Законодательства и сравнительного правоведения при правительстве российской федерации комментарий к лесному кодексу российской федерации (Постатейный)

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 24

Функционировали общественные охотничья, рыбоохранная, сельскохозяйственная, природоохранная (экологическая) и другие инспекции. Приказом Федеральной службы лесного хозяйства РФ от 4 января 1994 г. N 6 утверждено Примерное положение об общественной лесной инспекции, являющейся добровольным формированием, действующим на основе равноправия ее членов, самоуправления, законности и гласности. Общественная лесная инспекция считается местным органом общественного контроля и ставит своей задачей проверку выполнения требований лесного законодательства РФ и Закона РФ об охране окружающей природной среды предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм их собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами.

Члены общественной лесной инспекции получают статус лесных инспекторов. За активное участие в охране и защите леса общественные лесные инспекторы поощряются органами местного самоуправления и органами управления лесным фондом, отличившиеся общественные лесные инспекторы награждаются значком "За сбережение и приумножение лесных богатств Российской Федерации", другими нагрудными знаками и иными способами.

Согласно Примерному положению администрация лесхозов и лесничеств обязана помогать общественным лесным инспекторам в изучении нормативно-правового материала по вопросам использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, в проведении с ними инструктажа по вопросам контрольной деятельности, содействовать инспекторам в предоставлении помещений для проведения собраний, размещения штаба инспекции и по другим вопросам.

Общественные лесные инспекторы, в частности, обязаны:

- вести разъяснительную работу с населением по вопросам сбережения и приумножения лесных богатств;

- при обнаружении лесного пожара непосредственно принимать меры к его тушению с одновременным извещением об этом работников лесхозов и лесничеств, органов местного самоуправления; помогать лесхозам и лесничествам в организации работ по тушению пожаров, в том числе с участием населения, привлекаемого для этих целей в установленном порядке;

- принимать меры к прекращению незаконной рубки леса, незаконной пастьбы скота, незаконного сенокошения и иного незаконного пользования участками лесного фонда, а также незаконной охоты на территории лесного фонда;

- передавать составленные ими протоколы о нарушениях правил пожарной безопасности в лесах, нарушениях правил лесопользования и других нарушениях лесного законодательства, а также протоколов о незаконной охоте на территории лесного фонда лесхозу, лесничеству;

- сообщать органам государственной власти и управления, правоохранительным и природоохранительным органам о выявленных недостатках и нарушениях в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.

Общественные лесные инспекторы согласно Примерному положению имеют право:

- проверять соблюдение требований лесного законодательства и законодательства об охране окружающей среды предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм их собственности и подчинения, а также гражданами;

- составлять протоколы о выявленных нарушениях лесного законодательства самостоятельно, совместно с работниками государственной лесной охраны и государственными инспекторами по контролю за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов;

- проверять документы на право рубки и вывозки леса, пастьбы скота, сенокошения, иного пользования участками лесного фонда, охоты;

- задерживать в установленном порядке лиц, виновных в возникновении лесных пожаров, незаконных рубках и других нарушениях лесного законодательства, а также нарушениях правил и сроков охоты, и при необходимости доставлять их в соответствующие органы;

- составлять протоколы о нарушениях правил пожарной безопасности в лесах, нарушениях правил лесопользования, иных нарушениях лесного законодательства, протоколы о незаконной охоте на территории лесного фонда;

- вносить в лесхоз, лесничество, вышестоящие органы управления лесным хозяйством предложения по улучшению дела охраны и защиты леса, использования лесных ресурсов;

- в установленном порядке задерживать в лесу, по пути из леса или на месте потребления незаконно добытую лесонарушителем продукцию;

- ставить перед органами государственной власти и управления лесным хозяйством вопросы о принятии мер для устранения нарушений лесного законодательства и наказании виновных в соответствии с действующим законодательством <1>.

--------------------------------

<1> См. также: Молчанов Б.А. Правовая охрана лесов России и ее европейского севера. Владимир, 2003.

8) Под вредом окружающей среде в ст. 1 "Основные понятия" Федерального закона "Об охране окружающей среды" понимается негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

Обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности и здоровья человека является основным принципом охраны окружающей среды, конкретизируемым в ст. ст. 17 - 19, 53, 55 и др. ЛК РФ <1>. Предупреждение вреда достигается проведением экологической экспертизы - государственной и общественной, которая нередко становится предметом рассмотрения в суде.

--------------------------------

<1> См. также: Боголюбов С.А. Экологическое право: Учеб. для вузов. М.: Юристъ, 2004.

Так, группа граждан и общественных объединений обратились в Верховный Суд РФ. В обоснование заявленных требований заявители ссылались на то, что распоряжения Правительства РФ приняты с нарушением законодательства. В частности, на федеральном уровне не проведена экологическая экспертиза проекта правового акта и тем самым остался неразрешенным вопрос о возможных негативных последствиях для окружающей среды при вырубке лесов первой группы для реализации хозяйственных объектов.

