Стенографический отчет Заседание секции №6 «Методология мониторинга законодательства и правоприменения на региональном уровне» 25 июня 2010 года

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5

МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научно-практическая конференция

по мониторингу законодательства и правоприменения

Стенографический отчет

Заседание секции № 6

«Методология мониторинга законодательства и правоприменения

на региональном уровне»

25 июня 2010 года

Санкт-Петербург

Президентская библиотека им. Б.Н. Ельцина

Модераторы:

Заместитель Министра юстиции Российской Федерации ЛЮБИМОВ Юрий Сергеевич, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации ТИХОМИРОВ Юрий Александрович, член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации ЕВТУХОВ Виктор Леонидович

ТИХОМИРОВ Ю.А.

– Доброе утро, уважаемые коллеги. Сначала мы оказали в греческом зале, а теперь мы в итальянском зале. Росси постарался и представил нам такой великолепный ансамбль, который радует глаз. Я говорил коллеге, который сейчас шел со мной: «Если в жизни мало что радует, то должен радоваться хотя бы глаз и взгляд». У нас этого больше. Спасибо, что вы собрались на наш круглый стол. Необычная композиция нашего заседания, но я думаю, что каждый из вас может элегантно походить перед микрофоном, и это тоже хорошо, правда?

Уважаемые коллеги, наша секция собралась под девизом «Методология мониторинга на региональном уровне», но поскольку тематика эта намного шире, конечно, я полагаю, вы не будете в обиде, если мы коснемся более широких вопросов организации проведения мониторинга. Имею в виду, конечно, и федеральный уровень, и региональный, и те интеллектуальные боковины, которые вполне естественно возникают в практике нашей жизни. Вчера я был на юрфаке Санкт-Петербургского университета, а утром вместе с вами на пленарном заседании, и скажу откровенно, в общем, у меня есть некая неудовлетворенность тем, как спланирована была работа конференции. Мне неловко об этом говорить, поскольку я еще являюсь сотрудником и представителем Центра мониторинга Совета Федерации. Все говорят, что это непонятное растение, кто-то может затоптать, и никто не будет поливать, но когда появились плоды, то оказалось, что всем нравится это явление. Вот сейчас под флагом мониторинга вы можете говорить абсолютно обо всех вопросах правового развития. Я слушал пленарные доклады и секционный вчера, и мне кажется, что очень важна грань, конечно, потому что иначе мы будем рассказывать об отраслях законодательства, скажем, как будет развиваться трудовое законодательство, которое, кстати, к огорчению, не в почете сейчас у нас, в отличие от гражданского, налогового, скажем, и так далее. Дело в том, что институт мониторинга стал формироваться в последние шесть-восемь лет, хотя понятие мониторинга всегда было известно. Существует, я бы так сказал, фактический и тематический мониторинг, как система наблюдения за происходящими процессами. Вот, наконец, мы и почувствовали, что кроме текстов правовых актов, есть процессы в правовой сфере. Дело в том, что юридическая наука в последние годы утонула в подготовке учебников – я не обижаю преподавателей – в подготовке комментариев и вообще литературы такого рода. Я вчера был в Доме книги на Невском проспекте так же, как регулярно хожу в Дом книги в Москве. Какова же литература? Учебники; шпаргалки, в Москве их называют «дебилки», – интересный жанр; тексты кодексов и так далее. Каких-то мощных книг, которые пробивают эту традиционную толщу, трудно обнаружить, потому что мы, наверное, заняты текстовой работой. В общем, наука здесь пока не почувствовалась себя заинтересованной в изучении механизма действия права. Практика, конечно, сейчас просто тонет в правотворческих массивах, но со мной коллеги, которые создают много правовых актов, они на себе испытали трудность этого процесса познавательного, вихревого. Вы, работая в регионах или работая в университетах, в научных центрах, также это ощущаете. Мне кажется, что и наука, и практика сейчас потеряли ориентацию. Совершается все-таки немало ошибок, крупных ошибок, и уроки прошлых и нынешних лет требуют, конечно, изучения и оценки, потому что иначе мы будем попадать все время в сложное положение. Поэтому мониторинг правовой, который стал формироваться благодаря усилиям Совета Федерации – я ценю энтузиазм Геннадия Эдуардовича – впервые как-то эта формула появилась в наших беседах где-то лет семь-восумь тому назад, но тогда это было не осознанно, скорее, попытка найти что-то иное. Но сейчас этот институт во многом сформировался, и я бы сказал, что наши регионы здесь явно преуспели: Липецкая облась первая приняла закон о мониторинге; в Нижегородской оболасти есть положение; Ханты-Мансийский округ, Ямало-Ненецкий приняли целые наборы документов о мониторинге правового пространства. Ближе к Ледовитому океану это проще, наверное, охватить. В других регионах тоже появились подобные, так сказать, регламентации. Это, в общем, первые хорошие шаги. Этой системы нет в федеральных и региональных исполнительных органах. Мы как институт законодательства пытались предлагать в федеральных комиссиатах какую-то скромную систему, но друзья-юристы говорят так: «Вы видите, мы работаем до девяти часов вечера и до десяти? Приходите выпить кофе, помогите, но не усложняйте нашу работу», – правовой департамент отраслевых. Я подхожу уже непосредственно к теме – в том, что у нас не изменилась пока, не сформировалась своя концепция мониторинга, как нового инструмента юридического развития. Но я бы сказал, и вчера были призывы на секции, которая изучала вопросы теории, призывы к некой методологии в развитии этого института. Горячо выступала представитель адвокатуры и говорит: «Мы не можем понять, о чем вы все говорите: то право, то закон, то норма, то правоприменение, то правореализация». Сейчас мне напомнили там по поводу компетенции; я до сего дня даже по технической компетенции не могу понять: функция, компетенция, полномочия, правообязанность, – у нас очень легко вращаются в воздухе эти понятия, поэтому здесь, конечно, нужна какая-то ясность. Но у нас не методологический семинар, а все-таки теоретико-практический. Значит, первое краткое пояснение: мне кажется, что нужно представить себе реально роль права. Существует некое представление о том, что право все может, или оно ничего не может. Вы знаете, что вот наш институт в последние пять лет – да, пожалуй, пять лет – утонул в подготовке законов и иных актов, посвященных техническим регламентам. Едва ли всем из вас приходилось с ними общаться на стадии их формирования, но когда к нам приезжали проекты федеральных законов о тех регламентах и привозили шесть-семь коробок приложений, я почувствовал, что вот новая сфера правового регулирования. Это, с одной стороны, вдохновляет, что правовое регулирование расширяет сферу воздействия, а с другой стороны, я две недели назад был на совещании экономистов, где выступали Кудрин, Греф, там были розданы материалы института переходного периода, переходной экономики, где говорится, что главное сейчас в урегулировании всего – это – обратите внимание на слово! – финансиализация. А вот производственная сфера, она как бы сама по себе встанет на ноги. Я пытаюсь понять, какое место займет право и вообще процесс его ускоренного развития либо медленного? И я вижу, в общем, три подхода к пониманию роли права. Первый – что право, всегда отстает от событий: вот мы примем решение «в советские годы говорилось» и оформим в советском порядке, – право отстает. Второе – право обгоняет события: право, как модель, об этом вчера говорили докладчики на пленарном заседании. И тогда оно как будто бы выпадет из ритма, потому что, скажем, закон о биржах начала девяностых годов потому и исчез, потому что вместо семисот бирж их оказалось совсем немного, появились другие инструменты экономические. Мне думается, что все-таки есть понятие более емкое и содержательное, которое не очень четко освоено, – правовое управление, правовое обеспечение экономического, социального-политического и международного развития. Международное право я высоко ценю и считаю, что международные регуляторы очень существенно переплетают внутренние регуляторы, и без них невозможно понять и