Geum.ru

Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание секции №7 «антикоррупционный мониторинг и антикоррупционная экспертиза как составная часть мониторинга законодательства и правоприменения» 25 июня 2010 года

Вид материалаЗакон

Содержание


Астанин В.В.
Астанин В.В.
Кабанов П.А.
Шутков С.В
Шутков С.В.
Кабанов П.А.
Реплика из зала
Кабанов П.А.
Кабанов П.А.
Южаков В.Н.
Оживление в зале.
Реплика из зала
Шутков С.В.
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6
Шутков С.В.:

Спасибо, Александр Борисович. Ну хотел бы сразу ответить на ваш вопрос по поводу учёта заключений независимых экспертов. Как вы знаете, в июле прошлого года был принят закон об антикоррупционной экспертизе, 172-ФЗ, и как раз в последней статье этого закона указано, что заключение независимых экспертов, хотя и носит рекомендательный характер, но тем не менее подлежат обязательному рассмотрению тем органом, который подготовил законопроект, который разместил на своём сайте соответствующий документ для проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Единственно, что мотивированный ответ даётся независимому эксперту только в тех случаях, если этот независимый эксперт указал конкретный вариант решения, снятия тех коррупциогенных факторов, которые он выявил. Так вот в связи с этим возникает проблема, поскольку зачастую антикоррупционные заключения пишут не юристы, то они этого, грубо говоря, не учитывают, важнейшего момента. Это и приводит к тому, что ответов они, соответственно, не получают.

Астанин В.В.:

Александр Борисович, есть один вопрос. Известно что гильдия российских адвокатов, является один из первых юридических лиц, получивших аккредитацию Минюста на проведение экспертизы на коррупциогенность проектов нормативно-правовых актов. В связи с этим вопрос у меня, в каком порядке специалисты российской гильдии адвокатов осуществляют экспертизу? В инициативном порядке, вы об этом говорили, это касается законодательства об адвокатуре, вы постоянно его мониторите, а что касается обращений? По каким обращениям вы проводите экспертизу? Были ли такие, какая тенденция есть? И второй вопрос, удовлетворены ли вы результатами учёта экспертизы, когда учитывают ваши результаты экспертизы?

Мерзоев А. Б.:

Вы знаете, надо положа руку на сердце, сказать, что трудно сейчас сказать, удовлетворены или нет, потому что в принципе, всё что мы написали, наши предложения тем кому они были обращены на стадии подготовки законопроекта, они были в принципе учтены, вот по тем основным проектам, по которым мы работаем.

Получили мы предложения по электронке, там какое-то, ну так не будем называть, один такой товарищ, в общем деятель из одной республики хотел с помощью нашего заключения, чтобы размахивая им получить из бюджета выплаты по социалке, связанные с автотранспортом напрямую, то есть вовлечь нас, по сути дела, сделать ну как бы помочь ему отыграть в условиях кризиса в стране отыграть у бюджета деньги, которые как бы недоплатили автотранспортным предприятиям.

Это, примерно, больше миллиарда рублей, так для примера. Естественно этим делом занимается мой заместитель, Владимир Сергеевич Ягудин, если я там ну как бы начинал в милиции работать и мне генерала милиции присвоили уже там позже, когда я участвовал в миротворческой миссии в Приднестровье, то он был заместителем внутренних дел, ну знаете Ягудина, потом ЦК КПСС. И сейчас он курирует кадры. Естественно он отслеживает и докладывает мне до того, как начать, а потом мы определяем кому конкретно из учёных, из мэтров поручить проведение, и они подключают необходимых специалистов, готовят. Конечно, на самом деле это такое дело, адвокаты же народ какой? Если у нас есть люди, которые вообще бесплатно не работают. Поэтому приходится поручать нашим аксакалам, ну старикам, учёным, они работают, что-то приходится дорабатывать, во всяком случае в том объёме, в котором к нам обращаются, мы стараемся удовлетворить или снимаем с сайта сами, или же к нам обращаются, или мы заинтересованы. Например, мы заинтересованы в законе о бесплатной юридической помощи. Вы конечно же, нашу позицию знаете, мы считаем, что государство напрасно тратит деньги на создание государственных юридических бюро. Ну, это особый разговор.

Шутков С. В.:

Спасибо, Александр Борисович. Безусловно Ваша позиция будет учтена, я уверен что она учитывается и при подготовке Федерального закона. Мне же хотелось бы предоставить возможность Виктору Викторовичу Астанина дальше продолжить.

