Geum.ru

Комментарий к водному кодексу российской федерации от 3 июня 2006 Г. N 74-фз

Вид материалаКодекс

Содержание


Водного объекта в пользование
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13
Глава 2. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ИНЫЕ ПРАВА НА ВОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ


Статья 8. Право собственности на водные объекты


Комментарий к статье 8


Право собственности - фундаментальное понятие юридической науки и практики. Еще римские юристы понимали собственность как наиболее полное господство над вещью, но лишь с течением веков европейская правовая мысль стала понимать право собственности как известную триаду: владение (физическое обладание), пользование (возможность эксплуатировать, извлекать полезный эффект из вещи), распоряжение (возможность определять юридическую судьбу вещи, продать, сдать в аренду). Такой же взгляд на собственность разделяется российской правовой теорией и отражается в российском законодательстве.

Согласно статьям 209 - 211 ГК РФ собственник имеет право владения, пользования и распоряжения своим имуществом, несет на себе бремя содержания и риск гибели имущества. Но в Гражданском кодексе РФ (ст. ст. 209, 129) устанавливаются своего рода "экологические приоритеты". Свободное владение, пользование, распоряжение землей и другими природными ресурсами ограничено требованием не наносить ущерб окружающей среде. Кроме того, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иным способом в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и другими природными ресурсами (ст. 129 ГК РФ). Таким образом, применение к природным ресурсам (земля, недра, леса, вода, животным мир) института права собственности имеет свои принципиальные особенности.

Содержание права собственности на водные объекты определяется как гражданским, так и водным законодательством. Согласно последнему характерной чертой права собственности на водные объекты является неполное применение понятия "владение" к водным объектам, ибо сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Еще одна особенность права собственности на водные объекты заключается в запрете на их отчуждение (кроме прудов и обводненных карьеров).

После длительной и острой дискуссии в обществе новый Водный кодекс разработан таким образом, что положения о преимущественно федеральной собственности на водные объекты были пролонгированы. Впрочем, по-другому этот вопрос в едином федеральном государстве было бы трудно решить. Согласно Кодексу собственность субъектов Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц теперь возможна лишь на пруды и обводненные карьеры.

Таким образом, законодатель отошел от формулировок первоначальной редакции Водного кодекса 1995 г. о собственности субъектов Федерации на водные объекты, акватории и бассейны которых находятся на территории одного субъекта Федерации (например, области, края, республики). На основе этой формулировки в нескольких субъектах некоторые реки и озера внутреннего стока либо реки, впадающие в море, реально были региональной собственностью. Согласно последующим изменениям в ВК РФ 1995 г. это стало невозможным. В Водном кодексе 2006 г. собственность субъектов Федерации окончательно сведена до собственности лишь на такие искусственные водоемы, как пруды и обводненные карьеры.

Еще одной новеллой Водного кодекса РФ 2006 г. стал отказ от правовой конструкции обособленных водных объектов (замкнутых водоемов). Согласно Закону о введении в действие Водного кодекса Российской Федерации данная формулировка была изъята из земельного и гражданского законодательства. По ВК РФ 1995 г. обособленными могли быть лишь небольшие по площади непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами (как правило, пруды). В то же время следует признать несовершенство и условность правовой конструкции обособленных водных объектов.

Прежде всего, по-разному может пониматься и искусственное происхождение замкнутых водоемов, ибо многие пруды создавались и создаются на месте небольших озер или родников. Кроме того, такие признаки данных водных объектов, как "непроточность" и "замкнутость", по сути, идентичны, а отсутствие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами в реальной жизни встречается очень редко. Даже если пруд прямо не связан с рекой, не исключена его косвенная гидравлическая связь с поверхностными водами через подземные горизонты и родники. В свою очередь, несовершенство правовых конструкций влекло за собой трудности правоприменения. Например, на практике встречались попытки приватизировать озера и иные водоемы, связанные с рекой.

В новом Водном кодексе прямо указаны разновидности поверхностных водных объектов, могущих быть в частной собственности (пруды и обводненные карьеры, находящиеся на частных земельных участках). Однако определения понятий данных водоемов в Кодексе не даны, что может способствовать недобросовестному присвоению в частную собственность небольших озер или, скажем, малых водохранилищ. Кроме того, многие искусственные водоемы возникают на месте естественных. Маленькое озеро, превращенное в небольшой искусственный водоем, может оказаться в частной собственности.

Согласно статье 42 ВК РФ 2006 г. работы по изменению и обустройству природного водоема и водотока проводятся при условии сохранения естественного происхождения водных объектов (надо полагать, и естественного характера водного режима). Данные положения призваны положить конец произвольному запруживанию малых рек и ручьев, наблюдающемуся в период "коттеджного бума" и завершающемуся присвоением "свежеиспеченных" водоемов частными лицами.

Следует также отметить: пруды и обводненные карьеры находятся в собственности субъектов Федерации (республик, краев, областей и др.), муниципальных образований, частных лиц вместе с соответствующими земельными участками. Наложен запрет на отчуждение названных водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых последние расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда или обводненного карьера. При этом неверно считать, что пруды и обводненные карьеры крайне малы по площади. Некоторые обводненные карьеры, оставленные в результате масштабной добычи полезных ископаемых, крупнее иных озер. Именно поэтому члены Совета Федерации и МПР России предлагают внести поправки в новый Водный кодекс, позволяющие субъектам Федерации определить предельные размеры водоемов, которые могут быть преданы в собственность физических и юридических лиц.

Ограничение предмета возможного права собственности субъектов Федерации лишь прудами и обводненными карьерами было в свое время вопросом острой дискуссии, в которой участвовали администрации субъектов Федерации. При подготовке проекта нового Водного кодекса РФ от регионов поступали следующие интересные, но отклоненные предложения:

- сохранить в собственности субъектов Федерации реки, акватории которых находились исключительно в границах одной области (края, округа);

- передать в собственность субъектов Федерации водотоки, преимущественно расположенные в одном регионе;

- передать в собственность субъектов Федерации рукотворные водные объекты, созданные в целях питьевого водоснабжения данного субъекта вне зависимости от их географического расположения.

Во втором случае речь идет о реках, более половины течения которых приходится на данный регион. В третьем случае - о водохранилищах питьевого назначения. Эти смелые и даже конфликтные предложения имели важную смягчающую оговорку: на внутренние водные пути региональные власти не претендовали.

Правовой режим подземных водных объектов главным образом определяется в законодательстве о недрах. В преамбуле Закона РФ от 21 февраля 1992 г. "О недрах" закреплено, что регулированию подлежат отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации и континентального шельфа, в том числе в связи с использованием специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер, заливов морей.

Согласно статье 1.2 указанного Закона недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Участки недр вмещают в себя и подземные воды. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Итак, подземные воды отнесены к специфическим минеральным ресурсам недр и находятся в государственной собственности. Однако в действующем законодательстве о недрах применяется словосочетание "подземные воды", а не "подземные водные объекты". Это объясняется тем, что в законодательстве о недрах подземные воды рассматриваются как извлекаемый ресурс, а не как природное образование. Такая узость подхода при обновлении законодательства о недрах будет, наверное, преодолена.

Остается неясным, до каких пределов горные породы, вмещающие в себя подземные воды, могут признаваться предметом права собственности на водные объекты. Согласно статье 5 Водного кодекса границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах. Данный вопрос может показаться пока неактуальным, так как недра всецело, включая подземные запасы вод, принадлежат одному хозяину - государству. Поэтому подземные водные объекты как бы теряются в общем массиве государственной собственности на недра. Однако с развитием рыночных отношений в области природопользования подземные водные объекты могут стать предметом договора добычи подземных вод, предусмотренного проектируемым горным законодательством. В любом случае необходимо обеспечить экономное "подземное" водопользование.

Таким образом, при всех изменениях законодатель явно предпочел сохранить государственную собственность на большую часть водного фонда, привлекая частные инвестиции на основе договорного пользования. В частную же собственность, как следует ожидать, должны попасть окруженные частными земельными участками водоемы, до которых у государства "не доходят руки" <70>.