Проверив доводы заявителей о незаконности обжалуемых распоряжений, суд пришел к правильному выводу, что распоряжение Правительства РФ от 21 февраля 1998 г. принято с нарушением федерального законодательства. Согласно ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат проекты правовых актов РФ, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду.

Как следует из материалов дела, объяснений лиц, участвующих в деле, такой экспертизы при принятии оспариваемых распоряжений проведено не было. Заключения экологических экспертиз объектов строительства, оформленных на уровне субъектов Федерации, не могут быть приняты во внимание. Кроме того, в этих заключениях не приведено никаких мотивов по поводу возможных последствий перевода лесных земель в нелесные, не содержится выводов относительно допустимости негативного воздействия на окружающую среду в случае вырубки лесов. Распоряжение Правительства РФ обоснованно признано незаконным.

9) Деление лесов на защитные (22 процента площади), преимущественно эксплуатационные (54 процента) и резервные (24 процента площади лесов), заменившее деление лесов на первую, вторую и третью группы лесов, предусматривается в ст. ст. 10, 102 - 109 ЛК РФ <1>.

--------------------------------

<1> См. также: Юридический энциклопедический словарь "Экология" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 2000.

10) Согласно административной реформе федеральные органы исполнительной власти делятся на правоустанавливающие - МПР России и другие министерства, правоприменительные и контрольные - Ростехнадзор, Росприроднадзор и др., а также службы оказания услуг и управления государственным имуществом - Федеральное агентство лесного хозяйства и др. Их функции получили отражение в ст. ст. 81 - 83 ЛК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 84 ЛК РФ органы местного самоуправления (как и органы государственной власти по соответствующим направлениям) наделяются правами контроля и надзора в отношении лесных участков, находящихся в их собственности, а также правами владения, пользования и распоряжения находящимися на них лесами.

Указанный принцип лесного законодательства соответствует требованиям ч. 5 ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды", который запрещает совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов <1>.

--------------------------------

примечание.

Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - ИНФРА-М-НОРМА, 1996.

<1> См. также: Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 2000.

11) Платность лесопользования устанавливается ст. ст. 73, 76, 94 и 95 ЛК РФ. Однако в законах не предусматривается целевое использование платы за лесопользование на восстановление и воспроизводство лесов, продекларированное в пятом принципе, не определена часть ее, направляемая на улучшение качества и повышение продуктивности лесов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Зерцало, 2000; Серов Г.П. Экологический аудит. М.: Экзамен, 2000.

Вопросы платности нередко становятся предметом судебных споров. Верховный Суд РФ, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению производственного кооператива (артели старателей) "Прибрежная" о признании недействительным Постановления Правительства РФ от 29 апреля 2002 г. N 278 "О размере, порядке взимания и учета платы за перевод лесных земель в нелесные и за изъятие земель лесного фонда в 2002 году", установил.

Истец полагает, что согласно ст. ст. 57 и 75 Конституции РФ, ст. 12 Налогового кодекса РФ установление налогов и сборов осуществляется только посредством принятия законов, и Правительство РФ не вправе было решать эти вопросы, что им фактически сделано при принятии оспариваемого Постановления. В нарушение требований ЛК РФ размер платежей за перевод лесных земель в нелесные определен данным Постановлением без учета кадастровой оценки переводимого участка. Истец считает также, что абзац 2 ст. 17 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. "О федеральном бюджете на 2002 год" о передаче Правительству РФ полномочий по установлению в 2002 г. размера платы за перевод лесных земель в нелесные и изъятие земель лесного фонда противоречит требованиям Бюджетного кодекса РФ.

Верховный Суд РФ находит иск не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям. Из содержания ст. 17 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" следует, что в 2002 г. размер платы за перевод лесных земель в нелесные и изъятие земель лесного фонда, порядок взимания и учета указанных средств определяются Правительством РФ.

По утверждению представителей Правительства РФ указанная плата является по своей экономической сути компенсационным платежом в возмещение потерь лесного хозяйства в связи с переводом лесных земель в нелесные и изъятием земель лесного фонда. Размер платы при изъятии земель лесного фонда складывается как совокупная сумма размера платы за перевод лесных земель в нелесные и размера платы за изъятие земель. Данный платеж не может быть отнесен к налоговым, поскольку не обладает его признаками, а поэтому Правительство РФ при издании оспариваемого Постановления не превысило своих полномочий и не нарушило требований действующего законодательства РФ.

Довод заявителя о том, что оспариваемым Постановлением Правительство РФ установило налоговые платежи за пользование лесным фондом, чего в соответствии с Налоговым кодексом РФ и Конституцией РФ не вправе было делать, не может быть признан обоснованным, поскольку плата за перевод лесных земель в нелесные и изъятие земель лесного фонда не отнесены законом к налоговым платежам за пользование лесным фондом.

