Участвует Сергей Александрович Боголюбов, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом Института закон
| Вид материала | Закон |
- Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель, 3564.21kb.
- Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель, 4465.63kb.
- Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель, 6370.75kb.
- Программа международной научно-практической конференции «правовое обеспечение инновационного, 558.3kb.
- Программа международной научно-практической конференции «правовое обеспечение инновационного, 559.1kb.
- Комаров Сергей Александрович доктор юридических наук, профессор, начальник отдела аналитического, 3047.18kb.
- Хищение похищенного: проблемы квалификации, 125.13kb.
- Ж. «Апк: экономика, управление» №8, 2008, 160.07kb.
- Карамаев Сергей Владимирович. Г. А. Ларионов л 25 учебно-методическое пособие, 1270.9kb.
- Панюкова Юлия Геннадьевна, профессор кафедры философии Сибирского юридического института, 4375.72kb.
МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Научно-практическая конференция
по мониторингу законодательства и правоприменения
Стенографический отчет
Заседание подсекции № 1.11
«Вопросы экологического права»
25 июня 2010 года
Санкт-Петербург
Президентская библиотека им. Б.Н. Ельцина
| Модератор: | заведующий кафедрой правовой охраны окружающей среды юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета ЛОПАТИН Вячеслав Алевтинович |
ВЕДУЩИЙ:
- Ну, что коллеги, еще раз добрый день. Очень приятно вас видеть в замечательных помещениях Президентской библиотеки и, с вашего позволения, позвольте начать нашу подсекцию под номером 1-11 «Вопросы экологического права» на научно-практической конференции по проблемам мониторинга законодательства и правоприменения. Прежде всего, хочется представить нашу подсекцию. Участвует Сергей Александрович Боголюбов, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведении при Правительстве Российской Федерцаии. Присутствуют коллеги из многих вузов, из практических органов, из научных учреждений, и, конечно, наши организаторы. Это Министерство юстиции Российской Федерации, прежде всего. И, соответственно, прежде чем мы начнем нашу с вами работу, хотелось бы сделать несколько слов по поводу существующей проблематики. А проблема заключается в том, что экологическое право испытывает достаточно серьезную динамику, связанную с изменением законодательства, с включением природных объектов, природных ресурсов в гражданский оборот. Также известно, что только что обсуждались проблемы, связанные с тем, что многие объекты природы становятся объектами недвижимости. Хорошо это или плохо, сложно сказать. Мы знаем также, что законодательство, которое развивается очень сложно, поскольку существуют огромные противоречия интересов и экономических, и политических. И эти интересы в нашей стране, которая в основном прирастает богатствами природных ресурсов. Тем не менее, в нашей стране вопрос, связанный с регулированием ресурсного законодательства, а тем более практики его применения, всегда имеет достаточно большое значение. И проблема, связанная с применением законодательства об охране окружающей среды, на мой взгляд, это одна из очень серьезных. Что касается непосредственно работ, которые существовали. У меня на памяти была работа «Эффективность юридической ответственности, и эффективность применения норм права». Исходя из глобальных научных работ, это достаточно давнишняя работа. Потому что вопросы, связанные с эффективностью, результативностью всех этих процессов, и вообще опытом применения нового законодательства, на которое накладывается и многообразие тех государственных органов, которые осуществляют, участвуют в процессе и контрольной деятельности, и нормотворческой деятельности, и деятельности по регулированию непосредственно возникающих отношений, по использованию природных ресурсов, их предоставлению, изъятию. И, соответственно, с вашего разрешения, я позволю себе предоставить слово Сергею Александровичу Боголюбову, доктору юридических наук, профессору, заведующему отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации с темой «Направление повышения эффективности экологического законодательства». Но, прежде чем Сергей Александрович начнет, хочется договориться о регламенте. Есть предложение, коллеги, дабы нам не копить вопросы, выступит уважаемый коллега, уважаемый лектор с соответствующим сообщением, и после этого, я думаю, что есть смысл обсудить его, а после переходить уже к другому сообщению, если такой порядок будет удобен для всех присутствующих. Нет возражений? Пожалуйста, Сергей Александрович.