--------------------------------

<70> См.: Сиваков Д.О. Водный кодекс 2006 года: новеллы и задачи применения // Журнал российского права. 2007. N 1. С. 95 - 102; Он же. Новый Водный кодекс - итог обновления водного права // Законодательство и экономика. 2006. N 7. С. 88 - 91; Он же. Частная собственность и частное пользование по новому Водному кодексу Российской Федерации // Право и экономика. 2006. N 8. С. 82 - 85; Он же. Водный кодекс 2006 года: значение для водопользователей // Экология производства. 2006. N 12. С. 14 - 18.


Статья 9. Право пользования водными объектами


Комментарий к статье 9


Право пользования водными объектами производно от права собственности. Лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут приобрести право пользования поверхностным водным объектом в порядке, предусмотренном Водным кодексом РФ, а подземным водным объектом - в порядке, предусмотренном горным законодательством.

В соответствии с новым Водным кодексом возрастает значение договоров водопользования, которые из вторичного (после лицензии) правового института превращаются в первичный. В связи с этим упраздняется лицензирование водопользования, что означает ограничение государственного администрирования в водном хозяйстве. В ряде случаев основанием заключения договора водопользования становятся результаты торгов, а именно аукционов. Порядок проведения аукционов будет определяться постановлением Правительства РФ.

В статье 13 ВК РФ 2006 г. названы существенные условия договора водопользования. Прежде всего, это предмет договора водопользования, т.е. сам водный объект (очевидно, поверхностный) или его часть. При этом должны быть указаны береговая линия, служащая границей водного объекта, или границы части водного объекта (заводь, затон, плес, рукав), переданной в договорное пользование. Законодатель признает необходимым для договора указание целей, видов и условий использования водного объекта (в том числе объема допустимого забора или изъятия водного ресурса). Также определяется срок договора водопользования, который согласно статье 14 ВК РФ не может превышать 20 лет. Кроме того, устанавливаются размер, условия и сроки внесения платы за водопользование. Согласно статье 20 ВК РФ платежи в рамках договора водопользования должны стимулировать экономное использование и охрану водных объектов и дифференцироваться в зависимости от речного бассейна.

К существенным условиям договора водопользования относят ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств (штрафы, пени и т.д.), а также порядок прекращения пользования водным объектом.

Сокращение административного регулирования не должно ломать все без исключения разрешительные механизмы водопользования. Надо признать, что административный акт о предоставлении водного объекта в пользование является широко распространенным инструментом регулирования как в Западной Европе, так и в передовых странах Азии (например, в Японии). Согласно японскому Закону "О реках" в редакции 1997 г. пользование речной водой, сплав леса и бамбука, занятие земельных участков, выемка грунтов, камней и продуктов реки (очевидно, ил), строительство в пределах речной зоны санкционируется администраторами реки. К числу последних в зависимости от значения водотока принадлежат министр строительства, главы префектур. Именно к разрешениям "привязана" плата за пользование перечисленными видами пользования рекой, регулируемая постановлениями правительства, но являющаяся доходом соответствующей префектуры.

В целом опыт передовых стран показывает, что в области водного хозяйства гибко сочетаются разрешительные, договорные и концессионные инструменты регулирования (о концессиях см. комментарий к ст. ст. 4, 21). Поэтому полностью отказываться от разрешительных процедур в водопользовании необоснованно и даже опасно.

Согласно статьям 21 - 23 ВК РФ 2006 г. сохраняется предусмотренное еще в старом Водном кодексе решение уполномоченных органов о предоставлении водных объектов в пользование. Водные объекты могут предоставляться в пользование для разных нужд: от обороны до организации отдыха детей. Согласно новому Водному кодексу решение о предоставлении водных объектов в пользование может принять не только Правительство РФ, но и государственные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления.

В новом ВК РФ произошла "молчаливая" отмена водных сервитутов (как частных, так и публичных). Однако разнообразное использование водных объектов на практике влечет за собой и использование хозяйствующим субъектом близлежащих земельных участков. Для этого существует право частного и публичного земельного сервитута, позволяющее использовать береговую полосу. Титул земельного сервитута (как публичного, так и частного) предусмотрен статьей 23 ЗК РФ и статьями 274 - 276 ГК РФ. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Частный земельный сервитут может устанавливаться для прокладки трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации и иных нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником земельного участка и также подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего его установления.

Публичный земельный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправления для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или населения. При этом предусматривается учет результатов общественных слушаний. Публичный земельный сервитут может быть предназначен для забора воды и водопоя, охоты и рыболовства, свободного доступа к прибрежной полосе водного объекта.

На практике встречаются случаи изменения в силу естественных и искусственных причин местоположения и акваторий водотоков и водоемов, что может вызвать споры между заинтересованными хозяйствующими субъектами. В соответствии со статьями 8 и 9 ВК РФ естественное изменение русла реки не влечет за собой ни прекращение права собственности, ни прекращение права пользования водным объектом.

В статье 34 ВК РФ 1995 г. была аналогичная норма.

Вместе с тем указанное положение охватывало возможные метаморфозы не только с реками, но и с другими водными объектами, например с озерами. Очевидно, пункт 5 ст. 8 и п. 2 ст. 9 нового Водного кодекса следует толковать так, чтобы охватить возможные изменения местоположения всех поверхностных водных объектов.


Статья 10. Прекращение права пользования водными объектами


Комментарий к статье 10


Отмена лицензирования привела к расширенному применению гражданско-правовых механизмов в области водных отношений. Хозяйствующие субъекты - водопользователи теперь защищены от давления административных органов, которые отныне не могут "своей властью" расторгать водные правоотношения путем аннулирования лицензии.

Принудительное прекращение права пользования водными объектами возможно теперь через суд. В случае нецелевого использования либо неиспользования водных объектов в установленные сроки уполномоченные органы должны сначала вынести специальное предупреждение водопользователю. Если же нарушения не будут устранены, происходит расторжение договора через суд. Обращаться в суд может государственный орган - одна из сторон договора (Росводресурсы), но, возможно, и контрольно-надзорные инстанции (Росприроднадзор).

Лишь в случае необходимости использования водных объектов для "публичных" нужд (например, строительство транспортной инфраструктуры) принудительное прекращение права водопользования осуществляется государственными органами исполнительной власти или органами местного самоуправления. В данных ситуациях отсутствует какая-либо вина водопользователей, поэтому необходим максимальный учет частных интересов. Последний должен обеспечиваться за счет тщательного изучения всех возможных вариантов строительства, в том числе возможных вариантов местоположения. При этом превышение полномочий административных органов недопустимо.

Следует отметить, что прекращение права пользования происходит не стихийно, а с соблюдением определенных сроков и процедур. Так, водопользователь обязан осуществлять консервацию или ликвидацию ГТС, а также природоохранные мероприятия. Таким образом, законодатель стремится не допустить того, чтобы хозяйствующий субъект "бросал" водоем или водоток в экологически уязвимом состоянии (подробнее см. комментарий к ст. 17).

Процедуры прекращения права пользования водными объектами должны быть самым исчерпывающим образом урегулированы в будущих подзаконных актах, в том числе в административных регламентах по функциям Росводресурсов, Росприроднадзора. В связи с этим Правительство РФ приняло Постановление от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" <71>. Согласно названному Постановлению административные регламенты должны содержать подробную процедуру досудебного обжалования решений сотрудников административных органов. Это необходимо для обеспечения законных интересов хозяйствующих субъектов и предотвращения коррупции <72>.

--------------------------------

<71> СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.

<72> См.: Игнатюк Н.А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 29 - 34.


Глава 3. ДОГОВОР ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ. РЕШЕНИЕ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ

ВОДНОГО ОБЪЕКТА В ПОЛЬЗОВАНИЕ


Статья 11. Предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование


Комментарий к статье 11


Согласно обновленному водному законодательству упрощается порядок предоставления водных объектов в пользование. Отныне получение ставшей привычной для водного хозяйства лицензии не требуется. Основанием для приобретения права пользования водным объектом в одних случаях является договор, в других - решение о предоставлении водного объекта в пользование. При этом в части третьей комментируемой статьи называется 17 видов пользования, для которых вообще не требуется ни принятия решений о предоставлении водных объектов пользование, ни заключения договоров о водопользовании. Приведенными положениями новый Водный кодекс РФ принципиально отличается от ВК РФ 1995 г.

В части первой комментируемой статьи предусматривается договорной порядок водопользования. При этом на основе договора водопользования предоставляются водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальных образований. К целям предоставления поверхностных водных объектов на основе договоров водопользования относятся забор водных ресурсов, использование акватории, а также производство электрической энергии.

