Проблемы правового регулирования землеустройства

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

На правах рукописи

Иванова Татьяна Геннадьевна

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

Специальность 12.00.06. – Природоресурсное право;

аграрное право; экологическое право.

А В Т О Р Е Ф Е Р А Т

диссертации на соискание учёной степени

кандидата юридических наук

Москва – 2006

Работа выполнена в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ:	Кандидат юридических наук, Галиновская Елена Анатольевна
ОФИЦИАЛЬНЫЕ ОППОНЕНТЫ:	доктор юридических наук, профессор Шестерюк Анатолий Степанович
	кандидат юридических наук Носков Евгений Анатольевич
ВЕДУЩАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ:	Институт государства и права Российской Академии наук

Защита состоится 13 декабря 2006 года в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, ул. Большая Черёмушкинская, д. 34.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Автореферат разослан «___» ___________ 2006 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических наук, доцент А.Н. Чертков

Актуальность темы исследования. Развитие земельной реформы затронуло все земельные отношения, внося существенные коррективы в правовое регулирование как отношений в области владения, пользования и распоряжения земельными участками, так и отношений в области управления земельными ресурсами. Существенные изменения перетерпели и землеустроительные отношения. Если до начала земельной реформы 90-х годов 20 века землеустроительные мероприятия обеспечивали реализацию функции по управлению в сфере использования и охраны земли, находящейся в исключительной государственной собственности, то в настоящее время землеустройство осуществляется на основе положений, закрепленных Конституцией Российской Федерации, в том числе многообразия форм собственности на землю. Это, а также развитие рыночных отношений, включение земельных ресурсов в оборот, установление новых принципов федерализма и осуществление муниципальной реформы, иные значимые общественные преобразования заставили пересмотреть содержание землеустройства и его назначение.

В то же время известно, что одними из наиболее проблемных с точки зрения реализации, являются отношения по формированию земельных участков. Остаются значительными временные и денежные затраты при осуществлении землеустроительных действий. Это, в свою очередь, затрудняет приобретение и реализацию законных прав на землю собственников, владельцев и пользователей земельных участков, создает существенные затруднения при защите прав на землю.

Закрепленные законодательно изменения в регулировании землеустроительных отношений также требуют комплексного изучения. Так, одним из результатов преобразований землеустроительных отношений является то, что исполнительные органы государственной власти освобождаются от проведения некоторых землеустроительных действий, относящихся к функциям органов публичной власти, передавая их проведение частным лицам и организациям. Действующее законодательство предусматривает возможность проведения землеустроительных действий любыми лицами. В таком случае землеустройство перестает быть только одной из функций по управлению в сфере использования и охраны земли, а становится видом коммерческой деятельности. Определение границ земельных участков отнесено к виду деятельности по обслуживанию рынка недвижимости. Данный вид деятельности рассматривается как общественно значимые услуги. Такой подход к статусу землеустройства не отражает правового содержания землеустроительных действий. Комплексное исследование землеустроительных отношений позволит выявить проблемы реализации таких отношений и сформулировать предложения по совершенствованию их правового регулирования. В то же время, такие землеустроительные действия как установление границ, согласование границ, закрепление их специальными знаками затрагивают интересы правообладателей земельных участков, потому что обеспечивают описание индивидуальных характеристик земельного участка как объекта права. Таким образом, выявляется новая задача землеустройства в современных условиях – создание условий для защиты прав и охраняемых законом интересов правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости. Это также является основанием для изучения правовой природы землеустроительных действий.

Особенности землеустроительных действий связаны с одним из основных видов землеустроительных действий – межеванием земель и земельных участков. При межевании земель и земельных участков проводятся землеустроительные действия по установлению границ объектов землеустройства с закреплением таких границ межевыми знаками. В результате таких землеустроительных действий производится формирование земельного участка как объекта учета и права. Следовательно, землеустроительные действия, проводимые при межевании, обеспечивают формирование объекта учета и права (в первую очередь земельного участка). Межевание земельных участков проводится как при разграничении государственной собственности, так и при предоставлении земельных участков в собственность, аренду, на праве постоянного (бессрочного) пользования, в срочное безвозмездное пользование, для различных видов хозяйственного и иного использования.

Исследование правовой природы межевания необходимо, так как с помощью землеустроительных действий, проводимых при межевании, реализуются различные виды земельных правоотношений, например, по планированию в сфере использования и охраны земель, земельно-кадастровые отношения, а также отношения права собственности на земельные участки.

