Geum.ru

Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки России, заведующий отделом аграрного и экологического закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Атмосферного воздуха
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13
Глава II. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ

АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА


Статья 3. Основные принципы государственного управления в области охраны атмосферного воздуха


Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха основывается на следующих принципах:

приоритет охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущего поколений;

обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха человека;

недопущение необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха для окружающей природной среды;

обязательность государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него;

гласность, полнота и достоверность информации о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении;

научная обоснованность, системность и комплексность подхода к охране атмосферного воздуха и охране окружающей природной среды в целом;

обязательность соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, ответственность за нарушение данного законодательства.


Комментарий к статье 3


Использование и охрана атмосферного воздуха, иных природных ресурсов, охрана окружающей среды основывается на различных законоположениях, касающихся устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды), сочетания рационального использования и охраны природного ресурса и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (например, сочетание бассейнового и административно-территориального принципов) и всей страны в целом, разграничения функций управления в области использования и охраны природных ресурсов и функций их хозяйственного использования, что только и может обеспечить предупреждение деградации окружающей среды в целом.

Ряд законоположений может рассматриваться в качестве основных принципов государственного управления, начал, под которыми понимаются общие исходные идеи, руководящие принципы, основные правила поведения (см. Словарь иностранных слов). Задача законодателя состоит в том, чтобы были сформулированы и закреплены лишь основные понятия и принципы, т.е. те, которые могут помочь правоприменению, укреплению экологического правопорядка (см. комментарий к ст. 1).

Гражданский кодекс РФ содержит ст. 1 "Основные начала гражданского законодательства". Многие иные федеральные законы, например, Земельный кодекс, имеют статью "Основные принципы земельного законодательства". Комментирование Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" вновь побуждает рассмотреть значение основных принципов государственного управления, закрепленных в законодательстве, в частности, в природоресурсном, в природоохранном законодательстве.

Принципы - это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, мероприятию, к содержанию концепции, целям и задачам ее. В области любого знания, в сфере науки принципы играют огромную, порой решающую роль фундамента. На основе понятий, начал, принципов речь идет именно об основополагающих, принципиальных подходах к решению любых проблем.

Тем более, будучи закреплены законом, они становятся "законными", "законодательными", обязательными для правоприменителя. Но в какой степени, насколько конкретно? Ведь норма призвана предоставлять права, налагать обязанности, предусматривать санкции за их нарушение, т.е. регулировать конкретный вид общественного отношения. В теории допускается возможность существования норм - принципов. Они служат упорядочению общественных отношений, обеспечивают общую направленность, единство юридической системы, единую основу правового регулирования (см.: Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1995).

В конституционном праве нормы - принципы - понятия многими правоприменителями в поставторитарном, посттоталитарном государстве рассматриваются как необязательные декларации, далекие от повседневной деятельности, не играющие для них практической роли, в отличие от актов непосредственно вышестоящего начальника - ближайшего субъекта управления.

В демократических государствах нормы - принципы воспринимаются населением как нечто само собой разумеющееся, не требующее включения в конституции и законы. Укрупненные, обобщенные предписания - нормы - цели, нормы - дефиниции (определения основных понятий), нормы - принципы создают рамки развития общественных отношений, выступают в качестве ориентиров, имеют важные правовые последствия, служат средством унификации и связи различных правовых норм, средством их однозначного толкования и последующего применения (см.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М., 1999).

А.В. Мицкевич называет такие нормы учредительными или отправными: они не формулируют деталей правового регулирования, но подлежат обязательному учету при применении соответствующих им конкретных норм права в целом либо отдельных его отраслей. Таким образом, принципы права вытекают как бы из всей совокупности, из общего смысла головного закона или кодекса для отдельной отрасли права (см.: Проблемы общей теории права и государства. Учебник для вузов / Под ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 1999). В какой мере это осуществимо и существенно для регулирования конкретных природоресурсных отношений?

Различные термины и понятия нуждаются в толковании. Бывает доктринальное (научное) толкование их, оно необходимо, но может быть субъективным. Когда основные начала, понятия и термины включаются в закон (в преамбулу или даже в статью), они получают официальное, принципиальное звучание и значение. По такому пути идет законотворчество России в последнее время: в законах даются перечни таких терминов и понятий и их раскрытие, толкование.

