклад в социально-экономическое развитие и обеспечение экологической безопасности страны <1>.
--------------------------------
<1> См.: Боголюбов С.А., Кичигин Н.В. Деятельность федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М.: Норма, 2007.
5) и 6) Требования воспроизводства, охраны, защиты и т.п. лесов тесно связаны между собой и конкретизируются в ст. ст. 51 - 66 и др. ЛК РФ. Со всеми этими принципами связаны требования неуклонного исполнения предписаний лесного законодательства и неотвратимости юридической ответственности за их нарушения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.Р. Орловского. М.: Городец, 2004; Духно Н.А. Экологический правопорядок. М., 1999.
7) Развивается институт участия общественности в охране природных ресурсов и окружающей среды как в форме подготовки экологически значимых решений, так и посредством организации общественных инспекций: наука и практика не раз обсуждали концепции их природоохранной деятельности - от самостоятельного проведения рейдов и наложения административных взысканий через дружины и товарищеские суды до "примыкания" к специально уполномоченным государственным органам и выполнения поручений исключительно по их заказам и под их контролем <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Боголюбов С.А. Природоохранительная деятельность общественности: правовые формы. М.: Знание, 1989.