БОГОЛЮБОВ С.А.:
– Спасибо. Продолжая организационную тему, я призываю всех присутствующих, взять слово, выступить, поскольку нас не так много здесь. Предлагаю укладываться в выступлении до 15 минут, а еще лучше до 10 минут, чему я постараюсь показать пример. А при необходимости, выступить не один раз, а несколько, чтобы была дискуссия. Хочу обратить внимание, что наша научно-практическая конференция посвящена мониторингу не только законодательства, но и правоприменения. К сожалению, вчерашние докладчики на пленарном заседании, в большинстве своем, увлеклись первой частью темы: мониторинг и законодательство. И, большинство докладчиков можно разделить на две группы. Одни произносили известные нам слова, о совершенствовании нормативно-правовой базы, о количестве принятых законов, о количестве законопроектов на подходе, о внесении изменений дополнения в законы, и, в только что принятые, в том числе. А другая группа, к которым я хочу иметь честь относиться, говорила о проблемах наведения в России порядка, о том, что модернизация законодательства не может осуществиться в годы и в десятилетия, что европейским развитым, цивилизованным странам понадобились на это столетия. Что нам нельзя делать ставку на быстрые скачки в обеспечении законодательствования и праворегулирования, а набраться терпения и шаг за шагом смотреть, как формируется окончательно правовая жизнь. Напомню теоретические предположения, которые имеют, конечно, выход ко всем отраслям права и, в том числе, может быть, в первую очередь к экологическому праву, что законодательство - это ведь не самоцель вообще общества и законодателя. Когда мы все время перечисляем, какие буковки нам надо упразднить, а какие добавить, мы забываем все время, ради чего все это делается. А делается все это, позволю себе напомнить теорию государства и права, ради обеспечения правопорядка. Конечно правопорядок, как правило, не может быть без законодательства, хотя есть страны, в которых правопорядок и без законодательства почти существует. Но наша не такая страна, у нас континентальная система, где все начинается с законодательства, но мы должны себе понять, что этим не заканчивается право и законодательствование. Мне очень импонирует речь Вениамина Федоровича Яковлева, советника президента Российской Федерации, о том, что главное сегодня упор надо делать на правоприменение, на реализацию законодательства, на функционирование исполнительной власти. Я еще очень рад этому субъективно, потому что десятилетиями я талдычу и пишу, и кричу, о том, что у нас законодательство экологическое одно из самых передовых в мире. О том, что в России был первым на земле принят закон об охране природы в РСФСР, с которого потом списывали все другие страны, в том числе Соединенные Штаты Америки через десять лет. Но там великие озера и другие природные ресурсы были очищены и обеспечены для благополучного проживания, а наш закон передовой, и нынче тоже передовой закон в области охраны окружающей среды повисает в воздухе. Поэтому вторая стадия действия любой правовой системы – это применение законодательства. Ну, из теории известно, что функционирование правового механизма осуществляется путем четырех способов: соблюдение, исполнение, применение и использование правовых актов и правовых предписаний. Но есть и третья стадия функционирования правового механизма, а именно, как вчера ее обозначили, правосудие. Ну, кто-то ее называет юрисдикционной деятельностью, кто-то включает в нее контроль, надзор и привлечение к ответственности. Сейчас, я думаю, нам на экологической секции надо не столько о словах и терминах спорить, тем более в теоретическом плане, сколько смотреть о причинах неэффективности экологического законодательства. Я уже описал в некоторых своих книгах и сейчас, может быть, осмелюсь произнести, что экологическое законодательство, может быть, из всех отраслей законодательства самое неэффективное. Почему? Ну, мне кажется, это абсолютно мои, такие вот, может быть, субъективные наброски. И их причины мной сводятся к тому, что, во-первых, оно самое молодое, законодательство, не прошедшее испытание не то, чтобы веками, а даже достаточного времени, исчисляемого десятилетиями. Потом, в нем много участников, пишущих нормы, не юристов. В принципе, не