Geum.ru

Стенографический отчет Заседание секции №6 «Методология мониторинга законодательства и правоприменения на региональном уровне» 25 июня 2010 года

Вид материалаОтчет

Содержание


Тихомиров ю.а.
Павлушкин а.в
Тихомиров ю.а.
Подобный материал:
1   2   3   4   5


ТИХОМИРОВ Ю.А.:

- Спасибо. Так, коллеги, достаточно этому сюжету, осталось несколько минут еще, спасибо. Я только добавлю: качество, конечно, муниципальных актов, вы правы, конечно, очень невысокое. Некому там работать, квалификации нет никакой, и мы, высокие пижоны, простите, занимаемся только иностранными законами либо федеральными, так уже, самокритично говоря. Поэтому, конечно, мы хотим вот на базе Тверской области сейчас отработать методику повышения класса муниципальных актов. У нас предстоит работа вот с конца лета там. Но если у вас есть какие-то соображения, пожалуйста, я вас и коллег приглашаю в «Журнал российского права», мы статьи публикуем в интервале 2 месяца. Пожалуйста. Как член редколлегии… у вас есть статья? Давайте. Так, время мало, Алексей Владимирович, 5 минут.


ПАВЛУШКИН А.В:

- Павлушкин Алексей Владимирович, заведующий отделом мониторинга законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Ну, если позволите, кратко несколько вводных слов. Есть все-таки своя специфика, когда выступаешь на многодневных конференциях и слышишь доклады других участников. И поэтому вот, например, планирующийся доклад на этой секции пришлось не просто корректировать, а практически переписывать сегодняшней ночью заново. Но хорошо, здесь белые ночи, и можно даже экономить электричество для гостиницы. И именно вот те проблемные вопросы, которые я услышал в выступлениях представителей особенно регионов, я бы хотел кратко осветить и в своем докладе. Конечно же, это будут только отдельные элементы – институты, подинституты – правового мониторинга, и, конечно же, об органах, осуществляющих такой мониторинг. Что меня лично особенно поразило и даже удивило в некоторых докладах? Это то, что органы, особенно региональной, но, может быть, и федеральной власти, не могут или, я подчеркну, не хотят принимать на себя функции по осуществлению правового мониторинга. Их основной довод, который я слышал: «Вы знаете, это не предусмотрено федеральным законодательством». Хотя далее я постараюсь показать те возможности на федеральном уровне, которые есть для многих ветвей власти. Я понимаю, что сейчас, образно выражаясь, регионам выламывают руки, даже иногда перегибают палку в части приведения их законодательств в соответствие с федеральным. Но если вспомнить, и 10 лет назад те же законы о транспарентности власти, да, которой еще не было на федеральном уровне, некоторые субъекты принимали такие попытки, да, был такой достаточно пионерский Калининградский закон. А вот извините, вот в этом прекрасном городе Санкт-Петербург больше 10 лет назад был принят такой закон, я бы его назвал издевательский. Он был с красивым названием, что-то об обеспечении конституционных прав граждан на получение информации о деятельности органов государственной власти, а фактически состоял из трех статей, там, включая дату вступления в силу закона, и весь его смысл сводился к тому, что органы государственной власти должны публиковать свои законы. Также, наверное, и с мониторингом. Мы знаем вот пионерский опыт Липецка. Есть, буквально на днях принят закон аналогичный в Татарстане, он уже находится на подписании президентом. Ну, и конечно же, указы, проекты указов президента, постановления правительства, которые активно готовит Минюст. Переходя уже к органам, которые могут осуществлять мониторинг, я подчеркну, что я бы не ограничивался только традиционным таким пониманием – это органы государственной власти. Нет, это шире; это, конечно же, органы местного самоуправления, научные, учебные, исследовательские заведения юридического и иного профиля, институты гражданского общества, бизнес-структуры, о чем говорил уже Юрий Александрович: у нас есть уже достаточно разветвленная сеть бизнес-структур, объединений – РСПП, «Опора России», «Деловая Россия», и другие. Ну, и конечно же, независимые экспертные учреждения и даже эксперты. Вот если мы обратимся к зарубежному опыту, в Швеции достаточно такая децентрализованная система правового мониторинга, и при этом даже центральные органы госвласти могут привлекать к проведению правового мониторинга не только юридические факультеты вузов, но и даже отдельных профессоров в области права, об этом тоже нельзя забывать. Здесь, конечно же, говоря об органах, главный критерий, определяющий способ организации правового мониторинга – это выбор органа или его структурного