Geum.ru

Участвует Сергей Александрович Боголюбов, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом Института закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Венчикова в. р.
Венчикова в. р.
Венчикова в. р.
Зинюкова о. в.
Подобный материал:
1   2   3   4   5


ВЕДУЩИЙ:

– Спасибо, Андрей Анатольевич. Кто-нибудь желает задать вопросы Может быть, тогда эти проблемы обсудим уже после дискуссии. Попросим Венчикову Викторию Рудольфовну, заместителя директора Департамента государственной политики регулирования в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности Минприроды России выступить на тему «Совершенствование нормирования в области охраны окружающей среды».


ВЕНЧИКОВА В. Р.:

– Позвольте тоже поблагодарить Минюст России за организацию этого мероприятия, насколько я знаю, это впервые такая секция в рамках этого мероприятия, которое проводится уже 8 раз. Вот я сижу – очень интересно здесь все, и мне очень жаль, что здесь нет представителей других федеральных органов – из Минэнерго, из Минэкономразвития, Минпромторга, то есть, те органы, которые отвечают за политику в каких-то конкретных отраслях, и в рамках которых также должны решаться экологические вопросы. И вот тот круг вопросов, который здесь сегодня обсуждался, и отношение присутствующих к этим вопросам – хотелось бы, чтобы об этом знали и в других министерствах и ведомствах. А теперь перейдем непосредственно к теме моего выступления – оно связано с вопросами нормирования экологического. Это, значит, система экологического нормирования в Российской Федерации была заложена еще в 80–90 годах и закреплена сначала в Законе об охране окружающей среды 1991 года, и затем в Законе об охране окружающей среды 2002 года. Система нормирования состоит из установления норматива качества окружающей среды, норматива воздействия на окружающую среду и выдачи разрешительных документов. Нормативы качества как таковые в Российской Федерации установлены так и не были, в настоящее время нормативами качества, по существу, являются санитарно-эпидемиологические нормативы для атмосферного воздуха, а для водных объектов – это нормативы качества санитарно-эпидемиологические и рыбохозяйственные для рыбохозяйственных водоемов, и на основании этих нормативов осуществляется нормирование воздействия. Значит, зачастую, поскольку нормирование осуществляется на основании методик расчета рассеивания концентрации загрязняющих веществ, и учитывается фоновое состояние, то нормативы бывают настолько жесткими, что ни одно предприятие, как бы оно не старалось, не может их достичь. Это относится к одному из недостатков правового регулирования этого инструмента. Кроме того, предусмотрено установление лимита. Если нормативы не достигаются, устанавливаются лимиты. Условием установления лимитов является разработка программ природоохранных мероприятий, по реализации которых эти нормативы качества должны быть достигнуты. Но, как показывает практика, в законодательстве недостаточно норм, чтобы применять какие-то меры к тем субъектам предпринимательства, которые не реализовывают эти программы и, как правило, эти программы… из года в год переносится их реализация, и нормативы не достигаются. Ну, и с системой нормирования связана система разрешений, которая у нас достаточно запутана. То есть, по объектам федерального государственного контроля разрешения должны выдавать федеральные органы исполнительной власти, по объектам регионального контроля – региональные органы власти, что порядок выдачи не был прописан, до сих пор его нет, поэтому субъекты не могут выдавать разрешения. Там норматив устанавливает одно ведомство, а разрешение выдает другое, такая достаточно сложная, запутанная система. И третий инструмент – это плата за негативное воздействие на окружающую среду. Плата у нас практически не индексировалась, то есть, она индексируется ежегодно по прогнозным показателям. И если эти прогнозные показатели инфляции в настоящее время, за последние 20 лет, привести к тем, которые были реально, то на сегодняшний день, плату но… ставки платы необходимо увеличить в 45 раз, чтоб это соответствовало реальным показателям инфляции. И штрафы очень низкие тоже за нарушение установленных нормативов. Все это не способствует, конечно, и не заставляет субъект предпринимательства соблюдать те нормативы, которые установлены. И, в связи с этим, стоит такая задача о необходимости изменения системы нормирования. Ну, как тут говорили уже присутствующие, что закон 2002 года сам по себе достаточно хорош, но там прописаны основные какие-то инструменты, но не прописаны механизмы реализации вот тех положений, которые есть в законе. И когда правительство – в 2008 году еще Указ президента вышел – поставило перед нами задачу об изменении системы нормирования, то ничего нового изобретать не стали, а просто пошли по тем механизмам, которые прописаны в Законе об охране окружающей среды. Это действующая система нормирования, по которой нормативы рассчитываются, исходя из методик расчета рассеивания концентраций, и система технологического нормирования, основанная на наилучших доступных технологиях. Она законом предусмотрена. Что сначала сделали? Посмотрели вообще, какие предприятия и кто загрязняет, каким образом окружающую среду. И оказалось, что до 50 процентов выбросов в атмосферный воздух оказывают 64 крупных предприятия, а в водные объекты, 50% – это 110 предприятий. То есть, значит, на сегодняшнее время юридических