Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание секции №2 «реализация решений конституционного суда российской федерации» 25 июня 2010 года
| Вид материала | Закон |
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 467.79kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 913.92kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 858.58kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 773.09kb.
- Стенографический отчет Заседание секции №3 «Реализация решений Европейского Суда, 468.15kb.
- Стенографический отчет Заседание секции №6 «Методология мониторинга законодательства, 858.4kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 755.14kb.
- Стенографический отчет Заседание секции №7 «Антикоррупционный мониторинг и антикоррупционная, 914.25kb.
- Форум профессионалов налогового права, 45.92kb.
- Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам, 92.37kb.
Научно-практическая конференция
по мониторингу законодательства и правоприменения
Заседание секции № 2
«РЕАЛИЗАЦИЯ РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
25 июня 2010 года
Санкт-Петербург
Конституционный Суд Российской Федерации
| Модератор: | Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации КРОТОВ Михаил Валентинович |
КРОТОВ М.В.
Добрый день, уважаемые коллеги!
Мы начинаем работу нашей секции. Я немножко внесу, наверное, изменение в название. Мы все-таки обсуждаем вопрос в рамках мониторинга законодательства и правоприменительной практики, поэтому, наверное, к "Реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации" надо добавить "Мониторинг реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации ", и это будет правильным подходом к тому направлению, которое бы мы хотели сегодня обсудить.
Я думаю, что в этой аудитории нет необходимости говорить о значимости и уровне решений Конституционного Суда Российской Федерации и, тем более, о значимости того, чтобы эти решения своевременно и в соответствии с теми положениями, на основании которых они были вынесены, исполнялись.
На самом деле проблеме исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, наверное, столько же лет, сколько уже и самому Конституционному Суду Российской Федерации. Основная проблема заключалась, наверное, в том, что при формулировании положений Закона о Конституционном Суде Российской Федерации было прописано достаточно линейное исполнение решений. То есть при вынесении Конституционным Судом Российской Федерации решения о несоответствии нормы Конституции Российской Федерации Правительство должно внести соответствующее изменение, проект закона, в Государственную Думу Российской Федерации, и Государственная Дума Российской Федерации обязана в определенный срок принять такой законопроект. При этом абсолютно не учитывалась та практика, которая была уже наработана Конституционным Судом Российской Федерации в плане разъясняющих решений Конституционного Суда Российской Федерации, то есть тогда, когда выявляется конституционно-правовой смысл каких-то решений.
Кроме того, достаточно много решений, которые, скажем так, недвусмысленно предполагают более широкую трактовку и выходят явно за рамки тех вопросов, которые были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В частности, это проблема, которая действительно нуждается, наверное, в мониторинге (и по этим проблемам мы бы хотели услышать мнение участников), - тогда, когда решение Конституционного Суда Российской Федерации принято по жалобе граждан достаточно точечно по той норме, которая оспаривалась, но аналогичные нормы содержатся в других законах, и вопрос о том, распространять данные положения на иные законодательные акты, решения Конституционного Суда Российской Федерации, ту правовую позицию, которая была высказана, или это будет делать Конституционный Суд Российской Федерации в последующем, что обычно и происходило в ряде случаев, когда это делалось либо отказными определениями, поскольку правовая позиция уже высказана, либо новыми решениями. Нуждается эта проблема и в серьезном анализе с точки зрения того, насколько та или иная правовая позиция должна быть распространена на иных участников (все-таки, наверное, мнение законодателя должно быть в большей степени учтено).
Еще одна проблема, на которую я считаю необходимым обратить внимание участников нашего обсуждения, это проблема исполнения тех решений, которые были приняты по жалобам и которые предполагают пересмотр состоявшихся решений судебных инстанций.
Конституционный Суд Российской Федерации, как правило, очень осторожно формулирует в своих решениях это положение о том, что при отсутствии иных препятствий дела подлежат пересмотру. Закон предполагает такой пересмотр только в прямо предусмотренных законом случаях, когда речь идет о неконституционности нормы. Практика же у нас сложилась таким образом, что Конституционный Суд Российской Федерации предлагает судам пересмотреть этот вопрос даже в тех случаях, когда норма признана конституционной, но дается ее конституционно-правовое истолкование, и тем самым возникает вопрос о соответствии в данном случае возможностей судов общей юрисдикции или арбитражных судов, которые должны пересмотреть соответствующие решения.