подразделения, которое будет занимать ведущее положение в системе всех органов, образно говоря, координировать деятельность. И вот на самом деле именно в регионах сейчас такая интересная ситуация сложилась: нет единства – и, может быть, это хорошо – есть такая пестрая картина, да? И вот если мы посмотрим, что могут делать законодательные органы, что могут делать здесь исполнительные органы, обращаясь к законодательным органам субъекта. Вспомним федеральное законодательство: есть… они могут, на мой взгляд, осуществлять правовой мониторинг как в рамках контроля за исполнительной властью (это запросы, это отчеты губернаторов – то, что совсем недавно появилось в соответствующем федеральном законе), так и в рамках осуществления общего контроля за исполнением законов. Кстати, это тоже предусмотрено федеральным законом об общих принципах. Вот недавно появился закон, в феврале 2010 года, «О контрольных полномочиях Законодательного собрания Свердловской области», и там, пусть отрывочно, в одной статье, но говорится о подготовке доклада о состоянии законодательства в области, которая осуществляется на основании результатов мониторинга законодательства (это статья 14-я этого закона). Хотя я особо подчеркну: я бы не стал сводить мониторинг только к контролю. Это более широкая функция, мониторинг органов государственной власти. Что может законодательный орган, какими структурами осуществлять? Ну, понятно – в целом, но здесь и депутаты, и депутатские группы, фракции, группы депутатов, постоянные и временные органы – комитеты, комиссии, структурные подразделения аппарата, включая юридическую службу. Ну, и конечно же, о чем говорил вот уже липецкий опыт интересный – это специальная структура при органах центра мониторинга, например, которая, как правило, действует на общественных началах. И они в себя могут, конечно, включать представителей общественности, научных и учебных заведений, ну, и конечно же, бизнес-структур. Это тоже неважно. Знаете, вот говоря именно о законодательных органах, мне почему-то показалось уместным здесь обратиться вот к такому уже давно имеющемуся опыту функционирования контрольно-счетных органов субъектов. Хотя еще раз оговорюсь, мы не сводим мониторинг только к контролю. И вот в ряде субъектов, например, контрольно-счетные органы являются структурными подразделениями даже законодательного органа, по-моему, это как раз в Липецкой области. В некоторых субъектах такие контрольные органы не обладают правами юридического лица, но имеют отдельное финансирования и определенные гарантии своей деятельности, это Костромская область, или же, например, являются юридическим лицом, но находятся в прямом подчинении законодательного органа – это Белгородская, Калининградская области. Хотя вот так если думать, наверное, наиболее оптимальное – это какие-то самостоятельные независимые органы, да, это позволит и тем -же контрольно-счетным органам быть независимыми от всех ветвей власти и быть, соответственно, в своей деятельности максимально объективными. Возможно, когда-нибудь мы придем и к такому пониманию центров, органов, структур мониторинга, при законодательных органах это может быть. Ну, и, конечно же, нельзя забывать, что координирующая роль законодательных органов, например, во взаимоотношениях с местным самоуправлением. Опять же, вспоминая несколько свежих, так сказать, законов – 31 марта 2010 года, Нижегородская область, «О полномочиях органов госвласти по взаимодействию с ассоциациями, советами муниципальных образований», и там прямо указано, что органы власти Нижегородской области, одно из полномочий – это взаимодействие с советом муниципальных образований, осуществляемое посредством мониторинга актов государственной власти области. А вот аналогичный закон Саратовской области апреля 2010 года уже говорит об анализе и мониторинге правовых актов именно органов местного самоуправления, хотя, наверное, и в том, и в том случае более бы правильно было вести речь о совместном мониторинге актов всех уровней публичной власти. Переходя к исполнительной власти. Я так думаю, что в региональной исполнительной власти тоже есть масса вариантов решения задач по мониторингу. Ну, не вдаваясь в детали, у вас в раздаточных материалах есть наши четыре методические рекомендации, там это все достаточно более подробно освещено. Но вот что касается вариантов… ну, какие здесь могут быть? Конечно же, это первое что приходит в голову – создание в системе исполнительной власти самостоятельного специального органа, который будет осуществлять мониторинг и иметь здесь главную функцию. Есть здесь свои плюсы– минусы. Второй вариант – это, наверное, когда функции