Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание секции №7 «антикоррупционный мониторинг и антикоррупционная экспертиза как составная часть мониторинга законодательства и правоприменения» 25 июня 2010 года

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6

Научно-практическая конференция

по мониторингу законодательства и правоприменения

Заседание секции № 7

«АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ МОНИТОРИНГ И АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ

МОНИТОРИНГА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ»

25 июня 2010 года

Санкт-Петербург

Президентская библиотека им. Б.Н. Ельцина

Модератор:

директор Департамента организации и контроля Министерства юстиции Российской Федерации ШУТКОВ Сергей Викторович

Шутков С. В.:

Есть предложение начать заседание секции. Меня зовут Шутков Сергей Викторович, я директор департамента организации и контроля Министерства юстиции Российской Федерации, которое является одним из организаторов этой конференции. Сергей Михайлович Шахрай сегодня не смог у нас участвовать, поэтому есть предложение вторым модератором определить Виктора Викторовича Астанина, проректора - директора НИИ Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, тем более, что первое выступление в соответствие с программой предоставлено именно Виктору Викторовичу. Тема нашей секции очень актуальная и современная, ей посвящено сейчас много внимания, поскольку антикоррупционная экспертиза и антикоррупционный мониторинг это новые институты, но они достаточно активно работают. Министерство юстиции является одним из субъектов антикоррупционной экспертизы, наработан определённый опыт, и мне бы хотелось, чтобы наша секция прошла в режиме живого обсуждения, дискуссии, мне кажется, именно так мы сможем выработать хорошие рекомендации для того, чтобы они были включены в итоговый документ нашей конференции. Ну что же, если позволите, я предоставлю слово Виктору Викторовичу Астанину. Пожалуйста, Виктор Викторович.

Астанин В.В.:

Спасибо, Сергей Викторович. Уважаемые коллеги, я с основным докладом выступал на основной секции, просто здесь выполняю роль и модератора, и первого докладчика, поэтому специальной текстовой заготовки нет, но учитывая что уже на протяжении долгого времени я занимаюсь этой темой и в практическом обеспечении, и в научном, мы могли бы порассуждать и задать какую-то вводную часть, которая позволит нам сегодня обсудить продуктивно. Я хотел бы обратить ваше внимание, что название секции не ограничивается вопросами антикоррупционной экспертизы, как специального инструмента противодействия коррупции. Всё-таки заглавный и первостепенный, это антикоррупционный мониторинг, которому в настоящее время уделяется особое внимание, и он, наверное, является частью того мониторинга, который проводят многие органы. С 2007 года, с того момента, когда Российская Федерация стала полноправным членом группы государств против коррупции, в аббревиатуре ГРЕКО. Российская Федерация приняла на себя обязательства периодически проводить оценку состояния дел в сфере противодействия коррупции. Суть таких оценок и составляет антикоррупционный мониторинг. Но предыстория такого подхода была заложена задолго до 2007 года. В 2003 году впервые в недрах органов прокуратуры родился доклад Генерального прокурора, который Генеральный прокурор в свою очередь докладывал президенту. Доклад назывался «О состоянии дел в сфере борьбы с коррупцией». Примечательно, что руководитель авторского коллектива этого доклада находится сегодня в зале. Он по совместительству ещё и один из моих учителей, это Владимир Николаевич Лопатин. Затем был долгий период апробации тех положений, которые составили суть этого доклада. И наверное самой практичной апробацией на тот период времени, допустимой, нужно сказать, была апробация этих положений в модельном законе «Об основах антикоррупционной политики», который был принят здесь, на межпарламентской ассамблее государств-участников СНГ, которая находится на Шпалерной улице, и субъектом, если позволительно так выразиться, такой модельной законодательной инициативы выступил тот же автор доклада, профессор Лопатин. Это так. В настоящее время не сформировалось основ антикоррупционного мониторинга, потому что до сих пор не определён ответственный орган, федеральный орган исполнительной власти, который был бы уполномочен обобщать правоприменительную практику, осуществлять сбор информации, анализировать и оценивать, и в этой связи нужно сказать, что созданный совет при Президенте Российской Федерации по противодействия коррупции, конечно, не обеспечен той информацией, которая годилась бы для принятия эффективных, и самое главное оперативных решений в сфере противодействия коррупции. Так получилось, что в этот совет входят руководители многих ведомств, и внутри ведомств готовятся эти предложения, но свод этих предложений задача достаточно сложная. Говоря об антикоррупционной экспертизе, как специальном инструменте не только противодействия, но я бы сказал даже частного института предупреждения коррупции, нужно сказать, что по крайней мере вот по той информации, которая мне доступна, такой институт ни в одной стране мира как институт полноценный не сложился. Истоки этого института заложены в статье пятой Конвенции против коррупции, в которой участвует Российская Федерация, в которой отмечается, что каждое государство-участник Конвенции, обязуется периодически проводить оценку адекватности принимаемых мер, с точки зрения предупреждения коррупции. Этот институт был развит группой наших учёных. Основная работа была сосредоточена в центре стратегических разработок, именно они первостепенно этим занимались, и здесь присутствует представитель этого центра, Владимир Николаевич Южаков, хотя у меня есть и собственный опыт вхождения в эту тему. В 2001 году, через комитет по безопасности Государственной думы проходил проект Земельного кодекса, и в то время этот комитет возглавлял Александр Иванович Гуров, я работал тогда в органах прокуратуры, и нам прислали на заключение этот проект, и так получилось, что мы часть проекта по-своему излагали. Когда приняли Земельный кодекс, оказалось, что мы, участники, авторы определённых разделов Кодекса увидели совсем не то, что мы предлагали, и прошёл период осознания, когда была предложена методика ЦСР в порядке проведения экспертизы в то время это был пилотный проект, я попробовал этот проект на практике и подверг анализу 2 отрасли законодательства, земельное законодательство и законодательство о недрах. Это было в 2005 году, по итогам этого исследования у меня был издан труд, и с тех пор я тренировался, так скажем, на отработке этой методики до самого последнего момента. В настоящее время, как вам известно, основными субъектами, проводящими экспертизу, являются Министерство юстиции Российской Федерации, органы прокуратуры, их полномочия разведены, друг другу они не мешают, и третий субъект, третья группа, это так называемые независимые эксперты, аккредитацию которых проводит Министерство юстиции Российской Федерации. В настоящее время по состоянию на 20 число июня в качестве независимых экспертов зарегистрировано порядка 900-950 человек, это эксперты как юрлица, так и физические лица. В плановом режиме Министерство юстиции и органы прокуратуры проводят экспертизу на коррупциогенность положений. Сначала проводили, как вам известно, по методике прошлого года, утверждённой в марте месяце, затем она была сужена, оптимизирована и в плановом режиме такая экспертиза проводится. Но на чём я хотел акцентировать внимание? Тот массив, тот объём нормативно-правовых актов, их проектов, которые проходят через руки и умы экспертов, ведь он не подкреплён в достаточной степени, во-первых, активным участием экспертов независимых, во-вторых, качеством заключений, которые дают эксперты. Здесь если сравнивать и структурировать эту долю участия и долю активности, то мы для себя выявляем такие тенденции: примерно только 10% независимых экспертов дают мало-мальски хоть какие-то заключения, остальные остаются безучастными, потому что нет действенного механизма, который мог бы их дисциплинировать и активизировать. Все вы знаете, что в течение определённого времени они должны давать заключение, и когда разговариваешь либо с руководителями территориальных органов Минюста, либо с самими независимыми экспертами, они говорят, нет проблем, мы наделены статусом экспертов, в течение 5 лет мы можем дать это заключение. Его никто читать не будет, принимать результаты вот этого заключению никто не будет. Но по формальным признакам отвести кандидатуру этих экспертов становится невозможным. Есть ещё один очень тревожный факт, мне по долгу службы приходится выезжать в командировки, встречаться с руководителями территориальных органов Министерства юстиции, так вот, такой факт, он очень тревожен, на местах, в регионах Российской Федерации, некоторые предприимчивые, так сказать, частнопрактикующие юристы, имеющие статус в том числе и адвокатов, стали первыми, кто обозначил себя в качестве экспертов независимой экспертизы, и размещают этот статус на своих визитках, что придаёт доверие к ним, потому что они представляются не в качестве только адвокатов, а ещё как эксперты Минюста, причём, они не указывают, какие эксперты.