юристы должны предлагать правила поведения, это верно во всех отраслях. Но юристы должны формулировать с точки зрения законодательной техники и с точки зрения обеспечения эффективности тех предписаний, которые закладываются в законах. Ну, и третье, думаю, причина неэффективности экологического законодательства, в том, что природные ресурсы и природные объекты, они настолько разрозненны, разбросаны и повсеместны, что не охватываются правовым регулированием отношения людей к ним. Так же, как в аграрном секторе экономики, в аграрном праве и в сельском хозяйстве давно известно, что ставка должна делаться не на законодательство, а на обычаи, на нравственность, на традиции, трудовые, семейные, поселковые, деревенские. Также и в области экологии, тут очень много простора и места предоставляется обычаям, традициям. Причем, они не всегда совпадают с законодательными требованиями. Вы это понимаете. Я стараюсь говорить тезисно, чтобы сказать больше, но короче. И думаю, поэтому и скрытая, латентная преступность и правонарушаемость в области экологии, и открытая, настолько велики, что надо по этому поводу говорить, не скрывать и бить тревогу. Все то, что я сказал, хочу проиллюстрировать на некоторых примерах, где мне доводится быть участниками. Так вот, например, в области экологии очень модными в девяностых годах было предложение о принятии Федерального закона «Об экологическом образовании», точно так же, как закон «Об экологической культуре». Это, конечно, традиционная для россиянина практика, когда есть столкновения с проблемами, первое что говорит российский, ну, правоприменитель, не будем обижать чиновника, не будем обижать депутата, любой человек у нас привык, встретившись с проблемой, говорить: «Недостаточная правовая база». Особенно приходиться нам бороться, например, с работниками правоохранительных органов. Когда с них снимают стружку за упущения по службе, они первое, что говорят, что надо поправить закон, и тогда все пойдет, как следует. Вот по поводу закона «Об экологическом образовании». Понаписали его, даже Государственная Дума его приняла в первом, втором, третьем чтении. Но все-таки, потом взяло вверх разумное начало, которое поняло, что закон должен, это тоже азбука права. Я извиняюсь, что я говорю азбучные истины, но они сейчас все больше забываются из-за того, что мы хоть именно в экологии юристов не очень подняли и приблизили к творческой деятельности. Азбука права заключается в том, что законом регулируется общественное отношение. Не тезисы провозглашаются, не доктрины утверждаются, не декларации объявляются, которых в области экологии больше, чем достаточно. О том, что земля одна, о том, что недра принадлежат народу и прочее, прочее, прочее. Закон, как и любой нормативный правовой акт другой должен регулировать общественные отношения, устанавливать правоотношения, наделяя участников этих правоотношений правами, обязанностями и дополняя в случае неисполнения соответствующие ответственности, и невозможность уйти от этой ответственности. Вот закон об экологическом образовании, он рассказал, конечно, что «главное в области экологии, это нравственное начало». Это надо обучать любви к природе с детского сада, еще даже с семейного воспитания. Что все этажи воспитания, образования, просвещения должны заниматься экологией и давать человеку достаточно больше навыков, умения и знания в этой области. Но наши возражения вот сводились, я только несколько строчек, но, кстати, на которых держался этот закон. Больше в нем ничего такого, кроме того, что я назвал расписанную еще цветами и птичками, не было. Наша позиция заключалась в том, что все это, что говориться есть в обычном, традиционном федеральном законе об образовании. Если только в нем мало птичек и цветочек, то можно дополнить его одним абзацем или одной статьей о том, что вот птички и цветочки это важная часть общего образования. Но если принимать закон об экологическом образовании, чем я, в конце концов, убедил Совет Федерации, то надо принимать и закон, я думаю, меня поддержит мой сосед по руководству, об юридическом образовании.
Да, а тогда надо принимать закон об экономическом образовании. А как же без экономики нынче? В условиях перехода к рынку, конкуренции, модернизации, это нано технологии и прочее.