по мониторингу возлагаются на орган в сфере законопроектной деятельности высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, там тоже свои недостатки и достоинства. Ну, и наверное, один из вариантов – это когда каждый орган исполнительной власти субъекта проводит мониторинг в той или иной сфере. Но что здесь обязательно – это наличие координирующего органа, координирующего центра, который будет давать методики, обязательные или рекомендательные для всех, и будет вести другую координационную работу. Ну, и, кстати, здесь мы тоже не будем забывать, говоря о федеральной основе или, по крайней мере, нормативных началах, что ведь как в положениях о федеральных министерствах есть соответствующие функции за контролем, обобщением действия законодательства, да? – отсюда уже можно протянуть, так сказать, мостик к правовому мониторингу – то же самое есть в нормативных актах многих регионов субъектов Российской Федерации. Ну, и конечно же, нельзя забывать, поскольку здесь много юристов, да, собственно говоря, на кого ложится основная задача, роль – это юридические службы, это юридические департаменты, это соответствующие органы публичной власти. Они, кстати, уже тоже, если смотреть нормативную базу, положения об этих органах, осуществляют ряд функций, относящихся к правовому мониторингу, анализируют, обобщают практику применения законодательства, судебную практику, готовят обзоры, ну, и так далее. Ну, и конечно, независимые организации – это тоже поможет учитывать все разнообразие сложившейся практики применения мониторинга. Ну, и, наконец, так сказать, касаясь собственно органов, мы не будем забывать об обучении. Кто как может проводить обучение, подготовку или же, наоборот, переподготовку кадров. Это может быть как студенты, да, обучение в рамках правовых дисциплин. Что это – «Теория государства и права», конституционное, административное, муниципальное право, а также, мы знаем, есть специальное направление – это «Государственное и муниципальное управление». Вот они, учебные и научные заведения здесь могут проводить обучение теории и практике правового мониторинга как госслужащих государственных органов, так и муниципальных служащих. Ну, конечно же, уже не успею, к сожалению, сказать об информации, которая используется при мониторинге в деятельности органов власти. Замечу только: есть такое меткое выражение зарубежных исследователей: «Информация – это основная валюта демократии». Без информации мониторинг в принципе немыслим, и как получать информацию, главное, как ее использовать – это отдельный вопрос. Ну, и в конце своего выступления позвольте несколько слов о вариантах нормативного закрепления на региональном уровне положений о мониторинге, собственно, с чего мы начали в какой-то мере. Да, в субъектах можно принимать, на мой взгляд, совершенно обоснованно соответствующий закон либо положение законодательного органа о правовом мониторинге. Он может сразу утверждать как порядок, так и методику проведения мониторинга. Плюс во многих субъектах, по-моему, в большинстве, все-таки в отличие от федерального уровня есть свои законы о нормативно-правовых актах, да? И туда либо сразу закладываются положения о мониторинге, либо потом уже вносятся соответствующие поправки. Но опять же, если из недавнего, приведу пример: апрель 2010 года: в кодекс о нормативно-правовых актах Чукотского автономного округа внесена специальная статья 13-1 «Проведение мониторинга законодательства автономного округа». Ну, надо подчеркнуть, что, конечно, желательно бы положения о мониторинге закреплять в статутных актах органов, и даже в Конституциях, Уставах, возможно, ну, уж тем более в положениях об органах. Вот. И далее, по нисходящей, это и административные должностные регламенты госслужащих, и так далее. Ну, соответственно, в каждом из актов, или по крайней мере в одном из них, надо определять статус результатов мониторинга, должны быть выводы мониторинга, которые должны формулироваться, как минимум, как рекомендации, адресованные конкретным госорганам, организациям, должностным лицам и так далее. Должны предусматриваться формы реагирования, что это может быть – внесение поправок, корректировка правоприменительной деятельности и возможно даже преобразование по всей структуре органов власти. Кстати, вот интересный пример был: не орган власти, но когда в Липецке по результатам мониторинга ликвидировали промежуточное лишнее учреждение, да, то, наверное, это все-таки ослабление излишних бюрократических барьеров как для граждан, так и для бизнеса. Ну, что касается федерального, так уж, вскользь, если позволите. Есть? Все, да? Все, извините. Спасибо за внимание.