Следует также заметить, что в современных условиях рациональное использование земли как части окружающей среды обеспечивают также градостроительное планирование, зонирование, резервирование земель. Землеустройство, градостроительное планирование, зонирование, резервирование объединяет один объект – земля как часть окружающей среды, пространственно-территориальная основа. С включением земельных участков в гражданский оборот выявление правового значения землеустроительных действий, проводимых при градостроительном планировании, зонировании, резервировании, позволит обеспечить выявление и описание всех имеющих правовое значение характеристик земельного участка как объекта права. Это, в свою очередь, облегчит как проведение планирования в сфере использования и охраны земель, так и формирование цивилизованного рынка недвижимости, включая земельные участки.

Поскольку земельная реформа затронула практически весь круг земельных отношений, актуальным является изучение соотношения землеустроительных правоотношений с иными земельными отношениями, прежде всего непосредственно связанными с землеустройством. К таким отношениям следует отнести, в первую очередь, отношения по ведению земельного кадастра, зонирования земель и другие.

Состояние исследования темы. В настоящее время с учетом новых подходов к земельному участку как природному объекту и ресурсу, а также объекту гражданского оборота, не было работ, посвященных исследованию правовой природы землеустройства в целом. Отдельные способы землеустройства являлись предметом исследования. Например, Лащенов А.В.^¹ рассматривал образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, при этом, автором подчеркивается прикладное значение межевания при определении границ земельного участка. Земельно-кадастровые правоотношения рассматривались Гаврилюк М.Н.^². Правовая природа межевания как основного землеустроительного мероприятия не была предметом исследования современных ученых правоведов.

Целью диссертационного исследование является – на базе изучения теоретических положений, анализа федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также практики их применения выработать концептуальные предложения по совершенствованию правового регулирования землеустройства и межевания земельных участков с учетом принципа единства судьбы земельного участка и всех, прочно связанных с ним объектов. Это свою очередь обеспечит правовое регулирование рынка недвижимости, включая земельные участки.

Задачами диссертационного исследования являются на основе теоретических положений, истории развития правового регулирования землеустройства и межевания в России, а также анализа современного законодательства выявить:

- правовые аспекты землеустройства, особенности субъектов и объектов землеустройства, особенности проведения отдельных землеустроительных действий в условиях включения земельных участков в гражданский оборот и законодательного закрепления принципа единства судьбы земельного участка и всех, прочно связанных с ним объектов;

- принципы проведения землеустройства и межевания, а также определить особенности их реализации в современных условиях.

- выработать предложения по совершенствованию правового регулирования землеустроительных отношений в условиях включения земельных участков в гражданский оборот и закрепления в законодательстве принципа единства судьбы земельного участка и всех, прочно связанных с ним объектов;

- оценить правовую природу межевания, выделив технические и правовые землеустроительные действия, проводимые при межевании, и их правовые последствия, а также сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования межевания земельных участков как объектов гражданского оборота.

Предметом диссертационного исследования являлись совокупность общественных отношений по землеустройству, особенности, правовая природа и различия межевания земель и земельных участков; а также теоретические положения и нормативные правовые акты, регулирующие проведение землеустроительных мероприятий.

Методологическими основами диссертационного исследования являлись общенаучные способы и приемы познания, такие как метод сравнительного анализа, исторический метод, логические и прогностические приемы, использование систем сбора первичных данных и их обработки (описание, обобщение, дифференцирование, анализ, синтез), а также частно–научные методы – сравнительно–правовой и технико-юридический.

Изучение правовой природы землеустройства в России с периодичностью раз в пятьдесят лет предопределило применение в диссертационном исследовании в первую очередь исторического метода с целью выделения некоторых основных принципов при проведении землеустройства и межевания в России, имеющих значение и практическое применение в современный период.

Теоретическими основами диссертационного исследования являлись научные труды по общей теории права, земельного права, землеустройства и межевания таких ученых как Алексеев С.С., Адиханов Ф.Х., Аксененок Г.А., Андриишин Н.В., С.А. Боголюбов, Венедиктов А.В., Волков Г.А., Волков С.Н., Голиченков А.К., Дембо Л.И., Ерофеев Б.В., Жариков Ю.Г., Иконицкая И.А., Кассо Л.А., Кавелин С.П., Козлов Н.И., Козырь О.М., Колотинская Е.Н., Крассов О.И., Краснова О.И., Краснов Н.И., Мартынов Б.С., Осипов Н.Т., Ржаницын А.А., Сахаров П.Д., Сыродоев Н.А., Осипов Н.Т, Петров В.В., Турубинер А.М., Удачин С.А., Улюкаев В.Х., Успенский Л.В., Фесенко И.П., Фомина Л.П., Чешев А.С., Чубуков Г.В., Шулейкин И.Д., Хауке О.А., Ялбулганов А.А..

