Geum.ru

Комментарий к водному кодексу российской федерации от 3 июня 2006 Г. N 74-фз

Вид материалаКодекс
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13

В главе шестой "Охрана водных объектов" наряду с общими положениями об охране водных объектов предусматриваются требования по особым видам водных объектов (болота, ледники и снежники) или же в связи с особыми видами хозяйственной деятельности (при выработке электроэнергии, строительстве водохозяйственных систем и т.д.). В Кодексе весьма подробно определен правовой режим и ширина водоохранных зон и их прибрежных защитных полос. Ранее это предусматривалось лишь на уровне подзаконных нормативных правовых актов. При этом жесткие требования федерального Правительства смягчались требованиями субъектов Федерации.

Наконец, в седьмой главе "Ответственность за нарушение водного законодательства" предусматриваются уголовная и административная ответственность за нарушение водного законодательства, а также возмещение виновными лицами вреда по методикам исчисления, утвержденным Правительством РФ.

Действие статьи 2 нацелено на соблюдение приоритета Водного кодекса - "ядра" водного законодательства. В свое время на основании ВК РФ 1995 г. были приняты Федеральные законы от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" <10>, от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" <11>, от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" <12>. В настоящее время их толкование и применение следует согласовать с положениями нового ВК РФ 2006 г. Кроме того, согласно Закону о введении в действие Водного кодекса Российской Федерации 2006 г. предусматриваются изменения в Законе об охране озера Байкал.

--------------------------------

<10> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.

<11> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.

<12> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.


Согласно комментируемой статье водное законодательство понимается лишь как законы Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, определение российского водного законодательства дано не в расширительном, а в узком, строгом смысле слова. В свою очередь, при всей своей важности указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований в понятие "водное законодательство" не входят. Необходимость разграничения законов и иных нормативных правовых актов объясняется принципиальными различиями в их юридической силе. Закон имеет высшую юридическую силу, а иные нормативные правовые акты издаются во исполнение законов и поэтому являются подзаконными. Это нельзя понимать как категоричное отрицание роли органов исполнительной власти в правовом регулировании водных отношений. Ведь и в ряде стран с развитой рыночной экономикой (Япония) законы конкретизируются и "подкрепляются" постановлениями правительства, ведомственными инструкциями и приказами.

Дело несколько в ином: правительственное и ведомственное регулирование не должно заслонять и вытеснять регулирование отношений посредством закона и допускать выгодные для недобросовестного чиновника трактовки закона.

С принятием нового ВК РФ подзаконные акты, основанные на старом Водном кодексе, будут изменены, дополнены, признаны фактически утратившими силу, наконец, утратят силу и формально. В настоящее время специалисты называют около двух или даже трех десятков актов Правительства РФ, которые необходимо принять в связи с новым Кодексом. Немало подзаконных актов придется принимать и федеральным министерствам. Так, постановления Правительства РФ разрабатываются уполномоченным на то Министерством природных ресурсов РФ (далее - МПР России) по следующим основным направлениям: разграничение полномочий в области управления водным фондом и его охраны, регулирование вопросов предоставления водных объектов в пользование и платности водопользования, реализация бассейновых принципов управления, утверждение целевых показателей качества воды, контрольно-надзорная деятельность <13>.

--------------------------------

<13> Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Стенограмма заседаний. Бюллетень N 189(903) от 1 ноября 2006 г. С. 20, 21.


Таким образом, отдельный блок составляют подзаконные акты о предоставлении водных объектов в пользование и о регулировании платы за пользование ими. В частности, принято Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 764 "Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" <14>.

--------------------------------

<14> Российская газета. 2006. N 286.


В связи с передачей полномочий на региональный уровень приняты Постановления Правительства РФ от 27 октября 2006 г. N 629 "Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений" <15>, от 30 октября 2006 г. N 636 "Об утверждении Методики определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых предана органам государственной власти субъектов Российской Федерации" <16>.

--------------------------------

<15> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4707.

<16> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4710.


В рамках реализации ВК РФ имеются акты и по другим важным вопросам. Таковы, например, Постановления Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. N 703 "Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения" <17>, от 25 декабря 2006 г. N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" <18>.

--------------------------------

<17> Российская газета. 2006. N 269.

<18> Российская газета. 2006. N 297.