В настоящее время происходит накопление практики проведения экспертизы, её результативности, это всё нам задаёт основу для того, чтобы мы постоянно держали под контролем, под вниманием и методику и работу всех экспертов. Но здесь хотелось бы отметить несколько проблем, которые наверное при общем обсуждении, при согласии Минюста России могли бы быть разрешены, и тем самым был бы усовершенствован подход к действенному применению и использованию этого инструмента антикоррупционной экспертизы. Первое, для наиболее прицельного и оперативного значения экспертизы на взгляд многих специалистов, которые этим занимаются повседневно, интерес представляет не только юридико-технический анализ нормативных правовых актов или их проектов. Важно подкреплять этот анализ результатами практики правоприменения, то есть нужно смотреть акты, наверное, правоохранительных органов, постановления, решения суда. Во-вторых, вот такое качество, вот при таком элементе, при таком подходе экспертиза приобретёт значение результатов всеобъемлющих, и это будет и обогащать экспертизу и придавать статус ей, ее результатам, достоверности. Во-вторых, будет опосредована и реализована межотраслевая задача, это повышение качества и эффективности законодательства. А именно при таком подходе мы получим систематическое получение информации и будем всегда отмечать изменение тех или иных общественных отношений, определять эффективность правового регулирования, которое осуществляют органы исполнительной власти, причины, пробелы в правоприменительной практике. Выявление соответствия законодательства планируемому результату правового регулирования.

Я сейчас позволю себе вернуться к положениям модельного закона Об основах антикоррупционной политики, который был принят межпарламентской ассамблеей. Там одна занятная статья есть, которой определялись приоритетный сферы в отношении которых должна быть первостепенная задача осуществления антикоррупционной экспертизы. Это очень важно. И в настоящее время пока свободными силами, свободными, руководствуясь, так сказать, по Канту чистым разумом, эксперты пытаются выделить те сферы, в которых, наверное, эффект, негативный эффект коррупционных положений наиболее сильно ощутим. Второе, мне кажется, что нужно будет подумать о расширении полиотраслевого состава экспертов, которые занимаются этой практикой. Важность этой задачи определяется тем, что уполномоченные на проведение экспертизы субъекты, в первую очередь это относится к независимым экспертам, безусловно не могут выступать универсальными специалистами, и поэтому полнота экспертизы устанавливается, в данном случае, знаниями особенностей той сферы, в которую погружается эксперт. Я опять буду проводить параллели, потому что это занятный такой инструмент, в 2003 году был разработан учёными проект федерального закона о криминологической экспертизе, и там были заложены основания участия экспертов, то есть они должны обладать статусом эксперта, которое подтверждено отраслевой их специализацией. Если вы проводите, выявляете криминогенные факты, то вы должны обладать, наверное, учёной степенью по 8-й, по 9-й специальности, по криминологии. Если не обладаете этой специальностью, то хотя бы какие-то должны иметь наработки, опубликованные по этой теме, которые дают возможность оценивать вас как человека сведущего. Как правило, участники профессиональных правоотношений, будь то в сфере оказания государственных услуг или иных услуг, в том числе в связи с обеспечением добросовестной конкуренции, в наибольшей степени заинтересованы в устранении коррупционных факторов и практик, и, соответственно, именно они могли бы и выступать в качестве потенциальных независимых экспертов, которые безошибочно, и что немаловажно, превентивно, в том числе с помощью квалифицированной помощи юристов, могли бы указывать на недостатки в сфере нормотворчества, которые могут способствовать коррупции. Такой подход востребован в целях формирования компетентного состава независимых экспертов, прежде всего со стороны Министерства юстиции, поскольку это орган, который уполномочен осуществлять аккредитацию независимых экспертов. Следующее, третье, следует ожидать, что конечно накопление практики проведения экспертизы, и её систематизация в дальнейшем потребует оптимизации методики проведения антикоррупционной экспертизы, и здесь нужно признать, что конечно, она не идеальна. В настоящее время научному, образовательному и юридическому сообществу потребуется продолжить работу по разработке и совершенствованию экспертизы и технологии, методик правил, технологии, в особенности в отношении сложных, не очевидных проявлений коррупции, которые заложены в нормах. Наряду с этим важной задачей выступает организация специального обучения лиц, которые претендуют на звание независимого эксперта.

Мне так кажется, у меня просто есть опыт общения с международными образовательными центрами, когда они открывают какую-то новую программу, новую специализацию, то они требуют, чтобы выпускники по этой специализации, по этой программе были сертифицированы, то есть им вручались сертификаты, которые свидетельствуют о том, что они прошли такое обучение, и здесь, наверное, в рамках нашего института целесообразным представляется специальное обучение с присвоением квалификации независимый эксперт.

