Стенографический отчет Заседание секции №6 «Методология мониторинга законодательства и правоприменения на региональном уровне» 25 июня 2010 года
| Вид материала | Отчет |
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 858.58kb.
- Стенографический отчет Заседание секции №7 «Антикоррупционный мониторинг и антикоррупционная, 914.25kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 913.92kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 859.1kb.
- Стенографический отчет Заседание секции №3 «Реализация решений Европейского Суда, 468.15kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 467.79kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 773.09kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 755.14kb.
- Стенографический отчёт о заседании Комиссии по модернизации и технологическому развитию, 455.5kb.
- Информация о деятельности комитетов тпп РФ в первом полугодии 2010 года, 4710.21kb.
ГОДУНОВА Н.С.:
- Я уже почти закончила – хотела сделать вывод, что, основная масса этих обзоров размещается в «Консультанте+», потому что это общераспространенная система, довольно-таки доступная; и как госорганы, так и коммерческие организации могут проследить вопросы правоприменения; и эти обзоры могут помочь выработке методов и подходов для оптимизации и совершенствования работы госорганов; и там могут содержаться какие-то рекомендации, какие-то позиции, которые коммерческие организации могут применить при ведении дел в судах, при ведении споров. У меня все, спасибо за внимание. Если у кого-то есть вопросы, я постараюсь на них ответить.
ЛЮБИМОВ Ю.С.:
- Наталья Сергеевна, у меня есть вопрос. Вы очень интересно рассказывали о вашей деятельности. Скажите, пожалуйста, я так понимаю, что ваш центр является, наверное, во многом уникальной организацией. Как вы думаете, что мешает таким организациям, как ваша, быть массовым движением? Такая организация, как ваша, может быть, одна; может быть, их несколько. Почему таких центров, как ваш, у нас не может быть десятки, сотни? Что мешает развиваться? Это очень узкий рынок, или вам не хватает заказов? Это первый вопрос.
ГОДУНОВА Н.С.:
- Я поняла ваш вопрос. Да, действительно, наш центр является коммерческой организацией: в этом как плюс, так и минус. Плюс в том, что мы – организация независимая – то есть мы никому не подведомственны и при анализе арбитражной практики мы не придерживаемся какой-то определенной точки зрения, не защищаем ничью сторону: если мы видим какой-то недостаток в законодательстве, какое-то разночтение, какие-то пробелы, то мы открыто об этом заявляем. А минус того, что мы – коммерческая организация – это как раз то, что, да, наверное, не хватает заказов, что заказов могло бы быть больше; и, наверное, это как раз является препятствием, что коммерческие организации не занимаются обобщением судебной практики.
ЛЮБИМОВ Ю.С.:
- У меня тогда, если позволите, есть вопрос к предыдущей выступавшей коллеге из Липецкой области. Ваше выступление меня заинтересовало. Скажите, а вы работаете с центрами, подобными тому, который представляет Наталья Сергеевна? Потому что, сопоставляя два последних выступления, мне пришла в голову идея о том, что у нас есть некая система государственного мониторинга и мониторинга негосударственного. Я так понимаю, что вы представляли как раз систему регионального государственного мониторинга; а коллега представляет систему частного мониторинга; и мне кажется, что эти две системы у нас в недостаточной степени пересекаются. У меня, наверное, вопрос к обеим выступающим – и к вам, и к Наталье Сергеевне: как нам сделать так, чтобы эти два движения начали как-то соприкасаться, чтоб они объединились?
САЛАХЕТДИНОВА Л.Н.:
- Пока не получается. Мы можем просто говорить: да, надо включать. Я так думаю о той схеме, которая создана в рамках общественного совета при Липецком областном совете депутатов, здесь совершенно нет никаких проблем; поскольку у нас в состав общественного совета входит и как раз при совете бизнеса. Просто еще мы не делали никаких шагов; но я считаю, что здесь практически не может быть никаких особых проблем.