Существующее водное законодательство субъектов Федерации было разработано в 90-е годы, как правило, в условиях действия ВК РФ 1995 г. При этом в национальных республиках законодатель также прибегает к многообещающей правовой форме Водного кодекса. Например, до сих пор действует Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. N ВС-18/17 <19>, который, как видно из даты принятия, "старше" ВК РФ 1995 г. В ряде краев и областей действуют законы, регламентирующие лишь некоторые стороны водных и смежных с ними отношений: питьевое водоснабжение, мелиорация, защитные дамбы, водные платежи, полномочия региональной администрации в области водного хозяйства.

--------------------------------

<19> Законы Республики Башкортостан. 1994. Вып. VI.


Иногда принимались законы по отдельным крупным водным объектам. Таков, например, Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 г. N 379-ОД "Об охране озера Эльтон" <20>, устанавливающий правовой режим Эльтонской природной территории (по аналогии с Байкальской природной территорией), предусматривающий экологическую паспортизацию хозяйственных объектов, а также ликвидацию и перепрофилирование экологически опасных хозяйственных объектов. Согласно статье 3 указанного Закона предусматривается функциональное разделение Эльтонской природной территории на природоохранную, рекреационную, лечебно-оздоровительную, агрохозяйственную зоны, а также зону обслуживания посетителей и зону регулируемого туризма. Помимо актов по отдельным аспектам водного хозяйства принимаются и специальные областные законы, посвященные полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (например, Закон Вологодской области от 27 февраля 2006 г. N 1415-ОЗ "О разграничении полномочий в области охраны окружающей среды, использования и охраны водных объектов, использования и охраны недр между органами государственной власти области").

--------------------------------

<20> Волгоградская правда. 2000. N 49.


На уровне субъектов принимаются и подзаконные акты (по договорным отношениям, очистке русел, нейтрализации стоков, по благоустройству и оздоровлению близлежащей городской территории) <21>. Принимаются акты по водоохранным и санитарным зонам, а также зонам отдыха. В качестве примера можно привести Постановление Правительства Москвы от 19 октября 1999 г. N 958 (в ред. от 29 июля 2003 г.) "Об утверждении Временного положения о водоохранных зонах водных объектов, расположенных на территории г. Москвы, и их прибрежных защитных полосах и Программы градостроительных работ по установлению границ водоохранных зон водных объектов и их прибрежных защитных полос".

--------------------------------

<21> Майорова Е.И. Экология и экологическое законодательство Москвы: Учеб. пособие. М.: МГУЛ, 2006. С. 104, 115.


Подобные акты принимались и в других регионах (например, Постановление правительства Вологодской области от 17 мая 2006 г. N 472 "О водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах"). Согласно этому акту водоохранные зоны и их прибрежные защитные полосы определяются для рек, озер, водохранилищ, других водоемов и водотоков названной области.

В других федеративных государствах (ФРГ, США, Австралия, Канада) водные отношения также в значительной мере регулируются на уровне субъектов федерации (соответственно в землях, штатах, провинциях).

В зависимости от природно-климатических условий и времени освоения территорий в разных штатах США существуют разные порядки водопользования. В ряде засушливых и сравнительно поздно освоенных штатах действует правило старшинства водопользования (первый по времени - первый по праву). В "старых" восточных штатах США применяют так называемые принципы берегового права, заключающиеся в исключительном праве на водопользование прибрежных земельных собственников. В США имеет место разрешительный порядок природопользования <22>.

--------------------------------

<22> Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: Справочник. М.: Юридическая литература, 1993. С. 8, 53, 117, 170, 175; Сиваков Д.О. Правовая охрана вод: американский опыт // Вестник Московского государственного университета леса (Лесной вестник). 2006. N 3(45). С. 88 - 91; Жариков Ю.Г., Масевич М.Г. Недвижимое имущество: правовое регулирование. М.: БЕК, 1997. С. 180 - 183.


В ФРГ конкретные законы по правовому режиму земель, вод, недр, флоры и фауны, природных ландшафтов и охраняемых территорий издаются и применяется федеральными землями. Традиции регионального водного законодательства восходят к XIX в., когда земли были княжествами.

В Австралии действуют законодательные акты как федерации, так и отдельных штатов, служащие защите от различных видов загрязнения окружающей среды. Таковым, например, является принятый в штате Южная Австралия в 1987 г. Закон об охране вод от загрязнения нефтью и иными вредными веществами.

Водное право и водное законодательство не стоят на месте с отменой советских нормативно-правовых актов. В частности, согласно Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <23> вместо системы ГОСТов будут приниматься технические регламенты. В области водного хозяйства долгое время разрабатывался проект Федерального закона "О питьевой воде и питьевом водоснабжении".