процесс мониторинга также. Кстати, Межпарламентская ассамблея СНГ, которая находится на улице Шпалерной, в Таврическом дворце тоже принимает документ о мониторинге демократических процессов и так далее. Мониторинг слежения, наблюдения. Нужно еще правовое обеспечение разных процессов. Следующий шаг – как выглядит правовая сфера? Обратите внимание, я хочу покритиковать собственный институт законодательства и сравнительного правоведения, так будет, наверное, тактично. Мы сейчас готовим пятое издание концепции развития российского законодательства. Уважаемые коллеги, в этой библиотеке напоминаю, что первое поручение – подготовить концепции законодательства – нам было дано первым президентом Борисом Николаевичем Ельциным, и срок был поставлен в 1993 году три недели. Книга появилась, потом второе, третье, четвертое издание; сейчас делаем пятое издание. Мы ориентировали сами себя и коллектив институтов на то, чтобы выстраивать правовое развитие с учетом этапов экономического и социального процессов. Не очень все получилось: в основном, мы все пишем о том, какие акты изменить, какие принять, какие видоизменить. Вот- главный лозунг, но это еще не прогнозирование и уж, тем более, не мониторинг, поэтому правовая сфера должна быть, наверное, представлена более емко, и тогда будет понятно, с чем имеет дело мониторинг. Я вчера извинился и сейчас еще раз извиняюсь за то, что слово «мониторить» теперь входит в обороты, это уже вульгаризм какой-то будет новый, но пусть как рабочий вариант мы используем его. Если мы заняты мониторингом одного закона – это одно, но ведь в правовой сфере существуют и действуют юридические лица: органы и организации, бизнес-структуры, органы публичной власти, действуют различные учреждения, действуют общественные организации и объединения, действуют неформальные структуры и объединения. И, наконец, заметьте, здесь для нас главное – поведение человека, его сознание, иначе был бы мониторинг только: акт «а» и акт «б». Но нет живого права, нет действующих лиц, поэтому очень важно, что правовая сфера включает в себя довольно-таки подвижные элементы, и они должны быть предметом нашего аналитического обзора, предметного мониторинга, – я к этому подхожу. Само правовое регулирование, обратите внимание. Я под впечатлением, может быть, еще не вышел из книги, которая у меня вышла три месяца назад – «Теория правового регулирования»; вот только что вышла книжка, но, к сожалению, не могу вам подарить: просто прислали сорок экземпляров, я экономистам раздал, – «Эффективность законодательства в экономической сфере». И в той книжке, и в этой мы пытались показать непрерывность правового регулирования, правовые циклы, взлеты, падения, циклы большие и маленькие. Непрерывность состоит в том, что нам здесь нужно видеть всю цепочку, это не просто принятие акта на основе правил законодательного процесса или правотворческого процесса, в целом, либо там муниципального процесса. Здесь как будто бы все более понятно: правовое регулирование непрерывно происходит; есть феномен правопреемственности. Обратите внимание, мы часто все прошлое в праве отвергаем либо как демоническое и чуждое, либо, потому что, в общем, оно уже за нашими плечами. Не могу не назвать одного из замминистров, который рассказал юристам приказы, которые министерство издавало до нашего прихода, нового министра и замминистров: «Они, в общем-то, теперь неэффективны и теряют смысл. Начинаем все сначала». Эта парадоксальная страна, к счастью, живет, у нас у всех задорное настроение, поэтому приход того или другого администратора, конечно, не всегда является фактором энергичного развития. Вот эти правовые циклы очень существенны, и, конечно, мы здесь имеем явление, о котором вчера говорили мои коллеги – это право понимания, право творчества, право применения, оценка эффективности регулирования. Здесь прогноз, здесь все правовые модели, все акты; здесь все, что предстоит делать до получения результата. Вот мы подходим к тому, что процессы правового развития протекают довольно динамично и противоречиво. Приведу вам, пожалуй, два примера из нашей собственной практики. Как работает институт законодательства, кратко отмечу, вот министерство юстиции хорошо знает; это наши партнеры, и мы работаем всегда в связке. Регионы тоже к нам относятся хорошо, по-моему, как мне кажется. Мы в день получаем пять тире десять проектов федеральных законов на заключение. Сроки бывают такие: день, три, пять, – так же как в вашей собственной работе; мы вместе попадаем во все эти комиссии. Какая аналитика, какое предвидение? Есть известное постановление о порядке подготовки концепции ТЗ, – помните, да? На мой взгляд, она довольно хорошая, но как можно просчитать последствия? Нет времени и нет интеллектуального ресурса, и мы разучились это делать. И вот сейчас страна живет под лозунгом инновационной экономики, под лозунгом универсальной модернизации; нанотехнологии всех ослепляют, мы пока не можем понять, что это такое. Но прагматически я бы сказал так, нам приходилось работать для Минпромторга над проектом праворегулирования в сфере промышленности. Уважаемые коллеги, мы юристы, мы романтики, но если нет промышленности, она слаборазвита, то мне кажется, не будет нанотехнологий. Вот мы подготовили проект, потом еще сделали книжку, она выйдет через месяц – «Право обеспечения промышленности». Что можно понять здесь? Как эти акты-регуляторы будут влиять на промышленное развитие, но не в Москве и Питере только, а в регионах, в целом, – что здесь, какие игроки? Если следовать логике института переходного периода, здесь все решают финансы – финансы и рынки. Заметили, что потеряли? Трудовые ресурсы – вообще явление, вышедшее из поля зрения. Обратите внимание, сейчас популярно не трудовое право, а гражданское право и налоговое право; бюджетное постепенно, административное, которое мне приятно, тоже во многом. Поэтому здесь картинка непростая, и мы теряем ориентацию в процессах: актов принимается очень много, в регионах очень тяжело следить за переменами, которые происходят в федеральной структуре. Вот недавно прошла так называемая бюджетная реформа. «Так называемая» – потому что статусы бюджетных учреждений меняются; вчера Толстой мой любимый иронизировал по этому поводу. Эта реформа не обсуждалась, мы не можем предвидеть ее последствий – тридцать законодательных актов изменили. Дело не в том, что вузы, учреждения школьные и иного рода будут искать какие-то поля для услуг дополнительных, но мы не можем просчитать последствия, – это, по существу, вся социальная сфера. Вот эти два примера, мне кажется, показывают, что мониторинг – это очень мощный инструмент. Итак, что такое мониторинг? Да, конечно, это попытка сформировать механизм обратной связи от общества к правотворцам, к законам, к другим регуляторам. Кстати, я подчеркиваю, что важен не только акт как таковой – закон, указ, постановление, – но и регуляторы, нормы, которые создаются, равно как и другие воздействия на осознание, на поведение, и неправовые, в том числе. Мониторинг в данном случае, наверное, это структурно-аналитический институт, который призван анализировать и оценивать динамику правовой сферы, поэтому естественно, что уровни мониторинга будут, конечно, разные; вчера об этом был разговор. По одним параметрам нужно обеспечить эффективность законодательства, в целом; это архисложно. Здесь показатели развития общества, статотчета, если так можно сказать; эффективность законодательства в отраслевом разрезе и в законодательных комплексах. Сейчас готовится, кстати, некая перестройка системы юридических специальностей, и в нашей книге о концепциях мы на передний план выдвигаем традиционные отрасли и комплексные отрасли законодательства, но здесь будут, так сказать, свои перемены для отраслей. Что такое эффективность отдельных правовых институтов; что такое эффективность одного акта закона и связанных с ним серий подзаконных актов и локальных актов, о чем вообще мы никогда не говорим? Здесь, понятно, для каждого уровня мониторинга нужны свои показатели, свои оценщики, свои анализаторы и свои субъекты. Уровень первый, второй – это задача во многом, конечно, федеральных органов и научных центров; уровни вторые, третьи и иные – значит, это задача региональных органов, муниципальных