Научная новизна диссертационного исследования в том, что оно является первым комплексным исследованием, посвящённым рассмотрению правовой природы землеустройства в целом. При этом для выявления правового значения землеустройства в условиях включения земельных участков в гражданский оборот, рассмотрены содержание и особенности проведения отдельных землеустроительных действий, а также специальные требования к субъектам и объектам землеустройства. Кроме того, в диссертационном исследовании впервые рассматривается правовая природа межевания земельных участков в современных условиях. Роль межевания в условиях законодательного закрепления единства земельного участка и расположенных на нём объектов существенно изменяется. Оно является средством, с помощью которого реализуются как основные функции государства по управлению в сфере использования и охраны земель, так и земельные права и обязанности юридическими лицами и гражданами как правообладателями земельных участков и других объектов недвижимости.

Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что выводы и предложения, полученные диссертантом, могут быть использованы в научных исследованиях правовых институтов землеустройства и межевания земель. Межевание в настоящее время формируется как межотраслевой институт и может быть предметом исследования. В целом выводы, полученные в результате исследования, позволяют провести работу по совершенствованию правового регулирования землеустройства в рамках реализации концепции законодательного закрепления принципа единства судьбы земельного участка и всех, расположенных на нём объектов. Полученные выводы также могут быть использованы при разработки учебных курсов по дисциплинам «Земельное право», «Землеустройство», «Кадастр», и проектов нормативных актов, регулирующих землеустроительные отношения в современных условиях в России.

Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты исследования используются автором при чтении лекций на юридическом факультете Санкт-Петербургского Государственного Университета по курсу «Земельное право», спецкурсам «Правовые проблемы регулирования землепользования на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области» и «Землеустроительный процесс».

Диссертация обсуждалась в отделе аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Выводы и предложения по теме диссертации изложены в публикациях диссертанта и выступлениях на ряде научно-практических конференций.

Основные положения, обладающие научной новизной и выносимые на защиту:

В условиях включения земельных участков в гражданский оборот расширяются цели проведения землеустроительных действий. Это не только обеспечение рационального использования земли как основы жизни и деятельности человека и компонента окружающей среды, но и обеспечение условий для защиты прав и законных интересов правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости. Правовое регулирование проведения землеустроительных действий в новых условиях предлагается осуществлять с учетом следующих специальных принципов: а) публичности проведения землеустройства; б) устойчивости границ объектов землеустройства; в) неопровержимости (неоспоримости) сведений об объектах землеустройства, содержащихся в государственных реестрах об учете недвижимого имущества; г) равенства прав участников землеустроительных действий.
Закрепленное в законе понятие землеустройства не учитывает новых целей и функций землеустройства. В целях обеспечения условий для защиты прав и законных интересов правообладателей земельных участков с помощью землеустройства проводится описание правовых характеристик объектов землеустройства, включая земельные участки, как объектов учета и права. Правовыми можно считать характеристики, которые определяют содержание земельных прав и обязанностей правообладателей земельных участков. В связи с этим можно выделить следующие признаки землеустроительных действий, которые затрагивают земельные права и обязанности и определяют их содержание (юридически значимые действия): а) при согласовании границ объекта землеустройства выявление характера волеизъявления (обоснованное согласие или несогласие) правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости относительно таких правовых характеристик как целевое назначение, вид разрешенного использования, границы объектов, включая границы обременений; б) передача по акту правообладателю земельного участка межевых знаков под наблюдение за сохранностью в целях обеспечения условий для реализации и защиты своих прав и обязанностей правообладателями земельных участков, имеющих общую границу.
Исходя их правового содержания землеустроительного процесса можно выделить следующие его особенности: во-первых, релятивность (относительность), при которой одна стадия перетекает в другую или проходит «красной нитью» через все стадии; во-вторых, осуществление землеустроительных действий в сфере бесспорной юрисдикции; в-третьих, неоднородность отношений участников землеустроительного процесса (административные, гражданские, земельные отношения). При этом следует подчеркнуть, что землеустроительный процесс завершается внесением, специально уполномоченным органом в данные государственного земельного кадастра сведений об объектах землеустройства.
Закрепленное в праве понятие межевания земельных участков не в полной мере отражает все правовые аспекты землеустроительных действий. В связи с этим, межевание земельных участков предлагается определить как проводимые участниками землеустройства в соответствии с законом совокупность землеустроительных действий по определению, согласованию с заинтересованными лицами границ земельных участков и других объектов землеустройства, а также установлению на местности специальных знаков (межевых знаков), передаваемых землеустроителем по акту правообладателю земельного участка под наблюдение за сохранностью.
В законодательстве недостаточно определен статус участников землеустроительных действий: землеустроителя и заинтересованных лиц. На практике функции землеустроителя выполняют специалисты топографо-геодезических организаций. При этом затрагиваются права и охраняемые законом интересы правообладателей недвижимости, так как при согласовании границ земельного участка и закреплении границ межевыми знаками проводятся юридически значимые землеустроительные действия.

