Geum.ru

Стенографический отчет Заседание секции №6 «Методология мониторинга законодательства и правоприменения на региональном уровне» 25 июня 2010 года

Вид материалаОтчет

Содержание


Тихомиров ю.а.
Перчаткина с.а.
Балдинов г.н.
Перчаткина с.а.
Тихомиров ю.а.
Салахетдинова л. н.
Тихомиров ю.а.
Салахетдинова л. н.
Тихомиров ю.а.
Салахетдинова л. н.
Тихомиров ю.а.
Подобный материал:
1   2   3   4   5


ТИХОМИРОВ Ю.А.:

– Хорошо, еще вопросы, пожалуйста. Кто там, да, пожалуйста.


БАЛДИНОВ Г.Н.:

– Я извиняюсь, должен сначала сделать одну ремарку, применительно к первому вопросу, который звучал в адрес представителя Минрегиона. Как заместитель председателя законодательного собрания Красноярского, упоминаемого вами, края, я очень удивлен и не могу себе представить, чтобы в любой, заявляющей себя федеральным государством в цивилизованной стране, у представителя палаты регионов возникал бы вопрос об оценке федеральным ведомством структуры исполнительной власти субъекта федерации. Честно говоря, предлагал бы коллегам из совета федерации более вдумчиво относиться к своей роли в политической структуре нашего государства. Еще раз подчеркиваю, что структуру свою органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов определяют самостоятельно. Если у вас есть интерес, приглашаем в гости, побываете, все покажем. Теперь вопрос к вам. Скажите, пожалуйста, результаты вашего мониторинга как показывают, насколько сегодняшнее состояние 131 закона соответствует той концепции организации местного самоуправления, которая принималась при его подготовке и внесении в Государственную Думу.


ПЕРЧАТКИНА С.А.:

– Спасибо за весьма интересный вопрос. Как известно, сама по себе изначальная концепция, она в ключевых, в существенных своих моментах, нашла проявление. И нам известно, что до этого закона 2003 года существовал закон 1995 года, который весьма усеченно регламентировал общественную жизнь на местном уровне. Это можно характеризовать по любому блоку вопросов, это и в сфере территориальной организации, в сфере разграничения полномочий, которого как такового не было. И в любой другой сфере. Дело в том, что закон 2003 года как раз исходил из четкого, на мой взгляд…


БАЛДИНОВ Г.Н.:

– Извините, то, что вы сейчас излагаете, это результаты по итогам мониторинга или это ваши личные представления? Мониторинг дает ответ на вопрос?


ПЕРЧАТКИНА С.А.:

– Вы же спросили исходя из того… Дело в том, что мы не анализировали и не проводили сравнительный анализ того, какая изначально была концепция закона и потом насколько она нашла проявление прям в той редакции, которая сейчас сложилась. Мы проводим мониторинг применения конкретных положений федерального закона по основным направлениям в сфере местного самоуправления для того, чтобы выявить проблемы, которые существуют сейчас. Именно на данный момент времени в рамках текущего года. И так каждый год.


ТИХОМИРОВ Ю.А.:


– Вообще-то, Светлана Александровна, я бы вас защитил, но все-таки вопрос-то ведь резонный, конечно, понимаете. У нас есть модель самоуправления по статье 12 конституции, по статье 132,133, ну, федеральный закон. А мы ушли немножко в сторону. Это сторона левая или правая, вперед или назад, или на месте. Но это так, к слову. Еще вопросы, достаточно. Что беспокоит нас, понимаете, если вы донесете наш крик души до Минрегиона, хотя мы с вами в Москве, это все близко, понимаете. Местная власть абсолютно ослаблена, абсолютно парализована. Реформы, которые проходят, наш институт выпустил книжку Муниципальные реформы, вы можете ее в доме книги посмотреть или там. Но реформа создала сложности, которые могли не быть. Два органа местного самоуправления, это мое личное мнение, это создание дополнительной сложности. Вот мы от регионов бросаем полномочия в район, от района туда. Я это в Калининграде изучал, ну путаница какая-то понимаете, пинг-понг такой функциональный. Население вдали, мы сейчас говорим с Владимиром Ильичом, человек приучен ходить только вот туда, правильно. Местная власть – слова. И что мы учим западный опыт, он нам известен. Что такое коммуна знаете? Это не парижская коммуна, хотя она тоже была сильная, конечно, итальянская коммуна и так далее. И второй аспект, судебные споры. Они в этой сфере есть, конечно, это тоже требует анализа, потому что, к разговору коллеги, спор показывает противоречия с тем, что есть, поэтому ваши мониторинговые оценки отдельных положений нужны конечно, но какая сумма складывается, это просто попутно. Достаточно, коллеги, спасибо. Пожалуйста. Так, Людмила Николаевна, вы готовы, да, пожалуйста.