ТИХОМИРОВ Ю.А.:

- Коллеги, если вопросы, мы подошли к окончанию заседания секции

Итак, есть еще желающие положить на алтарь Отечества пламенные мысли? Достаточно? По-моему, мы плотно поработали, три часа. В общем, мы обобщим эти предложения не только в рамках этой конференции, и Минюст, и Совет Федерации, и Конституционный Суд... ему проще, конечно, он за спиной у нас. Мы, как институт законодательства, продолжим эту работу, а также опубликуем подробную хронику в журнале «Российское право». Кстати, приглашаю коллег с вашими материалами, в целом, по любой юридической тематике. Публикуем мы довольно быстро, с гонорарами сложно, но все-таки тоже получается. Но мы учтем, конечно, сейчас в подготовленной большой книге «Концепция российского законодательства» материалы этого обсуждения, потому что они, конечно, полезны. Дело здесь не только в актах, но и в непредсказуемых последствиях действий и решений. Это та инвариантная сфера, которая по существу наиболее интересна, она, действительно, импровизационна, но вот как это предвидеть хотя бы в какой-то степени? Уйти от однолинейных закономерностей очень важно, потом что у нас есть старая российская традиция, отечественная традиция, и если есть какая-то проблема, то она решается самим фактом принятия решения. Факт решения! Но нет разрешения проблемы по существу. Наступает успокоение, Обломовское забвение... У нас в Москве есть студия Мейерхольда, я театрал, и прошу две секунды, а то я не остановлюсь. В студии Мейерхольда показали фрагмент знаменитого романа «Обломов», причем там та радужная атмосфера, когда Обломов мне показался вдруг таким, еще раз, хорошим, добрым, нужным, он как бы хочет, он напрягает себя, но его все и ласкают, его, по сути, даже слуга и друг не так уж ругают. Но все-таки мы, конечно, прототипы «Обломова». Вообще, все русские пьесы, я недавно... Все, я останавливаюсь. Русская драматургия, конечно, дает такие типажи... я еще секундочку... я недавно посмотрел в табаковском театре «Обрыв» Гончарова – какие живые люди! Это все мы, конечно. Один Райский ходит, болтает: «Надо бы, хорошо бы, если бы, да». Там Яковлева играет бабушку, которая говорит: «Вот так и надо!» Есть анархист, конечно, нигилист. Нигилистов у нас в стране много, вы заметили, и вот в эти два дня тоже какие-то были нигилисты, конечно. Но это мои театральные картинки. Дорогие друзья, большое вам спасибо за вашу работу, до новых встреч!


ЛЮБИМОВ Ю.С.:

– Да, коллеги, а мне хотелось бы, пользуясь случаем, поблагодарить, мне кажется, совершенно замечательного режиссера нашего с вами сегодняшнего театра. Юрий Александрович, мне кажется, вы великолепно промодерировали этот стол, спасибо.


ТИХОМИРОВ Ю.А.:

- Вам спасибо.