Легализация иностранных граждан в Российской Федерации

Вид материала

Автореферат

Содержание Официальные оппоненты Ведущая организация Общая характеристика работы Цель диссертационной работы Объектом исследования Предмет диссертационного исследования Методологической основой исследования Теоретическая основа исследования. Нормативную базу диссертационного исследования Степень научной разработанности темы. Научная новизна диссертационной работы Положения, выносимые на защиту. Теоретическая и практическая значимость исследования. Апробация результатов исследования Структура работы Основное содержание работы Первая глава «Теоретические основы института легализации иностранных граждан» В первом параграфе «Научно-практические основы формирования института легализации иностранных граждан» Во втором параграфе «Понятие и содержание института легализации иностранных граждан» В третьем параграфе «Влияние международного права на административно-правовое регулирование положения иностранных граждан» ... Полное содержание

Подобный материал:

• Правила передачи сведений о прибытии в место пребывания и убытии из места пребывания, 30.2kb.
• Закон "о правовом положении иностранных граждан в российской федерации" и о признании, 237.57kb.
• Конституцией Российской Федерации; Федеральным закон, 474.99kb.
• Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, 396.59kb.
• Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, 405.59kb.
• Порядок привлечения и использования в РФ иностранных работников Законодательство, 139.61kb.
• Институт паспортно-регистрационного и миграционного учета граждан российской федерации,, 292.41kb.
• Российская федерация федеральный закон о правовом положении иностранных граждан в российской, 1081.86kb.
• Российская федерация федеральный закон о правовом положении иностранных граждан в российской, 655.03kb.
• Российская федерация федеральный закон о правовом положении иностранных граждан в российской, 760.65kb.

На правах рукописи


Соболев Игорь Дмитриевич


Легализация иностранных граждан в Российской Федерации


Специальность 12.00.14 – административное право,

финансовое право, информационное право


Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва - 2009

Работа выполнена в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации


Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Ноздрачев Александр Филиппович


Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, Колодкин Леонард Михайлович

кандидат юридических наук Спицына Елена Витальевна


Ведущая организация: Институт государства и права Российской академии наук


Защита состоится «13» мая 2009 года в 14 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.


Автореферат разослан «____» апреля 2009 года


Ученый секретарь

Диссертационного совета

Кандидат юридических наук, доцент А.Н. Чертков

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью углубленного научного исследования особенностей административно-правового положения иностранных граждан¹ и административно-правовых отношений с их участием. Совершенствование правовой базы, регулирующей положение иностранных граждан, в немалой степени зависит от активного использования научных достижений и теоретических разработок в различных областях знания. В этом отношении наука административного права может внести максимально полезный вклад в создание требующихся для этого теоретических оснований.

Административно-правовое регулирование положения иностранных граждан имеет особое значение, потому что в силу выбранного экономического курса иностранные граждане уже стали в российском обществе особой социальной группой. Несмотря на проблемы, возникающие в мировой и российской экономике в связи с кризисом, значение этой социальной группы в России будет сохраняться как по причине экономической выгодности использования труда иностранцев, так и в силу продолжающегося сокращения внутренних трудовых ресурсов. По расчетам экспертов Министерства экономического развития Российской Федерации нехватка трудовых ресурсов в ближайшие десятилетия станет одной из главных экономических проблем в России. Из этих объективных факторов должно исходить и административно-правовое регулирование положения иностранных граждан, и здесь, прежде всего, встает вопрос о его эффективности.

Основной проблемой действующего правового регулирования является несовершенство подходов к определению положения иностранных граждан в современных социально-экономических условиях. При развитии охранительной стороны административно-правового механизма его регулятивной (позитивной) стороне, которая в первую очередь и обеспечивает эффективность правового воздействия, не уделялось должного внимания. Общественная саморегуляция, на которой основывается современное социально-экономическое устройство, нуждается для своего существования и нормального развития в регулирующем воздействии государства. Поэтому административно-правовые механизмы в отношении иностранных граждан должны решать не только охранительные, но и регулятивные задачи. Неопределенность подхода к регулированию правового положения иностранных граждан, проявилась в недостаточной выраженности в законодательстве цели регулирования. Иностранец рассматривается, прежде всего, как потенциальный правонарушитель способный посягнуть на общественный порядок, безопасность или иные значимые сферы деятельности. При таких обстоятельствах иностранный гражданин, мало знакомый с порядками в государстве своего пребывания, предпочитает держаться в стороне от любых государственных органов и зачастую оказывается в числе незаконно пребывающих в стране лиц. В существующих условиях ни иностранный гражданин, ни его работодатель не имеют достаточного конструктивного интереса в контактах с государством.

Необходимо переосмысление роли административно-правового регулирования положения иностранных граждан. Поскольку по своей сути это регулирование не ограничивается охранительными мероприятиями, а имеет сложный комплексный характер, представляется целесообразным исследовать его в рамках особого административно-правового института легализации. Существо легализации заключается помимо охраны общественного порядка и безопасности, в установлении и поддержании между иностранным гражданином и Российской Федерацией позитивной правовой связи, обеспечивающей интеграцию иностранцев в систему социальных связей.