лиц в Российской Федерации около миллиона, плательщиков платы зарегистрированных 600 000, и при этом вот 50% загрязнений вносят 64 по воде и 110 по воздуху, то есть, совсем незначительная часть, и что в первую очередь систему нормирования надо менять, конечно, к этим предприятиям. Как правило, это крупные предприятия, построенные еще в советские времена. Эти предприятия являются градообразующими или часто являются основой формирования бюджета субъектов Российской Федерации, с ними сделать… закрыть их невозможно, ну, и нецелесообразно ни с экономической, ни с социальной точек зрения, и каким-то образом нужно заставить эти предприятия модернизироваться. И вот в связи с этим решили пойти по направлению нормирования на основе наилучших доступных технологий. Значит, что из себя представляет эта система? Технологическое нормирование представляет собой определение системы технологических показателей, технологических нормативов для хозяйствующих субъектов, для целей соблюдения комплексного снижения негативного воздействия, и основана она на использовании наилучших доступных технологий. Как выбираются наилучшие доступные технологии? Сначала для того, чтобы выбрать вот для кого мы будем выбирать, необходимо определить отрасли применения наилучших доступных технологий. В Европе к областям применения отнесены 27 видов отраслей хозяйства. Какая-то конкретная отрасль, например, металлургия или энергетика, из действующих предприятий выбираются те предприятия, на которых самое низкое воздействие на окружающую среду, сравниваются с экономическими показателями, и определяются одна–две технологии, показатели которой являются наилучшими. Эти показатели вносятся потом в реестр наилучших доступных технологий, и при нормировании вот эти показатели удельные (то есть, они на единицу продукции, показатели выбросов, сбросов, энергопотребления, водопотребления на единицу продукции) сравниваются с теми показателями, которые должны устанавливаться для предприятий, исходя из технологий. Это основа технологического нормирования. Для остальных предприятий, которые не подпадут под соответствующую область отнесения, будет действовать та система, которая работает в настоящее время. Система разрешений: предполагается выдача для крупных объектов, которые будут отнесены к экологически особо опасным объектам – для них будет предусмотрена выдача комплексных разрешений, и в этих комплексных разрешениях будут устанавливаться не только нормативы, но и программы производственного экологического контроля, и какие-то еще дополнительные требования. Для предприятий, которые оказывают незначительное воздействие, вообще не будет системы установления нормативов выдачи разрешений. Они будут отчитываться об объемах воздействия в рамках представления декларации о плате. И для предприятий со средним уровнем воздействия просто будут утверждаться проекты нормативов. Тут говорилось о том, что до настоящего времени не принят закон о плате. Вот в этом законе, который подготовлен Минприроды России, в нем есть раздел – это «О внесении изменений. Новая редакция статьи 16»– который предусматривает все вопросы, связанные с регулированием отношений в сфере платы за негативное воздействие. То есть, за основу был взят тот самый закон о плате, который был внесен в Госдуму, и те нормы, которые были разработаны МГУ в рамках подготовки к Экологическому кодексу. Кстати говоря, в процессе согласования к этому разделу было меньше всего замечаний, то есть, он лучше всего проработан. Вопросы платы урегулированы там еще не просто в целях урегулирования их, но еще и для того, чтобы стимулировать субъекты федерации для внедрения наилучших доступных технологий. И там вводятся стимулирующие коэффициенты к плате: для предприятий, работающих в пределах нормативов, вводится коэффициент 1, для предприятий, которые работают в пределах технологических нормативов – коэффициент 0,5, для всех, кто осуществляет выбросы и сбросы сверх норматива с момента принятия закона коэффициент 25, а с 16-го года коэффициент 100. Еще на уровне закона предусмотрена возможность корректировки платы для тех, кто внедряет наилучшие доступные технологии, а также осуществляет мероприятия по снижению воздействия. Перечень этих мероприятий закрыт, и он также прописан в статье 17, планируется его внести, Закона об охране окружающей среды. Значит, законом также предусмотрены меры по стимулированию, их немного. Это изменения, которые вносятся в первую и во вторую часть налогового кодекса, и основные три – это отнесение затрат на мероприятия по снижению воздействия к материальным расходам, снижение срока амортизации оборудования, которое в этих целях применяется, в 3 раза; ну, и еще там ряд плюс корректировка платы и коэффициенты. И законом попытка, значит, некие меры, чтобы эти… вот все, что прописано в плане нормирования и стимулирования, чтобы это соблюдалось – для этого в законе прописаны нормы по учету объектов негативного воздействия, то есть, конкретизируется, что включает в себя учет, и как это осуществляется. Прописаны нормы, касающиеся первичного учета, то есть, инвентаризации источников воздействия, и производственного экологического контроля. Ну, еще есть ряд норм о внесении изменений в Административный кодекс в части увеличения штрафных санкций за несоблюдение нормативов или за несоблюдение тех норм, которые касаются вопросов платы за негативное воздействие. Это основные… то, что содержится в проекте закона.