и научных учреждений и вузов, бизнес-структур, независимых экспертов. Но это все требует усилий. В третьих, мне кажется, что надо подумать над видами мониторинга. Я бы сказал, что вот рассуждения на эту тему у меня появились, когда, вы помните, шла – вот не могу забыть этот пример – загрязненная вода из Китая; это года два назад. Помните, она шла по реке, и вся страна с тревогой ожидала, что случится? В Питере мы чувствовали эту угрозу меньше – это далеко. И наш главный санитарный врач Онищенко предупреждал, что, в общем, ситуация под контролем, но скажите, пожалуйста, если был плохой фактически мониторинг загрязнения этапов этой воды и так далее, то где был правовой мониторинг step by step? Какие нормы шли или могли идти следом за движением воды, или работой очистных сооружений, или иных, которые есть? Водный кодекс – да, отчасти земельный – да, регламент работы муниципальных органов – да, региональных органов – да. У нас пока нет такой корреляции. Все ожидали, если принесет эту грязную воду – хорошо, к ответственности привлекут в соответствии с КоАП или уголовным кодексом виновных лиц, – вот и все. Какая правовая корреляция, какой тут мониторинг? Мы даже не можем наши нормы пустить следом, параллельно. Зато почитайте книги, у нас масса книг, сто пятьдесят учебников по теории права; по каждой отрасли по пятьдесят, по семьдесят. Максимализм в оценке отраслей для нас великолепен, конечно. Поэтому есть так называемый тематический мониторинг вот такого типа, рядом с которым идет или должен идти правовой мониторинг. Вот я вчера читаю в газете «Невское время» – правильно, да? Здесь Марина Дмитриевна из республики Коми – вот там информация: в республике Коми введен экологический мониторинг по таким-то обстоятельствам. Но экологический мониторинг будет связан не только с замерами нефтеразлива, если я правильно определяю это явление, но и с тем, как действует норма в охране природы и иного рода нормы, так же, как мониторинг в сфере трудовых отношений. Ну, вам это понятно. Второй мониторинг, я бы сказал, такой классический, чисто юридический – когда мы хотим самостоятельно, как в аквариуме, изучить действие какого-то акта или каких-то регуляторов. И опять последний сюжет по мониторингу – это, скажем, субъекты мониторинга. Все считают, что оценить действия законов, скажем, в сфере экологии можно, приехав – у меня вот сейчас последний разговор с зам.прокурора Владимирской области был – приехав в область и спросив: «Какова картина в сфере соблюдения закона об охране природы по линии прокуратуры, органов МВД, судебных органов, служб надзора и так далее?» Мне дают негативную информацию: «Плохо то, то, то». Как действует закон, сказать довольно сложно, но ведь и другие органы считают, что они уже не обязаны отслеживать – для этого есть контрольные надзорные службы, это их забота. Недавно на одном семинаре с практическими работниками мне объясняют: «Ростехрегулирование имеет отношение к закону «а» и «б». Все остальное, простите, это забота других органов и организаций». Вот такая правовая психология, правовая установка. Наверное, мониторинг должны осуществлять те органы, которые этим специально занимаются, и те, которые акты и регуляторы создают, – бизнес-структуры, да. Вы знаете, что есть большие бизнес-структуры, имеющие департамент законодательных инициатив, а есть «Опора России», которая имеет бюро по контролю за действием законов и защиты прав предпринимателей. Но учреждения социальные ничего тут не имеют. Вообще юристов в социальной сфере пока нет, почти нет: в Москве мы насчитали пять-шесть юристов, которые знают сферу здравоохранения, образования. Спортивное право сформировалось, говорят, но команды нет никакой у нас ни там, ни в этом виде спорта. Субъекты – это серьезная вещь. А наука какое место занимает в мониторинге? Судя по литературе, пока никакой роли она не играет, наука стала прикладной. И скажу откровенно, на мой взгляд, юридическая наука существенно отстает, где-то стала трусливой, большие проблемы не поднимает. Дело не в критике, которую вчера блестяще показал мой любимый Юрий Кириллович Толстой, а в том, что нужно все-таки верить в процессы и в варианты их развития. И последний штрих, что важно для мониторинга. Есть органы, есть субъекты, есть регуляция, – нужна информация. Уважаемые коллеги, вот информации в этой части у нас явно не хватает, либо ее очень много. Сейчас все живут по принципам: кушать надо мало, кушать надо только калорийную пищу, переедать нельзя; есть специальные журналы, пояснения и так далее. В госуправлении, в хозяйственной деятельности мы где-то голодаем, у нас информационная нехватка; где-то явно переедаем. Зачем мы гоняем громадную отчетную информацию снизу вверх, понимая, что этаж третий, пятый, шестой это не может восполнить? Это в социальной сфере есть, в экономической сфере. Вот проблема информации для мониторинга очень существенна: информация постоянно текущая, собираемая; информация, собираемая к ситуации. Но нужно, чтобы это было не очень обременительно, конечно, но было бы весьма полезно. Вот этот вопрос пока никак не решается, и Центр мониторинга Совета Федерации пока здесь ничего особенного предложить не может. Каждое ведомство собирает что-то для себя. Определиться, найти какую-то согласованность, какую-то укрупненность не удается; все хозяйчики того, что входит в эту систему. И, наконец, так сказать, законодательное правовое регулирование мониторинга. Здесь картин очень много, но я лишь скажу, что кроме региональных опытов – об этом коллеги расскажут подробно – и, кстати, в Липецкой вышел даже комментарий в законе о мониторинге, в области, – это очень хорошо. Уважаемые коллеги, я еще раз хочу взывать к вашей гражданской сердечности! Наш институт двадцать с лишним лет не может дождаться, когда появится закон нормативных актов, федеральный закон. Причем, вчера все власти, которые здесь сидели, дружно этот закон сдвигают с повестки дня. Я вчера с трудом удержался на втором заседании и не задал вопрос министру юстиции, но я понимаю, что это не все зависит от вас; не называю действующих лиц. Но вообще просто поразительно: этот закон о правовой системе, пока он движется, этот проект, после первого чтения, после половины второго чтения я уже стал вот такой худой и старый. Двадцать два года он движется в разных вариантах. Причем, юристы часто препятствовали этому закону еще при Верховном Совете СССР, братья-юристы. Мы уже там включили, вот группа Костенникова, главу о мониторинге, и там уже много что появилось в какой-то очередной, в пятнадцатой версии, но где это? Причем, все власти, которые здесь – не к вам относится, конечно – вчера были, никак не реагируют: ни парламент, ни правительство, ни администрация президента. Удобно без этого закона управлять правовым развитием? Конечно, удобно, но удобство – это не критерий. Был подготовлен проект указа президента в мониторинге правоприменения, – проект движется по своим каналам месяцев семь-восемь уже, по-моему. Надеюсь, что он скоро появится; это тоже будет, кстати. Теперь несколько еще, два-три вопроса более трудных, конечно. Мониторинг применяется, конечно, на стадии правотворчества, но здесь еще проще, хотя отмечу, коллеги, что есть очень полезная методика, она называется АРВ или анализ регулирующего воздействия, либо ОРВ – оценка регулирующего воздействия. Это высшая школа экономики, так сказать, позаимствовала в организации экономического сотрудничества и развития еще десять лет назад. Пытались мы сделать какую-то композицию экономической эффективности законопроекта – не получилось. Приглашаю вас посмотреть. Пятнадцатого мая этого года правительство приняло постановление о поправках в регламенты и в известный документ, напоминаю, и впервые признало, что: «Мы вводим элементы АРВ», пятнадцатого мая этого года. В частности, два критерия: не обременять бизнес дополнительными ограничениями и обязанностями; не обременять бизнес дополнительными расходами и иными непроизводительными тратами». Я к этому добавил бы еще пять-шесть показателей; в одних материалах это сделали, но вот АРВ движется. Но на этой стадии, конечно, очень важна экспертиза. Скажите, пожалуйста, кто не занимается в России сейчас экспертизой? Все занимаются: по празным критериям разные