ЛЮБИМОВ Ю.С.:
-Да, это понятно. А мы ведь говорим о том, я так понимаю, что Наталья Сергеевна представляет центр, который профессионально и системно занимается мониторингом, да?
САЛАХЕТДИНОВА Л. Н.:
- Вы имеете в виду правовые? Правовая не занимается этим. Мне, наверное, сложно сейчас сказать, кто у нас из частных структур. Они занимаются мониторингом, связанным с их деятельностью, да?
ЛЮБИМОВ Ю.С.
- Нет, они занимаются мониторингом в целом.
САЛАХЕТДИНОВА Л. Н.:
- Ну, мне то, что такие организации есть и действуют на территории Липецкой области, даже и в голову не приходит. Я, во всяком случае, о них даже и не наслышана.
ЛЮБИМОВ Ю.С.:
- То есть, у вас нет такого опыта, да?
САЛАХЕТДИНОВА Л. Н.:
- Я так думаю, что, если бы кто-то занимался, это было бы, наверное, известно.
ЛЮБИМОВ Ю.С.:
- Наталья Сергеевна, а вы бы как видели перспективу взаимодействия, в частности, с региональными властями, по проведению вашей работы?
ГОДУНОВА Н.С.:
- Один из таких способов сближения – это проведение открытых конкурсов, тендеров, госзаказов на проведение научно-исследовательских работ в области права; и мы стараемся принимать в них участие.
САЛАХЕТДИНОВА Л. Н.:
- Ну, здесь вы затронули вопрос финансирования: есть объявления, конкурс и все остальное. К сожалению, наверное, меня поддержат представители других субъектов: у нас на реализацию мониторинга совершенно никаких средств не предусмотрено. К сожалению, у нас на сегодня даже отсутствует служба, как структурное подразделение аппарата областного совета, которая бы этим занималась. Может быть, это выглядит довольно-таки странно; но мониторингом этих двух законов и докладом о состоянии законодательства занимается правовое управление, в состав которого, включая меня, входит шесть человек. Поэтому рассуждать о том, чтобы проплачивать это условие, не приходится. Может быть, в дальнейшем как-то изменится ситуация; но на сегодня она такова.
ЛЮБИМОВ Ю.С.:
- Спасибо большое, коллеги. Идея здесь была, наверное, не в том, как нам построить какое-то финансовое взаимодействие частных аусцорсиев, по сути дела, и государственных структур, которые занимаются мониторингом. Мой вопрос, может быть, состоял в том, как нам объединить эти движения: движение государственного мониторинга и мониторинга, по сути дела, частного? То есть, как сделать так, чтобы результаты одного и второго были взаимоприемлемы и взаимно подпитывали друг друга?
ТИХОМИРОВ Ю.А.:
- Тогда прошу вопросы кратко. Алексей Владимирович.
ПАВЛУШКИН А.В.:
- Павлушкин, ИЗИСП. Это несколько практический вопрос. Наш институт законодательства и сравнительного правоведения порядка уже двадцати лет выпускает ежегодно комментарии судебной практики, комментарии арбитражной судебной практики; и вы обозначили ряд методологических подходов, как вы это делаете. Скажите, ваша методология как-то формализована в виде специальных брошюр и памятки для ваших авторов? Это первый вопрос. Второй вопрос: каково примерное соотношение между объемом судебного решения (понятно, они все большие; они разные) и объемом авторского комментария?