Тем большее значение это имеет для определения понятий, начал, принципов: они становятся "каркасом", на котором строится все "здание" права и осуществляется вся многогранная деятельность в области природоресурсных, прежде всего фаунистических, земельных, да и всех иных экологических отношений (см.: Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды". М.: Норма, 1997, 2001. С. 17).


КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996.


Среди предусмотренных в ст. 3 комментируемого Закона основных принципов обращает на себя внимание приоритет охраны окружающей природной среды и жизни, здоровья человека. Это один из основных принципов охраны окружающей среды, предусмотренный также в Федеральном законе от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды".

Приоритет в природоохранном и природоресурсном праве отдается человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного воздействия окружающей природной среды в силу техногенных и антропогенных отрицательных воздействий. В этом плане осуществляются меры по предупреждению таких воздействий и по быстрому реагированию на них в целях ликвидации их последствий.

Сама охрана окружающей среды не является самоцелью - ее главная задача заключается в обеспечении реальных гарантий прав человека и гражданина на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, экологических условий для жизни, труда и отдыха населения.

Указанный принцип приобрел характер конституционного: согласно ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Как и другие принципы земельного права и принципы экологического права, это предписание имеет прямое действие, может стать доводом, аргументом в споре, быть положено в основу административного и судебного решения, что и происходит порой на практике.

Не случайно приоритет человека назван первым среди других принципов в комментируемой статье. Жизнь и здоровье человека - основная цель охраны атмосферного воздуха, окружающей природной среды, всего природоресурсного, экологического права. Из этого законодательного постулата вытекают и остальные принципы природопользования и охраны окружающей среды, тесно связанные между собой.

Сочетание экологии и экономики - один из основных принципов охраны окружающей среды, предусмотренный также в Законе об охране окружающей среды, проходящий основной темой через принципы, названные в ст. 3 комментируемого Закона, и через его последующие конкретные нормы, через нормы других актов природоохранного и природоресурсного законодательства.

В теории и на практике встает важный вопрос о возможности или невозможности приоритета права и экологии над экономикой, или экологических, природоохранных интересов общества над экономическими. Конечно, полная отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так вопрос не ставится и не может ставиться (по словам Петрова В.В. - это экологический утопизм; см.: Экологическое право России. Учебник для вузов. М., 1995).

С другой стороны, совершенно недопустимо и невозможно индустриальное развитие без учета требований законодательства об охране атмосферного воздуха и экологической безопасности (по словам того же автора - это экономический экстремизм). XXI век характеризуется в нашей стране некоторыми тенденциями предпринимательского, олигархического, атомного экстремизма по отношению к природной среде, которому с помощью права должен быть поставлен надлежащий заслон.

Решение вопроса находится где-то "в середине". Закон нашел его в виде разумного, научно обоснованного сочетания публичных и частных, административных и гражданско-правовых, экологических и экономических принципов и интересов. Правда, в Законах об охране природной среды Казахстана (СНГ) и Якутии (РФ) говорилось о приоритете экологических интересов над экономическими при их научно обоснованном сочетании.

На первый взгляд - противоречивая формулировка. Но она компромиссная и демонстрирует большую заботу об учете природоресурсных и природоохранных, т.е. экологических интересов. Здесь можно иметь в виду запрет отдельных видов производства, внедрение новейших прогрессивных технологий и устройств (безотходных, малоотходных, замкнутого, повторного водоснабжения, очистных сооружений, лесовосстановление, повышение плодородия почв). В этом плане важны итоги и решения конференции в Рио-де-Жанейро (1992 г.), ибо они сформулированы именно по указанным направлениям.

Длительное время велась дискуссия: что важней - рациональное использование природных ресурсов или их охрана от загрязнений, защита природной среды. В определенной степени спор представляется схоластичным: в ходе потребления природных ресурсов должна осуществляться их охрана; лучшим способом защиты природы является рациональность ее потребления.

Рациональное использование природных ресурсов предполагает учет законов природы (которые являются объективными, не носят волевого характера, не зависят от желаний людей, даже облеченных большой властью) и потенциальных возможностей окружающей среды (которые небезграничны, обладают верхним пределом, могут испытывать опасные перегрузки, не должны допускать необратимые последствия).

Рационализм природопользования заключается в том, чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное воспроизводство природных ресурсов, когда не допускаются необратимые последствия для окружающей среды. А они наступают в виде деградации земли, исчезновения некоторых видов животных и растений, усыхания Аральского моря, драматических последствий Чернобыльской катастрофы.