На этом примере я показал, что задача сегодня мониторинга не только и не столько в новом законодательствовании, сколько в обеспечении правоприменения, имея в виду на конце всех этих действий, движений правопорядок. Перейду, могут быть более свежие примеры, если это в девяностых годах было, то сейчас общество носится с законом об экологическом контроле, или о государственном экологическом контроле. Ну, и уже несколько лет работает депутатская комиссия, и я в нее включен. Вот у меня чудная позиция, как у ученого, я просто поделюсь с вами, как с единомышленниками, как с юристами, как с экологами. Вот, хотя я и понимаю, что такой закон не нужен об экологическом контроле, но я вошел в комиссию, для чего? Не для того, что бы угробить, не для того, чтобы зажать против него. Это я всегда успею сделать с помощью своей должности заведующего отделом Института, которая дает заключение на законопроекты. Я пошел туда с целью помочь депутатам и лицам, которые его пишут сформулировать действительно юридические правовые знания, правовые постулаты, правовые требования. Чтобы они, во-первых, не дублировали то, что есть и, во-вторых, чтобы они были действительно юридическими, а не рекомендательно-пожелательными. И вот несколько лет мы уже в этом участвуем и видим, что по сравнению с законом об охране окружающей среды, где есть глава об экологическом контроле, где есть виды экологического контроля. В нем не так много новизны. Больше того, к сожалению, пока мы пишем этот новый закон, и прежний-то об охране окружающей среды постепенно теряет свои хорошие требования 2002-го года. Ликвидирован за это время муниципальный экологический контроль. Очень сокращены полномочия государственных инспекторов в области охраны окружающей среды. Но все это делается, обратите внимание, и без нового закона, и путем ущемления и изъятия из прежнего закона, и путем ослабления контроля действительности, где количество контролеров намного уменьшилось за последние пятнадцать лет. И где контроль в принципе, ну, терпит на сегодня экологические поражения, особенно с теми решениями, когда его ограничивают плановыми проверками, прокурорскими регистрациями и прочими, которые, на мой взгляд, ученого, гражданина не соответствует требованиям общества об усиления экологической ответственности, об усиления охраны окружающей среды. А без контроля, в том числе государственного, эта охрана окружающей среды осуществляться не будет. Последнее, что я хочу сказать в области вот нашего размежевания законодательственно, реализация применения и правосудие. Что в части применения больше значение, чем десяток законов, имеет решение об обязательной регистрации ведомственных нормативных правовых актов, о чем я все время пишу в своих книжках, монографиях и учебниках. Это не дань присутствующим здесь представителям Департамента регистрации ведомственных нормативных правовых актов Минюста России. А это дань тому, что правопорядок не может осуществляться без учета и понимания, в каком количестве, в каком качестве нормативного регулирования охраны окружающей среды, в частности, мы находимся. Ясно, что в начале девяностых годов, когда вводился этот институт с большим скрежетом, с большим трудом налаживался он. Со спорами кто это должен делать, с поисками кадров. Вообще, с многочисленными, которые сейчас даже и забывается многим, трудностями. Но вот это вот понимание обществом и государством и, в общем-то, главным юридическим органом в лице Министерства юстиции, ситуация с ведомственными нормативными правовыми актами, с возвращением тех, которые повторяют, или противоречат, или дублируют или не соответствуют законодательству. Это, повторяю, больше вклад в правопорядок, чем десяток законов, которые повисают в воздухе, и которые порой тут же, через месяц снова дополняются и изменяются. Мы, говорим, что нельзя в таком виде принимать закон потому, что он повторяет и не дает правовой основы для решения вопросов. Правильно вчера академик Толстой говорил. Он даже хоть имеет такое нам объяснение: «Вы сейчас не сопротивляйтесь, вы давайте, давайте положительное заключение, мы примем, а на завтра мы давайте внесем то, что вы предлагаете». Мы говорим: «Так почему же сегодня-то не внести сначала, до того?» «Ну, вы понимаете, уже первое чтение прошло, это надо возвращать назад. Эта затяжка все это процедура. Давайте принимайте сейчас, а мы все обещаем вам, потом учесть». Но мой итог заключается в том, что эффективность экологического законодательства зависит не столько от количества законов. Скажу тезисно, не столько и от качества законов, сколько от правовой обстановки, от правового юридического климата в обществе. От отношения правоприменителей к требованию закона. Мы если изменим эту ситуацию, если мы заменим технологический процесс сотворения законов на идеологический процесс отношения к ним, перелом отношения к ним. О чем тоже вчера говорил докладчик, то мы и решим проблему эффективности экологического законодательства. Спасибо за внимание.