ГОДУНОВА Н.С.:
- Поняла ваш вопрос. Методология, которую я сейчас озвучила, закреплена в нашей инструкции, в локальном нормативном акте: все наши специалисты ей следуют. Но эта инструкция примерна и примерна в том плане, что, если у заказчика возникают другие предложения, если ему удобней другая структура, то мы, конечно, пойдем навстречу заказчику. А эта структура реализуется в тех обзорах, которые размещены в «Консультанте+». Так что, если вам интересно, вы можете открыть эти обзоры и посмотреть. Потому что, к сожалению, презентацию я не смогла показать по техническим причинам; и, наверное, не совсем понятно, какова структура. А по поводу соотношения текста судебного акта и комментария к нему, то текст судебного акта мы не излагаем в виде прямых цитат. Мы стараемся проанализировать его, и анализ правовой позиции суда дан в соответствующем блоке. Правовая позиция суда занимает где-то половину от комментария; потому что, если брать обзоры по налоговому законодательству, там приводится позиция ФНС, Минфина, других официальных органов; приводится судебная практика: аналогичная либо противоречивая, когда суды занимают другую позицию по данному вопросу; приводится краткий комментарий судебных актов – не того, который мы рассматриваем в данном блоке, а других, которые приводятся в комментарии. И получается, что анализ текста судебного решения занимает где-то половину либо одну треть от комментария.
ТИХОМИРОВ Ю.А.:
- Ну, что, достаточно. Спасибо. Коллеги, у нас времени немножко осталось. Я прошу, тут еще два выступающих. Минюст представляет Карманов Александр Евгеньевич. Пожалуйста. Если можно, минут семь-десять; потом Алексей Владимирович, кто-то еще, да?
КАРМАНОВ А. Е.
- Добрый день, уважаемые коллеги. Я представляю Министерство юстиции Российской Федерации. Зовут меня Карманов Александр Евгеньевич, я являюсь начальником отдела актов субъектов департамента законопроектной деятельности мониторинга правоприменения. В своем выступлении я поделюсь опытом деятельности Министерства юстиции по проведению мониторинга регионального законодательства и, если останется время, затрону вопросы, связанные с проведением нашим министерством мониторинга муниципального нормотворчества. Прежде всего, необходимо отметить, что мониторинг регионального законодательства (и это является его отличительной особенностью) проводится Министерством юстиции в целях приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Как правило, наше министерство проводит этот мониторинг в трех основных формах. Первой формой является проведение правовой экспертизы региональных актов на соответствие конституции федеральному законодательству; второй формой –участие территориальных органов министерства в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов. И, наконец, третьей формой является проведение обзоров нормотворчества субъектов по наиболее важным сферам правового регулирования. Проведение правовой экспертизы региональных актов осуществляют наши территориальные органы в субъектах Российской Федерации. Для проведения такой экспертизы высшие должностные лица субъектов направляют в территориальные органы Минюста свои нормативные акты в семидневный срок со дня их принятия. По результатам экспертизы подготавливается экспертное заключение соответствия акту федерального законодательства либо о выявленных в акте несоответствиях. Экспертное заключение о выявленных несоответствиях направляется в органы, принявшие акт, для устранения нарушений либо в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования, как правило, в случае несогласия органов госвласти субъекта с выводами нашего экспертного заключения. Хочу отметить, что только в 2009 году территориальными органами министерства проведена юридическая экспертиза более 75 тысяч региональных нормативно-правовых актов: на более чем 3 тысячи актов составлено заключение о выявленных несоответствиях федеральному законодательству; приведено в соответствие с федеральными законами более 2200 актов, что составляет 71 % от актов, по которым составлено экспертное заключение о выявленных несоответствиях. В результате проведения мониторинга, всего с 1999 года, на основании принимаемых Минюстом мер, приведено в соответствие с федеральными законами около 30 тысяч региональных актов; и в итоге количество действующих незаконных актов субъектов