Законом запрещается разработка и реализация народно - хозяйственных проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных экологических систем и природного равновесия, неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя Земли, уничтожением генетического фонда растений и животных, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека, окружающей природной среды (см.: Фешбах М., Френдли А. Экоцид в СССР. Здоровье и природа на осадном положении. М., 1992; Дубовик О.Л. Экологическое право в вопросах и ответах. М.: Проспект, 2001).

В Уголовном кодексе в ст. 358 "Экоцид" предусматривается наказание в виде лишения свободы на срок от 12 до 20 лет за массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также за совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу. Это одно из проявлений реализации указанных принципов.

Многие названные в природоохранном и природоресурсном законодательстве основные принципы управления или начала означают устойчивое развитие - генеральное направление охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Принцип устойчивого развития приобретает все большее значение.

Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Предложено при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений учитывать положения названной Концепции, разработать и внести на рассмотрение Президента РФ проект государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации.

Согласно Концепции представляется необходимым и возможным осуществить в России последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.

Социально-экономическое развитие общества в XX в., в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда животному миру, земле и всей окружающей среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности.

Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались небезграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам нынешнего и будущих поколений человечества.

Идеи и принципы устойчивого развития оказываются созвучными традициям, духу и менталитету России. Они могут сыграть важную роль в консолидации российского общества, в определении государственных и общественных приоритетов и перспектив социально-экономических и нравственных преобразований.

Вывод Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) о том, что на пороге XXI в. "человечество переживает решающий момент своей истории", особенно актуален для России, освобождающейся от не оправдавших себя политических и правовых догм, пробующей новые и утверждающей прежние принципы природопользования и выходящей на путь развития XXI в.

Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности на природные ресурсы не исключают роли государства - гаранта сохранности территории, земель и всей окружающей среды и экологической безопасности граждан, повышает действенность государственного управления и контроля в области охраны атмосферного воздуха, земель, вод и других природных ресурсов (см.: Современное экологическое право в России и за рубежом. М.: ИНИОН РАН, 2001; Мухитдинов М.Н. Право водопользования. Алма - Ата, 2001; Крассов О.И. Комментарий законодательства о животном мире // Законодательство и экономика. 2001. N 9).

Демократизация общественной жизни повышает шансы устойчивого существования и использования окружающего нас природного мира, позволят повысить роль граждан и общественных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений, обеспечении стабильности правопорядка, в том числе с учетом экологического фактора.

Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования и общественного воздействия должны формировать экономическое и иное стимулирование бережного отношения к атмосферному воздуху и другим природным ресурсам (подробнее см.: Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. М.: Норма, 2001).

Характер происходящих и намечаемых процессов свидетельствует о реальных возможностях формирования в России социально-экономической и правовой системы, способной осуществить переход к эффективному и рациональному устойчивому использованию природных ресурсов в интересах общества и каждого его члена.

При этом подразумевается последовательное решение ряда принципиальных задач: в процессе выхода страны из нынешнего кризиса обеспечить стабилизацию ситуации; добиться коренного улучшения состояния природных ресурсов и всей окружающей среды за счет экологизации законодательства и экономической деятельности; ввести хозяйственную деятельность в рыночные пределы, включая емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления.


Статья 4. Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха


Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха осуществляется Правительством Российской Федерации непосредственно или через специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации.


Комментарий к статье 4


Правительство РФ осуществляет управление в области охраны атмосферного воздуха непосредственно или через специально уполномоченный федеральный орган.

В соответствии со ст. 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. от 31 декабря 1997 г.) <*> названный высший федеральный орган исполнительной власти:

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.


обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Кроме того, именно Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Правительство РФ утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Помимо перечисленного, Правительство РФ устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха является Министерство природных ресурсов РФ. Данное Министерство действует на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. N 726 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 40. Ст. 3971.


Министерство природных ресурсов является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

В частности, МПР России является специально уполномоченным государственным органом в области охраны атмосферного воздуха. Данные полномочия конкретизируются в Положении о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 15 января 2001 г. N 31.

Впервые такие полномочия были предоставлены Правительством РФ в его Постановлении от 24 ноября 1999 г. N 1292 "О специально уполномоченном федеральном органе исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 48. Ст. 5866.


Специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха был на то время Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, который осуществлял свою деятельность в этой области совместно с Минздравом России, Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции.

В настоящее время указанные полномочия переданы МПР России.

Министерство природных ресурсов в сфере охраны и использования атмосферного воздуха выполняет следующие функции:

организует и осуществляет государственный экологический контроль, государственный контроль за охраной атмосферного воздуха;

формирует фонд государственных информационных ресурсов, включающий данные о состоянии природных ресурсов и окружающей природной среды, об их использовании и охране, регулирует в установленном порядке использование этой информации, участвует в создании информационных систем по видам природных ресурсов, организует подготовку государственных докладов о состоянии окружающей природной среды и об использовании природных ресурсов в Российской Федерации;

обеспечивает в установленном порядке проведение работ по стандартизации, сертификации, метрологическому контролю и надзору в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, участвует в разработке форм государственной статистической отчетности в этой сфере;

осуществляет в пределах своей компетенции международное сотрудничество в области природопользования и охраны окружающей природной среды, заключает в установленном порядке международные договоры и выполняет международные обязательства Российской Федерации;

обеспечивает совместно с другими федеральными органами исполнительной власти разработку природоохранных и экологических требований для учета их в государственных стандартах, ведомственных инструктивно-методических и нормативно-технических документах;

разрабатывает, согласовывает или утверждает по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в пределах своей компетенции нормативные правовые акты и инструктивно-методические документы по проведению экологической паспортизации производств, опасных отходов, хозяйственных и иных объектов и территорий;

разрабатывает и по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти утверждает инструктивно-методическую документацию по установлению и взиманию платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ (включая радиоактивные) в окружающую природную среду, размещение отходов и иные виды вредного воздействия, по определению и возмещению вреда, причиненного загрязнением окружающей природной среды, а также подготавливает в установленном порядке предложения по порядку установления и взимания указанных платежей;

осуществляет квотирование и контроль за производством и потреблением озоноразрушающих веществ, а также меры государственного регулирования ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из нее озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции (Приказом МПР России от 2 февраля 2001 г. N 116 данные полномочия делегированы территориальным органам министерства в части выдачи решений о возможности ввоза (вывоза) в (из) Российскую Федерацию продукции, содержащей озоноразрушающие вещества <*>. В соответствии с данным Приказом утвержден Перечень объемов партий и номенклатуры продукции, содержащей озоноразрушающие вещества, по которой право выдачи решений о возможности ввоза в Российскую Федерацию предоставлено территориальным органам МПР России);

--------------------------------

<*> Текст Приказа не опубликован.


осуществляет руководство и общее методическое обеспечение работ по нормированию выбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, определению лимитов размещения отходов и допустимых уровней их воздействия на окружающую природную среду, утверждает нормативы предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, в том числе радиоактивных, лимиты размещения отходов, допустимые уровни воздействия на окружающую природную среду;

устанавливает порядок государственного учета объектов, загрязняющих окружающую природную среду или оказывающих на нее иное негативное воздействие, и обеспечивает ведение учета этих объектов;

организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации выдачу, приостановление действия и аннулирование лицензий (разрешений) на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, а также вредные физические воздействия на нее;

организует проведение оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду в Российской Федерации.

В пределах своей компетенции МПР России имеет право:

запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц информацию по вопросам, отнесенным к ведению министерства;

прекращать, приостанавливать или ограничивать в установленном законодательством Российской Федерации порядке хозяйственную и иную деятельность, осуществляемую с нарушением требований законодательства в области природопользования и охраны окружающей природной среды, экологических норм и правил, заключений государственной экологической экспертизы, направлять представления об аннулировании лицензий (разрешений), выданных другими органами исполнительной власти, в случае нарушения указанных требований, норм и правил;

запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с нарушением экологических норм, правил и заключений государственной экологической экспертизы;

осуществлять государственный контроль по вопросам, отнесенным к ведению министерства. В этих целях должностные лица министерства имеют право беспрепятственно посещать организации и объекты (в том числе в установленном порядке режимные) независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности;

рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания.