оценки. Здесь тоже должно быть какое-то упорядочение. Может быть, нужен закон об экспертизе. Кстати, есть модельный закон о госэкспертизе Межпарламентской ассамблеи СНГ, и он неплохо сделан, но виды экспертизы тоже должны быть упорядочены, потому что... Вам это интересно, что наш институт, который имеет большой зарубежный блок, получает от Совета Федерации запрос на информацию зарубежную, с этой точки зрения, как экспертную оценку, на этапе, когда закон прошел все уже фазы. Мы должны давать для Минюста, для разработчиков. Все довольно произвольно. Наконец, прогнозирование, и я только одной фразой хочу сказать, что в семидесятых годах прошлого века прогнозирование юридической развивалось в стране, я имел удовольствие работать с комиссией общеакадемической. Тогда я был в Институте государственного права Академии наук, и готовили все юридические прогнозы, том такой за нами шел. Я рассказывал товарищам, что мне удалось послушать Петра Леонидовича Капицу, папу-Капицу, не его сына, который часто, к счастью, выступает перед нами. Папа-Капица – еще раз не откажу в воспоминании – сказал в 1975 году: «Войны в будущем будут вестись преимущественно из-за ресурсов». Угадал? Угадал. Был прогноз экономистов и социальных разработчиков; не могу забыть тоже, поскольку мы говорим о мужчинах: «Мужчина образца 1975 года имеет три костюма; мужчина образца 2002 года будет иметь восемнадцать костюмов». Отсюда был прогноз подготовки для этого хлопковой плантации, нитки, краски, химические заводы, текстильные фабрики и так далее. Как сказал, шутя: «Мне кажется, мужчина образца 2002 года будет иметь три костюма с комбинацией рукавов». У меня это осталось в памяти. Аналитика прогнозирования сегодня – явление не существующее, к сожалению, потому что мониторинга нет, а она ими питается. И у нас нет мотодологии прогнозирования. Мы сейчас пытаемся возобновить эту разработку, и это очень важно. Второй вопрос, связанный с мониторингом: дело не в том, чтобы проверить действие закона или какого-то института. Есть очень много юридических рисков. Это не проблема цивилистики: риски в цивилистике разработаны хорошо. Риски в правовой сфере имеют несколько видов – на мой взгляд, пять-шесть видов. Есть риски производные от изменяющихся ситуаций: кризис – да, война – да, конфликты – да. Есть риски юридические системные от коллизий между актами. Есть риски из-за низкого качества правовых актов. Есть риски, которые не расчитаны на поведение людей, отсюда – отчуждение, противоречие и противоборство. Вот это очень важно, эта проблема ведь, по сути, не разработана в широком смысле этого слова. Нам все время кажется, что закон пойдет по восходящей, что он сделает то, что надо, – не получается так. Правовая сфера, как вы заметили, довольно хаотично развивается, она игрива, импровизационна, и здесь, конечно, трудно что-то выводить с самого начала. И последнее, конечно, вот это есть и в этой книжке, и в книжке о регулировании есть – я считаю, что появляется инструмент, который я называю «юридической корреляцией». Нам всегда казалоь, что достаточно принять акт, и будет какой-то результат. Ничего подобного не получается! В институте законодательства, усилиями профессоров Самощенко, Пиголкина, Никитинского, позднее и Кудрявцева Владимира Николаевича, разрабатывались вопросы эффективности правовых норм. Например, в трудовом праве они изучали это нарушение норм о колдоговорах, о трудовых договорах и так далее. Корреляция есть двух видов; я кратко поясняю. Есть корреляция внутри самой правовой системы. Например, если сильно будет развиваться саморегуляция в учреждениях, предприятиях, организациях, добавим – муниципалитетах, тем меньше будет надобности в потоке актов от регионов и, тем более, от Федерации. У нас нет этой корреляции; чем больше законов, тем лучше. А что это за закономерность? Она придумана. Но есть еще целая серия корреляций; я их оставляю в стороне, это внутри правовой системы. И, наконец, корреляции, которые зависят от внешней среды, – вот это очень важно, потому что, в итоге, право воздействует на какой-то результат, и мониторинг должен замечать, что, в итоге, у нас может получаться. Я оставляю в стороне, потому что и проблемы кризиса, и проблемы международных влияний здесь существенны. Кстати, поскольку мы институт еще и сравнительного правоведения, я заметил, что мы недооценивали очень сильное идеологическое и концептуальное влияние многих иностранных концепций: иностранные юристы, желая нам помогать, активно засыпали нас своими концепциями о том, какие делать административные регламенты и процедуры. Были многочисленные визиты и разработки юристов Франции, Нидерландов, Германии; мы метались, не знали, что лучше. Хотя критерием здесь тоже, конечно, было давление внешней среды, и сейчас это еще не преодолено. Вот эти корреляции, конечно, тоже должны быть оценены, и их, конечно, надо учитывать. И напоследок, конечно, и в наших разработках это есть, которые у вас перед глазами, – это оценка эффективности законов. Я коснусь только того, что мы выделяем: позитивный показатель действия закона и негативный показатель действия закона; и показатель негативного действия закона, и показатель позитивного действия закона. Первых у нас там двенадцать-тринадцать и второй группы тоже восемь-десять. Они в рекомендациях есть, я не поясняю. И заметьте, какой финиш правового воздействия; в какой мере это соразмерно с целью, которую вы правильно выбрали; в какой мере ваш прогноз вам помог выбрать цель или предвидеть последующие действия достижения результата? Это довольно сложно, есть отклонения довольно большие. Кстати, экономисты правильно корректируют юристов, считая, что не все отклонения от права негативные. Есть отклонения позитивные и полезные: когда право напрасно входит в другую сферу; когда право слишком жесткое; когда право слишком мягкое. Вчера приводил кто-то пример, помните вот: после жилищного кодекса, когда выселяли детей из квартир после развода. А что, комитет Госдумы не мог элементарное прогнозирование сделать этой ситуации? И потом все схватились за голову: «А как же так? Бедных детей выбрасывают на улицу!» Это простенький прогноз, простенький мониторинг того, что потом получается. Поэтому отклонение, повторяю, это, так сказать, результат очень существенного анализа. И последний штрих в полминуты. Мне кажется, что для методологии права мониторинга очень важно наладить обучение, так сказать, азам этого института, потому что, повторяю, ни в одной книге по теории государства и права, ни в одной книге по отрасли мониторинг не раскрыт как таковой: не показаны его критерии, его последствия, статус его результатов. Мониторинг замыкается результатом, выходя опять на цикл права образования, прогнозирования и так далее. Обучение в РАГСе, Академии госслужбы в Москве в какой-то мере началось, пока такое эпизодическое, но в системах ЭПК это не заметно, юридические вузы этим не занимаются. Мне казалось, что это тоже очень существенно, потому что всякое явление, значит, можно растворить: вообще будем говорить о законодательстве, о том, что право – это хорошо, что это вечная ценность. Поэтому, мне казалось, что здесь тоже должен какой-то быть шаг, способствующий повышению нашей квалификации. Уважаемые коллеги, я сделал немножко растянутое вступление, потому что мне казалось, что есть много вопросов довольно сложных, поэтому, резюмируя, я хочу сказать, что у нас, к счастью, накоплен уже опыт довольно хороший в регионах и в отраслях управления, поэтому здесь-то мы сможем разобраться обстоятельно с этим институтом и вот конституировать. Но не только создавать ему, так сказать, красивую правовую одежду, а возложить какие-то обузы на органы должностных лиц. Мы должны освоить новую методологию. Право живет тогда, когда оно действует и реализуется, – вот мы тогда и действуем по всему циклу. И вот то же самый афоризм, который вчера мне пришел в голову, что есть бесконечный марафон правового регулирования, но бесконечный, длящийся, в обозримом будущем он такой. Мониторинг позволяет напитать на стадии правотворчества цели, прогнозы, и затем на стадии реализации он показывает, что реально получается. Я вас благодарю, спасибо. Не знаю, как коллеги скажут, нужны ли вопросы, или сразу продолжим дискуссию, наверное?