САЛАХЕТДИНОВА Л. Н.:

– Прежде всего, я бы хотела выразить благодарность за то, что мне представлена такая возможность участвовать в обсуждении для всех нас значимой темы и поделиться нашим региональным опытом. Я думаю, что вы согласитесь со мной, что мониторинг нормативно-правовых актов по себе очень важен, но не менее важна и деятельность по мониторингу самой деятельности представительного органа. Исходя из закона Липецкой области о мониторинге нормативно-правовых актов. Он находит отражение в докладе о состоянии законодательства Липецкой области и становится реальным шагом по пути повышения доступности в деятельности законодательного органа и позволяет вывести законотворческий процесс субъекта на более профессиональное, качественное и, что не маловажно, публичный уровень. В докладе за прошлый год о состоянии законодательства, мониторинг правоприменительной деятельности, деятельности областного совета, нашел отражение в отдельном параграфе, и назвали мы его социальная инновация. В рамках социально-инновационной деятельности нашли отражение следующие направления и мероприятия, которые были реализованы липецким областным советом на протяжении последних лет, это первое. Создание и определение основных направлений деятельности общественного совета. Я вкратце остановлюсь на общественном совете. Общественный совет создан как экспертная и презентационная площадка для инновационных социальных программ, проектов и технологий обмена опытом и реализации того опыта, который создали различные экспертные группы, занимающиеся социальной проблематикой. Определена лишь предельная численность общественного совета, это не более 25 человек. Фактически в состав общественного совета на сегодня входят 22 человека. Деятельность общественного совета выступает представители и науки, 11 высших учебных заведений, которые расположены на территории Липецкой области, социологи, психологи, юристы. Особенность общественного совета, вы скажете, да, в ряде субъектов уже созданы общественные советы. Но особенность общественного совета, созданного при липецком областном совете, заключается в том, что мы не ограничиваем направления деятельности данного общественного совета. На сегодня определены 38 основных направлений деятельности. И уникальность данного общественного совета заключается в том, что каждый член общественного совета может создавать экспертную группу, которая будет заниматься какой-то определенной тематикой. Вот на сегодня данная схема позволила привлечь к работе общественного совета несколько сотен уже студентов, будущих юристов, психологов. Таким образом, общественный совет служит дополнительным механизмом взаимодействия, основанного на обратной связи между гражданами и общественными организациями, органами государственной власти местного самоуправления и способствует развитию гражданского общества. Эффективность деятельности общественного совета достигается за счет того, что определены критерии оценки деятельности общественного совета. Их 22, они довольно-таки многообразны, начиная с оценки плана работы общественного совета и заканчивая количеством членов общественного совета, которые были избраны в представительный орган местного самоуправления, законодательный орган, либо поступили на государственную, муниципальную службу. Также то, что общественный совет возглавляется Председателем областного совета, играет свою положительную роль, поскольку это позволяет наиболее эффективно использовать результаты его деятельности. И в завершении, по работе общественного совета мне хотелось бы сказать следующее: если до создания общественного совета в деятельности областного совета не хватало креативности, новизны, то с его созданием у нас появилась новая головная боль: какие проекты, в каком порядке, в каком объеме реализовывать. Вторым направлением социально-инновационной деятельности областного совета депутатов является работа со студентами, с молодежью и, прежде всего, с будущими юристами. Думаю, что вы все со мной согласитесь, что эффективность действий правовой системы напрямую зависит от конкретных людей, которые осуществляют ее на профессиональной основе. И если это люди с низкой правовой культурой, то очевидно, что само законодательство здесь не поможет. И не случайно одним из приоритетов развития высшего российского образования было выбрано совершенствование и развитие юридического образования. И здесь форма работы – проведение на протяжении трех последних лет деловых игр со студентами юридических факультетов. Проведение деловых игр способствует формированию правовой культуры молодых людей, созданию будущее сообщество молодых юристов, стимулированию творческой активности молодежи, активизации учебной деятельности студентов, установлению взаимодействия между Липецким областным советом депутатов и будущими юристами региона. Тем самым мы способствуем их профессиональному росту. Задания в данных играх были основаны на знании Трудового, Семейного кодекса, Кодекса Липецкой области об административных нарушениях, закона Липецкой области о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Естественно, одна из наиболее важных и необходимых мер в ходе профессиональной подготовки юристов – это формирование у обучающихся нетерпимости к коррупционному поведению и уважительного отношения к праву. И вот данная тема, тема антикоррупционного законодательства, была отдельной темой деловых игр. Необходимо отметить, что в ходе проведения деловых игр участвовали все учебные заведения, которые готовят юристов по дневной форме обучения, и плюс еще 2 воронежских университета, юридический факультет которых расположен на территории Липецкой области. Они также принимали участие. Еще одна из социальных инноваций в работе областного совета – это участие в молодежном межрегиональном конкурсе рекламы «Квадратный апельсин», где Липецкий областной совет депутатов выступает заказчиком социальной рекламы. В прошлом году темой такого конкурса была статья 8.4 Кодекса Липецкой области об административных нарушениях – соблюдение тишины и покоя в ночное время. Почему именно эта тема была выбрана, наверно, вы догадываетесь, поскольку чаще всего данную норму нарушает молодежь. Мониторинг показал, что действительно, вот в прошлом году провели данную рекламу, а в этом году мы уже смотрим – у нас есть улучшения, по данной статье стало гораздо меньше людей привлекаться к административной ответственности. Налицо результаты этого конкурса. А в этом году конкурс был посвящен чрезмерному употреблению пива. Подводя итог своего выступления, я хотела бы сказать следующее. Социальные инновации и их активное внедрение, конечно, как было сказано в Послании Президента от прошлого года, являются необходимым условием обеспечения устойчивого развития и процветания российского государства. И если все субъекты тот положительный опыт, который они имеют, отражали бы в докладах о состоянии законодательства, то у субъектов Российской Федерации появилась бы прекрасная возможность использовать этот опыт, обмениваться им и, конечно, его применять. Спасибо.