Более того, иногда ведь собственно сам пересмотр не приведет к защите того интереса, который Конституционный Суд Российской Федерации предусматривал. Я не буду приводить примеры конкретные, я думаю, многие из них вам известны. Поэтому это тоже проблема, которая нуждается в серьезном обосновании.
Более того, достаточно часто возникают ситуации, когда в ходе рассмотрения Конституционный Суд Российской Федерации сталкивается с ситуацией, когда он может констатировать, что нарушения Конституции Российской Федерации нет, нормы закона не нарушают конституционных принципов, но действительно в деле того лица, которое обратилось в Конституционный Суд Российской Федерации, имеет место нарушение его прав. Но это не связано с тем, что порочная норма. Это связано с ненадлежащими действиями должностных лиц, например.
Каким образом в этом случае поступать Конституционному Суду Российской Федерации? Конституционный Суд Российской Федерации, конечно, находит определенные решения, пытаясь найти какой-то компромисс. Но насколько в данном случае оправдано требование пересмотра? Или, может быть, на самом деле это может быть основанием для постановки вопроса перед, например, президиумами высших судов о том, чтобы пересмотреть решения по делу с учетом тех обстоятельств, на которые обращает внимание Конституционный Суд Российской Федерации, не затрагивая особенности нормы?
Я обозначил только ряд проблем.
На самом деле очень много вопросов возникает в связи с подготовкой законопроектов по тем решениям, которые были вынесены Конституционным Судом Российской Федерации и требуют внесения изменений в законодательство. К сожалению, на сегодняшний день, надо констатировать, адресация к Правительству Российской Федерации не всегда оказывается успешной. Дело в том, что многие законодательные акты не подготовлены на сегодняшний день: как вы слышали и вчера на конференции, мы знаем прекрасно, что более четырех десятков законодательных актов не подготовлено и Правительство Российской Федерации не предпринимает никаких шагов в этом направлении.
Может быть, это связано с тем, что орган, центр принятия решений о подготовке законопроекта сегодня не определен четко законодательно, и если Министерство юстиции Российской Федерации займется этой работой и возьмет на себя эту функцию, было бы, наверное, замечательно. Потому что на данный момент просто тогда, например, когда закон касается Минздравсоцразвития России, то Минюст России ждет, когда будут даны соответствующие предложения профильному министерству. Профильное министерство не торопится. В результате подготовка проекта закона для внесения изменений в соответствующие акты откладывается. И каким образом ускорить эту ситуацию? Действительно, может быть, вот здесь как раз вопрос мониторинга исполнения решений для нас и становится более актуальным.
Кроме того, я еще раз хочу обратить внимание на ту же проблему, когда правовая позиция, высказанная Конституционным Судом Российской Федерации по достаточно точечной проблеме, по конкретной норме, может быть распространена и на иные законодательные акты, в которых содержатся аналогичные нормы. Вот такой комплексной оценки решений Конституционного Суда Российской Федерации с точки зрения того, какие вопросы еще должны быть затронуты и вытекают из решения, к сожалению, на сегодняшний день мы не видим - нет органа, который бы это осуществлял. Опять-таки, мы полагаем, это могло бы делать Министерство юстиции Российской Федерации, если бы оно за это взялось.
Я обозначил только часть проблем, на обсуждении которых я бы хотел предложить сосредоточиться участникам. И если мне будет позволено, я хочу предложить первое слово Гадису Абдуллаевичу Гаджиеву, судье Конституционного Суда Российской Федерации.
ГАДЖИЕВ Г.А.
Спасибо, Михаил Валентинович.
Я хотел выступить о реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации сквозь призму конституционного принципа единства государственной власти.
Собственно говоря, это достаточно широкая постановка вопроса. Она предполагает анализ конституционно-правовых взаимоотношений Конституционного Суда Российской Федерации, как с законодателем, так и с другими судами.