МПР России участвует в разработке нормативных и методических документов по методам контроля химических веществ в объектах окружающей среды, в том числе в воздухе рабочей зоны. По состоянию на 15 ноября 1998 г. к таким документам относятся:

- Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест (дополнение N 1 к списку ПДК N 3086-84 от 27 августа 1984 г.). Приложение 1. Методы определения загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест (рег. номер МЗ СССР 3865-85 от 8 мая 1985 г.);

- Предельно допустимая концентрация (ПДК) полихлорированных дибензодиоксинов и полихлорированных дибензофуранов в атмосферном воздухе населенных мест (расчет суммарной концентрации) (рег. номер ГКСЭН РФ ГН 2.1.6.014-94);

- Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест (дополнение N 2 к списку ПДК N 1892-78 от 1 августа 1978 г.). Приложение 1. Методы определения веществ в атмосферном воздухе населенных мест (рег. номер МЗ СССР 2394-81 от 7 мая 1981 г.);

- Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест (дополнение N 2 к списку ПДК N 3086-84 от 27 августа 1984 г.). Приложение 1. Методы определения загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест (рег. номер МЗ СССР 4256-87 от 13 февраля 1987 г.);

- Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест (дополнение N 3 к списку ПДК N 1892-78 от 1 августа 1978 г.). Приложение 1. Методы определения загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест (рег. номер МЗ СССР 2616-82 от 27 августа 1982 г.);

- Методы определения загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест (приложение 2 к списку ПДК N 2616-82 от 27 августа 1982 г.) (рег. номер МЗ СССР 2690-83 от 18 апреля 1983 г.);

- Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест (дополнение N 4 к списку ПДК N 1892-78 от 1 августа 1978 г.). Приложение 1. Методы определения загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест (рег. номер МЗ СССР 2936-83 от 11 ноября 1983 г.);

- Методы определения загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест (приложение 1 к списку ПДК N 3086-84 от 27 августа 1984 г.) (рег. номер МЗ СССР 3917-85 от 22 июля 1985 г.);

- Методы определения загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест (приложение 2 к списку ПДК N 3086-84 от 27 августа 1984 г.) (рег. номер МЗ СССР 4108-86 от 28 мая 1986 г.);

- Изомерспецифическое определение массовых концентраций полихлорированных дибензодиоксинов и дибензофуранов в атмосферном воздухе методом хромато-масс-спектрометрии (рег. номер ГКСЭН РФ МУК 4.1.023-95);

- Временные методические указания по применению стандартов (СТ СЭВ, ГОСТ, РСТ, ОСТ) на методики выполнения исследований в санитарно-эпидемиологических станциях и организации ведомственного контроля за их соблюдением (рег. номер МЗ СССР 4062-85 от 29 декабря 1985 г.);

- Выполнение измерений массовой концентрации акрилонитрила, выделяющегося в воздух из полиакрилонитрильного волокна в статических условиях (рег. номер МУК 4.1.001-94 от 25 января 1994 г.);

- Руководство по контролю загрязнения атмосферы (рег. номер МЗ СССР, ГКГМ СССР РД 52.04.186-89 от 16 мая 1989 г.);

- Определение концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе. Методические указания. Сборник (57 методик) (рег. номер ГКСЭН РФ МУК 4.1.591-96-4.1.645-96; 4.1.662-97; 4.1.666-97 от 31 октября 1996 г.);

- Измерение массовой концентрации химических веществ люминесцентными методами в объектах окружающей среды. Методические указания. Сборник (рег. номер МУК 4.1.057-4.1.081-96 от 21 мая 1996 г.);

- Определение содержания ртути в объектах окружающей среды и биологических материалах (рег. номер МУК 4.1.005-4.1.008-94 от 16 февраля 1994 г.);

- Методические указания по отбору проб из объектов внешней среды и подготовке их для последующего определения канцерогенных полициклических ароматических углеводородов (рег. номер МЗ СССР МУК 1424-76 от 12 мая 1977 г.).