ЛЮБИМОВ Ю.С.

– Уважаемые коллеги, мне хотелось бы вас попроветствовать на заседании нашей секции. Я, честно говоря, когда планировалось наше выступление со столь авторитетным лидером, как Юрий Александрович, я исходил из того, что мы с Виктором Леонидовичем будем просто, так сказать, подносить снаряды, а Юрий Александрович будет уже точно их отправлять в цель. Выражаясь дальше в артиллерийских терминах, по-моему, сейчас у нас уже враг уничтожен до земной коры, поэтому я думаю, что и какой-то необходимости в нашем дальнейшем включении, наверное, и нет. Но мне кажется, что во многом символично, что нашу секцию пришлось даже переместить сюда в пленарный зал, насколько большой она собрала зрительский интерес, несмотря на уже, в общем-то, второй день нашей конференции. И мне, так сказать, по праву сомодератора этого мероприятия, хотелось бы, может быть, заострить внимание – я, так сказать, буквально в две минуты постараюсь высказаться – хотелось бы заострить внимание на таком сугубо техническом аспекте, просто с точки зрения построения нашей дальнейшей работы. Вот знаете, я привык все какие-то культурно-массовые мероприятия измерять в тех издержках, которые родина ведет на их проведение. Ну, я думаю, что собрать здесь несколько сотен человек, привезти их сюда из Москвы – это, на самом деле, немалые государственные затраты, поэтому мы, мне кажется, по результатам нашего мероприятия должны выдать какой-то практический результат, который оправдает то, что эти государственные деньги были потрачены не на укладку асфальта, там, на нескольких километрах дорог, а на такое, во многом теоретическое, обсуждение. Да? Поэтому вот мне бы очень хотелось, чтобы в результате нашего сегодняшнего обсуждения мы пришли к абсолютно приземленным прикладным выводам, и выводам какого характера. Почему наша секция является, в общем, центральной, наверное, сегодняшнего дня и почему такое большое внимание этой секции уделяет и наш министр Александр Владимирович Коновалов? Потому что, вот как мне кажется, сейчас мы находимся на некоем принципиально новом этапе мониторинга законодательства, и идея всей этой конференции состоит в том, что мы хотим разомкнуть вот этот, ну, я не буду называть его порочным кругом, но вот этот круг, достаточно узкий, в котором движется законодательная мысль. Мы хотим, чтобы все общество могло отслеживать недостатки законодательства и указывать нам, чиновникам, и нашим коллегам-законодателям на те недостатки, которые в законе присутствуют. И вот наша, мне кажется, наверное, единственная задача нашей секции на сегодня – я понимаю, что здесь, наверное, каждый захочет сказать несколько слов о том, что именно в законодательстве ему не нравится – но мне хотелось бы напомнить, что наша секция, прежде всего, методологическая; нам надо сегодня, вот через 2 часа, которые у нас остались, нам надо прийти к одному единственному решению: нам надо понять, каким образом вот все те тысячи и десятки тысяч юристов, которые изучают законодательство, работают с ним – каким образом они смогут завтра, после завершения нашей конференции, сообщить нам, чиновникам, о том, что у нас в законодательстве где-то что-то не так. Вот это, мне кажется, главный практический вывод, который мы можем из нашего заседания сегодня вынести. Министр предлагал в качестве одного из таких средств юридический портал, где каждый юрист может написать письмо, государству письмо в Министерство юстиции, и написать: «Вот я работаю с таким-то таким-то законодательством, мне вот это, вот это, вот это не нравится. Видимо, нам надо вместе подумать, как такой портал должен функционировать для того, чтобы он не превратился в какой-то юридический бардак и какой-то никак не модерируемый форум. Да? Мне очень давно симпатична идея создания некоего совета – совета, в котором бы работали юристы профессиональные, совет, аналогичный консультативному совету по иностранным инвестициям при министерстве… который существует при – вот я боюсь вам точно сказать, но знаю, что Министерство экономического развития, где я имел честь трудиться одно время, организует его работу. Вот мне кажется, с точки зрения реальных подвижек в изменении законодательства, такой экспертный формат, совершенно четко структурированный по секциям работы, был бы, наверное, полезен. Потому что мне кажется, что наша конференция, которая, ну, наверное, успешно проходит, собрала большое количество людей, докладчиков высокого уровня во всех смыслах этого слова, должна прийти к тому результату, чтоб, когда двери этого великолепного здания, здания Президентской библиотеки, за нами закроются, у нас все то, что здесь было сказано, не забылось, а привело к каким-то реальным результатам, да? Поэтому вот мне хотелось бы сегодняшнюю нашу дискуссию настроить, наверное, на решение вот этих, казалось бы, сугубо технических проблем, если мои коллеги сомодераторы не возражают на такое, может быть, направление нашей дискуссии. Спасибо.