Недостаточная теоретическая исследованность в системе административного права правовых норм, касающихся иностранных граждан, приводит к их изолированному пониманию и применению, а также препятствует их эффективному развитию. Это касается положений затрагивающих вопросы въезда и выезда, пребывания, отношений с государством, трудовой деятельности и участия в общественной жизни. Требуется решить эти вопросы в едином административно-правовом комплексе взаимосвязанных между собой норм, тем самым обеспечив научное основание для эффективной деятельности исполнительных органов.

Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании теоретических вопросов формирования и действия административно-правового института легализации иностранных граждан в Российской Федерации на основе анализа действующего в данной сфере правового регулирования.

Для достижения поставленной цели автором ставятся перед собой следующие задачи:

− анализ теоретических представлений об административно-правовом регулировании положения иностранных граждан и формулирование на его основе соответствующих понятий;

− определение соотношения публично-правового, частноправового, а также международно-правового регулирования отношений с участием иностранных граждан;

− выявление сущности и содержания общественных отношений, возникающих в сфере административно-правового регулирования положения иностранных граждан;

− разработка теоретически обоснованных предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего административно-правовое положение иностранных граждан.

Объектом исследования является комплекс общественных отношений, складывающихся в результате установления, поддержания и прекращения правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федерацией, формирования административно-правового статуса иностранного гражданина и обеспечения условий и порядка въезда, выезда и пребывания (проживания) иностранцев на территории Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования − теоретические и нормативно-правовые основы регулирования административно-правовых отношений с участием иностранных граждан.

Методологической основой исследования являются − как общенаучные, так и специальные приемы и методы, выработанные в правоведении. При проведении исследования особую роль играли системный, исторический, структурно-функциональный, формально-юридический и логический методы научного познания.

Теоретическая основа исследования. Теоретические вопросы правового регулирования положения иностранных граждан исследовались рядом специалистов в области конституционного, административного, гражданского, семейного, процессуального права. В диссертационном исследовании использовались монографии и иные работы: С.С. Алексеева, А.М. Арбузкина, М.М. Богуславского, В.П. Звекова, Л.Н. Галенской, К.А. Корсик, Л.А. Лунца, Н.И. Марышевой, О.Ф. Мураметс, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.А. Михайлова, А.А. Рубанова, Б.С. Эбзеева.

Основную базу диссертационного исследования составили труды следующих представителей науки административного права: В.Б. Аверьянова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Р.Ф. Васильева, И.А. Галагана, М.Е. Еропкина, А.П. Клюшниченко, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина, Г.А. Кузьмичевой, А.В. Куракина, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.М. Марчука, В.М. Манохина, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Ю.А. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, О.М. Якубы, Ц.А. Ямпольской и ряда других. При освещении отдельных теоретических вопросов рассматривалась дореволюционная доктрина и законодательство, в частности сборник узаконений об иностранцах, составленный М.И. Мыш (1888).

Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ, Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», другие федеральные законы; указы Президента РФ, постановления Правительства РФ иные нормативные правовые акты, регулирующие правовое положение иностранных граждан, а также международные конвенции. В работе использованы материалы практики Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, имеющие отношение к объекту исследования.

Степень научной разработанности темы. Проблема правового регулирования положения иностранных граждан нашла отражение в отдельных монографических работах, учебниках, комментариях к законодательству, научно-практических пособиях, научных статьях. Однако, в них, как правило, рассматриваются лишь некоторые аспекты правового регулирования положения иностранцев, либо эти проблемы рассматриваются лишь попутно, в связи с другими, более общими проблемами. Специального исследования легализационных отношений, направленных на установление и обеспечение правовой связи между иностранным гражданином и государством пребывания, не предпринималось. В диссертационных исследованиях рассматривались общие проблемы административно-правового статуса (положения) иностранных граждан, (В.Д. Яворский, 1977 г.; А.А. Михайлов, 1980 г.; С.В. Бойко, 2003 г.); проблемы административно-правового статуса иностранцев в связи с деятельностью органов исполнительной власти (А.В. Куракин, 2000 г.); правовое положение субъектов обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства (А.В. Степенко, 2006 г.; О.В. Хабибулина, 2006 г., А.А. Истратов, 2007 г.), отдельные виды административных наказаний в отношении иностранных граждан (М.С. Аскеров, 2006 г.).

Внесистемный подход существенно ограничивал возможности выявления и исследования сложных правовых комплексов в сфере административно-правового регулирования положения иностранных граждан, к которым, в частности, относится и совокупность правовых норм, формирующих институт легализации иностранных граждан.

Кроме того, большинство работ, связанных с вопросами административно-правового регулирования положения иностранных граждан, было написано еще до принятия существенно изменившего его порядок законодательства и принятых на его основе иных нормативно-правовых актов.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она представляет собой разработку нового подхода к решению проблемы административно-правового регулирования положения иностранных граждан. На основе теоретических положений, сложившихся в отечественной юридической литературе и доктрине, в контексте анализа проблем законодательного регулирования и юридической практики впервые формулируется и специально исследуется административно-правовой институт легализации иностранных граждан в Российской Федерации.

Обосновывается новый административно-правовой институт легализации иностранных граждан, сформулированы понятия административно-правового института, режима легализации иностранных граждан, легализационного административно-правового статуса иностранного гражданина, определена специфика правоотношений, возникающих в связи с обеспечением легализации иностранных граждан и их пребывания в Российской Федерации, представлены предложения по совершенствованию законодательства.

Положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование позволило обосновать следующие теоретические и практические положения, выносимые на защиту:

1. В административном праве существует ряд правоотношений между государственными органами Российской Федерации и иностранными гражданами, которые касаются исключительно вопросов определения правового положения иностранных граждан. Эти правоотношения, обеспечивающие правовую связь иностранных граждан с Российской Федерацией, охватываются особым административно-правовым институтом легализации. Специфический характер этих правоотношений не позволяет применить к ним регулирование, основанное на равенстве прав российских и иностранных граждан (национальный режим), поскольку между государственными органами Российской Федерации и российскими гражданами таких правоотношений не существует.
   
2. Национальный режим, принятый в качестве основополагающего, упрощает и демократизирует положение иностранных граждан, но при этом не может снять проблему необходимости установления правовой связи между иностранным гражданином и принимающим государством, а это необходимое условие обеспечения его участия в правоотношениях под юрисдикцией принимающего государства. Данную задачу решает институт легализации, в рамках которого осуществляется узаконение правового положения иностранного гражданина под юрисдикцией Российской Федерации. Этой цели служат правовые нормы, регламентирующие отношения, связанные с въездом, пребыванием, проживанием, трудоустройством и выездом иностранных граждан. Таким образом, институт легализации иностранных граждан охватывает совокупность административно-правовых норм, обеспечивающих реализацию иностранным гражданином права выступать в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации в качестве иностранного физического лица. Реализуется данное право иностранного гражданина путем установления, поддержания и прекращения особой временной правовой связи между государством и иностранным гражданином.
   
3. Участие иностранного гражданина в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации, его положение в качестве особого субъекта российского права и непосредственное установление, поддержание и прекращение правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федерацией обеспечивается особым административно-правовым режимом легализации иностранных граждан.
   
4. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права, являющимися составной частью отечественной правовой системы, основу административно-правового регулирования положения иностранных граждан в России обеспечивает национальный режим, т.е. равенство прав российских и иностранных граждан, за исключениями, установленными федеральными законами. Правовой режим легализации иностранных граждан не затрагивает национальный режим, обеспечивая правовое регулирование в рамках целевого назначения легализационных отношений, не противоречит ему и не отменяет его действие в отношении иностранных граждан.
   
5. Административно-правовой режим легализации иностранных граждан основывается на следующих принципах: 1) временный характер устанавливаемой правовой связи; 2) этапность формирования правовой связи; 3) обоснованность пребывания иностранца на территории Российской Федерации; 4) строгая ограниченность и регламентированность действия режима.
   
6. Легализационный административно-правовой статус иностранного гражданина включает права, обязанности и ответственность, реализуемые в отношениях по установлению, поддержанию и прекращению правовых связей с государством пребывания в целях обеспечения его участия в иных правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации.
   
7. В зависимости от условий и порядка возникновения правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федерацией, а также соблюдения требований режима легализации иностранных граждан выделяются две разновидности легализационного административно-правового статуса: законного и незаконного пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации. Административно-правовой статус законного пребывания на территории Российской Федерации приобретается после признания за иностранным гражданином со стороны Российской Федерации законности права выступать в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации в статусе иностранного гражданина; для своего возникновения и поддержания он требует строгого соблюдения требований режима легализации. При отсутствии признания за иностранным гражданином права участвовать в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации он оказывается в административно-правовом статусе незаконного пребывания на территории Российской Федерации. Административно-правовой статус незаконного пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации возникает в случаях: 1) незаконного установления правовой связи, 2) незаконного проникновения на территорию Российской Федерации, 3) грубых нарушений требований режима легализации, исключающих возможность сохранения правовой связи с Российской Федерацией, 4) прекращения законных обстоятельств сохранения правовой связи с Российской Федерацией. Содержание этого статуса связано с юридической ответственностью за совершенное правонарушение.
   
8. В соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в РФ» (ст. 7, 9) следует выделять особое нелегальное состояние. Это состояние возникает у иностранного гражданина либо в случае выявления условий, препятствующих установлению между ним и Российской Федерацией правовой связи, либо в случае прекращения существовавшей правовой связи, вызванного правонарушением, совершенным данным иностранным гражданином. Нелегальное состояние препятствует установлению правовой связи и права участвовать в статусе иностранного гражданина в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации. Сохраняется оно в зависимости от оснований возникновения, либо в течении определенного срока, либо до устранения причин его возникновения.
   
9. В результате проведенного исследования предлагаются следующие изменения и дополнения действующего законодательства, а также практические предложения:
   

− закрепить в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» понятие легализации и дополнить закон статьей, определяющей цель закона, заключающуюся в установлении правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федерацией, определении основ правового положения иностранного гражданина и обеспечении условий его участия в правоотношениях на территории Российской Федерации;

− обеспечить в действующем законодательстве регулятивный (позитивный) аспект административно-правового механизма, определив в законе понятие, принципы и систему режима легализации иностранных граждан, структурировав на его основе специфическое нормативно-правовое регулирование положения иностранных граждан и деятельность уполномоченных государственных органов и должностных лиц.