ТИХОМИРОВ Ю.А.:

– Спасибо. Так, пожалуйста, вопросы. Липецкая область, первый закон. Людмила Николаевна, какие-то поправки вы бы могли вносить в этот закон уже, или он, в общем-то, хорош по своему классу, корпусу, но не понимают, не хотят, обходят, как вам кажется?


САЛАХЕТДИНОВА Л. Н.:

– Мы видим с теоретической точки зрения науки свои слабые места, которые имеются. Но мы не спешим вносить изменения в данный закон. Закон работает, это очевидно. Мы провели мониторинг закона Липецкой области о профилактике правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних, мы провели мониторинг Кодекса об административных нарушениях, мы уже в рамках этого закона подготовили два доклада о состоянии законодательства. Мы предполагаем все это обобщить. На сегодня закон не вызывает у нас трудностей в применении, и считаем, что пока нет необходимости вносить изменения в данный закон. Конечно, он далеко, так скажем, несовершенен, есть над чем поработать, но является работающим актом.


ТИХОМИРОВ Ю.А.:

– Коллеги, скажу по опыту нашего института. Людмила Николаевна, вот просто учтите плохой опыт. Мы выпускаем много комментариев к закону в тех проектах, которые готовим. Идут так называемые текстовые комментарии, из нормы – норма. Нет пояснения, как воспринимается норма, практика управленческая, хозяйственная, судебная, поэтому иногда торопливость – это мы к себе относим – приводит к тому, что комментарии… от текста к тексту маленькая норма становится толстенькой в комментариях. Посмотрите, как это бывает иногда.