ТИХОМИРОВ Ю.А.:

- Ну, позицию министра мы, конечно, поддерживаем, хотя я понимаю, что конференция организована тремя структурами, троевластием, так что есть позиция законодателей, позиция судов. Так, прошу вас, пожалуйста.

ЕВТУХОВ В.Л.

- Я хотел бы особенно отметить то, что сказал Юрий Александрович в своем очень профессиональном и масштабном выступании, что тип правопонимания как законодателя, так и специалиста, занимающегося мониторингом, может оказать существенное влияние на результаты. И, действительно, если бы законодатели исходили из того, насколько общество воспринимает те или иные нормы с аксиологической точки зрения, как ценность, то и уровень отрицания права был бы меньше, и мониторингом, наверное, нам было бы заниматься, прежде всего вам, намного проще. Я не хочу повторяться и говорить о том, насколько важен мониторинг с точки зрения эффективной и адекватной оценки действующего законодательства и правоприменительной практики и необходимости внесения быстрых изменений. Не хочу, наверное, сейчас говорить, об этом рассказывали выступающие, о необходимости как перспективной, так и ретроспективной оценки действующего законодательства, как это принято во всех странах мира. В особенности, в Германии, Великобритании, Швейцарии, Швеции есть бесценный опыт о том, как представляются законы, проекты законов; как они анализируются поэтапно; как применяются некие временные законы, которые начинают свое действие и прекращают по истечении определенного срока, как они внедряются на отдельных территориях. Кстати то, что мы в свое планировали сделать в Санкт-Петербурге по закупкам для государственных нужд, когда еще 94-й закон федеральный разрабатывался, мы уже создали концепцию и проект закона, как оказалось потом, который практически, ну, если не на сто процентов, то во многом совпадал с 94 ФЗ, на мой взгляд, очень важным законом для нашей страны. Ну, вот, например, в Германии, вы все это знаете прекрасно, в отдельных землях вводятся законы, и потом, если они успешно работают, то распространяются на всей территории ФРГ. Но единственное, что я хотел бы, может быть, сказать – это о той проблеме, о которой, наверное, сегодня… хотя, может быть, на ней остановятся – это о проблеме регионального мониторинга. Я хочу, честно говоря… вот я 11 лет отработал депутатом Питерского парламента, 3 года возглавлял комитет по законодательству, прежде чем идти в Совет Федерации, и я не могу сказать, что как-то сталкивался с серьезным мониторингом регионального законодательства. Я думаю, что на региональном уровне мониторинг как законодательства, так и правоприменительной практики и методологии, обусловленные особенностями предмета регионального, правового мониторинга, который, в свою очередь, связан, с достаточной ограниченностью круга полномочий и компетенций субъектов Российской Федерации, органов власти и управления и с тем, что постоянно на федеральном уровне принимаются законы, которые эту компетенцию все сужают и сужают, хотя, в общем, здесь, на региональном уровне постоянно звучат призывы к тому, что бы компетенцию субъектов, наоборот, расширять, мы сталкивались и, наверное, сталкиваемся до сих пор во многих субъектах – не во многих, а во всех, потому что это общая проблема – с постоянным изменением сроков введения тех или иных правовых конструкций и, что самое важное, с частой корректировкой уже существующих правовых институтов, зачастую бессистемной. Я бы назвал это проблемой такого аврального мониторинга, которая зачастую не позволяет региональному законодателю заниматься какой-то такой должной систематизацией законодательства. Плюс еще одна большая проблема, на мой взгляд – то, что предметом исследования становится только часть нормативно-правового акта, какие-то отдельные статьи, очень редко нормативно-правовой акт в целом и вот практически никогда система нормативных актов, которые регулируют правоотношения в той или иной сфере. Кроме того, результаты мониторинга регионального уровня очень редко обобщаются и еще реже используются для полномасштабной законотворческой деятельности, то есть, нормативно-правовые акты возникают фактически зачастую стихийно. Ну, и наконец, конечно, большая проблема – это то, что практически отсутствует мониторинг эффективности правоприменительной практики, как административной, так и судебной, и связано это не с тем, наверное, ну, или не только с тем, что органы власти и управления, прежде всего, органы исполнительной власти в регионах не проводят планомерную работу по мониторингу в законодательстве, в практике применения, в подготовке предложений по изменению; такая работа проводится, хотя на самом деле зачастую при наличии некоей политической воли, а, прежде всего, с тем, что между конкретным специалистом в органе власти, который занимается обобщением правоприменительной практики, и реализованным на основе этой практики, этого обобщения предложением по корректировке нормативно-правового акта очень много административных ступеней. И зачастую их очень сложно проходить, и вот эта работа оказывается невостребованной. Поэтому, на мой взгляд, именно к мониторингу регионального законодательства необходимо привлекать все более и более пристальное внимание и думаю, что эта тема, может быть, даже достойна какого-то отдельного обсуждения. Вот, в принципе все, что я хотел сказать.