− для реализации законодательства по обеспечению социально-правовой адаптации и защите законных прав и интересов иностранных граждан временно и постоянно проживающих на территории России необходима скоординированная деятельность Министерства иностранных дел РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ и Министерства внутренних дел РФ направленная на формирование сети специальных учебно-адаптационных, социально-культурных и досуговых центров, а также юридических консультаций, общежитий и других учреждений, занимающихся обучением иностранцев и членов их семей, созданием достойных условий жизни и полностью охватывающих их программами интеграции и ассимиляции.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Административно-правовое регулирование положения иностранных граждан рассматривается в работе комплексно, с выделением охранительной и регулятивной сторон административно-правового воздействия. Это позволяет впервые сформулировать и исследовать легализацию иностранных граждан как целостный административно-правовой институт, четко определяющий границы специального регулирования положения иностранных граждан и объединяющий эти нормы в единую, взаимосвязанную систему. Такой подход к административно-правовому регулированию положения иностранных граждан позволяет разрешить многие существующие теоретические и практические проблемы. В диссертации содержатся предложения по совершенствованию законодательства, которые могут быть полезны в процессе его дальнейшего развития. Материалы диссертации могут быть использованы при чтении лекций, а также для спецкурса по административно-правовому регулированию положения иностранных граждан в Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены и одобрены в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации на совместном заседании отделов административного законодательства и процесса и международного частного права, а также нашли отражение в статьях, опубликованных в «Журнале российского права» (2007, №3), «Журнале зарубежного законодательства и сравнительного правоведения» (2005, Третий выпуск) и в журнале «Законодательство и экономика» (2006, № 10).

Выводы, сделанные в диссертации, выносились на обсуждение на научно-практических конференциях молодых ученых, аспирантов и соискателей в 2004 и 2005 гг., использовались при подготовке заключений на законопроекты, поступавшие в Институт в 2004 - 2009 гг. и касавшиеся правового положения иностранных граждан.

Структура работы соответствует целям и задачам диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографии.


ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются его цели и задачи, методологические и теоретические основы исследования, степень разработанности темы и ее научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, излагаются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных в ходе исследования результатов.

Первая глава «Теоретические основы института легализации иностранных граждан» посвящена теоретическому исследованию административно-правового института легализации иностранных граждан; рассматриваются основы административно-правового регулирования положения иностранных граждан, определяется его системная организация, влияние международного права.

В первом параграфе «Научно-практические основы формирования института легализации иностранных граждан» рассматриваются подходы юридической науки и практическое состояние административно-правового регулирования положения иностранных граждан в условиях происходящего финансово-экономического кризиса.

Особое внимание уделяется качественным характеристикам административно-правового регулирования – целенаправленности, целостности и системности, которые позволяют выделить институт легализации иностранных граждан как отдельный правовой комплекс. Основополагающей целью административно-правового регулирования положения иностранных граждан является установление правовой связи между иностранцем и государством пребывания, включение иностранца в качестве субъекта в правовые отношения под юрисдикцией принимающего государства, что можно определить понятием легализация. Именно достижению этой цели служит механизм легализации иностранных граждан, а также комплекс сопутствующих мер – обеспечение безопасности и правопорядка, защита интересов собственных граждан, регламентация и защита интересов иностранных граждан, определение их прав и обязанностей, создание системы и механизма ответственности, наделение органов исполнительной власти и должностных лиц полномочиями и т. д.

Во втором параграфе «Понятие и содержание института легализации иностранных граждан» даются понятие и характеристика института легализации иностранных граждан в Российской Федерации, система и содержание его основных элементов.

Анализ положений действующего законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод, что именно установлению правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федерацией и определению его правового положения служит особое регулирование отношений между иностранными гражданами и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, а также специальные условия въезда и выезда иностранцев, учет и контроль их пребывания на территории Российской Федерации. Перечисленные отношения дают возможность раскрыть содержание и природу административно-правового института легализации иностранных граждан, а также его цель, заключающуюся в установлении правовой связи между иностранцем и Российской Федерацией и включении его в качестве субъекта в правовые отношения под юрисдикцией России.

Термин легализация как юридическая категория употребляется в смысле признания законности разного рода существующих (складывающихся) обстоятельств, фактов, в некоторых случаях документов. В отношении иностранного гражданина легализация подразумевает признание за ним со стороны государства права участвовать в административных правоотношениях в статусе иностранного гражданина, и охват в едином административно-правовом комплексе связанных с этим признанием правоотношений является естественным следствием важности этих отношений и их правового регулирования. Научное понятие легализации иностранных граждан определяется автором как узаконение положения соответствующей категории физических лиц, участвующих в статусе иностранных граждан в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации. Административно-правовой институт легализации иностранных граждан охватывает, таким образом, совокупность правоотношений, обеспечивающих признание и регулирование правового статуса иностранного гражданина. Даже в условиях национального правового режима существование особых (специальных) правил в рамках института легализации иностранных граждан является правомерным и научно обоснованным. Правомерным также признается и общее ограничение прав иностранных граждан в общественно-политической сфере, поскольку это выходит за рамки правового статуса иностранного гражданина, участие в таких отношениях требует статуса гражданина. Иные ограничения в условиях национального режима могут носить только исключительный характер.

Легализация – это сложная система длящихся правоотношений, которая определяется особенностями правового статуса иностранного гражданина как субъекта. Временный характер возникающей правовой связи, наличие устойчивой правовой связи с иностранным государством (у иностранного гражданина) либо отсутствие таких связей (в некоторых случаях у лиц без гражданства) порождают целую систему специальных отношений между государством пребывания и заинтересованным лицом и соответственно необходимость их особого регулирования. Возникает особый правовой режим, который по своей основной цели определяется автором как режим легализации иностранных граждан.