по стране снизилось в 2009 году до 0,4% от числа принятых. Для примера скажу, что в 1999 году этот показатель составлял 33%. Как уже было мной отмечено, участие территориальных органов министерства в нормотворческой деятельности субъектов является одной из форм проводимого министерством мониторинга регионального законодательства. Эта деятельность осуществляется на основе соглашений о взаимодействии в сфере юстиции, заключаемых нашим министерством либо его территориальными органами, заинтересованными органами государственной власти. Проводя такой мониторинг, территориальные органы Минюста принимают участие в заседаниях органов государственной власти, в совместных рабочих группах с субъектами по разработке проектов актов, в составлении планов законопроектных работ органов государственной власти, направляют им перечни нормативно-правовых актов, подлежащих изменению или признанных утратившими силу в связи с изменением законодательства. В свою очередь, органы государственной власти субъектов, направляют в территориальные органы свои проекты для проведения юридической экспертизы на предмет соответствия конституции и федеральным законам либо для их согласования и визирования. В качестве примера приведу краткие цифры: в 2009 году нашими территориальными органами было рассмотрено более 18 тысяч проектов: по 4800-м были высказаны замечания. На основании наших заключений приведено к соответствию 2445 актов: наши замечания учитываются в 50-70% случаев. Основным инструментом для проведения мониторинга в министерстве является федеральный регистр нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. Он был создан в 1999 году, в настоящее время к нему обеспечен свободный доступ в сети Интернет на нашем сайте Минюста. В чем такая важность и значимость регистра для проведения мониторинга? Помимо текстов нормативных актов, в регистр включаются и дополнительные сведения. К числу таких сведений относятся экспертные заключения министерства и его территориальных органов, постановления судебных инстанций, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, конституционного суда, уставных судов субъекта; а также включается информация о мерах прокурорского реагирования в отношении актов. Имеется там и переписка между органами государственной власти, органами прокуратуры, нашими терорганами по поводу региональных актов. В настоящее время в нем содержится более 480 тысяч актов. На основании данных федерального регистра наше министерство приступило к проведению системного мониторинга регионального законодательства и, в первую очередь, по наиболее важным сферам правового регулирования. Только в 2009 году министерством подготовлен обзор нормотворчества субъектов по вопросам опеки-попечительства в сфере государственной, гражданской службы, в жилищной сфере жилищно-коммунального хозяйства, в сфере регулирования межнациональных отношений и в сфере местного самоуправления. В настоящее время совместно с генеральной прокуратурой проводится анализ законодательства субъектов в целях выявления и устранения норм, противоречащих федеральному законодательству в части, касающейся осуществления контроля и надзора и создающей ограничения для субъектов предпринимательства в сфере оборота товаров и иной экономической деятельности. Как правило, в таких обзорах проводится анализ законодательства по следующим направлениям. Во-первых, оценивается состояние правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений на федеральном уровне – в том числе, выявляются коллизии и пробелы в федеральном законодательстве, анализируется судебная практика по данному вопросу. А, во-вторых, определяется полномочие органов государственной власти субъектов в данной сфере, отражаются типичные вопросы урегулирования в региональном законодательстве, выявляются пробелы правового регулирования, существующие в законодательстве субъектов, а также устанавливаются типичные нарушения федерального законодательства. По результатам мониторинга, информация о выявленных в региональном законодательстве противоречиях действующему законодательству и пробелах направляется в правительство Российской Федерации, в органы прокуратуры, в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, а также в органы госвласти субъектов. Теперь несколько слов о проводимом министерством мониторинге муниципального