ТИХОМИРОВ Ю.А.:

- Спасибо. Ну, что же, вы втянулись уже, так сказать, в разбор ситуации, поскольку Виктор Евгеньевич частично рассказал о проблемах регионального мониторинга, может быть, мы попросим кого-то коллег из регионов, ну, тех, кто у нас пионеры. Людмилу Николаевну я не вижу. Ну, Липецк, пионеры? Людмила Николаевна, будьте добры, если вы готовы. Ну, пожалуйста, кто следующий, пока, может быть, монтаж идет. Прошу. Пожалуйста. Представляйтесь, пожалуйста.

ДЮКОВ А. В.:

- Добрый день, уважаемые участники конференции! Я представляю Министерство внутренних дел Российской Федерации, начальник Центра правовой информации МВД России Дюков Андрей Владимирович. Прежде всего, хотел бы поблагодарить организаторов конференции за предоставленную возможность выступить перед вами, поделиться опытом организации мониторинга правоприменения в системе МВД России. Министерство внутренних дел Российской Федерации реализует важные и объемные по своему содержанию функции, выполнение которых основывается на нормативных предписаниях. В настоящее время деятельность органов внутренних дел регламентируют несколько тысяч законодательных и подзаконных актов Российской Федерации, а также свыше 10 000 ведомственных правовых актов. Это достаточно большой массив правовой информации, который необходимо изучить и применять в практической деятельности сотрудникам органов внутренних дел, в связи с чем становится очевидной необходимость глубокого анализа нормативно-правовой базы, регулирующей сферу внутренних дел. Процедура проведения мониторинга правоприменения, а равно оценка и внедрение его результатов – огромный пласт работы. Но осуществлять ее необходимо, как минимум, по двум причинам. Во-первых, важно упорядочить и гармонизировать сегмент нормативных предписаний, регулирующих сферу внутренних дел. Вторая причина – исправление уже существующих недостатков правового регулирования деятельности органов внутренних дел. Методов осуществления мониторинга существует не так много, от простого просмотра каждого сегмента до использования новейших технологий в анализе всего массива информации единовременно. Правовой департамент МВД России пошел по пути использования прогрессивных методик проведения мониторинга. С этой целью был создан специализированный программный продукт, предназначенный для сбора и фиксации недостатков в правовом регулировании сферы внутренних дел – это автоматизированная аналитически-информационная система «Мониторинг». В органах внутренних дел мониторинг осуществляется в соответствии с изданным приказом МВД России «О правовом мониторинге в системе органов внутренних дел». Данным нормативно-правовым актом определяются цели, задачи, участники правового мониторинга, отдельным приложением утверждается механизм его проведения. Под механизмом осуществления правового мониторинга в МВД России понимается деятельность субъектов правового мониторинга по организации эффективного исполнения полномочий, по осуществлению контроля за состоянием нормативно-правового акта и его применением, а также последовательных систематических действий, направленных на реализацию результатов правового мониторинга и принятие мер, обеспечивающих устранение недостатков, выявленных при применении нормативно-правового акта. Как было сказано выше, данный вид деятельности полностью автоматизирован. Для этих целей в 2005 году была начата разработка автоматизированной системы «Мониторинг». В 2008 году она уже была введена в эксплуатацию во всех подразделениях системы МВД России. Сбор и анализ предложений по совершенствованию законодательства, публикаций средств массовой информации, выводов диссертационных исследований, содержащих в себе предложения по совершенствованию законодательства, при помощи автоматизированной системы «Мониторинг» осуществляется ежедневно. В проведении правового мониторинга в МВД России задействованы сотрудники и руководители всех подразделений и уровней. Этот процесс осуществляется движением снизу вверх; в идеальной модели практически каждый сотрудник органов внутренних дел, независимо от места нахождения на территории Российской Федерации, может вносить в систему соответствующую информацию. Полученные данные просматриваются и сортируются специалистами правовых подразделений системы МВД России, которые при этом добавляют и свои предложения. Таким образом, за короткий период времени создается информационный ресурс, который содержит в себе сведения относительно наличия правотворческих ошибок практически по всей совокупности нормативно-правовых актов, используемых в деятельности органов внутренних дел. После того, как сведения собраны и зафиксированы на федеральном уровне, начинается анализ поступившей информации, а затем принимаются конкретные управленческие решения по созданию проектов нормативно-правовых актов, призванных устранить выявленные недостатки. Наряду с этим учитывается необходимость устранить возможность появления правотворческих ошибок при написании проектов нормативно-правовых актов. Для этого задействуется вторая составляющая часть системы, представляющая собой банки данных, в которых хранится информация о положениях, выносимых на защиту кандидатских и докторских диссертаций, а также аналитические материалы, выводы и предложения, содержащиеся в научных статьях, монографиях, публикациях средств массовой информации. Кроме того, в банках данных имеются сведения об авторах этих предложений, что дает возможность при разработке того или иного нормативно-правового акта не только найти суть необходимого нам изменения, но и найти специалиста для включения его в рабочую группу для разработки проекта НПА. Тем самым, уже на этапе разработки мы повышаем качество нормативно-правового акта. Система мониторинга, предложенного для использования в МВД, также содержит в себе блок, основанный на инновационных технологиях – это аналитический блок. Этот раздел системы позволяет посредством двумерного поиска находить непосредственные недостатки в нормативно-правовой базе, к которым относятся пробелы, коллизии и иные дефекты права. Эта часть процесса организуется движением сверху вниз, ее отличие от первой части заключается в следующем. Если ранее мы имели дело с анализом информации, собранной тысячами сотрудников органов внутренних дел по всей России, то в данном случае при помощи новейших технологий мы анализируем уже весь массив информации на предмет поиска одного интересующего нас недостатка нормативно-правового регулирования, фиксируем полученную информацию, а затем принимаем по ней решение. Особенность заключается в том, что поиск может осуществлять один специально обученный сотрудник, который имеет возможность единовременно анализировать как весь нормативно-правовой массив, так и конкретный норматив либо его часть, регулирующую определенное направление деятельности. В 2009 году субъектами правового мониторинга осуществлялась деятельность по сбору, обобщению и анализу информации о состоянии и практике применения в Российской Федерации нормативно-правовых актов, регулирующих сферу внутренних дел с целью оценки эффективности их реализации и выработки предложений по совершенствованию. В результате проделанной работы проанализировано более 2 с половиной тысяч нормативно-правовых актов и сформулировано свыше 1400 предложений, направленных на совершенствование 11 кодексов, 39 законодательных актов, 8 Указов Президента, 41 Постановления правительства, 79 ведомственных нормативно-правовых актов. Также были сформированы 152 предложения, направленные на устранение правовых пробелов в различных областях общественных отношений, затрагивающих сферу внутренних дел. Все поступившие в результате правового мониторинга предложения рассмотрены на федеральном уровне, часть из них нашла свое отражение в «Плане основных организационных мероприятий МВД России на 2010 год». По результатам правового мониторинга за 2009 год был подготовлен доклад министра внутренних дел «О результатах правового мониторинга в системе органов внутренних дел», который впоследствии был размещен на официальном сайте МВД России в сети Интернет, а также в ведомственной информационно-телекоммуникационной сети. Одним из видов мониторинга является точечный мониторинг, когда отслеживается и анализируется применение конкретного нормативного акта. В прошлом году был разработан план на текущий год, в котором за определенным субъектом правового мониторинга, а это, как правило, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации и находящиеся на их территории образовательные и научно-исследовательские учреждения МВД России, закреплено проведение мониторинга конкретного нормативно-правового акта как федерального, так и ведомственного уровня. Так, например, в этом году проводится мониторинг правоприменения федеральных законов «О противодействии экстремистской деятельности», «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», приказов МВД России, утвердивших Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, административный регламент МВД, исполнение государственных функций по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также другие нормативно-правовые акты. Результаты правового мониторинга, полученные от анализа нормативно-правовой базы, в целом позволяют выделить те нормативно-правовые акты, которые впоследствии необходимо изучить более глубоко, так как по ним высказывается наибольшее количество предложений и замечаний. Опыт по проведению точечного мониторинга показал: всестороннее изучение определенного нормативно-правового акта существенно конкретизирует результаты одновременно всего мониторинга всей нормативной базы. Мониторинг правоприменения МВД осуществляется на постоянной основе. И уже за первое полугодие текущего года в правовой департамент поступило свыше пятисот предложений по совершенствованию нормативно-правовых актов, регламентирующих сферу нашей деятельности. В заключение хотел бы отметить, что в МВД практическая работа по систематизированному мониторингу ведется уже более четырех лет. Наше ведомство готово поделиться опытом в осуществлении этого вида деятельности, а также готово к сотрудничеству в проведении мониторинга правоприменения. Спасибо за внимание.