Договор водопользования по общему правилу должен заключать собственник водного объекта через свои уполномоченные органы. Однако согласно статье 26 ВК РФ осуществление полномочий Российской Федерации в этой области может быть за редким исключением передано органам государственной власти субъектов Федерации.

В период действия ВК РФ 1995 г. на уровне субъектов Федерации утверждались типовые или примерные формы договоров пользования водными объектами. Это было вполне понятно, ибо кроме однолетнего перерыва (в 2005 г.) именно региональные государственные органы заключали договоры водопользования. В настоящее время данный материал важен как подспорье для разработки федеральных форм договоров водопользования, что особенно важно в условиях передачи федеральных полномочий субъектам Федерации. Ведь федеральные органы должны будут каким-либо образом упорядочить договорную практику субъектов. При этом не потеряют свою важность по отношению к водным объектам, находящимся в собственности субъектов Федерации, соответствующие областные, краевые и республиканские типовые и примерные формы.

В части второй комментируемой статьи предусмотрен административный по своей природе порядок доступа к водному объекту. Решения о предоставлении водного объекта в пользование в известной мере занимают нишу отмененных лицензий. Разрешаемое таким образом водопользование чрезвычайно разнообразно по своему характеру: от обеспечения обороны страны и безопасности государства до организации детского отдыха. С другой стороны, при всем своем многообразии водопользование "по решению" практически во всех случаях велико по своей общественной значимости.

В соответствии с мнением некоторых авторов согласно ВК РФ 2006 г. водопользование на основании решений характеризуется применением по отношению к водному объекту какой-либо строения, сооружения, иной рукотворной структуры. Причем водопользователю вода сама по себе не нужна. Это утверждение совершенно справедливо, когда речь идет о размещении и строительстве гидротехнических сооружений и различных объектов транспорта (мостов, подводных и подземных переходов, причалов, судоремонтных и судоподъемных сооружений), подводных линейных объектов (трубопроводов, линий связи). Данное мнение также не лишено оснований, когда речь идет о разведке и добыче полезных ископаемых, проведении дноуглубительных, взрывных, буровых работ, воздействующих на дно и берега водных объектов (например, на русло реки или озерную котловину). Однако отчасти приведенное утверждение нуждается в поправке: судоходство не требует ни договора, ни решения.

Решение о предоставлении водного объекта в пользование также нужно получить для размещения и строительства гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем). При принятии названных решений следует учитывать важный принцип водного законодательства - регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений. Как показывает советский опыт гидротехнического строительства, возведение на любой реке плотин и дамб окажет сильнейшее воздействие на весь ее водный режим, химические процессы, а также на обитающие в ней водные биоресурсы. В этих случаях не только замедляется течение реки, но и нарушаются механизмы самоочищения этого водотока, ухудшаются условия нереста и нагула ценных видов рыб. В настоящее время мировая практика гидротехнического строительства выработала различные методы минимизации экологического вреда: создание рыбоводных хозяйств, призванных зарыблять наполняемые водохранилища, устройство рыбопропускных сооружений. Поэтому требуется экологическая экспертиза, предполагающая заведомую экологическую вредность любого водохозяйственного проекта, как и любой иной планируемой хозяйственной деятельности.

Подъем затонувших судов требует не только административных разрешений, но и всевозможных поощрений. Россия занимает печальное первенство по затонувшему имуществу, включая суда разных видов и размеров. Многие водные объекты и близлежащие земельные участки превращены в кладбища бесхозных кораблей, в свалку металлолома и затонувшей древесины. Подобное засорение носит массовый характер; по причине ржавления металла и гниения древесины оно нередко влечет за собой значительное загрязнение водных объектов. В результате происходит устойчивое ухудшение качества вод - признак их истощения.

В части третьей комментируемой статьи содержится перечень целей водопользования, не требующих ни решения, ни договора: от судоходства (включая маломерные суда) до купания в водоемах и полива дачных земельных участков. Это, однако, не означает, что названные виды пользования оказываются вне сферы правового регулирования. Подобные виды пользования регламентируются смежными отраслями законодательства, также предусматривающими экологические по своему характеру требования по туризму, рекреации и т.д.

Рассмотрим подробнее судоходство. При разработке проекта нового Водного кодекса ввелась острая дискуссия по поводу оформления транспортного водопользования. Представители водного транспорта активно возражали против заключения договоров водопользования для нужд судоходства, а также против взимания с транспортных организаций водных платежей по этим договорам. В ходе разработки Водного кодекса РФ 2006 г. интересы водного транспорта были в значительной мере учтены. Однако отсутствие договоров и решений не освобождает транспортные организации от соблюдения экологических обязанностей. Как указано в статье 47 ВК РФ, использование поверхностных водных объектов в качестве путей сообщения осуществляется в соответствии с законодательством о водном транспорте.

Деятельность водного транспорта регламентируется двумя сводами законов: Кодексом внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ <73> и Кодексом торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ <74>.

--------------------------------

<73> СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1001.

<74> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207.


Согласно статье 10 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ устанавливается режим пользования акваториями и береговой полосой в пределах внутренних водных путей. В названной статье запрещено оставление в акватории и на береговой полосе в пределах внутренних водных путей безнадзорных судов, сооружений, оказывающих негативное влияние на состояние внутренних водных путей и береговой полосы и (или) затрудняющих их использование. К сожалению, в настоящее время состояние внутренних водных путей оставляет желать лучшего.

Согласно статье 11 указанного Кодекса предусмотрено возмещение вреда, причиненного ненадлежащими действиями физических и юридических лиц на внутренних водных путях. Имеется в виду повреждение или уничтожение средств навигационного оборудования, судоходных гидротехнических сооружений, судовых ходов и других объектов, принадлежащих организациям внутреннего водного транспорта. Кроме того, в статье 121 предусмотрена ответственность за ущерб, вызванный разливом с судов нефти или других веществ.

Нормы Кодекса торгового мореплавания РФ касаются в том числе экологических аспектов судоходства. В частности, имеются в виду глава 18 "Ответственность за загрязнение с судов нефтью" и глава 19 "Ответственность за ущерб в связи с морской перевозкой опасных и вредных веществ".

Необходимо также рассмотреть водопользование, связанное с рыбным хозяйством. Здесь в нормы комментируемой статьи вкралась неточность. Пункт 7 ч. 3 ст. 11 ВК РФ (о воспроизводстве водных биологических ресурсов) отчасти совпадает с пунктом 10 той же части той же статьи (о рыболовстве, рыбоводстве и охоте), ибо воспроизводство водных биоресурсов и есть рыбоводство.

По водным биоресурсам заключаются договоры пользования рыбопромысловыми участками, предусмотренные Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <75>.

--------------------------------

<75> Ильясов С.В., Гуцуляк В.Н., Павлов П.Н. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" / Под. ред. В.Н. Гуцуляка. М.: Центр морского права, 2005; Пономарев М.В., Сиваков Д.О., Кичигин Н.В., Кузнецова Н.Д. Комментарий к Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2005.


В статье 40 названного Закона перечислены следующие условия договора пользования рыбопромысловым участком: наименование, площадь, границы участка, сведения о пользователе, разрешенные виды рыбохозяйственной деятельности, срок пользования участком и порядок пользования биоресурсами. Следовательно, в заключении договоров водопользования и в выдаче разрешений на пользование водным объектом нет необходимости.

Порядок изъятия водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий определяется, как известно, законодательством, регулирующим деятельность организаций и предприятий МЧС России. В свое время в различных лесных и лесистых местностях создавались пруды, призванные аккумулировать воду для тушения пожаров. Однако в настоящее время они обмелели, обезводились и замусорились.

В четвертой части комментируемой статьи предусмотрен общий принцип, определяющий полномочия органов власти по предоставлению в пользование водных объектов или их частей. Заключение договоров или вынесение решений о предоставлении водных объектов в пользование осуществляют исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, являющиеся законными представителями собственника соответствующего водного объекта. Полномочия этих органов по владению, пользованию и распоряжению водными объектами определены статьями 24 - 27 ВК РФ (см. комментарий к этим статьям). Рассматриваемые нами полномочия по предоставлению в пользование физическим и юридическим лицам водных объектов, находящихся в федеральной собственности, могут быть преданы федеральными органами власти органам власти субъектов Федерации.