нормотворчества. Этот мониторинг проводится министерством с 1 сентября 2005 года в связи с наделением Министерства юстиции функцией по государственной регистрации уставов муниципальных образований и ведению их реестра. В рамках проведения такого мониторинга Минюст России осуществляет проверку всех уставов муниципальных образований и муниципально-правовых актов о внесении данного устава на соответствие конституции и федеральным законам, а также региональным нормативно-правовым актам. В случае если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава конституции, федеральным законам либо нормативным актам субъектов, территориальные органы Минюста России принимают решение об отказе в ее государственной регистрации. Это решение может быть обжаловано в судебном порядке; и необходимо отметить, что в случае, если наши замечания устранены, устав может быть повторно представлен на государственную регистрацию. Кратко приведу цифры: в 2009 году было зарегистрировано более 2500 уставов и около 30 тысяч муниципальных актов о внесении изменений в уставы. Отказано в регистрации 197 уставам и 1967 муниципально-правовым актам о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Всего с момента осуществления нами функций по регистрации уставов было зарегистрировано более 116 тысяч уставов муниципальных образований и, соответственно, муниципально-нормативных правовых актов о внесении изменений в уставы. И в завершение своего выступления я хочу кратко остановиться на проведении мониторинга не только уставов, но и всех муниципально-нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации. Важным этапом для создания такого мониторинга явилось образование и создание с 1 января 2009 года федерального регистра муниципальных нормативно-правовых актов. Министерство юстиции соответствующими полномочиями было наделено постановлением правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 года, №657, о ведении федерального регистра муниципальных нормативно-правовых актов. Необходимо отметить, что федеральный муниципальный регистр состоит из регистров муниципальных нормативно-правовых актов субъектов. Порядок ведения муниципального регистра в регионах определяется соответствующими законами субъектов. Министерством юстиции была проведена определенная организационная работа по началу ведения федерального муниципального регистра. Субъектам Российской Федерации было направлено программное обеспечение, были направлены необходимые методические рекомендации; и уже с 1 января у нас регистр приступил к своей работе. В настоящее время в нем содержится более 450 тысяч муниципальных нормативно-правовых актов. Это только, можно сказать, за шесть месяцев такая цифра. Одним из важнейших аспектов деятельности по ведению регистра муниципальных нормативно-правовых актов и проведению мониторинга муниципального нормотворчества является проведение юридической экспертизы на соответствие федеральному и региональному законодательству. Стоит отметить, что большинство субъектов Российской Федерации в законах, устанавливающих порядок ведения муниципального регистра, предусмотрело проведение юридической экспертизы. Вместе с тем, в восьми субъектах в соответствующих законах такая экспертиза не предусмотрена. Приведу эти регионы. Это республика Татарстан, Пермский край, Владимирская, Калужская, Кемеровская, Ленинградская, Омская и Смоленская области. И, завершая выступление, хочу сказать несколько слов о портале нормативно-правовых актов Минюста России. В настоящее время на этом портале Минюст России обеспечивает доступ в электронном виде ко всем нормативным актам, действующим на территории Российской Федерации. Портал, или такой интегрированный банк данных, представленный на портале, состоит из следующих банков данных. Это банк данных федеральных актов, реестр ведомственных актов, прошедших регистрацию в министерстве, федеральный регистр нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, реестр уставов муниципальных образований, а также федеральный муниципальный регистр. Достоинством портала является наличие аналитических инструментов для проведения мониторинга указанного массива актов. Полагаю, что этот портал должен стать одним из основных инструментов для проведения системного мониторинга законодательства в Российской Федерации.
ТИХОМИРОВ Ю.А.:
- Спасибо. Вопросы? Да, пожалуйста.