Астанин В.В.:

Уважаемые коллеги, в списках выступающих заявлен Кабанов Павел Александрович, это человек, который возглавляет поволжский центр противодействия экстремизму и коррупции. Он можно сказать фанатик антикоррупционной экспертизы, в хорошем смысле этого слова, причём в выступлении Редькина Игоря Владимировича прозвучал вопрос, связанный с обеспечением методики необходимыми комментариями. Этот Кабанов как раз тот человек, который создал школу, научную школу, которая от студентов до доцентов занимается вопросами обеспечения антикоррупционной экспертизы, и много посвящает этим вопросам на практике. И он один из авторов, руководитель авторского коллектива по комментариям законодательства об антикоррупционной экспертизе. Павел Александрович, вам слово.

Кабанов П.А.:

Спасибо уважаемому Министерству юстиции, которое пригласило меня на это мероприятие. Я тоже не готовил специального доклада, однако хочу сразу же отметить, что не взирая на эту благодарность, я некоторые вопросы буду поднимать такие, которые могут показаться не совсем корректными для гостя. Когда рассматривали закон об антикоррупционной экспертизе, я внимательно посмотрел и обратил внимание, анализируя практику не только федеральную, но и региональную. В Российской Федерации сложилось так, что на сегодняшний день действует тройной фильтр антикоррупционной экспертизы. Первых фильтр, это государственные экспертизы, которые проводятся уполномоченными на то органами, общественные антикоррупционные экспертизы, которые проводятся общественными организациями и независимые. Однако, после принятия закона, выяснилось, что общественные антикоррупционные экспертизы потихонечку значит переходят в разряд независимой, но как сегодня из выступления мне становится очевидным, возможно в ближайшее время независимая экспертиза может превратиться в полугосударственную, за ней может быть просто установлен контроль государства, в том числе и за её результатами. Почему я вам об этом говорю? Я иногда в свободное от работы время провожу такие виды экспертиз, по грантам субъектов Российской Федерации, так вот заключение эксперта, которой просит субъект Российской Федерации, в нём указывается что в этом гранте вы должны выполнить эту работу, результаты, которые бы их устроили. Результат согласовывается с заказчиком, результат экспертизы. Что мы порождаем? Коррупцию. Борьба с коррупцией выливается в продолжение коррупции, в её извращённые формы, под эгидой борьбы с коррупцией проходимцы начинают зарабатывать деньги. Это становится очевидным. В этом случае мне представляется, что и в законодательстве нужно определить что этот тройной фильтр антикоррупционной экспертизы должен быть обеспечен правом. Если более-менее установлен порядок проведения государственной экспертизы, независимой, то совсем мало что регулируется у общественной. Некоторые субъекты Российской Федерации в порыве я не знаю каком, угодничества, умудрились, скажем Республика Коми в закон об общественной палате написала, что общественная палата проводит независимую антикоррупционную экспертизу в порядке установленном российским законодательством. Общественную экспертизу назначили, а каким образом? Я там бываю, в Сыктывкаре иногда, я спросил у сотрудников правового управления, что они под этим подразумевали, администрации главы республики. Они говорят, ну по-видимому нужно чтобы они были аккредитованы. А теперь требования к аккредитации вы знаете какие? Да нет, мы не знаем. У вас там сколько работает штатных сотрудников? Одна секретарь, все остальные на общественных началах. Можно ли их аккредитовать? Нет. То есть создаётся иллюзия правового регулирования, и так практически идёт повсеместно. Вот эти требования, которые требования юридического образования, они уже установлены в Краснодарском крае, и каков результат? Всего-навсего аккредитовано на сегодняшний день 13 независимых экспертов, теперь… 19 уже, да? Теперь посмотрите, независимые эксперты должны быть на федеральном, региональном и муниципальном уровне. На муниципальном уровне только независимые эксперты и порядок их аккредитации является в нескольких муниципальных образованиях, ну например в Тюмени, на других уровнях, вплоть до колхоза и муниципального образования, колхоз имени Ленина Московской области пишет, независимых экспертов для наших муниципальных нормативных правовых актов должен аккредитовывать министр юстиции. Глава сельского поселения свои полномочия делегирует министру юстиции, хорошо, что он не просит его подметать улицы. Можно и эти полномочия ему делегировать. К большому сожалению, когда говорят о методике, я стараюсь в эти вопросы не влезать, потому что методики в самой методике нет, а есть перечень нарушений законодательной техники, но меня интересуют правила. Сейчас столько много региональных и федеральных правил ведомственных, они настолько коррупциогенны, что я думаю что наши антикоррупционные нормативно-правовые акты сами по себе коррупциогенны. Я специально отслеживаю все порядки, которые принимаются ведомствами, в том числе и вносимые в них изменения, на сегодняшний день, не в одном порядке не указано каков механизм реакции министерства или ведомства на получение требования прокурора. А ведь эти правила прошли антикоррупционную экспертизу в Министерстве юстиции Российской Федерации. Там написано регистрационный номер такой-то, такой-то, такой-то. Не определены порядок регистрации тех же заключений, которые получены не только от независимых экспертов, но и от государственных экспертов. Это не учитывается порядок обсуждения, порядок принятия решения, и в конце концов, кто же должен письменно уведомлять эксперта? Вот эти полномочия или прокурора, они никем как правило не указываются. По-видимому, существует у них собственный порядок. По собственному усмотрению, как это звучит, по собственному усмотрению должны чиновники решать, отвечать им или не отвечать, даже если требования, которые указаны в законе соблюдаются. Мне представляется, что это результат невежества, или недостаточного развития этого института. По субъектам Российской Федерации сейчас существует множество практик антикоррупционной экспертизы. Необходимо этот опыт обобщать. Мне представляется, что необходимо обучение экспертов. Вы говорите только о независимых экспертах, наверное, всё-таки, нужно сохранить и общественных экспертов и об этом прямо в законе «Об антикоррупционной экспертизе» указать, внести изменения в соответствующий закон «Об общественных организациях», иные правовые акты, которые бы сохранили этот институт. В том числе меня тоже вот удивило, когда говорят, что отделение российской ассоциации юристов, неужели там есть штатные сотрудники и как их Минюст аккредитует? Если там штатные 3 сотрудника в этой общественной организации в каждом филиале, я думаю, что нет.