Недостаточный уровень правовой подготовки специалистов топографо-геодезических организаций является одной из основных причин нарушений прав заинтересованных лиц при проведении землеустроительных действий. Для устранения таких негативных последствий предлагается закрепить в законе минимальные профессиональные требования к землеустроителю.

Заинтересованными лицами являются правообладатели земельных участков или иных объектов недвижимости. Предлагаются следующие критерии, по которым лица могут быть признаны заинтересованными: а) зарегистрированное в соответствии с требованиями законодательства право на недвижимое имущество (титул) – критерий титульного владения; б) общая граница с объектом землеустройства или расположение внутри него – критерий общей границы с объектом; в) визуальный обзор объекта землеустройства – критерий визуального обзора.

Отношения по оформлению документов о правах на земельные участки, используемые на законных основаниях, (отношения по фактическому землепользованию) являются видом землеустроительных отношений, имеют временный характер, возникают на этапе реформирования земельно-имущественных отношений с целью изменения объема (содержания) прав и обязанностей субъектов. Для возникновения отношений по фактическому землепользованию требуется наличие следующих юридических фактов. Во-первых, принятие законодательного акта на федеральном уровне об изменении земельных прав и обязанностей (реформа земельных отношений, предоставление субъекту права землепользования по своему усмотрению выбрать вид права на землю: аренда, собственность, иное право). Во-вторых, волеизъявление фактического землепользователя относительно изменения содержания его земельных прав и обязанностей. В-третьих, решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, обладающих правом предоставления земельных участков, принятое на основании такого волеизъявления. Землеустроительные действия, проводимые при установлении границ земельных участков, используемых на законных основаниях, обеспечивают реализацию функций по государственному управлению в сфере использования и охраны земель, а также формирование земельных участков как объектов гражданского оборота с учетом интересов правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости.

Структура диссертации. В соответствии с задачами диссертационного исследования работа состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов и списка использованной литературы.

Основное содержание диссертации. Во Введении обосновывается актуальность и состояние исследования выбранной темы, определяются предмет, цель и задачи исследования, его теоретическая и методологическая основы, научная новизна и практическая значимость, апробация результатов исследования, а также основные положения, выносимые на защиту.

Глава первая «Землеустройство как предмет правового регулирования» состоит из четырех параграфов. В параграфе первом «Понятие и принципы землеустройства» рассматривая историю развития исследований правовой природы землеустройства, отмечает, что землеустройство предполагало описание технических характеристик земельного участка. В современных условиях землеустройство является правовым инструментом, с помощью которого определяется правовой режим земель различного назначения и формирование земельного участка как объекта права. При определении правового содержания землеустройства использован термин «действия» и выделены признаки юридически значимых землеустроительных действий при проведении землеустройства. Выделение землеустроительных действий, являющихся юридическими фактами (юридически значимых действий), позволит более четко определить степень участия органов публичной власти в их проведении. Определение в законе порядка проведения юридически значимых землеустроительных действий (например, при согласовании границ объектов землеустройства) обеспечит соблюдение прав и законных интересов участников, заинтересованных в их проведении, в первую очередь собственников земельных участков и других объектов недвижимого имущества. Регулирование в законе процедуры установления на местности межевых знаков, обозначающих границы земельного участка, обеспечит условия для реализации правообладателем обязанности по сохранности межевых знаков и применения мер ответственности в случае нарушения таких обязанностей.

Землеустройство необходимо рассматривать как совокупность правоотношений по определению и описанию в землеустроительных документах основных правовых характеристик земли с целью обеспечить её рациональное использование как компонента окружающей среды и объекта недвижимости. При землеустройстве определяются основные правовые характеристики земли, такие как целевое назначение, разрешенное использование, размер, границы, обременения и т.п., которые определяют содержание прав и обязанностей правообладателей земельных участков.

В настоящее время землеустройство, как и градостроительное планирование, зонирование, резервирование обеспечивают условия для рационального использования и охраны земли. Все они являются способами рационального использования и охраны земли, и их объединяет объект – земля как компонент окружающей среды и объект недвижимого имущества; а также цель – рациональное использование и охрана земли.

Кроме общих принципов землеустроительные действия проводятся в соответствии со специальными принципами. К специальным можно отнести следующие: 1) принцип рациональности, при котором каждый земельный участок имеет самостоятельный выход на земли общего пользования (дороги, проезды и т.п.); 2) принцип минимального ограничения прав, который предполагает, что при наложении обременения (ограничения), права третьих лиц ограничиваются минимальным образом; 3) обязательность проведения землеустройства в случаях, установленных законом; 4) принцип устойчивости границ объектов землеустройства.

Сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования проведения землеустроительных действий в условиях законодательного закрепления принципа единства судьбы земельного участка и всех, расположенных на нём объектов. А также с учетом новой задачи землеустройства по обеспечению защиты прав собственников земельных участков и других объектов недвижимости. Обосновывается вывод, что данные, содержащиеся в государственном реестре объектов недвижимости, относительно границ земельного участка должны рассматриваться в качестве единственного доказательства факта законного их установления и существования.