--------------------------------

<23> СЗ РФ. 2002. N 52. Ст. 5140.


Российское водное законодательство тесно взаимосвязано с источниками международного права, прежде всего с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., участницей которой является Россия. Важным достоинством этого фундаментального международного договора является достаточно подробное определение правовых режимов внутренних морских вод, территориального моря, прилежащей зоны, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, открытого моря. В сущности, названная Конвенция - ключевой акт международного морского права.

На межгосударственном уровне действует так называемое международное речное право - совокупность правовых норм, определяющих статус водоемов и водотоков, находящихся на территории двух и более государств. Сферой его действия охвачены отношения по изучению, использованию и охране больших и малых, естественных и искусственных водных объектов либо целых водных систем (бассейнов рек и т.д.) <24>. Основным актом международного речного права является ратифицированная Россией Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанная в Хельсинки в 1992 г. Конвенция охватывает многие важные вопросы, связанные с использованием и охраной вод, включая обмен информацией, совместные научные исследования, координацию водохозяйственных и водоохранных мероприятий, предотвращающих любое негативное трансграничное воздействие (загрязнение вод, вред природной среде и т.п.). Кроме того, Россия исполняет ряд двухсторонних соглашений и договоров с соседними государствами по использованию и охране международных водотоков и водоемов.

--------------------------------

<24> Гуреев С.А., Тарасова И.Н. Международное речное право. М.: Международные отношения, 1993. С. 7 - 12.


Озабоченность международного сообщества относительно болот и других природных объектов, не выдерживающих бесцеремонного "хозяйственного освоения", побудила заключить Конвенцию от 2 февраля 1971 г. о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве мест обитаний водоплавающих птиц. По месту заключения в одном из иранских городов Конвенция получила название Рамсарской, а дата - 2 февраля - стала Международным днем водно-болотных угодий.

В круг водно-болотных угодий входят не только болота и заболоченные территории, но и мелководные прибрежья морей и озер, дельт и устьев рек, острова, различные морские акватории (лиманы, лагуны) <25>. Россия, как и иные государства СНГ, является участником Рамсарской конвенции.

--------------------------------

<25> См.: Вода России. Информационное издание Минприроды России. 1999. N 2. С. 2.


Некоторые специалисты выдвигают новый термин: "международное водное право". Данный термин гораздо шире, чем "международное речное право". Дело в том, что отношения в области водного хозяйства даже на международном уровне регулируются с применением как публично-правовых, так и частноправовых норм. В ходе общеевропейского и международного осознания водных проблем возникли условия для консолидации комплексного правового массива, призванного регламентировать отношения в области водного хозяйства. Его можно именовать международным водным правом, но есть основания применять термин "международное речное право" в широком смысле слова <26>.

--------------------------------

<26> Калиниченко Т.Г. Формирование и развитие международного водного права // Экологическое право. 2005. N 6. С. 33 - 39; Сиваков Д.О. О проблемах развития международного речного права // Законодательство и экономика. 2003. N 12. С. 75 - 77.


И международные договоры, и водное законодательство, и подзаконные акты являются источниками водного права. Водное право - система правовых норм, регулирующих общественные отношения по использованию, охране и восстановлению водных объектов. Правовому регулированию подлежат различные виды использования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, судоходство, орошение, и т.д.) как естественных (реки, озера моря), так и искусственных водных объектов (каналы, водохранилища, пруды). Нормы водного права содержатся в международных договорах, законах, подзаконных актах, в судебных прецедентах, обычаях.

Водное право имеет свой метод регулирования, состоящий из специфических способов, средств и приемов воздействия на общественные отношения. Оно регулирует общественные отношения путем как властных предписаний, так и предоставления субъектам этих отношений самостоятельности и равноправия. Первый способ применяется при административном акте предоставления водоема в пользование (либо изъятия такового из пользования), второй - при заключении договоров водопользования. Поэтому водное право имеет черты как публичного, так и частного права.


Статья 3. Основные принципы водного законодательства


Комментарий к статье 3


Через десятилетие после принятия Водного кодекса РФ 1995 г. была осознана необходимость прямо в тексте главного "водного" закона изложить основные начала водного права, которые в случае пробелов и противоречий будут служить своеобразным ориентиром, необходимым для судебных органов и других правоприменителей. Таким образом, комментируемая статья - новелла Водного кодекса РФ 2006 г.