Не далее как 3 недели назад Сергей Викторович Шутков, модератор, со-модератор сегодняшнего заседания, находился в другом статусе, он был директором департамента конституционного законодательства Министерства юстиции, и мы с ним совместно, сидя в его кабинете формировали программу, обучающую программу по антикоррупционной экспертизе. Мы эту программу делали не для независимых экспертов, мы прежде всего ставим цель формировать компетентный состав специалистов из числа служащих Минюста, которые проводят антикоррупционную экспертизу, и выполняем тем самым решение коллегии, которая состоялась в конце прошлого года. Мы такую программу сделали. Она рассчитана на 72 часа, это 8 аудиторных занятий в день на 2 недели, но мы её видим как поле отраслевой программы, она не посвящена исключительно вопросам антикоррупционной экспертизы, а определенная часть этой программы посвящена вопросам правовой экспертизы, потому что нельзя отделять антикоррупционную экспертизу от правовой экспертизы. И можно даже было бы сказать, что на российской почве антикоррупционная экспертиза прижилась только потому, что многим из нас известен институт правовой экспертизы. Это очень похожие инструменты. Почему такой подход важен, подход, связанный с обучением независимых экспертов? В соответствии с правилами, а также приказом Минюста Российской Федерации от 31 марта 2009 года об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, требования, которые предъявляются к независимым экспертам, вам они все знакомы, это наличие высшего профессионального образования, и стажа по специальности не менее 5 лет. И здесь возникает первый вопрос, какое именно образование приемлемо? Юридическое, инженерное, военное, медицинское? А получилось, что вот сейчас по нынешним данным даже крен есть в сторону, тренд в формировании состава независимых экспертов не в сторону юристов. И эти вопросы, наверное, подлежат разрешению, поскольку требования, которые предъявляются к независимым экспертам для аккредитации Минюстом исполнимы для всех тех, кто желает, но ещё никогда не проводил экспертизу. И я должен сказать, что здесь возникают риски, связанные с тем, что когда независимый эксперт, не обладающий специальной юридической подготовкой, пытается составить заключение и направляет потом его в федеральные органы исполнительной власти, а это делают ещё и из мест, из субъектов Федерации, мы столкнулись с практикой, когда некоторые Министерства просто не обращают внимание на такое заключение, отмечая, что оно ошибочно. Здесь регуляторов нет ни у Минюста, ни у экспертов. Мне кажется, что такая ситуация ведёт к некоторой дискредитации института антикоррупционной экспертизы. Разрешение ситуации как минимум предполагает использование одного из двух подходов. Первых подход заключается в необходимости обременения потенциальных соискателей звания эксперта какими-то дополнительными специальными критериями, которым они должны соответствовать. Перечень этих критериев диспозитивен, он обсуждаем, и я думаю, что сейчас Минюст может обсудить любые критерии, которые будут предложены общественным экспертным сообществом. Ну наверное наличие высшего юридического образования здесь тоже решение вопроса. Если мы говорим о более высоком уровне, то достаточно ли, допустим, диплома или аттестата доцента, диплома кандидата наук или доктора юридических наук, по какой специальности. То есть здесь нужно классифицировать даже, наверное, и направления, связанные с проведением экспертизы, не должен криминолог влезать в цивильное право, потому что мы не можем всё охватить, быть универсальными специалистами, потому что требуется колоссальная подготовка для того, чтобы составить качественное заключение, я знаю по своему опыту, вижу здесь коллег в зале, которые будут делиться этим опытом, для того, чтобы составить такое заключение, требуется порой год, потому что сложность представляет ознакомление с одним текстом правового документа, который подвергается экспертизе. Здесь нужно прилагать статистику общественных мнений, и изучать правоприменительную практику, чтобы не ошибиться в своих выводах. Второй подход может рассматриваться как дополнение к первому, либо быть самостоятельным. На мой взгляд он предпочтительнее по отношению к первому варианту. Значит реализация этого подхода находится в тесной связи с обеспечением образовательного компонента. Технологически характеризует этот подход следующая формула. Я ещё уже вкратце предварил, прежде чем стать экспертом, необходимо получить соответствующий сертификат соответствия профессиональным целям и задачам будущей деятельности. На первый взгляд может конечно спорным показаться вопрос определения субъекта. Кто-то может меня упрекнуть в том, что мы пытаемся таким образом, или предлагаем задушить или ограничить независимую экспертизу, но мы уже имеем практику, и видим, что она не достаточно результативна. Безусловно, предпочтение выбора тех образовательных научных центров, которые будут готовить таких специалистов, должны быть в сторону государственных учреждений высшего профессионального образования, и тренд наверное должен быть в сторону тех вузов, которые имеют развернутую систему повышения квалификации. И такие программы подготовки экспертов в области экспертизы уже ведутся, я знаю что есть опыт и в Татарстане. Рассматривая эти 2 подхода, вне зависимости от того, какой из них наиболее целесообразен, важно обратить внимание на те риски, которые могут возникать в случае, если ни один из подходов не будет реализован. Самый главный риск, это появление нерепрезентативных данных при проведении экспертизы. Без специальной подготовки эксперты основываются на обыденном мнении, на житейском опыте и образно говоря, могут наваять ошибочное заключение. Владимир Николаевич Южаков, говорит что заключение должно быть обязательным. А я считаю, что в этой ситуации, императивная необязательность заключения выступает неким гарантом независимого эксперта, который выступает, не допускает развития благоприятных последствий, связанных с подготовкой такого заключения, поскольку есть криминологическая мудрость: лучше предупредить правонарушение, чем дожидаться его совершения. И здесь иной вопрос, который так же тесным образом связан с исключением рисков недостоверных результатов анализа на коррупциогенность, проектируемых нормативных правовых актов, он лежит в плоскости антикоррупционной защищённости деятельности самих экспертов.