Статья 12. Договор водопользования


Комментарий к статье 12


В соответствии с определением договоров пользования водными объектами уполномоченные на то исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления обязуются за плату предоставить водный объект или его часть в пользование. В данном случае речь идет о разнообразных поверхностных водных объектах (водотоках и водоемах). Исключение составляют подземные водные объекты, использование которых согласно статье 9 ВК РФ регламентируется законодательством о недрах. Хотя ВК РФ 1995 г. допускал заключение договоров пользования подземными водными объектами, практика правоприменения оставила эту норму нереализованной. Использование, в том числе добыча, подземных вод предусматривалось и, наверное, будет предусматриваться в дальнейшем в рамках недропользования. При этом не исключается, что обновленное законодательство о недрах предусмотрит договор добычи подземных вод.

Из полномочий собственника вытекает и право заключать договор водопользования. В полномочия органов государственной власти Российской Федерации входят владение, пользование и распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности.

Аналогичные полномочия утверждаются за органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления относительно водных объектов, находящихся соответственно в региональной или муниципальной собственности.

Однако далеко не всегда федеральные органы сами будут заключать договоры водопользования. В Водном кодексе предусмотрен механизм передачи отдельных федеральных полномочий региональным органам, что обеспечивается за счет субвенций из федерального бюджета. В результате органы государственной власти субъектов Федерации предоставляют в договорное пользование водные объекты, находящиеся на территории одного региона (республики, края, области и т.д.), осуществляют относительно этих водных объектов водоохранные мероприятия и предотвращают негативное воздействие вод. Согласно статьям 24 и 26 ВК РФ федеральные органы определяют порядок подготовки и заключения договора водопользования, а также выделяют субвенции и контролируют их расходование.

Контрагентами государственных и муниципальных органов власти являются физические и юридические лица, которым водное законодательство позволяет быть водопользователями.

Существенное условие договора - платность водопользования. По гражданскому законодательству (ст. 423 ГК РФ) договоры водопользования возмездны по своему характеру. Возмездность является обеспечением принципа платности водопользования. Причем в данном случае речь идет не о налоговом, а о хозяйственном платеже, регламентированном статьей 20 ВК РФ.

Договорные отношения пользования водными объектами подпадают под действие гражданского законодательства (положения об аренде). В этом комментируемый Водный кодекс повторяет положения статьи 54 ВК РФ 1995 г., предусматривающие применение норм гражданского законодательства "о сделках, договорах и аренде". Например, соседняя Украина прямо предусмотрела пользование водными объектами (или их частями) на основании договора аренды. Однако арендуются только водные объекты местного значения. Они могли использоваться для рыборазведения, производства сельскохозяйственной и промышленной продукции, лечебных и оздоровительных целей (ст. ст. 43 и 51 Водного кодекса Украины 1995 г.) <76>.

--------------------------------

<76> Экологическое законодательство Украины / Сост. М.В. Шульга. Харьков: Консум, 2000. С. 3 - 60.


Действие гражданско-правового института аренды возможно лишь "во вторую очередь", т.е. в той степени, в которой это не противоречит Водному кодексу РФ и существу договора водопользования. Рассматриваемая норма - частный случай общего правила о преимущественном действии специальных норм экологического законодательства перед общими нормами гражданского законодательства. Согласно статье 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы (в том числе водные ресурсы) могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Данный принцип объясняется тем, что применение исключительно норм гражданского права при регулировании рассматриваемых отношений не сможет обеспечить решение природоохранных задач (они несвойственны гражданскому праву).

Заключение российским хозяйствующим субъектом договора водопользования в условиях рыночной экономики признается общим правилом. Однако договоры водопользования имеют существенные отличия от гражданско-правовых договоров.

Содержание договоров пользования водными объектами во многом определено императивными нормами водного законодательства, которые могут значительно ограничивать волю сторон в интересах охраны водных объектов. Согласно статье 9 Конституции РФ природные ресурсы, в том числе водные, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Вместе с тем с отменой лицензирования договоры водопользования стали в большей степени регулироваться гражданским правом, что можно видеть на примере порядка заключения, изменения, расторжения и несения ответственности по данным договорам.

Согласно части третьей комментируемой статьи только регистрация в государственном водном реестре позволяет считать договор заключенным. В соответствии с ВК РФ 1995 г. для регистрации договоров водопользования существовал специальный государственный реестр договоров, который должен был соответствовать данным государственного водного кадастра. В настоящее время в связи со вступлением в силу с 1 января 2007 г. комментируемого Кодекса система государственного учета вод реформируется, в результате чего водный кадастр будет преобразован в государственный водный реестр. Согласно статье 31 ВК РФ государственная регистрация договоров водопользования станет осуществляться в рамках названного водного реестра. Таким образом, банк данных по прошлым и будущим договорам не должен быть утерян и предан лицам, обязанным вести этот реестр.


Статья 13. Содержание договора водопользования


Комментарий к статье 13


В комментируемой статье названы существенные условия договора водопользования. Прежде всего, это предмет договора водопользования, т.е. сам водный объект или его часть. При этом должны быть указаны береговая линия, служащая границей водного объекта, или же границы части водного объекта (залив, заводь, затон, рукав, гавань). Законодатель признает необходимым указать в договоре цели, виды и условия использования водного объекта (в том числе объем допустимого забора или изъятия водного ресурса).

Под целями водопользования подразумеваются питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных (дренажных) вод, производство электрической энергии, деятельность водного и воздушного транспорта, лесосплав, рекреация, рыболовство и охота, разведка и добыча полезных ископаемых, обеспечение пожарной безопасности, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни. Под видами - совместное и обособленное водопользование.

В договоре указывается и срок водопользования, который согласно статье 14 ВК РФ не может превышать 20 лет. Между тем по Водному кодексу 1995 г. договоры долгосрочного водопользования могли заключаться максимум на 25 лет. Таким образом, законодатель в данном вопросе пошел на некоторое ужесточение.

Должны указываться размер, условия и сроки внесения платы за водопользование. В соответствии со статьей 20 ВК РФ платежи в рамках договора водопользования должны стимулировать экономное использование и охрану водных объектов и дифференцироваться в зависимости от речного бассейна. К существенным условиям договора водопользования относят также ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств, а также порядок прекращения пользования водным объектом.

Перечисленные существенные условия договоров водопользования в целом совпадают с условиями договоров пользования водными объектами, предусмотренными статьями 49 и 57 ВК РФ 1995 г. (тогда они совпадали с содержанием лицензии). В лицензиях и договорах водопользования требовалось указывать способы водопользования; в комментируемой же статье это не предусмотрено. Кроме того, и само понятие способов водопользования несколько усовершенствовалось. Ведь согласно статье 85 ВК РФ 1995 г. использование водных объектов разделялось на изъятие (забор воды) либо без изъятия водных ресурсов (сброс, использование в качестве водных путей и др.). В статье 38 ВК РФ 2006 г. перечислены три способа водопользования: водопользование с забором (изъятие) водных ресурсов из водного объекта при условии возврата воды; забор (изъятие) водного ресурса из водного объекта без возврата воды; водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.

В части второй комментируемой статьи содержится диспозитивная норма. Наряду с обязательными условиями в договоре водопользования стороны могут по своему усмотрению закрепить и иные условия. В этом будет проявляться инициатива сторон, вызванная конкретными хозяйственными обстоятельствами.

Содержание договоров водопользования должно отражать права и обязанности водопользователей, предусмотренные статьей 39 ВК РФ. В частности, водопользователи обязаны наблюдать за водными объектами и прилегающими водоохранными зонами, своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах, содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные и гидротехнические сооружения, вести учет объема забора и сброса водных ресурсов. При этом данные своих регулярных наблюдений и учета водопользователь обязан своевременно и бесплатно представлять в уполномоченный орган.

В ходе разработки проекта Водного кодекса предлагалось предусмотреть отдельную статью о правах и обязанностях контрагентов водопользователей. В соответствии с планируемой статьей уполномоченные органы государственной или муниципальной власти должны проводить проверки соблюдения договора (или решения), предупреждать водопользователя о необходимости устранить выявленные недостатки в разумный срок, применять к водопользователю меры ответственности, требовать изменения или расторжения договоров водопользования. Предложенной статьи в новом Кодексе нет, однако ее положения нашли отражение в других статьях и главах ВК РФ 2006 г.