Сразу признаюсь, что вторая часть этой проблемы мне явно не по зубам, она очень сложная. Именно поэтому Михаил Валентинович начал с этих самых трудных для нас проблем. Вы уж меня строго не судите, я буду говорить только о взаимоотношениях Конституционного Суда Российской Федерации и законодателя, буду говорить только о части проблемы.
Мне не очень нравится само понятие, хотя оно и используется в нашем Законе, - понятие "исполнение решений суда". Там, если вы помните, в статье 81 нашего Закона говорится о последствиях возможного неисполнения, ненадлежащего исполнения либо воспрепятствования исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации. Я думаю, что более точным во всех отношениях термином является термин, который вынесен в название нашей секции - "реализация решений". Это более тонкий термин, обозначающий суть взаимоотношений между судом, который принял решение, и законодателем, который, если не обязан, то, наверное, вправе учитывать это решение. Я думаю, что и то, что в нашем Законе говорится об обязанности органов государственной власти принимать необходимые меры в связи с принятием решения, а не в соответствии, это тоже имеет очень тонкий смысл - не в соответствии с решением Конституционного Суда Российской Федерации, а в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации.
С моей точки зрения, проблема реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации является только частью нормативного содержания конституционного принципа единства государственной власти. Этот принцип текстуально выражен в шестой и седьмой строчках преамбулы Конституционный Суд Российской Федерации Российской Федерации. Да, в нашей Конституции Российской Федерации закреплен принцип разделения властей, но и в условиях разделения власти (государственной власти) речь идет все-таки о единой государственной власти. Алексей Алексеевич Ливеровский любит повторять этот тезис о том, что речь идет не о разделении властей, а о разделении единой государственной власти. И, наверное, совершенно очевидно, что единство предполагает и единство принимаемых государственными органами решений и их исполнения.
В свою очередь, при принятии решений Конституционный Суд Российской Федерации, конечно же, должен учитывать, что и у него есть объективные границы возможностей. В процессе толкования положений Конституции Суд Российской Федерации в состоянии придать новые черты лишь очень отдельным, фрагментарным сторонам жизни, он ведь не в состоянии преобразовать всю ее разом. Наверное, очевидно, об этом вчера говорил Валерий Дмитриевич, когда он рассуждал о спонтанном порядке, что невозможно оторвать народ от его истории. У Конституционного Суда Российской Федерации может быть готовность к решительным действиям и даже какой-то высокий реформационный порыв. Но надо всегда соотносить идеальное и реальное. Философы в этих случаях говорят о ситуации невозможности использования предоставляющихся шансов. То есть необходимо воспринимать как объективную данность те реалии, которые существуют в обществе, с тем, чтобы провести необходимые в этих условиях изменения.
С моей точки зрения, Конституция Российской Федерации - это не только результат кодификации самых важных юридических норм, это одновременно и кодификация связи этих норм с прошлым, с историей народа. И это обязательно необходимо учитывать в процессе толкования положений Конституции Российской Федерации.
Итак, толкование Конституционным Судом Конституции Российской Федерации - одна из разновидностей принимаемых государственных решений - должно подчиняться принципу единства государственных решений. В свою очередь, принцип единства государственных решений является проявлением национального и государственного единства народа, что, в свою очередь, является этическим проявлением солидарности.
Собственно говоря, Конституция Российской Федерации ведь опирается на два "кита": это права и свободы человека и гражданский мир и согласие (четвертая и пятая строчки преамбулы нашей Конституции). А что такое гражданский мир и согласие? Ведь очевидно, что понимание гражданского мира - это не есть состояние невойны. Гражданский мир - это отсутствие зоны конфликтности, он имеет гораздо более глубокий смысл, чем просто невойна. Но это как в названии романа Толстого "Война и мир": мир - это мир, то есть все, что вокруг нас. Вот это и есть, собственно говоря, солидарность.