Заинтересованное лицо (иностранный гражданин) подпадает под действие режима легализации с момента установления правовой связи с Российской Федерацией в лице уполномоченных органов государственной власти и находится под его действием либо до приобретения постоянной связи (гражданства России), либо до прекращения связи, возникающей при наличии одного из юридически значимых обстоятельств негативного или позитивного характера.

Легализация иностранных граждан реализуется на основе административно-правового режима легализации, обеспечивающего законность пребывания иностранного гражданина на территории государства, и возникающего в связи с ним легализационного административно-правового статуса, включающего совокупность прав и обязанностей иностранного гражданина, соблюдение и исполнение которых является условием, обеспечивающим законность его пребывания. При условии соблюдения норм легализации иностранный гражданин имеет возможность в полном объеме пользоваться на территории Российской Федерации всеми принадлежащими ему в соответствии с действующим законодательством правами.

В третьем параграфе «Влияние международного права на административно-правовое регулирование положения иностранных граждан» дается характеристика международно-правовых актов, влияющих на административно-правовое регулирование положения иностранных граждан, а также условия и порядок их применения в административно-правовой сфере.

В сфере административно-правового регулирования положения иностранных граждан особенно важна роль международно-правовых актов и принципов международного права. Особенность иностранных граждан как лиц, тесно связанных с иностранным государством и его правопорядком, стремящихся в большинстве случаев эту связь сохранить, не может не учитываться при организации системы административно-правового регулирования их положения. Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 15) придает общепризнанным принципам, нормам международного права и международным договорам особое значение, включив их в качестве составной части в правовую систему Российской Федерации.

Предоставление иностранным гражданам прав на территории принимающего государства затрагивает сложную проблему соотношения национального законодательства и международного права. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ нормы международного договора имеют приоритет перед нормами, установленными российским законом.

Далее автор анализирует правовое значение международно-правовых норм, их место в российской правовой системе, порядок обращения к международно-правовым нормам и их применение на территории России. Рассматриваются (в части, относящейся к правовому положению иностранцев) основные международно-правовые акты: Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международные пакты 1966 г. об экономических, социальных и культурных правах и о гражданских и политических правах, а также утвержденная резолюцией Генеральной ассамблеи ООН 40/144 от 13 декабря 1985 г. Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают.

Вторая глава «Административно-правовой режим легализации иностранных граждан» посвящена рассмотрению правовых режимов, определяющих положение иностранных граждан, исследованию понятия, структуры и содержания административно-правового режима легализации иностранных граждан.

В первом параграфе «Понятие административно-правового режима» исследуются теоретические подходы к категории административно-правового режима, рассматриваются ее основные характеристики и дается понятие административно-правового режима.

Автором обращается внимание на особую сложность регулирования административно-правового положения иностранных граждан, вызванную разной природой действующих в этой сфере режимов. Эта проблема обусловлена объединением правовых норм, основанных на различных правовых подходах, – с одной стороны, норм на основе установленного Конституцией РФ национального режима, определившего равенство прав российских и иностранных граждан, с другой – норм режима легализации иностранных граждан, закрепленных в ряде специальных законов.

Автором излагаются существующие в юридической науке взгляды на понятие правового режима. Подвергается критике позиция, определяющая правовой режим как совокупность прав и обязанностей, фактически отождествляющая его с понятиям правового статуса. На основе системного подхода и анализа природы правового режима доказывается, что суть правового режима заключается не столько в конкретных правах и обязанностях, являющихся содержанием правового статуса субъекта права, сколько в принципах и подходах к их формированию, т.е. правовой режим воздействует на правовой статус не как внутренний, а как внешний фактор.

Автором дается определение понятия административно-правового режима как специально организованной системы правовых норм, в рамках которой реализуется административно-правовой статус субъектов правоотношений, представляющей собой целостную систему регулятивного воздействия, создающую желаемое социальное состояние, выражающееся в определенном сочетании специфических приемов регулирования – особого порядка возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, особенностью санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, охватывающих соответствующую совокупность административно-правовых норм.

Во втором параграфе «Правовые режимы в сфере административно-правового регулирования положения иностранных граждан. Административно-правовой режим легализации иностранных граждан» исследуются разновидности правовых режимов, действующих в сфере административно-правового регулирования, определяются порядок их взаимодействия и основные характеристики

Автором подвергается критике позиция отрицания существования общих режимов правового регулирования как не учитывающая системных качеств права. Основываясь на понимании правового режима как специально организованной системы правовых норм, автор определяет существование правовых режимов разной степени детализации – от общих (конституционных, общеотраслевых), до специальных, широко распространенных в административном праве. Далее автором описываются правовые режимы, регулирующие положение иностранных граждан, а именно, общеправовой (конституционный) режим, основной отраслевой административно-правовой режим и административно-правовой режим легализации иностранных граждан.

В работе выделяются два юридических признака общеправового режима: 1) установление его актами высшей юридической силы (Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, дополняемыми основополагающими по своему существу федеральными законами) и вытекающая отсюда высшая юридическая сила; 2) формулирование его в самом законе как обязательного в рамках всей правовой системы.