Предписано прилагать также материалы в графической форме и пояснительную записку к ним. В данной документации должны указываться сведения о зонах особого использования (например, о водоохранных зонах), о размещении гидротехнических и иных сооружений на используемом водном объекте.

Следует предположить, что хотя по новому Водному кодексу размещение и строительство гидротехнических сооружений оформляется через принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование, пользователь на основании договора не теряет легальную возможность эксплуатировать гидротехнические сооружения, если они уже построены и расположены в пределах доверенного ему водного объекта.


Статья 14. Срок договоров водопользования


Комментарий к статье 14


Законодателем предусмотрен максимальный срок договора водопользования: не более 20 лет. По Водному кодексу 1995 г. предусматривались краткосрочное пользование (до трех лет) и долгосрочное водопользование (до 25 лет). Сократив на пять лет предельный срок договора, законодатель все же обеспечивает устойчивость прав физических и юридических лиц на водоемы и водотоки. Это должно способствовать заинтересованности пользователей в экономном и рациональном отношении к водным ресурсам. В свою очередь, согласно статье 15 ВК РФ 2006 г. добросовестные водопользователи имеют преимущественное право на заключение договора на новый срок. Конкретный срок пользования водного объекта определяется сторонами конкретного договора водопользования исходя из их экономических интересов и может быть значительно меньше 20 лет.

В части второй комментируемой статьи указано: если при заключении договора по каким-либо причинам был предусмотрен срок, превышающий предельный, то договор считается заключенным на 20 лет. Однако если толковать комментируемую норму в совокупности со статьей 15 ВК РФ 2006 г., то по истечении 20 лет договор может быть заключен на новый срок.


Статья 15. Преимущественное право водопользователя на заключение договора водопользования на новый срок


Комментарий к статье 15


Законодателем создан важный стимул поощрения добросовестных и образцовых водопользователей. Согласно части первой водопользователи, надлежащим образом исполнявшие свои обязанности, в случае истечения срока действия договора сохраняют преимущественное перед другим лицом право на заключение договора водопользования на новый срок. Данное преимущество обеспечивается процедурной нормой, согласно которой водопользователь должен письменно уведомить своего контрагента о желании заключить договор на новый срок не позднее чем за три месяца до истечения прежнего срока. Однако преимущественные права водопользователей действуют только в связи с договорами, не заключенными по результатам аукциона. Поэтому данный стимул для добросовестного водопользования является весьма ограниченным.

В свое время при разработке проекта Водного кодекса предлагалась другая характеристика поведения поощряемого водопользователя, который просто не допускал бы умышленных грубых нарушений своих обязанностей по договору. Однако данная формулировка является слишком мягкой, поэтому с учетом задач повышения дисциплины водопользования она была отвергнута.

Согласно части второй комментируемой статьи условия договора водопользования могут быть изменены по соглашению сторон. Очевидно, коррекция договорных отношений произойдет в сторону поощрений водопользователей.

В части третьей комментируемой статьи предусматривается судебное рассмотрение в случае нарушения преимущественного права водопользователя. Если уполномоченный государственный или муниципальный орган отказался возобновить договор, но в течение года после окончания срока прежнего договора заключил договор с другим лицом, водопользователь вправе по своему выбору требовать в суде либо возмещения убытков, причиненных отказом, либо перевода на себя прав и обязанностей по заключенному договору водопользования, возмещения убытков.


Статья 16. Заключение договора водопользования


Комментарий к статье 16


В части первой данной статьи допускается применение гражданского законодательства к отношениям по заключению договоров водопользования. Однако применяться оно может лишь к отношениям, не урегулированным водным законодательством.

В части второй статьи лишь намечен общий круг случаев, когда договор водопользования заключается по результатам аукциона. Если по ВК РФ 1995 г. основанием для заключения договора была лицензия, то по ВК РФ 2006 г. - торги в форме аукциона. В первоначальных проектах Водного кодекса предусматривалось проведение торгов на право заключение договора водопользования как в форме аукциона, так и в форме конкурса. При этом проведение торгов в любой форме предлагали допустить лишь при наличии дефицита водных ресурсов. Однако в комментируемом Кодексе законодатель отказался от проведения конкурсной формы торгов <77>.

--------------------------------

<77> Бюллетень "Использование и охрана природных ресурсов России". Спецвыпуск. 2003. N 9 - 10. С. 9 - 36.


Как форма торгов аукционы регламентируются статьями 447 - 449 ГК РФ. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену. Этим аукцион отличается от другой формы торгов - конкурса, при котором в выигрыше оказывается лицо, предложившее лучшие условия (не обязательно лишь финансовые). Следовательно, при определении формы торгов в области водных отношений законодатель обеспечил получение государством наибольших финансовых средств с победителя аукциона. Однако это не означает, что выигравшее физическое или юридическое лицо может игнорировать природоохранные условия договоров водопользования, заключенных по результатам этого аукциона.

Аукционы делятся на открытые и закрытые. В открытом аукционе может участвовать любое лицо. В закрытом аукционе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели. Аукцион, в которых участвовал только один участник, признается несостоявшимся.

Извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за тридцать дней до их проведения. Данный документ должен содержать сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене. Если предметом аукциона является только право на заключение договора, в извещении о предстоящих торгах должен быть указан предоставляемый для этого срок. Очевидно, это норма распространяется и на предусмотренные в комментируемой статье "водные" аукционы.

В части третьей комментируемой статьи закрепляются полномочия Правительства РФ определять порядок подготовки и заключения договора водопользования по результатам аукциона, а также порядок проведения самого аукциона. Правительственные акты призваны сделать состязательность в области водопользования реальной, а не лозунговой.

Положения части четвертой комментируемой статьи направлены на обеспечение прозрачности отношений. Условия аукциона не могут быть изменены в одностороннем порядке или даже на основании решения сторон договора. Ведь в противном случае будут иметь место манипуляции с целью удалить неугодных претендентов и другие злоупотребления.


Статья 17. Изменение и расторжение договора водопользования


Комментарий к статье 17


В комментируемой статье в лаконичной форме закрепляется гражданско-правовой порядок изменения и расторжения договора водопользования. Таким образом, в данном случае специальное, т.е. водное, законодательство "уступает место" гражданскому. В свою очередь, согласно статьям 450 - 452 ГК РФ изменение и расторжение договора возможно по соглашению самих сторон либо по решению суда в связи с требованием одной из сторон.

Это допускается при существенном нарушении договора другой стороной, влекущем для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора. Возможны и иные случаи, предусмотренные ГК РФ, другими законами или договором (в частности, в связи с существенным изменением обстоятельств).

Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на совершенно иных условиях.

Если стороны не достигли соглашения о приведении договора в соответствие с существенно изменившимися обстоятельствами или о его расторжении, договор может быть расторгнут судом по требованию заинтересованной стороны при наличии одновременно следующих условий:

- в момент заключения договора стороны исходили из того, что такого изменения обстоятельств не произойдет;

- изменение обстоятельств вызвано причинами, которые заинтересованная сторона не могла преодолеть после их возникновения при той степени заботливости и осмотрительности, какая от нее требовалась по характеру договора и условиям оборота;

- исполнение договора без изменения его условий значительно нарушило бы соответствующее договору соотношение имущественных интересов сторон и повлекло бы для заинтересованной стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишилась бы того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора;

- из обычаев делового оборота или существа договора не вытекает, что риск изменения обстоятельств несет заинтересованная сторона.

Если расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях, то судебные инстанции идут по пути изменения договора водопользования. В случае одностороннего отказа от исполнения договора полностью или частично, когда такой отказ допускается законом или соглашением сторон, договор считается соответственно расторгнутым или измененным.

Надо полагать, что применение названных положений Гражданского кодекса РФ позволит избежать произвольных действий административных органов в области водных отношений и утвердить суд арбитром в решении водных споров. Административные органы больше не смогут в одностороннем порядке, как это делалось ранее, "своей властью" прекращать права физических и юридических лиц на использование водного объекта. Некоторые авторы предлагали прямо предусмотреть судебный порядок одностороннего расторжения и изменения договоров водопользования в статьях нового Водного кодекса РФ <78>. Уже прокомментированные нормы позволят в известной мере дебюрократизировать водные правоотношения.