АРТАМОНОВ А.Н.:
- Если можно, не вопрос и не комментарий: я бы его обозначил, может быть, как содоклад. Правда, я с Александром Евгеньевичем не согласовывал свой вопрос. Я представитель одного из терорганов, о которых сейчас шла речь: Главное управление юстиции по Ростовской области, заместитель начальника Артамонов Алексей Николаевич. Я своей доклад готовил; но все свои теоретические взгляды я опущу – просто, может быть, несколько цифр как-то проиллюстрировать. На сегодняшний день, мы, например, рассматриваем мониторинг законодательства в субъектах; и главное управление осуществляет мониторинги по округам, обобщает информацию. Мы рассматриваем мониторинг законодательства, как механизм обеспечения единства правового пространства Российской Федерации. Та работа, о которой говорили, активно началась с 2000-го года, когда мы осознали, что подошли к барьеру, за которым неизвестно, что будет: пропасть? Сейчас мы вроде от этой пропасти отошли, с тех 38-40% несоответствующих региональных актов (сейчас там ноль с небольшим: до 1 процента); но, тем не менее, это настолько живой механизм – все законодательство – и федеральное, и региональное (а сейчас еще очень больной вопрос: муниципальное нормотворчество), что мы в любой момент можем от этих ноль, один-два-три процента опять переместиться к огромным процентам. Почему? Потому что, на мой взгляд, нет механизма недопущения в нормативные базы федерального, регионального и местных уровней тех самых дефектных положений. То есть сейчас мы ведем упреждающую работу, в рамках участия в нормотворческой деятельности органов госвласти, органов местного самоуправления: иногда к нам прислушиваются больше, иногда в меньшей степени. У прокуратуры такой системной работы не ведется; а ведется точечная работа, связанная с определенными вопросами в определенной сфере общественных отношений. Поэтому… и вот это участие в нормотворческой деятельности, оно не всегда решает вопрос. А если бы был четкий механизм недопущения… ну, я, например, вижу его в чем – вот я приводил таблицу, готовясь к докладу, что ежегодно с 2000 года в субъектах Российской Федерации, в частности, в Ростовской области и в целом по Южному федеральному округу, тогда еще в составе 13 субъектов – ежегодно увеличение принимаемых нормативно-правовых актов в субъектах увеличивается примерно на 10–15%, включая и прошлый год. И даже вроде сейчас притихло столь масштабное изменение федерального законодательства, но, тем не менее, вот этот объем из года в год растет. А связано это в основном с тем, что в нормативно-правовых актах дублируются нормы федерального законодательства, просто берутся и переписываются. Связано, на мой взгляд, это с тем, что нет понимания, понимания как и для чего необходимо регулировать те или иные общественные отношения на уровне субъекта, не говоря сейчас о муниципальном уровне. Потому что вот мы сейчас 18-го числа проводили КОРСОВЕТ при нашем Главном управлении в Волгограде, и как раз одним из вопросов – проблемы муниципального нормотворчества, вот этот самый регистр муниципальных нормативно-правовых актов. Минюст он как-то сбоку, к сожалению, сейчас стоит, и основную работу проводят в субъектах. То есть, у нас сейчас 83 субъекта, да, вот 83 центра вот этих вот муниципальных регистров. И, соответственно, у каждого из субъектов формируется свое видение, как должно развиваться муниципальное нормотворчество, по какому пути, и как муниципальные акты приводить в соответствие действующему законодательству. Вот мы в качестве эксперимента, поделюсь информацией, в конце прошлого года взяли на себя дополнительную работу, провели экспертизу муниципальных правовых актов. Порядка восьмидесяти актов мы провели; по нашим результатам 80 процентов муниципальных актов мы признали в той или иной части не соответствующими действующему законодательству – федеральному, региональному; в том числе, выявлены и коррупциогенные факторы, по пути которого сейчас мы идем. Не говоря уже о проблемах юридической техники и так далее. И это опять же связано и вот с теми, допустим, госполномочиями. Вот у нас, допустим, по Ростовской области передано порядка 25 госполномочий на уровень муниципалитета – и интеллектуальной, никакой иной инфраструктуры… в районах еще более–менее, в городских округах, но в сельских поселениях там совсем не знают, что и как; элементарного юриста нет. Поэтому… Но, тем не менее, вот польза, безусловно, от этого – можно, если я подытожу: вот слова, люблю их всегда приводить, слова Антуана де Сент-Экзюпери: «В жизни нет готовых решений, в жизни есть силы, которые движутся. Необходимо их формировать, тогда придут и решения». Вот, может быть, работа над мониторингом, обсуждение этих проблем и будет, в конечном счете, решением. Но мне кажется, вот надо все-таки упор делать на вот тот вопрос, который вчера и сегодня обсуждался. И я немного расстроился результатами обсуждения о федеральном законе «О нормативно-правовом акте». Спасибо.