Специфическими разновидностями общеправового режима в отношении иностранных граждан выступают национальный и специальный правовые режимы – в зависимости от характера правового регулирования положения иностранных граждан. Национальный режим – это разновидность общеправового режима, при котором к иностранцам и собственным гражданам применяются единые подходы и принципы регулирования, действует общий правопорядок, правовое регулирование строится на уважении и защите личности и прав иностранного гражданина, ограничения и изъятия в правовом статусе имеют лишь необходимый и обоснованный характер и не затрагивают неотчуждаемых прав и свобод. Конституция РФ (ч. 3 ст. 62) провозгласила, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. В соответствии с общепринятой научной позицией эта формулировка выражает национальный правовой режим. Поэтому, по мнению автора, ошибочными и не соответствующими российскому праву являются попытки характеризовать административно-правовое регулирование положения иностранных граждан в Российской Федерации как специальный режим.

Признаком специального правового режима являются неравные условия участия в правоотношениях иностранных граждан и граждан государства пребывания, если эти правоотношения по своей природе допускают участие в них и тех и других. Не подпадают под специальное регулирование правоотношения, в которых объективно могут участвовать либо только иностранные граждане, либо только граждане государства пребывания. Например, иностранный гражданин не может претендовать на участие в правоотношениях, вытекающих из правового статуса гражданства, а гражданин Российской Федерации – участвовать в отношениях, вытекающих из правового статуса иностранного гражданина и связанных, к примеру, с получением разрешения на временное пребывание или вида на жительство, поскольку его правовые связи с Российской Федерацией уже установлены в рамках правоотношений гражданства.

В сфере административного права общеправовой режим преломляется в рамках предмета отрасли в основной административно-правовой режим иностранных граждан и продолжает оставаться национальным режимом. Таким образом, данный режим распространяет на иностранных граждан те же нормы, принципы и административно-правовые механизмы, что действуют и в отношении российских граждан. Иностранные граждане пользуются теми же правами и обязанностями и в том же порядке, что и российские граждане в аналогичных правоотношениях, если только речь не идет о законных ограничениях и изъятиях.

Административно-правовой режим легализации иностранных граждан направлен на установление и поддержание правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федерацией и обеспечивает реализацию иностранным гражданином статуса субъекта права под юрисдикцией Российской Федерации. Основной его целью является создание и обеспечение условий для установления Российской Федерацией, в лице уполномоченных органов власти, правовых отношений с иностранным гражданином, а также формирование особого субъекта российского права – иностранного гражданина. Устанавливается этот режим рядом федеральных законов, основным из которых является закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г.

В третьем параграфе «Структура и содержание административно-правового режима легализации иностранных граждан» содержится анализ структуры и содержания указанного административно-правового режима.

В работе подвергается критике позиция, исходя из которой принципы не должны включаться в структуру правового режима, как основывающаяся на нецелостном и внесистемном видении регулирования положения иностранных граждан. В соответствии с позицией диссертанта режимы разного уровня конкретизации предполагают и систему принципов разного уровня, которые необходимо различать между собой.

Основным элементом структуры являются цели и задачи режима, именно они наряду с объектом-носителем и принципами представляют базовую часть структуры правового режима. Целью легализационного административно-правового режима является установление правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федерацией, формирование особого субъекта российского права – иностранного гражданина, и создание таким образом условий для участия иностранного гражданина в правоотношениях на территории России. Задачи – защита прав и свобод российских граждан, охрана общественного порядка и безопасности, защита государственной границы и обеспечение государственной безопасности, обеспечение эффективной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Природой и характером объекта определяются и цель, и суть существования режима. Объектом режима легализации иностранных граждан являются общественные отношения по установлению правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федераций, формированию нового субъекта. Поэтому в возникающей правовой конструкции основополагающее значение приобретает формируемый административно-правовой статус иностранного гражданина и его характеристики.

Принципы как основополагающие начала регулирования играют важнейшую роль в формировании правового пространства режима. На основе проведенного исследования автором впервые выявляются четыре ведущих принципа легализационного режима: 1) принцип временного характера устанавливаемой правовой связи; 2) принцип этапности формирования правовой связи; 3) принцип обоснованности пребывания иностранца на территории Российской Федерации; 4) принцип строгой ограниченности и регламентированности действия режима.

Субъектами режима являются лица, чье участие влияет на реализацию режима и соответственно административно-правовое положение иностранного гражданина. Можно выделить две группы субъектов – основные и дополнительные. К основным субъектам относятся участники правоотношений, присутствующие на всех этапах, складывающихся в рамках режима. Это иностранные граждане и органы государственной власти, представляющие в правоотношениях Российскую Федерацию. Эти субъекты присутствуют на всех стадиях и этапах реализации легализационного административно-правового режима и от их действий зависит весь дальнейших ход правоотношений. Дополнительными субъектами являются физические и юридические лица, участвующие в правоотношениях лишь на определенных стадиях и в определенных правоотношениях, которые могут повлиять на положение иностранного гражданина в рамках легализационного административно-правового режима. В соответствии с действующим законодательством это работодатели, заказчики работ (услуг), образовательные учреждения, приглашающие в Российскую Федерацию иностранных граждан в целях обучения. Особым субъектом выступает Министерство обороны Российской Федерации, которое может принимать иностранных граждан на военную службу по контракту, а также в качестве лиц гражданского персонала.

Третья глава «Легализационный административно-правовой статус иностранного гражданина» посвящена исследованию понятия, системы, структуры и содержания административно-правового статуса иностранных граждан.