Шутков С.В:

Есть. Есть аппарат, есть руководитель аппарата, работающие по трудовому договору.

Кабанов П. А.:

Ну тогда это хорошо, а вот посмотрите теперь. Определяя по поводу независимой экспертизы, у нас почему-то эксперты и физические и юридические лица. Но представьте себе, юридическое лицо аккредитовано, через 2 месяца увольняется один или 2 сотрудника, требования которые предъявляются к юридическим лицам не соблюдаются. Кто будет контролировать? Кто подписывает заключение, руководитель экспертного учреждения? Это вполне естественно. Но кто его подготовил? Есть другие вопросы, связанные с независимыми экспертными учреждениями, их так и нужно называть. Не независимые эксперты и юридические лица, а независимые экспертные учреждения, это будет более точно, и если это разрабатывать, то нужно ставить вопрос, контроль за соблюдением этих требований, возможности привлечения специалистов, не только юристов, а скажем тех же медиков, биологов, если этот вопрос касается санитарных норм и правил, почему бы их не привлекать? Пожалуйста привлекайте. Особенностью привлечения этой категории лиц. Мне представляется, что необходимо урегулировать и такой вопрос, как повышение квалификации. На сегодняшний день повышением квалификации независимых и иных экспертов, государственных экспертов занимается много кто, даже лица не имеющие юридического образования. Я, на примере нашей республики хочу сказать, что в академии государственной службы при Президенте Республики Татарстан, где нет юридического факультета, проходят повышение квалификации эксперты муниципального уровня. Среди преподавателей я не обнаружил ни одного лица хотя бы имеющего какое-то отношение к этому виду деятельности. Но документы выдаются. Теперь встаёт вопрос, Министерство юстиции должно всё-таки посмотреть за качеством вот этих выдаваемых документов? Такие филькины грамоты может выдавать каждый.

Шутков С.В.:

Позвольте я сразу прокомментирую некоторые вещи. В части, касающейся привлечения специалистов различных специальностей к работе независимых экспертов, мне кажется что это уже урегулировано. Почему? Если мы посмотрим закон внимательно, мы увидим, что там написано, что антикоррупционная независимая экспертиза проводится за счёт вот самих этих субъектов. То есть ничто им не мешает создать коллектив специалистов и с их помощью написать качественное заключение, другое дело, что они, почему-то этого не делают.