ВЕДУЩИЙ:
– Спасибо, Сергей Александрович. Сергей Александрович нам рассказал про простой путь повышения эффективности экологического законодательства. Мы давно идем по нему и, тем не менее, какие есть вопросы к Сергею Александровичу? Я, давайте коллеги по порядку работы, поскольку мы так размещены, да, я думаю, что будет удобно, если я функции модератора совмещу с функцией переносчика микрофона. Поэтому если есть какие-то вопросы, пожелания, предложения, в порядке обсуждения вот тех позиций, которые Сергей Александрович очень интересно нам высказал. На первый взгляд очень простая вещь, но как все гениальное ну, поэтому так очень просто и звучит, ложится, воспринимается.
БОГОЛЮБОВ С.А.:
– Спасибо за похвалу, особенно за это «гениальное». Но давайте не вымогать их, давайте предоставлять слово следующим, по ходу, пусть они спорят.
ВОПРОС:
– Нужна ли кодификация экологического законодательства либо это задача однодневная? Может ли она быть выполнена только одним каким-то масштабным кодексом?
БОГОЛЮБОВ С.А.:
– Да, но в таких случаях молодые говорят: «Спасибо за вопрос». Я тоже говорю спасибо за вопрос, хотя уже не очень молодой. Понимаете, я уже мудро отношусь к новым проектам. И заключается моя позиция в том, что я с порога не отвергаю и не поддерживаю. Я говорю: «Давайте напишем и посмотрим, что в нем будет». Вот по поводу экологического кодекса я не спорил и не возражал против него. Я, во-первых, поездил по нашим соседям, Украине, Белоруссии, Казахстану, которые в Казахстане приняли, Белоруссии, на Украине, в Украине пишут и у них отношение тоже разное. Но и, как известно, Минприроды создала большую комиссию, даже в двух местах, даже общая особенная часть. И вот я посмотрел через два года, что же получилось. То, что я вслух не говорил против него, но про себя я говорил и некоторым своим коллегам, но особенно не боролся. А когда увидел, что понаписали и, что получилось, я убедился, что назвать закон об охране окружающей среды экологическим кодексом, написать в нем еще десяток разных деклараций, это не значит сдвинуть эффективность экологического права значительно. Не говоря об одной ну, и не об одной, я скажу об одной концептуальной трудности вообще этого дела. Я только обозначу, экологический кодекс по идее его ну, зачинателей что ли, должен был вместить в себя все природноресурсные законы. Вы представляете, что там должен быть тогда земельный, водный, лесной кодексы, законы о недрах, о животном мире. Ну, споры идут, атмосферный воздух включать или не включать. Но вы сами представьте, даже уже пять федеральных больших законов, что это будет за новый свод экологических законов. Он будет больше, чем гражданский кодекс, а самое главное, если земельный кодекс изменяется ежеквартально, а остальные федерально-экономические законы тоже систематически пополняются. То это значит, каждый месяц экологический кодекс будет изменяться, поправляться. А это немаловажная, прагматическая вещь. Она вообще бьет по стабильности законодательства. Законодательство должно быть стабильным, неменяющим. Это наша серьезная сегодня беда, постоянное изменение экологического законодательства. Ужасная беда, причем не успевают одно изменение, уже готовят следующее. Почему их тогда вместе не вместить, естественный вопрос. Поэтому на сегодня отвечу, наименование кодексов, это не смена вывески, это глубинное изменение систематизации и характера кодификации законодательства. И в условиях перманентного изменения законодательства, увы, я не боюсь спорить и с великими мира сего, и свод законов сегодня совершенно не смотрится и не может быть. Потому, что свод законов, вообще своды законов, должны осуществляться в условиях стабильного законодательства. Стабильного, если бы знали истории эти инициаторы, то Сперанский тридцать лет подходил к своду законов и только когда воцарился тот самый, ну, имеется в виду Николай Первый, но традиционные или консервативные или не новые, вчерашним языком говоря, не модернизованные правители. Был осуществлен свод законов в Российской империи, которая, кстати, существовала до семнадцатого года. Который менялся очень редко, но и кто его брал в руки, видел то, что это солидное и твердое издание. Сегодня в условиях принятия нам, вчера докладывал представитель Совета Федерации, уже 450 поправок в законодательство внесено за эти полгода. Какой уж свод законов? Это значит четыреста пятьдесят страниц надо в нем менять. Никакая бумага и общество не выдержит такого изменяемого текста, вот. Поэтому об экологическом кодексе ответил, заодно попутал меня бес и о своде законов. Но я думаю, мы выдержим.