САЛАХЕТДИНОВА Л. Н.:

-Вы найдете отражение двух законов, которые я назвала, результаты их мониторинга, в частности, по Административному кодексу. Почему мы первым для мониторинга избрали Административный кодекс – мы сами не знали, не понимали, как приступить к мониторингу, технологий известных нет, и решили, что Административный кодекс проще всего промониторить, исходя из позиции, применяется – не применяется. Но когда мы провели мониторинг, мы много для себя увидели. Мы увидели там, где не срабатывают органы власти, органы местного самоуправления. Очень важна была организация тех же платных стоянок органами местного самоуправления – наверное, это проблема не только города Липецка, где машину негде оставить, и последствия – неорганизованные стоянки. Вот в этом направлении органы местного самоуправления подтянулись. Помимо этого статья по благоустройству. На сегодня 2/3 административных правонарушений составляет норма за нарушение правил благоустройства. Во-первых, это заставило все органы местного самоуправления позаботиться о том, чтобы они свои правила утвердили – насколько вы знаете, это полномочия органов местного самоуправления. Но утвердить – одно, как их применять? И сегодня применение этой нормы говорит само за себя: качество жизни жителей Липецкой области однозначно повысилось. У нас все населенные пункты Липецкой области благоустроены – цветники, газоны разбиты. Кое-где в районных центрах есть и фонтанчики, которые хорошо смотрятся. Помимо этого, мы увидели, что наш Кодекс об административных нарушениях по 5 статьям противоречил федеральному законодательству – по результатам мы внесли изменения. И еще мы увидели дублирующие функции государственного учреждения в области перевозок пассажирским транспортом и федеральной службы, которая действовала на территории Липецкой области. И по результатам мониторинга было ликвидировано государственное учреждение. Очевидно, что результаты этого мониторинга есть, и они реализованы, что очень важно. Это, наверное, проблема не только Липецкого областного совета депутатов, что принимаются акты, но далеко не все они реализуются. Вот по результатам этого мониторинга удалось все это реализовать, так что есть определенные шаги и польза.


ТИХОМИРОВ Ю.А.:

– Хорошо. Вопросы еще есть? Достаточно, спасибо. Пожалуйста, представьтесь.


ГОДУНОВА Н.С.:

– Добрый день, уважаемые коллеги, меня зовут Годунова Наталья Сергеевна. Я являюсь заместителем руководителя Центра методологии бухгалтерского учета и налогообложения. В своем докладе я бы хотела на конкретном примере показать, как общество, как представители бизнеса могут сигнализировать представителям государственной власти о каких-то недостатках в законодательстве. Структура доклада будет состоять из двух частей: во-первых, я постараюсь дать общую характеристику нашей деятельности нашей организации, где я расскажу о реализованных нами проектах в сфере анализа обобщения судебной практики; и вторая часть, основная, где я остановлюсь на методологических подходах, которые мы применяем при анализе обобщений судебной практики. Центр методологии – это группа консультантов, которые специализируются в сфере налогового, гражданского, бюджетного законодательства и выполняют широкий спектр прикладных исследований в этих сферах. За время нашего существования мы осуществили более 70 проектов в прикладной научной сфере, о которых я как раз и расскажу далее. Нашими заказчиками являются как государственные органы, так и коммерческие организации. Среди госорганов я могу отметить Совет Федерации Федерального собрания, Федеральную антимонопольную службу и мэрию города Москвы. Среди коммерческих это, прежде всего, СПС «Консультант-Плюс», информационно-правовая система «Кодекс», издательство «Гросс-Медиа», редакция «Библиотечка «Российской газеты» и так далее. Наша организация неоднократно являлась победителем открытых конкурсов, которые проводились органами государственной власти с целью выполнения различных научно-исследовательских работ в области права. В частности, я могу отметить разработку проекта Федерального закона «О внесении изменений в часть 2 Налогового кодекса» в части замены налога на добавленную стоимость на налог с продаж по заказу Совета Федерации. Кроме того, нами была выполнена научно-исследовательская работа для нужд Федеральной антимонопольной службы – это уже по теме обобщений и анализа судебной практики, по рассмотрению дел о нарушении законодательства, о размещении заказов и выработке практических рекомендаций по ведению дел в судах. То есть это была такая работа, более направленная на практическую реализацию. Нами была подготовлена научно-исследовательская работа по подготовке комментария к тексту законов города Москвы – это Устав города Москвы – и комментарий к тексту Кодекса Москвы об административных нарушениях. При этом в данном комментарии уделялось самое большое внимание анализу именно судебной практики, то есть практики применения кодекса. Судебной практики применения Устава, к сожалению, не так много, а вот кодекс применяется достаточно активно. Один из направлений деятельности Центра методологии является мониторинг и обобщение судебной практики, которые осуществляются в двух основных формах: это, во-первых, подборки судебных решений и подготовка аналитических обзоров. Далее более подробно я остановлюсь именно на подготовке аналитических обзоров, потому что именно посредством этих обзоров, которые размещаются, в частности, в СПС «Консультант-Плюс», органы государственной власти как раз и могут проследить какие-то недостатки законодательства. Обзоры ориентированы на широкий круг читателей: это и руководители организаций, бухгалтеры, аудиторы, консультанты и как раз сотрудники органов государственной власти местного самоуправления. Читатель любого уровня должен найти в обзоре полезную для себя информацию. Обзор формируется, как правило, из постановлений кассационной инстанции федеральных арбитражных судов округов. Решения судов первой инстанции и постановления апелляционной инстанции в обзор не включаются. Судебные акты Высшего арбитражного суда включаются в обзор в общеустановленном порядке. Главная цель обзора – это показать тенденцию судебной практики по определенным категориям споров или за определенный временной интервал. Поэтому обзор формируется по одному из следующих критериев: либо тематический, то есть рассматриваются судебные акты, в соответствии с заданным тематическим критерием, либо хронологический. При включении в обзор судебных актов мы учитываем, во-первых, чтобы была ориентация на широкий круг пользователей, чтобы акты были интересны специалисту любого уровня, а не только узкому специалисту, и чтобы судебный акт был ориентирован на действующее в момент написания обзора законодательство. Кроме того, не допускается включение в обзор постановлений федеральных арбитражных судов округов, которыми судебные акты первой и апелляционной инстанции были направлены на новое рассмотрение. Далее я расскажу о структуре материала, который включается в обзор. Каждый судебный акт сопровождается аннотацией – это изложение сути вопроса, представлена правовая позиция суда, и представлен комментарий к судебному акту. Аннотация представляет собой краткое изложение сути акта, которое в сжатой форме отражает правовую позицию суда. Аннотация должна сопровождаться ссылками на судебный акт, на основе которого она подготовлена. В блоке «Суть дела» рассматривается суть рассматриваемого спора. По возможности, отражается позиция сторон. Не допускается излишняя информативность данного блока. И основная часть – комментарий к судебному акту, собственно, ради которого этот обзор и пишется. В комментарии проводится подробный анализ комментируемого судебного акта, то есть анализируется суть спора, правовая позиция суда, то есть толкование судом конкретных форм, на основе которых он разрешил данный спор, и суть вынесенного решения. В комментарии по возможности отражается позиция официальных и контролирующих органов, которая изложена в приказах, методических рекомендациях и официальной переписке, а также судебных органов высшего арбитражного суда, Верховного Суда, кассационного суда и федеральных арбитражных судов округов, которая изложена в судебных актах, информационных письмах и в методических рекомендациях. Комментарий, прежде всего, должен быть авторским, то есть он должен отличаться новизной изложенных в нем выводов, по сравнению с комментируемым текстом, то есть комментарий должен отражать видение автором комментируемой ситуации и по возможности предлагать пользователю анализ и решение рассматриваемой проблемы. Таким образом, данный комментарий является статьей, прежде всего, поэтому он не может содержать копированного текста судебных актов и обширного цитирования норма права. Также он не должен сводиться к выводу о том, что сказал суд, и нормы, приведенные подробно в судебном акте, цитироваться также не должны. Желательно приведение в комментарии указания на аналогичные судебные акты, при этом нежелательно приведение в качестве аналогичных фактов постановлений, принятых по тому же вопросу между теми же лицами, потому что логично, что если суд в том же составе в тот же день рассмотрел спор между теми же лицами по тому же предмету, то он вряд ли мог принять другое решение, то есть указание на это аналогичное решение будет излишним. И особое внимание в комментариях специалисты уделяют как раз тогда, когда судами и официальными органами высказываются различные позиции по рассматриваемому вопросу. Собственно, вот ради таких ситуаций обзор и пишется. И во всем массиве судебной практики мы стараемся рассматривать такие проблемы, которые вызывают споры в судах и споры в официальных органах. При этом при подготовке обзора специалист должен изложить текст в авторском стиле, то есть привести не скопированный текст судебного акта, а наиболее важные моменты в авторском изложении. Критерии, которым должен отвечать материал – легкая читаемость, деление текста на короткие и быстро воспринимаемые абзацы…