В параграфе втором «Объекты землеустройства» обосновывается вывод, что объект землеустройства должен совпадать с объектом государственного учета для обеспечения сопоставимости и согласованности сведений о них в различных государственных реестрах. Сведения, полученные при проведении землеустройства, вносятся в различные государственные реестры и используются при проведении планирования в сфере использования и охраны земель, а также при осуществлении земельного контроля, при мониторинге земель. Объектами землеустройства являются: 1) границы РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, других административно - территориальных образований, земель различных категорий, черта городских и сельских поселений; 2) земли различных категорий в соответствии с земельным законодательством; 3) границы территориальных и иных зон; 4) земельные участки; 5) части зон и земельных участков.

В параграфе третьем «Субъекты юридически значимых землеустроительных действий» рассматривается правовой статус таких субъектов как: а) специализированные топографо-геодезические организации; б) заинтересованные лица; в) землеустроитель. Обосновывается наличие следующих признаков землеустроителя как субъекта юридически значимых землеустроительных действий: 1) публично-правовой характер действий по установлению границ объектов землеустройства; 2) осуществление деятельности в сфере бесспорной юрисдикции (определение, установление и утверждение границ земельных участков только при отсутствии спора); 3) презумпция специальных знаний в области юриспруденции и геодезии (т.е. наличие специальных квалификационных требований); 4) самостоятельность при организации процесса проведения землеустроительных действий; 5) подконтрольность специально уполномоченному государственному органу, осуществляющему ведение государственного земельного кадастра (контроль при проведении государственного кадастрового учета).

Выделены две группы заинтересованных лиц как участников землеустроительных действий. Первая группа – лица, заинтересованные в проведении землеустройства, к которым относятся лица, по инициативе или по решению которых проводятся землеустроительные действия. Вторая группа – лица, чьи интересы могут быть затронуты при проведении землеустроительных действий. Предлагается применять следующие критерии, по которым лица могут быть отнесены к заинтересованным при проведении землеустроительных действий. Во-первых, наличие титула на земельный участок или на другой объект недвижимости. Во-вторых, наличие общей границы с объектом, на котором проводятся землеустроительные действия. В-третьих, критерий визуального обзора одного объекта с другого.

В параграфе четвертом «Правовое содержание землеустроительных действий» исследованы юридически значимые землеустроительные действия, проводимые при: межевании; образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства; оценки и инвентаризации земель; планировании и организации рационального использования земель. К юридически значимым землеустроительным действиям отнесены: 1) определение кадастровой стоимости земельного участка; 2) определение и установление на местности границ земельных участков, в том числе при разграничении собственности на государственную собственность РФ, субъекта РФ и муниципальную собственность; 3) определение и установление на местности границ Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и иных административно-территориальных образований, черты городских и сельских поселений; 4) определение и установление на местности границ земель определенной категории; 5) определение и установление на местности границ территориальных, охранных и иных видов зон; 6) составление описаний границ объектов землеустройства и/или плана (карты) объекта землеустройства; 7) передача по акту правообладателю под наблюдение за сохранностью специальных (межевых) знаков, обозначающих границы объектов землеустройства.

Деление земель на категории, зонирование, резервирование земель являются способами проведения землеустройства с целью обеспечить рациональное использование и охрану земель, а также условия для защиты прав и охраняемых законом интересов правообладателей земельных участков. Инвентаризация и межевание – средства проведения землеустройства.

Глава вторая «Особенности правового регулирования землеустроительного процесса» состоит из четырех параграфов. В параграфе первом «Понятие и стадии землеустроительного процесса» рассматривается история развития правового регулирования и исследований правовой природы землеустроительного процесса. Для землеустроительного процесса характерны общие признаки юридически значимого процесса. Вместе с тем, обосновывается вывод, что в современных условиях для землеустроительного процесса характерны следующие специальные признаки: 1) признак релятивности (относительности), когда одна стадия перетекает в другую. Данный признак проявляется в том, что при проведении землеустроительных действий некоторые стадии сливаются в одну, некоторые стадии отсутствуют, некоторые – проходят «красной нитью» по всему процессу до государственного кадастрового учета. 2) проведение землеустроительных действий в сфере бесспорной юрисдикции. В случае возникновения спора относительно границ земельного участка или права на участок, вопрос о границах должен разрешаться в судебном порядке. На период рассмотрения судебного спора землеустроительные действия приостанавливаются. 3) неоднородность отношений участников землеустроительного процесса. Для одних участников землеустроительного процесса характерны отношения власти-подчинения, например, топографо-геодезические организации и специально уполномоченные органы, которые принимают результаты работ по межеванию. Для других участников – характерны договорные отношения (равенство сторон), например, топографо-геодезические организации и правообладатели земельного участка – объекта землеустройства, которые связаны договором на проведение топографо-геодезических работ на земельном участке. Третьи – не связаны никакими отношениями до начала землеустроительных действий, например, топографо-геодезические организации и правообладатели соседних земельных участков и других объектов недвижимости. Выделяются следующие стадии землеустроительного процесса: 1) возбуждение землеустроительного процесса – начальная стадия; 2) подготовка проекта землеустройства – подготовительная стадия; 3) публичное обсуждение (согласование) проекта землеустройства - стадия публичного обсуждения; 4) утверждение проекта землеустройства – стадия утверждения; 5) реализация проекта землеустройства (межевание) – стадия реализации (межевания); 6) государственный учет объекта землеустройства – заключительная стадия.