ВЕДУЩИЙ:

– Спасибо, Виктория Рудольфовна. Желает ли кто-то задать вопрос, пожалуйста.


ВОПРОС:

– Какова цель закона?


ВЕНЧИКОВА В. Р.:

– Основной целью закона, его принятия и вообще разработки является, конечно, снижение негативного воздействия. И вот вся эта система будет вводиться поэтапно. До 14-го года будут разрабатываться необходимые подзаконные акты, потому что их там прописано 37. Чтобы заработали нормы о плате, необходимо пару документов разработать: один на уровне правительства, один ведомственный. Чтобы заработала вся система НСТ, необходимо разработать положения о том, как будет осуществляться выбор этих: как будет вестись реестр, как будут формироваться информационно-технические справочные документы, порядок работы комиссии, которая будет осуществлять выбор, порядок нормирования – то есть, там огромное количество подзаконных актов. Поэтому система нормирования будет вводиться с 2014-го… то есть, правительство должно разработать подзаконные акты в течение 4-х лет; помимо этого, два года дается еще предприятиям для того, чтобы они определились, что они будут делать; это с коэффициентами связано, с введением поэтапным. И с 2016 года начнем нормировать на основании технологического только те предприятия, которые хотят, и аж с 2020 года все вот эти предприятия, подпадающие к области отнесения НСТ, только с 2020 года. Ну, это связано опять же с тем, что дорогостоящий… внедрение вот этих наилучших доступных технологий, оно требует больших денег и времени. И одновременно все предприятия сразу просто не найдут столько денег, финансов, инвестиций, поэтому переход 10 лет. Но, в принципе, вот если говорить о тех 200 предприятий, которые, ну, может быть, 800 перейдут на это нормирование технологическое, это максимум. Но зато если все будут соблюдать, воздействие снизится процентов на 80.

Но здесь транспорт не относится, потому что, например, по загрязнению атмосферного воздуха 42 процента составляет автотранспорт.


ВОПРОС:

– Скажите, а когда инициировали внесение изменений в Закон об охране окружающей среды, это что, был результат мониторинга правоприменения закона 2002 года?


ВЕНЧИКОВА В. Р.:

– Нет, это был Указ президента от 2008 года. Это порученческий закон.


ПРЕДСЕДАТЕЛЬ:

– Спасибо. Мы поблагодарим Викторию Рудольфовну за интересное сообщение, и попросим Зинюкову Ольгу Викторовну, начальника отдела законодательства в области охраны окружающей среды Правового департамента Минприроды России. Тема выступления «Правовые аспекты экологического контроля». Пожалуйста.