--------------------------------

<78> Сиваков Д.О. Водный кодекс и договоры водопользования // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 41 - 49.


Статья 18. Ответственность сторон договора водопользования


Комментарий к статье 18


Появление этой принципиально новой статьи проявляет тенденцию развития водного права: превращение договора водопользования из второстепенного в основной способ регулирования.

Согласно части первой комментируемой статьи за неисполнение или за ненадлежащее исполнение своих обязательств стороны договора водопользования несут ответственность по гражданскому законодательству. Данная норма необходима потому, что водное право еще не развило свою самобытную систему ответственности, альтернативной гражданскому, административному или уголовному праву. Пока водное право "отвечает" на его нарушение путем прекращения прав на пользование водного объекта (расторжение договора и т.д.). Поэтому за нарушение требований водного законодательства предусматривается гражданская, административная или уголовная ответственность. Когда речь идет о нарушении договора водопользования, применяются положения гражданского права, привнесенные в данном случае в водное законодательство.

В части второй комментируемой статьи указаны санкции (пени) за нарушение условий договора водопользования о платности. Пеня начисляется начиная со следующего за определенным в договоре водопользования днем внесения платы. Законодатель определяет размер пеней: 1/150 ставки рефинансирования Центрального банка РФ (далее - Банк России), действующей на день уплаты пеней. Однако эта сумма не должна превышать двух десятых процента за каждый день просрочки. В свою очередь, ставка рефинансирования - процентная ставка, под которую Банк России, будучи кредитором последней инстанции, осуществляет кредитование кредитных организаций. Данное кредитование именуется рефинансированием и является одним из основных методов денежно-кредитной политики Банка России. Приведенные положения содержатся в статьях 4, 35, 40 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <79>. При этом по российскому законодательству ставка рефинансирования является базой исчисления финансовых санкций.

--------------------------------

<79> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.


В части третьей комментируемой статьи рассмотрены санкции (штрафы) за превышение закрепленных в договоре водопользования объемов изъятия (забора) воды. Может возникнуть вопрос: почему законодатель умалчивает о штрафах за сброс сточных и (или) дренажных вод сверх "договорного" объема? Дело в том, что по статье 11 ВК РФ для сброса сточных и дренажных вод необходимо решение о предоставлении водного объекта в пользование, а не договор водопользования. Поэтому в случае превышения допустимых объемов сбросов уместно ставить вопрос об ответственности водопользователя за нарушение условий этого административного акта.

В комментируемой статье речь идет о пени и штрафах. Последние согласно статьям 330 - 333 ГК РФ входят в понятие неустойки - одного из способов обеспечения обязательств. Неустойкой признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности, в случае просрочки исполнения. По требованию об уплате неустойки кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков. Кредитор не вправе требовать уплаты неустойки, если должник не несет ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства.

Как известно, в гражданских отношениях практикуется письменное соглашение о неустойке. Однако допускается и так называемая законная неустойка. Кредитор вправе требовать уплаты неустойки, определенной законом, независимо от того, предусмотрена ли обязанность ее уплаты соглашением сторон. Однако, если закон это не запрещает, размер законной неустойки может быть увеличен соглашением сторон.


Статья 19. Передача прав и обязанностей по договору водопользования к другому лицу


Комментарий к статье 19


Законодателем предусмотрена передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу в соответствии с гражданским законодательством. Данный институт по своему смыслу близок к распорядительной лицензии, которая была предусмотрена Водным кодексом 1995 г. Распорядительная лицензия возлагала на получившую ее организацию обязанность осуществлять меры по улучшению состояния водного объекта (укрепление берегов, очистка вод, воспроизводство водных биоресурсов). Обустроенный водный объект мог передаваться по усмотрению владельца лицензии в пользование другому лицу.

Поскольку распорядительные лицензии по новому Водному кодексу выдаваться не будут, речь, очевидно, идет о возмездном договоре. Если к договорам водопользования применяются положения об аренде, то можно предположить существование некоего подобия субаренды. При этом в ряде проектов нового Кодекса предусматривался специальный договор передачи прав и обязанностей "вторичному водопользователю". Очевидно, порядок, сроки, характер и объем передачи прав и обязанностей по договору водопользования, а также статус лица, первоначально заключившего договор с государством, должны быть непременно определены, по меньшей мере, постановлением Правительства РФ.

В целом передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу принадлежит к числу наиболее спорных и неясных правовых институтов, требующих доработки законодателя. Без отработанного механизма передачи прав и обязанностей от одного водопользователя другому государство может утерять реальный контроль над хозяйственным использованием и экологическим состоянием того или иного водоема или водотока.

В комментируемой статье указан 30-дневный срок рассмотрения уполномоченными государственными или муниципальными органами заявления "первичного" водопользователя с просьбой о даче согласия на передачу прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу - вторичному водопользователю. Отказ в этой просьбе может быть оспорен в суде.

Кроме того, предусмотрена регистрация в государственном водном реестре передачи прав и обязанностей по договору водопользования. Только после регистрации права и обязанности считаются преданными.


Статья 20. Плата за пользование водными объектами


Комментарий к статье 20


Платность водопользования - один из основных принципов водного законодательства. В Водном кодексе РФ 2006 г. предусмотрены две совершенно разные формы платности: водный налог и плата в рамках договора водопользования.

В комментируемой статье речь идет о плате как существенном условии договора водопользования. В договорах водопользования в обязательном порядке указываются размер платы за пользование водным объектом либо его частью, сроки и условия ее внесения. Несвоевременное внесение платежа по договору влечет за собой уплату пеней, а превышение "договорных" объемов забора или изъятия воды - штраф.

Однако функционирует и водный налог. В специальной главе 25.2 "Водный налог" Налогового кодекса РФ приведены все элементы налогообложения: налогоплательщики, объекты налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. Плательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. Водный налог взимается с предприятий и организаций, забирающих воду из водных объектов для производственных нужд, а также использующих водные объекты без забора воды (гидроэнергетика, лесосплав и т.д.). Водный налог может иметь большое значение для охраны природы, если он будет выполнять ресурсосберегающую функцию. Поскольку плата за воду увеличится в полтора-два раза, у потребителя возникнет стимул экономить воду.

Толкуя Водный кодекс РФ, можно поставить вопрос о соотношении водного налога или предусмотренного договором водопользования платежа за водопользование. На этот случай согласно Закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" внесены изменения в главу 25.2 НК РФ. В частности, не признаются плательщиками водного налога юридические и физические лица, осуществляющие водопользование на основе договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно, заключенных и принятых после введения в действие нового Кодекса. Названные хозяйствующие субъекты платят за свое водопользование. Таким образом, законодатель стремится избежать "двойного обложения" водопользования: налогом и платежом.

В ходе подготовки проекта нового Водного кодекса РФ проблема платежей в сфере водного хозяйства тщательно рассматривалась, предлагались следующие решения:

- неналоговый водный платеж целевого характера;

- водный налог при своеобразной "специальной строке" бюджета.

Основанием для последнего из предложений служит уже упомянутая функциональная классификация расходов бюджета, указанная в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (в ред. от 29 июня 2004 г.) <80>.

--------------------------------

<80> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4030.


Звучали и другие предложения. Например, сотрудники Всероссийского института экономики минерального сырья (ВИЭМС) предлагали конкретизировать финансовые аспекты проекта ВК РФ. В частности, предлагалось в большей степени выразить целевой характер водных неналоговых платежей. По их мнению, расходы по финансированию мероприятий на восстановление и охрану водных объектов должны предусматриваться в бюджете в объемах не менее суммы доходов федерального бюджета, полученных от платы за водопользование. Кроме того, предлагалось предусмотреть положения о том, на что именно будут тратиться "водные деньги" (установление водоохранных зон, ведение реестра водных объектов, обеспечение безопасности ГТС и т.д.). При этом отмечалось, что средства, полученные за водопользование, могут тратиться и на защиту от вредного воздействия вод.

Эти предложения не были поддержаны, однако Водный кодекс РФ 2006 г. создал условия для восстановления платежей за водопользование, правовая природа которых позволяет государству вкладывать данные средства в водоохранные мероприятия. Подобная практика уже имела место во время существования целевых бюджетных фондов восстановления и охраны водных объектов, что дало благоприятные последствия для охраны окружающей среды.