Я не презюмирую потенциальную виновность экспертов, их личную заинтересованность в результатах экспертизы, но это часто бывает. Например, нельзя исключать ситуации, когда от заказчика экспертизы, который крайне не заинтересован в принятии того или иного нормативного правового акта, проявляет интерес независимый эксперт. Дело в том, что предпосылки к такому сценарию имеют объективный характер, который лежит в плоскости недостатков современного отечественного законодательства, в частности в связи с отсутствием правового акта, который бы регулировал лоббистскую деятельность. Во многих странах закон о лоббизме существует. В данном случае обеспечение объективности, достоверности и репрезентативности в самом широком смысле этого слова, чтобы этому заключению верили и испытывали доверие не только лица, которые обратились за экспертизой, а также исключение в них коррупционной заинтересованности, необходимо связывать также с решением ряда вопросов. Допустим, как определять правовой статус и значение, правое значение условий трудовой деятельности экспертов? Например, если они являются совместителями? Ведь нередки ситуации, когда эксперты преподают в ведомственных вузах, да, и выступают экспертами в отношении проектов, которые инициировались этим ведомством. Как относиться, допустим к случаям родственных или свойственных отношений между независимыми экспертами и лицами, которые инициируют принятие нормативного правового акта или заказывают экспертизу? Если факт заинтересованности независимого эксперта налицо, то в таких случаях следует ли предусматривать механизмы отвода или самоотвода экспертов? В настоящее время у Минюста нет полномочия отвести эксперта от работы, в том случае, если выявляется факт личной заинтересованности. Такие механизмы предусмотрены в рамках другого антикоррупционного института, института регулирования конфликтов интересов, хотя он, конечно, ещё тоже достаточно сомнителен в части практической реализации. Следует понимать, что независимый эксперт лишён гарантии защиты правомочий, которыми обладает государственный гражданский служащий, тоже уполномоченный на проведение экспертизы. На государственных гражданских служащих распространяются специальные антикоррупционные запреты, ограничения, требования, с которыми они сталкиваются при поступлении на государственную гражданскую службу. В конце концов на них распространяется Закон о защите. Помимо этого следует иметь в виду, что независимый эксперт и эксперт, если это частное лицо, он приватный субъект, и в случае его подкупа не всегда он может быть привлечён к уголовной ответственности за совершение коррупционного правонарушения, за исключением тех случаев, когда он выступает работником коммерческой организации. Тогда можно его привлечь по статье 204 Уголовного кодекса за коммерческий подкуп. Вот, с учётом этих представленных соображений, я полагаю, реализовал здесь функцию модератора, чтобы задать тон для обсуждения темы. Это как раз то, что нам нужно. Я думаю, что нам нужно двигаться к тому, чтобы придать институту антикоррупционной экспертизы действительно действенное значение. Спасибо.

Blog

Содержание