ЗИНЮКОВА О. В.:

– Добрый день. Спасибо огромное за предоставленную возможность выступить по такой интересной и актуальной теме, как мониторинг правоприменения. Надо сказать, что в соответствии с национальной стратегией противодействия коррупции и национальным планом противодействия коррупции на 2010–2011 годы в качестве основной цели мониторинга правоприменения определялось выявление необходимости и своевременного принятия нормативных правовых актов. Здесь мне хочется особо отметить, что несмотря на такую обозначенную цель, как своевременность принятия правовых актов, вот эта своевременность, она нисколько не должна отрицательно отражаться на качестве подготовки нормативных правовых актов, поскольку правильно и эффективно можно применять только тот правовой акт, который качественно написан, и качественно написан, в первую очередь, с точки зрения юридической техники. К сожалению – ну, я не знаю, согласится ли со мной аудитория, или это мое субъективное мнение – но, на мой взгляд, в настоящее время ни в одной отрасли права и ни в одной отрасли законодательства нет идеальной системы или идеального состояния правовых норм, поскольку в любой отрасли можно выявить акты, которые содержат пробелы или другие недоработки, с точки зрения юридической техники в первую очередь. Ну, вот в качестве примера можно привести Закон об особо охраняемых природных территориях, который, исходя из названия статьи, одной из статей, предусматривает возможность участия граждан и юридических лиц в решении определенных вопросов в данной области, но в содержании статьи говорится исключительно об участии граждан и общественных организаций, хотя «общественные организации» – термин намного уже, чем термин «юридические лица». Надо сказать, что вот такие недоработки наблюдаются не только в рамках различных отраслей законодательства и различных отраслей права, то есть, несоответствие актов различных отраслей друг с другом, например, Гражданский кодекс, Земельный кодекс, но и в рамках одной отрасли права, одной отрасли законодательства, что совсем уже недопустимо, поскольку это влечет за собой неправильное не только толкование норм, но и их неправильное применение, и, вследствие чего, порождает разнообразную судебную практику на территории Российской Федерации с участием применения вот таких правовых норм. Но теперь я хотела бы поближе перейти к теме своего доклада и отметить, что на состоявшемся в этом году заседании Президиума Госсовета обсуждались вопросы экологического контроля, и была отмечена необходимость повышения его эффективности посредством подготовки соответствующих нормативных правовых актов. Конечно же, базовым законом в данной сфере является Закон об охране окружающей среды, который сегодня уже и хвалили, и критиковали. И именно данный закон содержит определение экологического контроля и определяет его цели. И целями являются предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среде, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований в данной отрасли и обеспечение экологической безопасности. То есть, закон достаточно обобщенно определяет цели экологического контроля и, надо сказать, что в других нормативных правовых актах, таких, как Закон об охране озера Байкал, Закон о континентальном шельфе и в ряде других, эти цели либо вовсе не определяются, либо определяются еще более обобщенно, чем в Законе об охране окружающей среды. Но надо сказать, что в общем и целом целью экологического контроля является обеспечение и поддержание идеальной модели взаимоотношений между обществом и природой. И, конечно же, гарантом такой идеальной модели должно выступать государство, которое обеспечивает это посредством разработки и принятия нормативных правовых актов, реализации функции по осуществлению государственного экологического контроля и путем реализации функции по привлечению к ответственности в случае выявления в результате контрольных мероприятий каких-то правонарушений. Вот теперь хотелось бы более детально обозначить проблемы, которые существуют в этой сфере, и определить возможные пути их устранения. Ну, здесь хочется, во-первых, сказать о, возможно, по большей части теоретической проблеме – о соотношении надзора и контроля; она достаточно широко обсуждается в теории экологического права. И все это идет от указа президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в которой функции по контролю, по большому счету, отождествляются. Ну, надо сказать, что это не совсем правильно, поскольку это – далеко не тождественные понятия, и на практике это приводит к определенным проблемам. Вот, например, разрешение на выброс в атмосферный воздух – это одна из составляющих экологического контроля – у нас выдает Ростехнадзор, а непосредственно контроль за исполнением и соблюдением требований, которые установлены в разрешении, осуществляет Росприроднадзор, его территориальные органы. То есть, по сути два органа выполняют функции по контролю: выдача разрешений и осуществление непосредственно контрольных мероприятий. Далее хочется обозначить еще одну проблему – вот что касается недоработки федерального законодательства. Здесь