В параграфе втором «Реализация прав участников землеустроительного процесса» исследованы проблемы правового регулирования реализации прав топографо-геодезическими организациями и лицами, чьи права могут быть затронуты при проведении землеустроительных действий. Диссертантом обосновывается необходимость закрепления в законодательстве требований наличия специальных правовых знаний у специалистов топографо-геодезических организаций. Это позволит сократить количество нарушений прав правообладателей недвижимости. Кроме того, будут обеспечены условия для защиты прав и охраняемых законом интересов лиц, чьи права могут быть нарушены при проведении землеустроительных действий сотрудниками топографо-геодезических организаций. В первую очередь это правообладатели соседних земельных участков и других объектов недвижимости. В законодательстве должно быть закреплено правило об обязательности опубликования в средствах массовой информации сведений о дате, времени, месте, основаниях проведения землеустроительных действий. Специализированные топографо-геодезические организации должны нести ответственность за неправомерное использование сведений о правообладателях земельных участках и других объектов недвижимости, полученных для проведения землеустроительных действий от специально уполномоченных органов. Кроме того, необходимо закрепить в законе права и обязанностей заинтересованных лиц. Это обеспечит условия для защиты от злоупотреблений правами со стороны правообладателей земельных участков при проведении землеустроительных действий топографо-геодезическими организациями.

В параграфе третьем «Основные стадии землеустроительного процесса» исследованы особенности публичного обсуждения (согласования) проекта землеустройства и согласования границ земельного участка, а также стадии реализации проекта (межевания) как основных стадий землеустроительного процесса. На стадии публичного обсуждения (согласования) проекта землеустройства и границ земельного участка выявляется воля правообладателей соседних земельных участков и других объектов недвижимого имущества относительно места расположения границ объекта землеустройства, включая земельный участок. Также выявляется воля правообладателя соседнего земельного участка относительно видов разрешенного использования, осуществление которых разрешено на земельном участке. Результаты согласования фиксируются в акте согласования границ, который должен быть признан основным землеустроительным документом, включаемым в землеустроительное, а затем в кадастровое дело. Акт согласования границ содержит информацию о характере волеизъявления лиц, заинтересованных в проведении землеустроительных действий, и обеспечивает учет их прав и охраняемых законом интересов.

Выделяются следующие особенности межевания как стадии реализации проекта землеустройства. Во-первых, составляются несколько документов, которые затрагивают права участников землеустроительного процесса. Во-вторых, участники землеустроительных действий являются субъектами иных правоотношений (например, гражданских^³, трудовых^⁴). В-третьих, документы обеспечивают условия для возникновения иных правоотношений^⁵. На стадии межевания кроме плана земельного участка составляются следующие документы, содержащие сведения об основных характеристиках земельного участка: 1) каталог (перечень, описание) координат поворотных точек границ объекта землеустройства – межевых знаков (пунктов опорной межевой сети, узловых и поворотных точек); 2) экспликация (перечень, описание) зданий и сооружений, расположенных на территории объекта землеустройства.

Обосновывается вывод, что межевой знак, устанавливаемый на стадии межевания, должен выполнять функцию доказательства при рассмотрении пограничных споров между соседями и обеспечит устойчивость границ земельных участков как объектов права.

В параграфе четвертом «Особенности правового регулирования проведения землеустроительных действий на землях отдельных категорий» рассматриваются особенности землеустроительных действий на землях сельскохозяйственного назначения при выделе земельного участка в счет доли в праве общей долевой собственности (земельной доли) и при разделе земельного участка на землях поселений по решению его собственника.

Выдел земельного участка в счет земельной доли является одновременно способами прекращения права общей долевой собственности правообладателя земельной доли, а также формирования земельного участка как объекта права и учета. Выдел земельного участка в счет земельной доли должен производится с учетом принципа рационального и компактного землепользования сельскохозяйственной организации.