ТИХОМИРОВ Ю.А.:

– Вот в Московской Городской Думе есть то, что называется «паспорт закона, действие закона», где учитывается и социальная реакция граждан на действующие законы. Понимаете, как это бывает полезно? Кстати, сам паспорт, Геннадий Эдуардович пояснял, что мы списали с испанского паспорта. Ну, неважно. Вот социальные аспекты реализации актов как-то учитываются у вас? Ведь все-таки ваша сфера работы требует соприкосновения с людьми. Здесь очень много беспокойства.

ДЮКОВ А.В.:

– На уровне региональном требуем от наших сотрудников, чтобы они не только свою точку зрения высказывали по правоприменению того или иного акта, но и проводили анкетирование на местах, плюс не только из публикаций средств массовой информации федерального уровня, а из публикаций регионального уровня газет также брали эту информацию, что волнует граждан при применении того или иного акта, который регламентирует нашу деятельность. У нас это так построено. И наш опыт показывает, что… достаточно много поступает предложений, в том числе, от граждан. Мы это обязательно учитываем.

ТИХОМИРОВ Ю.А.:

– …На которых участвуют представители бизнес-структур, часто говорят – я ссылаюсь на форумы «Опоры России», – они говорят так, что работники органов внутренних дел часто оперативными, конкретными указаниями, распоряжениями видоизменяют нормы, которые есть. Вот вы на эту часть актов, я бы назвал, локальных распоряжений, как-то смотрите? Они же наиболее контактные с людьми, с бизнесом и с гражданами.

ДЮКОВ А.В.:

– Вы имеете в виду акты, которые издаются на… вот вопрос уточните, субъектами? Либо именно наши ведомственные?

ТИХОМИРОВ Ю.А.:

– Конкретное указание, распоряжение – приостановить, изъять, остановить, задержать. Ну, понимаете.

ДЮКОВ А.В.:

– Значит, у нас вот в прошлом году был издан приказ МВД России, который запрещает вообще использование нормативных предписаний в указаниях, распоряжениях любого уровня, потому что, если есть нормативное предписание, оно должно быть выражено только в форме нормативно-правового акта. А это приказ МВД России. Поэтому все, что даже было издано на протяжении последних пятнадцати лет, было отменено одним приказом, что никакие указания не действуют на сегодняшний момент. И если создаются новые распоряжения, то даже наше распоряжение (МВД России), если срок не оговорен, оно действует в течение одного года. Там не должно быть нормативных предписаний, именно которые запрещали что-либо, к примеру.

ТИХОМИРОВ Ю.А.:

– Последняя реплика на заседании бизнес-структуры, я, например, с удивлением слышу их высказывания, что «наш любимый теперь орган – это прокуратура». Вот как вы думаете, скоро ли бизнесмены будут так говорить об органах внутренних дел? Когда я слушаю бизнесменов такого рода, я поражаюсь. Прокуратура – любимый орган бизнес-структур. Почему, понятно, да? Как вы думаете, какие-то шаги еще здесь должны быть?

ДЮКОВ А.В.:

– Вы знаете, могу откровенно сказать. Мы именно стремимся, чтобы стать любимым органом граждан, потому что осуществляем ту самую функцию защиты, безопасности жизни и здоровья. Но вот я в начале своего выступления сказал: такой уж колоссальный массив нормативно-правовых актов, которые регламентируют нашу деятельность. Ведь зачастую рядовому сотруднику просто невозможно впитать в себя столь огромный массив. Мы для этого сейчас пошли также по пути мониторинга и по пути консолидации наших ведомственных, во-первых, нормативно-правовых актов, чтобы уменьшить их количество, чтобы оно было достаточно понятно любому сотруднику органов внутренних дел, чтобы меньше было незаконных действий со стороны наших сотрудников. Это основная задача, потому что первое, что мы делаем, кроме мониторинга, мы сначала весь массив правовой информации доводим до каждого сотрудника на сегодня, до каждого органа. Весь этот массив систематизируем и предоставляем оперативно. Вот имея мониторинг как обратную связь с правоприменителем, мы хотим здесь создать, чтобы у нас все здесь было гармонично.

ТИХОМИРОВ Ю.А.:

– Спасибо. Еще есть вопросы? Да, пожалуйста.

–

Blog

Стенографический отчет Заседание секции №6 «Методология мониторинга законодательства и правоприменения на региональном уровне» 25 июня 2010 года

Содержание