В связи с переводом лесных земель в нелесные и их изъятием из лесного фонда данные участки фактически выбывают из состава лесного фонда, а поэтому предусмотренные законом налоговые платежи в виде лесных податей или арендной платы за пользование лесным фондом при этом не могут иметь места. Из закона следует, что предусмотренные платежи по своему характеру не могут быть отнесены к лесным податям или арендной плате (налоговым платежам), так как они направлены на возмещение причиненных лесному хозяйству потерь, связанных с переводом лесных земель в нелесные и их изъятием из лесного фонда, а не за пользование лесным фондом, предусматривающее уплату налога.

Неналоговая природа данной платы выражается и в том, что согласно приложению N 4 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2002 год" доходы от уплаты за перевод лесных земель в нелесные и за их изъятие из лесного фонда относятся к неналоговым доходам. О неналоговом характере указанной платы свидетельствует и то обстоятельство, что ее неуплата не может служить основанием к изъятию соответствующих денежных средств в виде налоговой недоимки.

Статья 2. Лесное законодательство

Комментарий к статье 2

Иерархия и соподчиненность законодательных и иных нормативных правовых актов определяются Конституцией РФ, федеративным устройством РФ, предусмотренными в Конституции РФ полномочиями Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ и координируемыми им федеральными органами исполнительной власти, а также субъектов Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Теория государства и права / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003; Сырых В.М. Теория государства и права. М.: Былина, 1998.

Согласно ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией РФ, предусматривающей компетенцию РФ, совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и компетенцию субъектов Федерации.

К ведению РФ в комментируемой области согласно ст. 71 Конституции РФ относятся:

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических, в области лесных отношений);

д) федеральная государственная собственность (прежде всего на леса, другие природные ресурсы) и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

м) производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране лесных объектов, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);

р) метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области лесных отношений, охраны окружающей среды).

В совместном ведении РФ и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции РФ находятся:

б) защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области лесных отношений);

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности (прежде всего на леса, другие природные ресурсы);

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

к) земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Вне пределов ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты Федерации согласно ст. 73 Конституции обладают всей полнотой государственной власти.

В ЛК РФ предусматриваются десятки постановлений Правительства РФ, которыми должны регулироваться лесные отношения. И ранее Правительство РФ широко использовало эту компетенцию <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление Правительства РФ от 6 октября 2005 г. N 600 "О государственном контроле за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов"; Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 2003.

Согласно ч. 2 ст. 85 Конституции РФ действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации может быть приостановлено Президентом РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса судом.

Муниципальные правовые акты предусматриваются в ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", согласно ч. 4 которой они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Федерации.

Вопросы местного значения, относящиеся к лесным отношениям, предусматриваются в п. п. 19, 20, 32 ч. 1 ст. 14, п. п. 25 и 26 ч. 1 ст. 16 гл. 3 "Вопросы местного значения" Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. В.И. Васильева. М., 2005.

Статья 3. Отношения, регулируемые лесным законодательством

Комментарий к статье 3

Под лесными отношениями в ст. 5 ЛК РФ 1997 г. понимались отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, в том числе не покрытых лесной растительностью. В действующем ЛК РФ определение лесных отношений отсутствует.

Отсутствует также обычная для головных федеральных законов норма о недопустимости противоречия других нормативных правовых актов в части регулирования лесных отношений настоящему ЛК РФ. Можно полагать это само собою разумеющимся.

Исходя из смысла ст. ст. 5 - 7 ЛК РФ объектами лесных отношений можно считать леса, земли лесного фонда и иных категорий, на которых расположены леса, лесные участки, и права пользования ими.

В комментируемой статье закреплен принцип приоритета регулирования лесным законодательством отношений в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов - основного предмета лесного законодательства.

Такой подход к разграничению сфер действия лесного и гражданского, земельного, административного законодательства (других, более "публичных" отраслей российского законодательства) вытекает не только из норм настоящего Кодекса, но и из норм соответствующих отраслей и содержащихся в них актов.

Например, согласно ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. К комментируемой статье ЛК РФ непосредственное отношение имеет и ее положения подтверждает и ст. 129 ГК РФ - "земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах".

Таким образом, нормы других отраслей законодательства корреспондируют с положениями ЛК РФ о его приоритетности в регулировании лесных отношений.

Статья 4. Участники лесных отношений

Комментарий к статье 4

Положения этой статьи ЛК РФ в значительной мере опираются на конституционные нормы, в частности о местном самоуправлении. Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление - в пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление осуществляется гражданами, которые участвуют в лесных отношениях путем референдумов, выборов, других форм принятого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ). Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом (в том числе и прежде всего ЛК РФ), отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств: реализация переданных полномочий подконтрольна государству согласно ст. 132 Конституции РФ (см. ст. ст. 83, 84 ЛК РФ и ст. ст. 27, 37 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" и комментарий к ним).

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ). Органы местного самоуправления представляют и защищают интересы населения, для которого леса нередко являются средой обитания, средством удовлетворения рекреационных, имущественных и иных жизненно важных запросов.

Blog

Законодательства и сравнительного правоведения при правительстве российской федерации комментарий к лесному кодексу российской федерации (Постатейный)