Принимая решение о разделе, собственник земельного участка затрагивает интересы правообладателей соседних земельных участков и других объектов недвижимости. Последующие его действия по использованию образованных в результате раздела участков могут оказать влияние на ожидаемые потребительские качества участков, имеющих общую границу. Например, в квартале сложившейся застройки при возведении нового здания на участках после раздела произойдет уплотнение застройки, увеличится шумовая нагрузка и т.п.. Для обеспечения возможности своевременного получения информации правообладателями соседних участков о намерениях собственника, а также для выбора ими способа защиты своих прав предлагается закрепить в законодательстве правило об обязательном опубликовании решения собственника о разделе в средствах массовой информации с указанием предполагаемого вида использования вновь образованных участков.

Глава третья «Соотношение землеустроительных правоотношений с другими видами земельных правоотношений» состоит из четырех параграфов. В параграфе первом «Место землеустроительных правоотношений в системе земельных правоотношений» отмечается, что с включением земельных участков в гражданский оборот расширяется круг правоотношений, с которыми землеустроительные правоотношения тесно взаимодействуют. К таким отношениям относятся земельные правоотношения по управлению в сфере использования и охраны земель, землепользованию, а также земельные имущественные правоотношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками. В современных условиях землеустроительные правоотношения обеспечивают формирование земельного участка для разграничения государственной собственности на землю и включения земельных участков в гражданский оборот, а также осуществления управления в сфере использования и охраны земель. Выделены следующие особенности землеустроительных правоотношений в современный период: а) обязательное участие специально уполномоченного государственного органа как участника правоотношений; б) связь землеустроительных правоотношений с реализацией полномочий собственника при разграничении государственной собственности и разделе земельного участка по решению собственника.

Формирование правоотношений по межеванию как самостоятельного вида землеустроительных правоотношений связано с правовым значением границы земельного участка. Выделены следующие особенности правоотношений по межеванию земельных участков: 1) объектами межевания являются все виды объектов землеустройства; 2) субъектами являются как лица, связанные, так и не связанные договорными отношениями, например, правообладатели соседних земельных участков и других объектов недвижимости; 3) реализация прав и обязанностей субъектами отношений обеспечивает условия для возникновения, прекращения или изменения других видов регулятивных и правоохранительных земельных, а также земельно-имущественных правоотношений; 4) документы, составляемые при межевании земельных участков, обеспечивают: а) индивидуализацию земельного участка как объекта учета и права; б) условия для реализации земельных прав и обязанностей правообладателями земельных участков и других видов недвижимости; в) реализацию функции по земельному контролю специально уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления за исполнением земельных обязанностей по сохранению межевых знаков границ участка.

Выделен такой вид землеустроительных отношений как отношения по использованию земельных участков на законных основаниях (правоотношения по фактическому землепользованию). Это общественные отношения, возникающие в период реформирования земельных отношений между собственниками недвижимого имущества, расположенного на земельных участках, и специально уполномоченными органами государственной власти по поводу оформления документов о правах на земельные участки с целью изменения содержания земельных прав и обязанностей на основании федерального закона.

В параграфе втором «Отношения по планированию в сфере использования земель и землеустроительные правоотношения» обосновывается вывод, что при зонировании и резервировании возникают отношения по планированию в сфере использования земель, которые носят административный характер. Автор делает вывод, что границы территориальных и иных зон имеют правовое значение, так как в результате установления (изменения) границы изменяется содержание прав и обязанностей правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости, расположенных в соответствующей зоне. Правовыми последствиями землеустроительных действий по установлению границ земель определенной категории, зоны, земельного участка являются изменение содержания прав и обязанностей субъектов права на земельные участки, в том числе и права собственности. После установления на местности границ земель поселений или зоны, у правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости возникает обязанность использовать земельный участок в соответствии с установленными целевым назначением и разрешенным использованием.

Юридически значимые землеустроительные действия по установлению на местности границ различных видов зон проводятся с целью обеспечить: а) осуществление контроля в сфере использования земельных участков в границах конкретной зоны и установление ограничений в их использовании; б) реализацию правообладателями земельных участков и других объектов недвижимости их прав и обязанностей по владению, пользованию и распоряжению такими объектами в соответствии с установленным в градостроительном регламенте правовым режимом использования таких объектов в границах определенной зоны.

Правовыми формами выделения резервных зон в соответствии с законодательством являются: 1) документы градостроительного планирования, в которых определяются границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства различного назначения; 2) документы градостроительного зонирования (карта градостроительного зонирования), в которых определяются планируемые изменения границ земель в соответствии с документами территориального планирования; 3) документы по планировке территорий (проект планировки территории, проект межевания территории), в которых определяются границы зон планируемого размещения объектов и границы формируемых земельных участков, предназначенных для размещения объектов различного назначения.