В первом параграфе «Иностранный гражданин как субъект административно-правового регулирования» рассматриваются особенности регулируемых общественных отношений с участием иностранных граждан, выявляются и анализируются характеристики иностранного гражданина как субъекта права.

Особенности административно-правового регулирования положения иностранных граждан обусловлены спецификой лица – иностранного гражданина. Именно природа этого субъекта общественных отношений вызывает необходимость подобного административно-правового регулятивного комплекса. Важнейшими задачами административно-правового регулирования положения иностранных граждан являются: 1) обеспечение и защита общественного порядка и безопасности; прав и законных интересов собственных граждан государства пребывания; культуры и традиций общества; 2) установление и обеспечение правовой связи иностранного гражданина с государством пребывания, создание условий для приобретения и пользования правами, защиты от незаконных посягательств на его права; 3) признание и обеспечение правовой связи иностранцев с государством своего гражданства, их желания сохранить свое гражданство и отношения со своим государством.

Действующее российское законодательство определяет иностранного гражданина как физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Исходя из этого выделяются его признаки: во-первых, это «физическое лицо»; во-вторых, отсутствие гражданства Российской Федерации; и в-третьих, наличие гражданства (подданства) иностранного государства.

Важнейшее значение в понимании регулирования положения иностранного гражданина имеет такая его характеристика, как наличие правовой связи с государством пребывания. Правовая связь иностранного гражданина и Российской Федерации имеет особенности: 1) изначальное отсутствие правовой связи и необходимость ее специального установления в особом административно-правовом порядке; 2) существование специальных административно-правовых отношений с целью установления и поддержания правовой связи; 3) неустойчивый и временный характер правовой связи, обусловленный самой природой правового статуса иностранного гражданина, подразумевающей временные и ограниченные отношения.

В диссертации под иностранным гражданином понимается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации, имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства, находящееся с Российской Федерацией в состоянии временной правовой связи, служащей условием участия в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации.

Во втором параграфе «Структура административно-правового статуса иностранного гражданина. Общий и легализационный административно-правовые статусы иностранного гражданина» рассматривается и дается понятие административно-правового статуса иностранного гражданина. Автором были специально исследованы понятие и структура административно-правового статуса с учетом его места и целевого назначения в системе административно-правового регулирования.

Рассматривая категорию административно-правового статуса, автор критикует позицию, ограничивающую статус лишь правами, обязанностями и ответственностью. Структура правового статуса охватывает все правовые элементы, характеризующие правовое положение субъекта права и в этом ее основной смысл. Таким образом, правовой статус физического лица – это обобщающая и системная научно-практическая правовая категория, объединяющая в единстве и взаимодействии составляющих ее элементов всю совокупность средств правового регулирования, формирующих и определяющих правовое положение субъекта права. В соответствии с авторской позицией структурный состав правового статуса включает 1) правосубъектность (правоспособность и дееспособность как условия для возникновения и реализации прав и обязанностей); 2) права, обязанности и ответственность за нарушение прав и несоблюдение обязанностей.

На основе проведенного анализа в работе дается понятие административно-правового статуса иностранного гражданина, под которым понимается обобщающая научно-практическая административно-правовая категория, вводимая с целью представить в едином, системно-взаимосвязанном комплексе совокупность положений законодательных и иных нормативных правовых актов, определяющих иностранного гражданина как субъекта административного права и непосредственно закрепляющих за ним круг прав и обязанностей, обеспечивающих его участие в правоотношениях в сфере деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, а также устанавливающих ответственность за нарушение прав и несоблюдение обязанностей.

Исследование административно-правового статуса иностранного гражданина с позиций системного административно-правового регулирования позволило определить его как комплексное двухуровневое образование. Первый уровень в административно-правовом статусе иностранного гражданина образует основной административно-правовой статус, формирующийся на основе национального режима, распространяющего на иностранца общий конституционный правовой статус, за исключением тех групп прав и обязанностей, а также ответственности, которые непосредственно связаны с отношениями гражданства. Содержание прав, обязанностей и ответственности в рамках этого блока для иностранного гражданина аналогичны правам, обязанностям и ответственности российских граждан. Второй уровень в административно-правовом статусе иностранного гражданина образует легализационный (базовый) административно-правовой статус, который одновременно выступает в качестве основы всех последующих правоотношений под юрисдикцией Российской Федерации. Легализационный административно-правовой статус иностранного гражданина связан с отношениями по установлению, поддержанию и прекращению правовых связей между иностранным гражданином и государством пребывания, направлен на повышение их устойчивости, формируется в рамках административно-правового режима легализации иностранных граждан. От степени устойчивости и характера возникающих в рамках режима легализации правовых отношений зависят правовые возможности иностранного гражданина, связанные с его участием в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации.

Указанные административно-правовые блоки автор рассматривает как различные по своему содержанию правовые образования, объединяемые в рамках общего административно-правового статуса лишь по признаку принадлежности к одному субъекту права (иностранному гражданину). Попытки раскрыть и классифицировать содержание административно-правового статуса иностранного гражданина по аналогии с административно-правовым статусом российского гражданина, по мнению диссертанта, искажают его суть. В результате совершенно неясным оказывалось все содержание административно-правового статуса иностранного гражданина, связанное с легализационным административно-правовым статусом, что часто приводило исследователей к ошибочному заключению о специальном режиме в отношении иностранных граждан, либо эта часть содержания административно-правового статуса иностранного гражданина вообще опускалась. Между тем именно в легализационном административно-правовом статусе иностранного гражданина и отражается основная специфика административно-правового регулирования его положения.