Кабанов П.А.:

Спасибо большое, мне представляется, есть ещё некоторые вопросы, которые необходимо на сегодняшний день разрешать. Мне представляется, что на сегодняшний день, всё-таки нужно ужесточить как уже Виктор Викторович точно выразился, требования к этим экспертам, ко всем экспертам. Эти требования, наверное, должны соблюдаться всеми, в том числе предусматривать ответственность за, мягко скажем, заказные заключения, которые не соответствуют тому, что есть на самом деле, и мало того, необходимо полностью произвести ревизию регионального и муниципального законодательства, муниципальных нормативно-правовых актов, регулирующих антикоррупционную экспертизу. Вот здесь нужно просмотреть и на муниципальном, и на региональном уровне. Другое дело, что если добросовестные чиновники существуют, они всегда дают письменный ответ. Не взирая на то, независимый эксперт, зависимый эксперт, или просто заинтересованное лицо, когда вносятся дельные предложения, даже в самом законодательстве обращения граждан, предусмотрены меры реагирования. К большой радости в большинстве субъектов Российской Федерации, например в Республике Башкортостан на такие заключения или просто обращения, они всегда, в 100% случаев дают письменный ответ. Ни одного случая не было, чтобы из Башкортостана не пришло письменного ответа, я не знаю с чем это связано, но там порядок есть, поступило ли заключение, просто письмо, рекомендация, они обязательно дают письменный ответ. Это в любые органы власти в республике. Близко к этому находится Челябинская область и Самарская. В других субъектах не всегда к этому относятся с пониманием, и полагают, что не только заключения, а предложения, которые поступают от специалистов, подлежат игнорированию. На сегодняшний день я полагаю, что нужно для работы, эффективности работы и государственных экспертов и независимых экспертов, действительно разрабатывать комментарии. К большому сожалению, инструментария для обучения нет. Нет нормальных учебных пособий, и встаёт иногда вопрос, который трудно себе представить, с точки зрения подготовки кадров. У меня сейчас 2 аспиранта пишут диссертации по антикоррупционной экспертизе. Шифр их специальности? Вот, одни говорят административное, вторые говорят первая специальность, а третьи говорят, восьмая специальность. И теперь я их гоняю по всем этим трём специальностям, сдавать кандидатские минимумы, потому что уже у одного на выходе диссертация…

Реплика из зала:

В зависимости от содержания работы.

Кабанов П.А.:

В зависимости от содержания работы. А вот как нам идентифицировать эти темы? Одна из них по независимой, вторая по государственной и сейчас ряд других проблем возникает и я вот на сегодняшний день, то же самое, склоняюсь к тому, что всё-таки нужно и здесь разобраться, хотя есть люди, которые говорят, вообще-то давайте это должна быть 9-я специальность. Вот. Но это сейчас здесь, а если направим в ВАК такую диссертацию? Я думаю что мои аспиранты поседеют и полысеют до тех пор, пока их утвердят, потому что тема будет новая, и проблемы будут возникать. Это ещё одно направление, о котором я хочу сказать. Насколько остра эта тема на сегодняшний день? Это острая, не разработанная тема, и мне представляется, что необходимо и научному сообществу подключаться, а поручать всё только Министерству юстиции или Академии Генеральной прокуратуры не совсем корректно. Наверное здесь научному сообществу нужно тоже принимать максимально возможные меры, для того, чтобы этот институт заработал активно, эффективно. Спасибо большое.

Шутков С. В.:

Павел Александрович, вот скажите пожалуйста, в вашем выступлении прозвучало, что Минюст должен контролировать деятельность независимых экспертов.

Кабанов П.А.: Да.

Шутков С.В.:

В связи с этим, на мой взгляд, встаёт очень острая проблема, связанная с установлением критериев к этим независимым экспертам. Если мы сейчас посмотрим новое, постановление Правительства, то мы не обнаружим там критериев. В отличие от ранее действующего постановления, где критерии были прописаны, в новом их нет. То есть и поэтому, по большому счёту, у Министерства юстиции сейчас нет полномочий устанавливать эти критерии. Здесь образовался какой-то вакуум. Очевидно, что такие критерии необходимы, потому что в противном случае, наша работа по аккредитации превратится в пустой административный барьер, никому не нужный, мы будем выдавать всего лишь документы о том, что человек хочет заниматься независимой антикоррупционной экспертизой. С другой стороны у нас нет полномочий, для того, чтобы установить эти критерии. Но это надо делать и мне кажется, что Министерству юстиции целесообразно предоставить право устанавливать такие критерии для независимых экспертов Другое дело, что конечно, те критерии, которые мы установим, или будем предлагать установить, они должны подвергнуться тщательному анализу со стороны института гражданского общества, со стороны независимых экспертов, тех, которые уже аккредитованы, со стороны государственных институтов, с тем, чтобы это были объективные критерии, необходимые. Но я так понял, что в целом вы выступаете за то, чтобы эти критерии существовали, потому что есть и другая позиция, что критерии вообще не нужны, потому что этим должен заниматься кто угодно, ну все желающие.