Я в связи с этим хочу откликнуться на мысль профессора Яковлева, которую он вчера высказал, о том, что у нас слабая исполнительная власть. Ну, меня, конечно, так зацепило, и я задумался, можно ли согласиться с этим тезисом, или все-таки он нуждается в какой-то коррекции. В целом, я думаю, это замечание полезное. Но для конституционного права аксиоматично, что мощь государства, его сила зависит от того, черпает ли это государство свою энергию из успехов и достижений каждого человека, которые, в свою очередь, возникают благодаря тому, что люди пользуются свободами. Вы все хорошо помните слова "свобода всегда лучше, чем несвобода". Вот это и есть концепция сильного государства, а не просто совершенствование деятельности исполнительного аппарата. Этого явно мало.
Теперь что касается особенностей реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации. Я думаю, что они, безусловно, есть, и они отражают особенности конституционного судопроизводства. Мы об этом в литературе пока говорим еще недостаточно активно; вот только наши коллеги в Екатеринбурге занимаются проблематикой конституционного судопроизводства, и у них это хорошо получается; но это пока только начало. На самом деле особенностей конституционного судопроизводства очень много. И вот, в частности, этот самый принцип окончательности решений Конституционного Суда Российской Федерации - ведь это необычно для других судов: решение Суда является окончательным. И, наверное, многие коллеги знают эту известную шутку: "Наши решения окончательные не потому, что они мудрые, но они мудрые потому, что окончательные". И мы, видимо, должны иметь представление о том, а что означает окончательность решения Конституционного Суда Российской Федерации. Это понятие, на мой взгляд, имеет достаточно глубокий смысл.
И было бы очень сильным упрощением и даже вредной редукцией отмечать некий правовой монополизм Конституционного Суда Российской Федерации в истолковании норм Конституции. Я считаю, что такого монополизма у Конституционного Суда Российской Федерации нет и быть не может. Даже более того, скажу, может быть, несколько усиливая эту мысль: это была бы трагедия государства, если бы и сами импульсы к толкованию Конституции, и само толкование содержательно зависело только от Конституционного Суда Российской Федерации.
Наверное, все-таки импульсы к развитию конституционного права и, в частности, положения о правах человека должны идти от гражданского общества. Кто лучше знает, что такое академическая свобода? Судья Конституционного Суда Российской Федерации (если он не профессор), либо преподаватель вуза? Однозначно отвечаю на этот вопрос: преподаватель вуза лучше знает, даже если он не специалист по конституционному праву. Кто лучше знает, что такое свобода средств массовой информации: судья или журналист? Убежден, что это понимает лучше и чувствует на себе лучше журналист. И вот те, кто к нам обращаются с жалобами, они-то и являются первыми толкователями Конституции Российской Федерации. Мы работаем на давальческом сырье, и какие жалобы, таким и будет развитие конституционного права.
У профессора Хаберлен (вы, коллеги, многие знаете эту фамилию) есть очень известная статья об открытом обществе толкователей Конституции. Собственно говоря, здесь я пользуюсь его идеей о том, что толкование Конституции начинается не в здании Конституционного Суда, оно начинается в реальной жизни, когда люди начинают осознавать, что необходимо расширить пределы свободы, когда они начинают понимать, что жизнь подталкивает к новому пониманию какого-то права либо свободы. Североамериканский союз, североамериканцы, на мой взгляд, показали всему миру, что можно обойтись и без войн, и без революций, и можно успешно развиваться в течение более чем двух веков, если умело пользоваться гражданскими правами. И даже ситуация гражданской войны, в конечном счете, была вызвана какими-то дефектами Конституции: не признавали равенство афро-американцев - вот и возникла ситуация гражданской войны.
Решения Конституционного Суда всегда основаны на принципе разделения властей. И, наверное, все-таки у нас в нашем Суде присутствует глубокое уважение к дискреционным полномочиям законодателя. Это очень важно, и, пожалуй, это такая неопровержимая презумпция, которая является одним из оснований конституционного судопроизводства. Презумпция того, что наш законодатель привержен идеям конституционализма. Мы должны в это верить, никогда в этом не сомневаться и из этого исходить. И Конституционный Суд, исходя из этой презумпции, не может что-либо поручать законодателю. Формулировки "надо исполнить", "надо выполнить" совершенно недопустимы для конституционного судопроизводства. Можно, видимо, делать другое. Если использовать метафоры, можно "включать фары дальнего света". Конституционный Суд может принять решение, он может истолковать какое-то конституционное положение и показать с помощью этого истолкования, как и куда законодатель может двигаться, но при этом не забывая, что сам-то законодатель будет двигаться, не Конституционный Суд будет двигаться вместо него, и законодатель может взять курс и налево, и направо, и в центре он может брать свой курс, это дело законодателя, и мы должны уважать этот выбор законодателя.