Землеустроительные отношения при резервировании земель и земельных участков являются правовым средством реализации отношений по планированию в сфере использования земель. Возникающие при резервировании землеустроительные отношения межевания являются основаниями и обеспечивают условия для возникновения гражданско-правовых отношений по возмещению вреда и земельных правоотношений по использованию земельных участков (правоотношения землепользования).

В параграфе третьем «Землеустроительные правоотношения при формировании земельных участков» обосновывается вывод, что при формировании земельного участка возникают землеустроительные правоотношения межевания земельных участков. Границы и межевые знаки, обозначающие границы земельного участка на местности, являются основными индивидуализирующими характеристиками земельного участка, которые указываются на кадастровом плане (карте) земельного участка. Сведения о месте расположения межевых знаков границ земельного участка вносятся в государственные реестры земельных участков и признаются единственным доказательством законности установления его границ. Кроме того, информация о земельном участке, выставляемом на торги, должна опубликовываться после проведения его государственного кадастрового учета, а не до этого момента, как следует из нормы статьи 30 Земельного кодекса РФ.

При оформлении собственником здания или сооружения документов о правах на земельный участок, занятый такой недвижимостью (правоотношения фактического землепользования) земельный участок может изменить свои характеристики – размер и/или границы в соответствии с законодательством. В таком случае землеустроительные отношения по межеванию обеспечивают условия для реализации отношений по управлению в сфере использования и охраны земель, а для возникновения земельно-кадастровых и имущественных правоотношений

В параграфе четвертом «Соотношение землеустроительных и земельно-кадастровых правовых отношений» обосновывается вывод, что государственный кадастровый учет является юридически значимым действием, завершающим землеустроительные действия. Землеустроительные правоотношения предшествуют земельно-кадастровым отношениям и реализуются в процессуальной форме. Землеустроительные правоотношения по межеванию земельных участков и земельно-кадастровые правоотношения обеспечивают правовые основания для возникновения правоотношений по государственной регистрации права на земельные участки. Документы, составляемые при межевании земельных участков, утверждаются при проведении государственного кадастрового учета и являются одним из основных условий для возникновения правоотношений по государственной регистрации права на земельные участки.

По теме диссертации опубликованы следующие работы

Иванова Т.Г. Фактическое землепользование: проблемы правового регулирования и практика оформления прав на земельные участки. // Юридическая практика. Информационный бюллетень Центра права Юридического факультета СПбГУ. 2003. № 1, С.144-166. 1 п.л.
Иванова Т.Г. Правовое регулирование межевания. Экологическое право. 2003. № 2. С. 16-24. 0,99 п.л.
Иванова Т.Г. Правовое регулирование межевания земельных участков: история вопроса // Сборник материалов Всероссийских научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995-2004 г.г. Составители: А.К.Голиченков, И.А.Игнатьева, А.О.Миняев/ Под ред. А.К.Голиченкова. М.:ТИССО. 2004 Т. 2. С.673-678. 1 п.л.
Иванова Т.Г. Споры о кадастровом учете объектов недвижимости и земельные отношения // Комментарий судебно-арбитражной практики. Выпуск 12 / Под ред. В.Ф.Яковлева. М.: «Юридическая литература». 2005. С. 198 – 204. 0,36 п.л.
Иванова Т.Г. Проблемы правового регулирования землеустройства / Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования: Сборник тезисов докладов и выступлений на научно-практической конференции / Сост. С.А.Боголюбов, И.И.Широкорад, Д.О.Сиваков. М.: ИзиСП. ГУЗ 2006. С. 162-165. 0,2 п.л.
Иванова Т.Г. Проблемы правового регулирования землепользования на примере Санкт-Петербурга. Программа спецкурса. Санкт-Петербургский государственный Университет. 2000. 0,3 п.л.
Иванова Т.Г. Правовые проблемы регулирования землепользования на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Программа учебной дисциплины. Санкт-Петербургский Государственный Университет. 2004. 1,4 п.л.

1 Лащёнов А.В. Правовое регулирование образование новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в Российской Федерации. Автореф.дисс.на соиск.ученой степени кандидата юридических наук. М. 2005.

2 Гаврилюк М.Н. Правовое регулирование государственного кадастрового учета земельных участков – Автореф. диссерт. на соисскан. ученой степени кандид.юрид.наук. – М. 2006.

3 Взаимоотношения заинтересованного лица и специализированной организации при проведении топографической или кадастровой съемки.

4 Взаимоотношения сотрудников специализированной организации, которые непосредственно выполняют топографическую или кадастровую съемку, согласование границ и установление межевых знаков.

5 Только при подписании субъектом права на земельный участок акта о приемки межевых знаков под наблюдение за сохранностью он может быть субъектом ответственности в случае их уничтожения (повреждения).

Blog

Проблемы правового регулирования землеустройства

Содержание