Кабанов П.А.:

Нет, ну наверное критерии должны быть.

Нужно посмотреть на то, что апробировано в регионах, это учитываем, работу регионов в этом направлении, работу общественных организаций, кто занимается, мне очень импонирует саратовская торгово-промышленная палата, где и своя методика, или перечень коррупциогенных факторов, которая отличается. Мне представляется, что наличие вот этих общественных экспертов, оно создаёт нам новые методики, может привести к созданию новых методик, новых инструментов, и по крайней мере позволит развиваться, ведь то что устанавливается Правительством, оно может меняться, как вы заметили, через год уже сменилось. Вот эта разработка я полагаю что нужна. Нужно определиться с этим, и я думаю что если есть такая потребность… мы поможем и наш центр готов включиться в эту работу.

Южаков В.Н.:

Вы говорите прямо противоположное. Получается, что наоборот критерии не нужны, потому что… у вас всё подвижно.

Кабанов П.А.:

Я считаю, что экспертов надо оставлять независимыми, но критерии надо устанавливать.

Оживление в зале.

Шутков С.В.:

Коллеги, давайте мы какой-то порядок всё-таки будем поддерживать. Уважаемые коллеги. Давайте будем всё-таки уважать друг друга и выступать по порядку. Или хотя бы с разрешения модератора, потому что иначе у нас получиться хаос. Вы хотите что-то сказать?

Реплика из зала:

Я представляю главное управление юстиции по Ростовской области, мы непосредственно выдаём вот те свидетельства, которые Минюст присылает каждому из субъектов. Вот прозвучало здесь количество в Краснодарском крае, в Ростовской области тоже около 20-ти обладателей этих свидетельств об экспертизе независимых, значит мы пошли по такому пути, по наитию шли, полномочий по контролю нет ни у территориальных органов ни у центрального аппарата Минюста, но каким-то образом координировать деятельность, не контролировать, а именно координировать, хотя бы быть в курсе, каким образом эти экспертизы работают, работают ли вообще, какие результаты рассмотрения экспертизы, мы пошли по такому пути, создали совет, обозвали вот этот вот орган, совет при главном управлении и пригласили всех обладателей независимых свидетельств.

На удивление, это вот к вопросу, наверное о лоббировании, на удивление откликнулись только те обладатели свидетельств, которые непосредственно осуществляют какую-либо рода деятельность, то есть или перевозками занимаются, или сельским хозяйством и так далее. Они когда пришли, мы спросили, почему? Ответили, что мы заинтересованы, чтобы в нормативные правовые акты не проникали положения, которые нам мешают работать. Мы готовы наши экспертные заключения не за своей даже подписью отдавать вам в территориальный орган Минюста или направлять в Минюст, чтобы при помощи вот этого инструмента дефектные, вот эти вот коррупциогенные факторы не проникали в нормы. А те, которые для визитки, или для размещения на стене, приобрели эти свидетельства, они и не откликнулись, и работу никакую в территориях не проводят. Поэтому это и к вопросу координации или контроля, потому что действительно, кто заинтересован в результатах этой работы, они будут и под эгидой Минюста осуществлять свою работу. Спасибо.

Шутков С.В.:

Спасибо. Виктор Викторович, вы хотели задать вопрос?

Астанин В.В.:

Уважаемые коллеги, это не вопрос это просто наверное или реплика, или констатация. Удивительная вещь происходит даже сегодня в работе этой секции, значит мы послушали практические примеры, которые профессор Кабанов отмечает, он фактически даёт тревожные сигналы, и мы даже в механизмах решения этих проблем намечаем и вот не можем прийти к единству мнений. Между тем я снова обращаю ваше внимание на то, что антикоррупционная экспертиза, это только часть антикоррупционного мониторинга, то есть это частный случай, и хотел бы привести один занятный пример. Когда возникли антикоррупционные инициативы государственные, весной 2008 года, в августе 2008 года Генеральная прокуратура учредила специальное управление, и в августе этого же года сформировала статистику, форму статистической отчётности, которая позволяла им видеть, что они делают, и как они реагируют на соблюдение законодательства о противодействии коррупции, и Минюст в этой части проявляет какую-то ложную скромность, потому что не предлагает ввести статистику количества и качества заключений, подготавливаемых экспертами. И в этой связи вопрос к тем, кто занимается антикоррупционной экспертизой в порядке независимой экспертизы, Павел Александрович, вы как относитесь к тому предложению, чтобы ввести такую статистику, количества и качества подготавливаемого заключения независимыми экспертами?