ВЕДУЩИЙ:
– Спасибо.
БОГОЛЮБОВ С.А.:
– Ну, я много могу говорить, но я буду стараться интереснее и короче. Я большой энтузиаст был экологической экспертизы. И это настоящее российское изобретение, которым может наша страна гордиться. Введена экологическая экспертиза была в 1970 году, раньше, где бы то ни было, подобное было. Была введена постановлением правительства сначала, сначала в отношении отдельных строек, больших, там, по сумме вырисовывалось. Потом постепенно она охватывалась, с конца восьмидесятых годов стала всеобъемлющей почти. Но и законом девяносто пятого года, да, экологическая экспертиза стала обязательной. То есть, конечно, с великим достижением, с презумпцией опасности любой хозяйственной и иной деятельности, пока не будет доказано обратное. Это величайшее достижение российского законодательства и права. Даже, ну, я готов долго рассказывать, но не буду. Вот высокоскоростная магистраль Москва-Петербург, где я был руководителем подгруппы, обсуждалась после принятия закона и очень мы спорили, с какого момента, что, какое, где действует. Да, сегодня экологическая экспертиза терпит фиаско. Почему? Из-за коррупции, из-за коррупции. А особенно из-за двух органов, которые проводили эту экспертизу. Были созданы, вы знаете, в 2004 году параллельные экспертизы. Ну, там искусственно было разграничено, что по природным ресурсам проводит один орган, по природоохране – другой орган, а вообще в натуре, да, и в теории, одно от другого отделить очень сложно. И большинство предпринимателей шли туда и сюда, и давали и тем и другим для того, чтобы быть вне этого. Вот это и погубило, это и погубило государственную экологическую экспертизу. Да, она сегодня в таком, в загоне, непризнанная, и исключена из законодательства. Ну, во-первых, она кое-где восстанавливается, там, в отношении особо опасных объектов, в отношении особо охраняемых природных территорий. Ну, и она включена, как элемент, в градостроительную, ну, в общую экспертизу. Но меня порадовало, когда министр Трутнев сказал президенту Медведеву, вы видели, наверное, по телевидению прямую передачу, когда была, что, говорит, надеялись, что она там сохранит свое место в общей экспертизе, экологической. Но это не получилось. Когда президент спрашивает: «А почему не получилось?» «Да вот, Козак, он утопил все это в этом деле». Президент говорит: «Ну, что, нашли виноватого Козака, что ли?» Трутнев не поморщившись, как и я, не морщась, говорит: «Да, да, нашли виноватого, Козак виноват, что он похоронил государственную экологическую экспертизу». Но это вот то, что мы видели по телевиденью. А что я вам скажу? Мы продолжаем юридически и научно доказывать, что если исключить отрицательные моменты экологической экспертизы – коррупционность, лоббизм, клановость… Но это легко сказать и написать, труднее сделать это. То экспертиза должна воспрять. Но не исключены эти отрицательные, насколько я понимаю, пока, моменты, не исключены. Я сторонник, но общество, и правильно, учитывая коррупционность этого дела, оно, пока против.