очень интересно рассмотреть положение Кодекса внутреннего водного транспорта, который в статье 40 регламентирует проведение контроля за обеспечением экологической безопасности при эксплуатации судов, подразумевая при этом экологический контроль, и возлагает его осуществление на федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей статьи. При этом статья 4-я этого же кодекса говорит о том, что контроль за обеспечением экологической безопасности при эксплуатации судов возложен на федеральный орган исполнительной власти в области транспорта непосредственно либо через его территориальные органы или государственные организации. То есть, вот в рамках одного кодекса две нормы определяют совершенно разные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по экологическому контролю. Теперь хотелось бы более детально остановиться на проблемах, которые возникают при реализации норм по осуществлению отдельных видов экологического контроля. Ну, начну с государственного контроля, который является одним из необходимых элементов любого жизнеспособного государства и выступает в качестве важнейшей функции государственного управления и является составной частью государственного контроля в общем и целом. Направлен он на обеспечение благополучия состояния окружающей среды и предупреждение его нарушений, и также на обеспечение экологической безопасности. Вот постановление правительства об осуществлении контроля в области охраны окружающей среды определяет составляющие этого контроля и говорит, что он состоит из контроля за охраной атмосферного воздуха, за деятельностью в области обращения с отходами, земельного контроля и так далее, то есть, перечисляет сферы осуществления государственного экологического контроля. И здесь надо сказать, что по отдельным видам государственного экологического контроля правительством уже утвержден порядок организации и проведения, а по другим, например, таким, как контроль за деятельностью в области обращения с отходами, контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий такой порядок только еще предстоит утвердить. При этом необходимо четко регламентировать не только порядок организации самой проверки, но и было бы идеально разработать документ, который бы достаточно четко регламентировал последовательность действий инспектора в ходе реализации этой проверки. И здесь вот надо остановиться на еще одной проблеме, которая существует в Законе об охране окружающей среды: статья 5-я данного закона относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, которая осуществляется с нарушением действующего законодательства и предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, которые причинены в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Но при этом не закрепляются полномочия по обращению в суд с требованием о приостановлении, запрещении или пресечении деятельности, которая совершается с нарушением требований действующего законодательства. В настоящее время Минприроды России подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в статью 5 федерального закона об охране окружающей среды». Что касается объектов государственного экологического контроля. Ну, если с федеральным контролем все более или менее понятно, то, что касается объектов регионального контроля, здесь они, конечно, определяются по территориальному признаку, потому что закон четко говорит: это те объекты, которые находятся на территории субъекта Российской Федерации и не подлежат федеральному контролю. При этом на субъект Законом об охране окружающей среды возлагается обязанность вести учет как объектов, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду, так и источников негативного воздействия на окружающую среду, в отношении которых он осуществляет экологический контроль. Ну, вот был разработан порядок такого учета, поскольку это действительно актуально, но в результате было решено данную проблему разрешить в проекте федерального закона, о котором вот говорила Виктория Рудольфовна, то есть, это закон, который направлен на стимулирование хозяйствующих субъектов. Еще одна проблема, о которой хочется сказать, это проблема в рамках выдачи разрешений, в частности, выдачи разрешений на выбросы в атмосферный воздух. Постановление правительства «О нормативах выброса вредных загрязняющих веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него» предусматривает, что выбросы загрязняющих веществ от стационарных источников, которые находятся на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, допускается на основании разрешений, которые выдаются Ростехнадзором. В то же время выбросы вредных веществ в атмосферный воздух от тех же стационарных источников, которые находятся на объектах хозяйственной и иной деятельности, не подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, допускаются на основании разрешений, которые выдаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. То есть, федеральный уровень и уровень субъектов. Порядок выдачи таких разрешений определяется правительством, которое, в свою очередь, уполномочило Минприроды России на утверждение порядка выдачи таких разрешений.