Хорошим, на мой взгляд, наглядным пособием для разговора о том, как могут быть реализованы решения Конституционного Суда Российской Федерации, является Постановление Конституционного Суда Российской Федерации о статье 292 Гражданского кодекса Российской Федерации. Это дело о конституционном праве несовершеннолетнего члена семьи собственника жилого помещения на жилье. Если вы помните, вчера академик Толстой вспомнил проект решения и, как обычно он это делает, достаточно точно покритиковал это решение. Я с этой критикой абсолютно согласен, ну, наверное, потому, что я писал по этому решению мнение. Это не было особое мнение, это было мнение, то есть, в принципе, я согласился с тем, что эта норма заслуживает ее дисквалификации, но есть все-таки глубокое различие. И мне кажется, что то, что есть мнение и есть само решение, это очень хороший ориентир для законодателя. Я, собственно говоря, для этого и писал - для того, чтобы у законодателя было и несколько другое видение того, что имеет место.
Напомню эту ситуацию. Вчера Юрий Кириллович нам рассказал о сути этого дела. До 2005 года для того, чтобы продать квартиру собственнику, если у него есть несовершеннолетний ребенок, ему нужно было, по сути дела, испросить согласие органа опеки и попечительства. В 2005 году (вы помните эти события, они были совсем недавно) появилась идея, что надо бороться с административными барьерами, органы опеки такие-сякие, да и взяточники они, вот давайте мы их - в сторону, они мешают развитию строительства, ипотека плохо развивается. Я хорошо помню, как этот проект обсуждался в Совете по развитию гражданского законодательства, и помню, что это требование было, собственно говоря, исходящее от банков, в качестве лоббистов выступали банки. Наш Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского законодательства неодобрительно отнесся к этой новелле. Но, тем не менее, норма была принята. И вот что мы сейчас имеем.
Поступил ли правильно законодатель, или он допустил некую ошибку? Мне кажется, надо учитывать, что в конституционном праве есть два совершенно разных института: первый - это государственная защита прав; и второй - это самозащита, то есть умелое использование института судебной защиты своих прав.
Должно ли государство полагаться только на самозащиту? Или же государство в каких-то случаях должно активно заниматься именно государственной защитой прав? Что такое государственная защита прав? Это признание того, что есть конституционные права несовершеннолетнего; и это активная нормотворческая работа, связанная с тем, чтобы эти конституционные права были конкретизированы в текущем законодательстве, чтобы появился необходимый шлейф из законов, обычных законов, а если необходимо, и подзаконных актов, которые бы довели до логического конца это конституционно-правовое предписание.
Что мы имели в ситуации с этими несовершеннолетними?
Конституционная норма реализована. Есть некие организационные предпосылки реализации конституционного права ребенка, потому что государство все-таки обеспечило появление этого организационного элемента - в виде органов опеки и попечительства. Государство выполнило необходимый объем нормотворческой деятельности, обеспечив, придав этим органам определенную компетенцию.
Может быть (тут только можно строить догадки), государство не до конца довело нормотворческую деятельность. То есть можно было не просто сказать: вы, органы опеки и попечительства, должны рассматривать вопрос о том, давать или не давать согласие на реализацию квартиры. А, может быть, надо было создать достаточно четкие критерии: в каких случаях органы опеки и попечительства должны давать такое согласие, а в каких случаях они не должны вмешиваться исходя из того, что есть все-таки какая-то самостоятельность и нельзя вмешиваться в частную жизнь семьи? Вот этих предписаний конкретных, конкретизирующих, собственно говоря, и не было. И была та практика (да, она существовала, естественно, мы знаем об этой практике), когда органы опеки и попечительства перестраховывались, не давая согласия, или вмешивался какой-то потусторонний метаюридический мотив недачи согласия.