В третьем параграфе «Содержание административно-правового статуса иностранного гражданина» дается анализ содержания административно-правового статуса иностранного гражданина в соответствии с изложенной выше структурой.

Подробно рассматривается легализационный административно-правовой статус, включая правоспособность и дееспособность. Основная административная правоспособность иностранного гражданина определяется на основе национального режима (общего режима) и возникает так же, как и у российских граждан, с момента рождения и прекращается со смертью. Признание за каждым человеком основной административной правоспособности означает и его возможность вступать в различные административно-правовые отношения с органами исполнительной власти Российской Федерации и местного самоуправления.

Содержание основного и легализационного административно-правового статусов определяется исходя из различной природы этих статусов. По основному административно-правовому статусу к иностранным гражданам применяются те же подходы, что и к российским, в то время как легализационный административно-правовой статус касается только иностранных граждан.

Содержание основного и легализационного административно-правового статусов иностранного гражданина различно и связано с разного рода правоотношениями, которые группируются следующим образом: а) связанные с реализацией иностранными гражданами своих прав; б) связанные с исполнением возложенных на них обязанностей; в) возникающие из нарушений органами исполнительной власти (должностными лицами) прав иностранных граждан; г) возникающие из нарушений, допущенных иностранными гражданами в сфере государственного управления.

Легализационный административно-правовой статус касается тех групп отношений, которые связаны с установлением, поддержанием и прекращением правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федерацией и складываются в связи: а) с приобретением легализационного административно-правового статуса; б) с соблюдением иностранным гражданином условий и порядка въезда и пребывания на территории Российской Федерации, а также выезда из Российской Федерации; в) с реализацией иностранными гражданами прав, предоставляемых легализационным административно-правовым статусом; г) с нарушением органами исполнительной власти (должностными лицами) прав иностранных граждан; д) с нарушением иностранным гражданином условий и порядка въезда и пребывания на территории Российской Федерации, а также выезда из Российской Федерации.

В зависимости от условий и порядка возникновения различаются две основные разновидности легализационного административно-правового статуса: законно и незаконно пребывающего на территории Российской Федерации иностранного физического лица. Административно-правовой статус законно пребывающего не территории Российской Федерации иностранного гражданина представляет собой совокупность прав, обязанностей и ответственности, возникающих при установлении позитивной правовой связи между иностранным гражданином и принимающим государством, приводящей к возникновению у иностранца статуса субъекта права под юрисдикцией Российской Федерации. Соответственно, административно-правовой статус незаконно пребывающего не территории Российской Федерации иностранного гражданина возникает в случаях незаконного проникновения на территорию государства пребывания или в результате грубых нарушений условий и порядка пребывания на территории принимающего государства (административно-правового режима легализации), когда отпадают законные основания его пребывания на территории принимающего государства.

Для классификации содержания основного административано-правового статуса, по мнению диссертанта, наилучшим образом подходит общепризнанная, а также наиболее разработанная и целесообразная с теоретической и практической точек зрения классификация прав и обязанностей по их социальному назначению. В соответствии с данной классификацией по своему содержанию права и обязанности могут быть сведены в три группы: личные, социально-экономические и политические.

В связи с тем, что основной административно-правовой режим регулирования положения иностранных граждан является общедозволительным, ограничения в отношении иностранных граждан составляют исключительную группу, выделение и самостоятельное существование которой является обоснованным с научной точки зрения и необходимым в практических целях.

В заключении формулируются основные выводы проведенного диссертационного исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Соболев И.Д. Административно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации // Проблемы реализации закона: Материалы научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и соискателей (24 мая 2004 г.)/ М.: Олита, 2004. – С. 70 – 78. – 0,3 п. л.
   
2. Соболев И.Д. Административно-правовой статус иностранных граждан на службе по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации. // Публичные и частные интересы в российском законодательстве: Сборник по материалам научно-практической конференции (23 мая 2005 г.) / М.: Юристъ, 2005. – С.75 – 80. – 0,2 п. л.
   
3. Соболев И.Д. Административно-правовой статус иностранцев в Российской Федерации: система квотирования в соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Право и международные экономические отношения: Сборник статей. Отв. ред. Н.Г. Доронина / М.: Юристъ, 2005. – С. 158 – 167. – 0,5 п. л.
   
4. Соболев И.Д. Порядок привлечения иностранных граждан для осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации.// Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005, Третий выпуск. – С. 145 – 147. – 0,2 п. л.
   
5. Соболев И.Д. Совершенствование административно-правового регулирования положения иностранных граждан // Законодательство и экономика, 2006, № 10. – С. 62 – 67. – 0,2 п. л.
   
6. Соболев И.Д. Трудовые отношения с иностранцами как форма инвестиций // Регулирование инвестиций в международном частном праве: Сборник статей. Отв. ред. Н.Г. Доронина / М.: ИД «Юриспруденция», 2008. – С. 131 – 142. – 0,4 п. л.
   
7. Соболев И.Д. Международное право в системе административно-правового регулирования положения иностранных граждан в Российской Федерации // Журнал российского права 2007, № 3. – С..136-146. – 0,5 п. л.