Некоторые исследователи высказали сомнения в необходимости выработки принципов той или иной отрасли законодательства. Формулировки этих принципов могут быть неопределенно-растяжимыми и слабо действовать как правовые нормы. Во многом с этой позицией можно согласиться. Однако вряд ли можно считать лишним, например, принцип приоритета водопользования в целях питьевого водоснабжения. Как представляется, данный принцип может быть руководством к действию как для участников водных отношений, так и для судебных инстанций, решающих спор.

Само установление принципов водного законодательства предопределяет характерные черты водных отношений (см. комментарий к ст. 4 ВК РФ). В частности, имеются в виду следующие основные положения (принципы):

- обязательность соблюдения участниками водных отношений целевого и в то же время комплексного использования водного фонда;

- приоритет использования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

- бассейновый подход к регулированию водных отношений;

- гласность водопользования;

- платность водопользования;

- стимулирование охраны водных объектов.

Принципы водного законодательства тесно взаимосвязаны. Так, приоритет охраны водного объекта в процессе его использования выражается в преимущественности сохранения особо охраняемых водных объектов. В свою очередь, платность пользования водными объектами проявляется при стимулировании охраны водных объектов, а целевое использование водных объектов связана с его комплексностью.

Названные в комментируемой статье принципы направлены на обеспечение экологических приоритетов и учет интересов всех участников водных отношений. Однако, как отмечают критики, при всей своей обоснованности принципы не всегда имеют полное и последовательное развитие в названной статье ВК РФ.

В соответствии со статьей 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (а значит, и воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное конституционное положение имеет прямое отношение к принципам Водного кодекса РФ. Оно прямо связано с первым обозначенным в Кодексе принципом значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека.

Следовательно, водные объекты в частности и водный фонд в целом - основа жизни и деятельности человека, необходимая для существования общества. Под основой жизни и деятельности человека следует иметь в виду прежде всего пресные воды, но не стоит исключать и морские воды, богатые биологическими и другими природными ресурсами. Исходя из названного принципа, водные отношения не могут носить полностью коммерческий характер. Именно поэтому водные отношения регулируются гражданским законодательством лишь в той мере, в которой они не отрегулированы специальным водным законодательством.

Из первого принципа логически выходит второй: приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов вне зависимости от их видов и разновидностей должно быть подчинено экологическим интересам. Чтобы экологически ориентировать и организовать водопользование, законодатель предусматривает требования к использованию водных объектов, изложенные в отдельной главе Кодекса. Данные требования можно разделить на основные, распространяющиеся на все виды водопользования, и специальные по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).

Приоритет охраны водных объектов перед их использованием проявляется в таком частном случае, как приоритет сохранения особо охраняемых водных объектов. К особо охраняемым водным объектам относятся водные объекты разных видов и разновидностей: участки морских вод, водотоки и водоемы, особо ценные водно-болотные угодья. Кроме того, особо охраняемыми водными объектами можно считать и места нереста ценных видов рыб, зоны охраны истоков или устьев рек.

Особо охраняемые водные объекты могут иметь международное, федеральное, региональное и местное значение. При этом требования по особо охраняемым водным объектам международного значения должны соответствовать положениям Конвенции 1971 г. о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве мест обитаний водоплавающих птиц.

Целевое использование водного объекта во многом совпадает с основными началами земельного законодательства. Однако в отличие от земельного водный фонд не делится на категории по своим правовым режимам, отвечающим целевому назначению. Один и тот же водный объект (например, река) или даже его часть может быть использована в разных целях: судоходство, лесосплав, рекреация, рыбное хозяйство и т.д. Таким образом, целевое использование водного объекта не исключает его комплексный характер и в этом смысле не противоречит принципу комплексности использования водных объектов.

Вместе с тем целевой характер водопользования не является условным и имеет большое юридическое значение. Согласно ВК РФ цель, вид и способ пользования водным объектом должны быть отражены в договорах водопользования и в решениях о предоставлении в пользование водного объекта.

Принцип целевого использования водных объектов получил отражение в ряде глав ВК РФ, в частности в главе 5, регулирующей водопользование. Согласно комментируемой статье приоритетной целью использования является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Предоставление же водных объектов в пользование физическим и юридическим лицам для других целей допускается лишь при наличии достаточных водных ресурсов. В свою очередь, чтобы обеспечить этот приоритет, некоторые специалисты выдвинули весьма дискуссионное предложение принять Федеральный закон "О питьевой воде и питьевом водоснабжении".