Законодателем предусматривается стимулирование экономного водопользования и охраны вод. В частности, при определении платы за пользование тем или иным водным объектом учитываются расходы данного физического или юридического лица на меры по охране водных объектов. Таким способом стремятся повысить заинтересованность природопользователя в экологическом направлении его хозяйственной деятельности.

В комментируемой статье предусматривается также дифференциация ставок платы за водопользование в зависимости от речного бассейна, т.е. исходя из объемов и уровней воды, наличия или отсутствия водного дефицита, возможностей водоемов или водотоков к самоочищению. Очевидно, нужно будет учесть общий уровень антропогенной нагрузки на бассейн или под бассейн. Названные положения являются формой выражения некоторых основных принципов водного законодательства: бассейновый подход, регулирование в зависимости от особенностей режима водных объектов (ст. 3 ВК РФ).

В комментируемой статье указывается, что ставки, порядок расчета и взимания платы определяются исходя из права собственности на водный объект, находящийся в пользовании. Относительно федеральных водных объектов это доверено только Правительству РФ, относительно водоемов, находящихся в собственности субъекта Федерации, - региональным органам государственной власти, относительно водоемов муниципальной собственности - органам местного самоуправления. В соответствии со статьей 26 ВК РФ 2006 г. названные полномочия Правительства РФ делегированию на региональный уровень не подлежат. В настоящее время МПР России предлагает увеличить ставки платы за пользование водными объектами в среднем на 15 - 20%. За забор воды для водоснабжения населения нужно будет платить не 70, а 90 руб. Соответственно, увеличится и оплата этой жилищно-коммунальной услуги <81>.

--------------------------------

<81> Шкель Т. Контролер для каждой речки // Российская газета. 2006. N 246. С. 3.


По мнению руководства Росводресурсов, средства, полученные от водопользования, должны вкладываться в водное хозяйство. В 2006 г. на каждый вложенный в водное хозяйство рубль была получена отдача в виде предотвращения ущерба на 4 руб. Но вкладывать нужно гораздо больше, благо область для инвестиций обширнейшая. Например, на российских реках около 120 крупных шлюзов требуют ремонта. Наводить порядок нужно даже с плотинками противопожарных прудов, которые "не держат" воду. Таким образом, для стабилизации положения в отрасли требуется не менее 50 млрд. руб. ежегодно <82>.

--------------------------------

<82> Глазов С. Водные процедуры // Российская газета. 2006. N 251. С. 4.


Между тем в водном законодательстве платность водопользования может обрести иное выражение, принципиально отличающееся от водного налога или водного "договорного" платежа. Например, в сельском и лесном хозяйстве действует юридически обеспеченный механизм возмещения потерь сельского и лесного хозяйства.

Согласно статье 58 ЗК РФ 2001 г. при изменении целевого назначения сельскохозяйственных угодий, а также изъятии сельскохозяйственных угодий для использования в целях, не связанных с сельским хозяйством, заинтересованные собственники и пользователи возмещают потери аграрной отрасли экономики. Выплаченные средства согласно статье 58 ЗК РФ вкладываются в охрану земли (включая повышение плодородия почв) и освоение новых земель. Аналогичные механизмы предусматриваются в российском законодательстве относительно возмещения потерь лесного хозяйства. В случае перевода лесных земель в нелесные для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и использованием лесного фонда, при изъятии земель лесного фонда заинтересованные природопользователи возмещают потери (ст. 58 ЗК РФ). Полученные средства расходуются на охрану и восстановление российских лесов.

Названный инструмент возмещения потерь может быть заимствован и водным хозяйством и отображен в водном законодательстве. Акватории и подстилающие их земли могут использоваться для целей, не связанных с водным хозяйством. Кроме того, земли водного фонда, обслуживающие водное хозяйство, могут быть переведены в другие категории земель (например, в земли населенных пунктов, сельхозназначения и т.д.). Во всех этих случаях в целях обеспечения более экономного отношения к водным объектам и подстилающим их землям целесообразно законодательно установить возмещение потерь водного хозяйства.

Названное возмещение следует платить лицам, в интересах которых происходит чуждое водному хозяйству и потенциально вредное для водного фонда использование (например, юридически допустимая, но нежелательная застройка берегов). При этом ведомство, отвечающее за водное хозяйство (очевидно, МПР России или входящее в его систему Федеральное агентство водных ресурсов), в случае согласования рассматриваемых мероприятий получает возмещение потерь и вкладывает данные средства на охрану и восстановление водных объектов. Как представляется, предложенный механизм возмещения потерь водного хозяйства заслуживает самого пристального внимания при правовом регулировании водных отношений. Этот вопрос может быть решен в федеральных и региональных нормативно-правовых актах, принимаемых в реализацию Водного кодекса РФ 2006 г.

Предложения по компенсационности платежей за водопользование, а также возмещению потерь водного хозяйства во многом созвучны с соображениями экономистов. Современное теоретическое осмысление мировой экономики требует исходить из тезиса, что реальный экономический рост возможен лишь при отказе от "проедания" природного потенциала. В составе общественного продукта помимо фондов потребления и накопления необходимо иметь и фонд восполнения природных ресурсов.

Некоторые эксперты в области водного хозяйства выступают за введение водной ренты, представляющей собой альтернативу водного налога или неналогового водного платежа. Как известно из экономической теории, рента представляет собой любой регулярный доход (в частности, от недвижимости), не требующий от его получателя (собственника) предпринимательской деятельности. Рента за использование природных ресурсов (земля, леса, недра) получается собственником этих ресурсов. Применительно к водному хозяйству плательщиком ренты являются хозяйствующие субъекты - физические или юридические лица (в том числе предприниматели), а получателем рентного дохода - государство - собственник водного фонда <83>.

--------------------------------

<83> Бартенев С.А. Экономические теории и школы (история и современность): Курс лекций. М.: БЕК, 1996. С. 312; Куликов Л.М. Экономическая теория: Учебник. М.: ТК Велби, 2006. С. 97, 98; Шевчук А.В., Петрунина В.В., Селиверстова М.В. Постатейный комментарий к Водному кодексу Российской Федерации // Библиотечка Российской газеты. 2006.


В свою очередь, по мнению этих экспертов, нынешняя шкала ставок платы не учитывает затраты на очистку загрязненной воды.


Статья 21. Предоставление водного объекта в пользование на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование


Комментарий к статье 21


В настоящее время сохраняется оставшийся от ВК РФ 1995 г. механизм решения о предоставлении водного объекта в пользование. Однако если в ВК РФ 1995 г. говорилось об особом пользовании, то в новом Кодексе - об обособленном пользовании. Надо признать, что административный акт о предоставлении водного объекта в пользование является широко распространенным инструментом регулирования водных отношений как в странах СНГ, так и в Западной Европе. Поэтому полностью отказываться от разрешительных процедур в водопользовании было бы преждевременным.

В то же время решения о предоставлении водного объекта в пользование в период действия ВК РФ 1995 г. активно не практиковались. Во многом это обусловлено тем, что данный инструмент "вытеснялся" лицензированием, а пользование водных объектов в нуждах обороны осуществлялось еще с советских времен. В настоящее время в связи с отменой лицензирования правовой инструмент решений о предоставлении водных объектов в обособленное пользование получит "второе рождение".

Закрепляется исключительное полномочие Правительства РФ предоставлять те или иные федеральные водные объекты или их части для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следовательно, данные водные объекты используются Вооруженными Силами РФ (армия и флот), ФСБ и т.д. При этом, исходя из статьи 38 ВК РФ, речь идет о так называемом обособленном водопользовании в таких публичных нуждах, обеспечение которых делает невозможным использование данных водных объектов другими физическими или юридическими лицами.

Предусматривается предоставление водных объектов и их частей на основании соответствующих решений не только федеральных, но и региональных органов государственной власти. Также (в рамках своей компетенции) решения могли принимать органы местного самоуправления. При этом на основании статьи 26 ВК РФ о передаче федеральных полномочий на региональный уровень федеральные по праву собственности водоемы и водотоки могут быть вполне законно предоставлены в пользование по решению органов власти того или иного субъекта Федерации (республики, края, области и т.д.).

Рассматриваемые административные акты охватывают размещение и строительство гидротехнических сооружений, строительство мостов подводных и подземных переходов, размещение причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений. Все это может осуществляться в рамках концессионного соглашения.

Федерация, ее субъекты, муниципальные образования (концедент) привлекают на возмездной основе частный бизнес (концессионеры) для создания и реконструкции транспортной и энергетической инфраструктуры. Согласно статье 11 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" для осуществления концессионного соглашения земля может предоставляться в аренду (субаренду). Однако для строительства и реконструкции напорного ГТС как объекта концессионного соглашения этого мало. Требуется принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование, предусмотренное статьей 11 ВК РФ. Причем от имени концедента выступают органы (от Правительства РФ до органов местного самоуправления), выдающие решения о предоставлении водного объекта в пользование. Таким образом, административный акт присутствует в качестве одного из элементов концессионных отношений.


Статья 22. Содержание решения о предоставлении водного объекта в пользование


Комментарий к статье 22


Решение о предоставлении водного объекта в пользование не принадлежит к одномоментным актам исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Прежде чем вынести решение о предоставлении водного объекта или его части в пользование, необходимо изучение его природных особенностей, возможностей его использования по назначению, учет (в необходимых случаях) рекомендаций бассейновых советов о рациональном использовании и охране водного объекта, изучение других обстоятельств, имеющих практическое значение для будущего водопользования на данном водном объекте. Поэтому в решении указываются сведения о водном объекте, т.е. не только описание его границ, в пределах которых предполагается данное водопользование, но и состояние всего водного объекта, так как будущий водопользователь несет ответственность за надлежащее использование "своей" части водного объекта, что оказывает влияние на весь водный объект.

В решении о предоставлении водного объекта в пользование с учетом всех обстоятельств и состояния водного объекта указываются цель, виды и условия использования водного объекта или его части. Они могут быть самые разнообразные и зависеть от характера и назначения использования водного объекта, что определено в перечне возможных видов использования водного объекта, приведенном в части второй ст. 11 ВК РФ.

Водный объект (или его часть) предоставляется в пользование конкретному водопользователю. Поэтому в соответствующем решении указываются сведения о данном водопользователе; причем не только об адресе и других его реквизитах, но и о материально-технических характеристиках, позволяющих судить о гарантиях выполнения водопользователем обязанностей по рациональному использованию и охране водного объекта.

В решении должен быть определен срок водопользования. В нормах ВК РФ не указывается предельных срок решений о предоставлении водных объектов в пользование (в отличие от предельного срока договоров водопользования). Однако в части первой ст. 23 ВК РФ поясняется, что срок водопользования указывается физическим, юридическим лицами, заинтересованными в получении водного объекта или его части в пользование. Но в каждом отдельном случае орган, принимающий решение о предоставлении водного объекта в пользование, вправе определить этот срок в зависимости от характера водопользования.

Например, при предоставлении водного объекта для обеспечения обороны страны и безопасности государства целесообразно установить продолжительное по срокам пользование; для размещения какого-либо строительства срок может быть определен в соответствии с проектом данного строительства; для подъема затонувших судов - по согласованию с организацией, проводящей эти работы; для сплава леса - на период сезонных работ по сплаву древесины; в других случаях при определении срока водопользования также должны учитываться особенности водопользования, с тем чтобы обеспечить удовлетворение нужд, указанных в решении.

Решение о предоставлении водного объекта (или его части) в пользование принимается уполномоченным органом по специальной типовой форме, утвержденной МПР России. Любое принятое решение подлежит государственной регистрации в государственном водном реестре. Только после его регистрации данное решение вступает в юридическую силу. Отказ в регистрации решения может быть обжалован в судебном порядке.

Решение снабжается приложениями, необходимыми для уяснения целей и задач использования конкретного водного объекта с учетом его особенностей расположения на местности как природного комплекса. Это материалы в графической форме с указанием других водопользователей на водном объекте, а также соседних землепользователей, зон с особыми условиями использования водного объекта; схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте. В качестве дополнения к названным материалам прилагается пояснительная записка. Указанные материалы имеют важное практическое значение для органов экологического контроля, наблюдающих за состоянием водного объекта, так как эти сведения позволяют более основательно проверить выполнение водопользователем обязанностей по рациональному использованию и охране данного водного объекта.


Статья 23. Порядок принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование


Комментарий к статье 23


Лицо, заинтересованное в получении водного объекта или его части в пользование, должно обратиться с заявлением в соответствующий исполнительный государственный орган или орган местного самоуправления, в чьем ведении находится данный водный объект.

Само решение о предоставлении в пользование водного объекта или его части, находящегося в федеральной собственности, собственности субъекта Федерации, собственности муниципального образования, принимается законным представителем собственника водного объекта. Следовательно, речь идет об исполнительном органе государственной власти и органе местного самоуправления.

Между тем законным представителем Российской Федерации как собственника может быть и орган исполнительной власти субъекта Федерации, которому согласно статье 26 ВК РФ было передано федеральное полномочие по предоставлению федерального по праву собственности водного объекта в пользование.

Взаимоотношения между уполномоченным органом и заявителем регулируются Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 844 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование" <84>. Заявлению предшествует процедура запроса заинтересованного лица у полномочных органов сведений о водном объекте, а уже на основании полученных сведений физическое и юридическое лица составляют заявление.

--------------------------------

<84> Российская газета. 2007. 12 янв.


В заявлении о предоставлении водного объекта в пользование содержатся:

- сведения о заявителе: полное и сокращенное наименование и организационно-правовая форма, место нахождения, банковские реквизиты - для юридического лица;

- фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, - для физического лица и индивидуального предпринимателя;

- наименование и место расположения водного объекта;

- обоснование вида, цели и срока водопользования.

К заявлению прилагается целый пакет документов:

- копии учредительных документов, выписка из Единого государственного реестра юридических лиц;

- копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;

- документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени заявителя, - при необходимости;

- копия положительного заключения государственной экспертизы и акт о его утверждении - в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- информация о намечаемых заявителем водохозяйственных мероприятиях и мероприятиях по охране водного объекта с указанием размера и источников средств, необходимых для их реализации;

- документ о предоставлении в пользование земельного участка, необходимого для осуществления водопользования;

- сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для контроля качества воды в водном объекте;

- материалы в графической форме с отображением водного объекта, указанного в заявлении о предоставлении его в пользование, и размещения средств и объектов водопользования, а также пояснительная записка.

К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для сброса сточных и (или) дренажных вод дополнительно прилагаются:

- расчет и обоснование заявленного объема сброса сточных и (или) дренажных вод и показателей их качества;

- сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета объемов и контроля (наблюдения) качества сбрасываемых сточных и (или) дренажных вод.

Место предполагаемого сброса сточных и (или) дренажных вод обозначается в графических материалах, прилагаемых к заявлению.

К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для разведки и добычи полезных ископаемых кроме указанных документов прилагается лицензия на пользование недрами.

К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ) кроме приведенных документов прилагаются:

- расчет и обоснование заявленного объема забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта;

- сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета объема водных ресурсов, забираемых (изымаемых) из водного объекта;

- сведения о технических параметрах водозаборных сооружений и мерах по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в эти сооружения или копия документа об утверждении проектно-сметной документации с указанием таких сведений для намечаемых к строительству водозаборных сооружений.

Предоставление документов не в полном объеме является основанием для отказа для рассмотрения вопроса, но требовать предоставления не установленных данным постановлением документов запрещено.

Решение о предоставлении в пользование водного объекта должно быть принято в течение 30 дней со дня получения заявления о предоставлении водного объекта или его части в пользование. В течение этого срока исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязан сообщить о своем решении заявителю (об удовлетворении просьбы либо об отказе в предоставлении водного объекта).

Как предусмотрено в Кодексе, отказ в предоставлении водного объекта или его части должен быть мотивированным и не носить характер "отписки". Поэтому в отказе необходимо указать конкретные статьи Закона, послужившие основанием для отказа в предоставлении данного водного объекта или его части.

Однако обоснование административными органами своего отказа не защищает их от возможных судебных споров или обжалования в административном порядке. Право на обжалование отказа заявитель имеет не только на основании положений Кодекса, но и на основании Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <85>. При этом российское законодательство предусматривает и досудебное обжалование действий должностных лиц в вышестоящую административную инстанцию. Однако последнее должно быть отражено посредством административных регламентов (см. подробнее комментарий к ст. 10).

--------------------------------

<85> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.