Статья 5. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха


К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха относятся:

формирование и проведение единой государственной политики в области охраны атмосферного воздуха на территории Российской Федерации;

установление порядка разработки и утверждения гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы, предельно допустимых уровней физического воздействия на атмосферный воздух и других экологических нормативов в целях охраны атмосферного воздуха;

формирование единой нормативно-методической базы в области охраны атмосферного воздуха;

формирование и обеспечение реализации федеральных целевых программ охраны атмосферного воздуха;

установление порядка государственного учета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него;

установление порядка разработки технических нормативов выбросов, утверждение технических нормативов выбросов, а также перечня объектов (кадастров), в отношении которых они разрабатываются;

установление порядка разработки и утверждения предельно допустимых выбросов, предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий на атмосферный воздух;

установление порядка определения и взимания платы за загрязнение атмосферного воздуха, а также порядка возмещения вреда, причиненного здоровью граждан и окружающей природной среде загрязнением атмосферного воздуха и вредными физическими воздействиями на атмосферный воздух;

установление порядка выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух;

установление порядка использования сборов, полученных за выдачу разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух;

установление порядка организации и проведения государственного контроля за охраной атмосферного воздуха;

организация и финансирование государственного мониторинга атмосферного воздуха и обеспечение его проведения;

установление порядка ограничения, приостановления или прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и (или) вредных физических воздействий на атмосферный воздух, которые осуществляются с нарушением условий, предусмотренных разрешениями на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух;

координация деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха;

установление порядка сертификации топлива, технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок, подтверждающей их соответствие требованиям охраны атмосферного воздуха;

определение величины уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и сроков, в которые будет осуществлено такое уменьшение, в соответствии с федеральными целевыми программами охраны атмосферного воздуха и международными обязательствами Российской Федерации в данной области;

организация информирования населения о загрязнении атмосферного воздуха и выполнении федеральных целевых программ охраны атмосферного воздуха;

осуществление иных полномочий в области охраны атмосферного воздуха в соответствии с законодательством Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха.


Комментарий к статье 5


Конкретизация полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха основывается согласно ст. 2 комментируемого Закона на Конституции РФ, ряд норм которой служит фундаментом для разграничения полномочий Российской Федерации, предусмотренных в комментируемой статье, и полномочий субъектов Федерации, предусмотренных в ст. 6 комментируемого Закона.

Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией РФ, предусматривающей: 1) компетенцию Российской Федерации, 2) совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и 3) компетенцию субъектов Российской Федерации.

Полномочия России в области отношений по охране атмосферного воздуха, предусмотренные в комментируемой статье, основываются на ст. 71 и 72 Конституции РФ. К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции в комментируемой области относятся:

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе в области охраны атмосферного воздуха, земельных и иных природоресурсных отношений);

федеральная государственная собственность (на земельные участки и расположенные на них сооружения, на недра и иные природные ресурсы) и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации (в комментируемом Законе предусматриваются федеральные целевые программы в области охраны атмосферного воздуха);

определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране атмосферного воздуха - см. ч. 3 ст. 2 комментируемого Закона, объектов землепользования, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);

метеорологическая служба, стандарты, эталоны (в том числе в области охраны атмосферного воздуха, земельных и иных природоресурсных отношений, охраны окружающей среды).

Компетенция России и ее субъектов определяется также их совместной компетенцией, предусмотренной в ст. 72 Конституции. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно указанной статье находятся:

защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области охраны атмосферного воздуха, земельных, иных природоресурсных отношений);

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности (на землю, леса, воды, на другие природные ресурсы);

природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции обладают всей полнотой государственной власти (см. ст. 6 комментируемого Закона).

Это размежевание компетенции "по вертикали" представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: федеральном - Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом и Правительством РФ; на уровне субъектов Российской Федерации - правотворческими органами субъектов Российской Федерации.

Совершенствование законодательства и реализация полномочий в области отношений по охране атмосферного воздуха осуществляется в трех направлениях. Статьями 5, 6, 7 и другими комментируемого Закона разграничиваются полномочия между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления (см. также: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Боголюбова С.А., Мининой Е.Л. М.: Юстицинформ, 2001; Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Боголюбов С.А.. М.: Юстицинформ, 1997).


КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Юридический Дом "Юстицинформ", 2002 (издание второе, переработанное и дополненное).


Правового регулирования деятельности по охране атмосферного воздуха в той или иной степени касаются также нормы Лесного, Градостроительного, Гражданского и иных кодексов, Федеральных законов "О недрах", "О животном мире", "Об охране окружающей среды", других федеральных законов (см.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Боголюбов С.А.. М.: Норма, 1997; Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М., 2001; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Отв. ред. Садиков О.Н. М.: Юринформцентр, 1995; Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" / Рук. авт. колл. Боголюбов С.А. М.: Норма, 2001; Комментарий к Закону "О животном мире" / Отв. ред. Боголюбов С.А. М.: Юстицинформ, 2002; Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" / Отв. ред. Боголюбов С.А. М.: Норма, 1997, 2000).


КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Гражданскому кодексу РФ (части первой) (под ред. О.Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ, Издательский Дом ИНФРА-М, 1997.


КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996.


Роль комментируемого Закона заключается в том, что все упомянутые и иные федеральные, а также региональные законы и иные акты должны в этой сфере регулирования общественных отношений согласно ст. 2 комментируемого Закона соответствовать настоящему Закону, в ряде статей которого предусматриваются и конкретизируются соответствующие полномочия Российской Федерации (см. ст. 1, 2 и другие настоящего Закона и комментарии к ним).


Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха


К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха относятся:

проведение политики Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха на соответствующей территории;

принятие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха;

участие в разработке предложений об определении величины уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и сроков, в которые будет осуществлено такое уменьшение, в соответствии с федеральными целевыми программами охраны атмосферного воздуха и международными обязательствами Российской Федерации в данной области;

разработка и реализация региональных целевых программ охраны атмосферного воздуха;

участие в пределах своей компетенции в организации и осуществлении государственного контроля за охраной атмосферного воздуха;

участие в организации государственного мониторинга атмосферного воздуха и обеспечении его проведения;

проведение мероприятий по защите населения при чрезвычайных ситуациях, представляющих угрозу для жизни и здоровья людей в результате загрязнения атмосферного воздуха;

регулирование в пределах своей компетенции передвижения транспортных средств на соответствующей территории в целях уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

осуществление в пределах своей компетенции координации деятельности физических и юридических лиц в области охраны атмосферного воздуха;

информирование населения о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении и выполнении программ улучшения качества атмосферного воздуха и соответствующих мероприятий;

иные не отнесенные к ведению Российской Федерации полномочия в области охраны атмосферного воздуха.


Комментарий к статье 6


Комментируемая статья связана и может быть уяснена в контексте со ст. 5, 7 и 8 настоящего Закона (см. комментарий к ним). Субъектам Российской Федерации в соответствии со ст. 5 Конституции РФ предоставляется возможность иметь свое законодательство. Разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами осуществляется в ст. 71 - 76 Конституции РФ.

Органы государственной власти ряда субъектов Федерации активно участвовали в выполнении Плана подготовки правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха", путем внесения предложений либо принятия, изменения либо дополнения своих актов (см. комментарий к ст. 34).

Еще до принятия комментируемого Федерального закона в субъектах Федерации осуществлялось опережающее регулирование охраны атмосферного воздуха:

Законы Белгородской области от 4 июля 1996 г. "Об охране атмосферного воздуха от загрязнения выбросами двигателей автомобильного транспорта на территории Белгородской области" (Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. N 14) и Омской области от 31 декабря 1996 г. "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение требований водного и атмосферного законодательства в Омской области" (Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1997. N 1); Постановления Кабинета министров Республики Башкортостан от 6 февраля 1996 г. "Об утверждении порядка определения и взимания платы за загрязнение окружающей природной среды" (Габитов Р.Х. Теоретические проблемы организации правовой охраны атмосферы Земли в современных условиях. Уфа, 2000), от 18 февраля 1997 г. "О первоочередных мерах по снижению вредного воздействия автотранспорта на окружающую среду и здоровье населения" (Известия Башкортостана. 1997. 12 февраля), от 17 марта 1998 г. "Об утверждении Порядка определения и взимания платы за выброс в атмосферу загрязняющих веществ от передвижных источников" (Известия Башкортостана. 1999. от 26 февраля);

Постановления администрации Новгородской области от 21 апреля 1995 г. "О мерах по улучшению работы по охране атмосферного воздуха" (Информационно - методический бюллетень Новгородской области. 1995. N 2) и Правительства Свердловской области от 17 июня 1997 г. "О неотложных мерах по снижению загрязнения атмосферного воздуха выбросами автотранспорта" (Собрание законодательства Свердловской области. 1997. N 2. Ст. 122).

Актуальной проблемой в настоящее время является приведение в соответствие с федеральным законодательством актов субъектов Федерации, в частности, по вопросам охраны и использования атмосферного воздуха и иным аспектам совместного ведения. На выстраивание надлежащей федеративной вертикали власти и гармоничное использование полномочий субъектов Федерации направлен Указ Президента РФ от 26 июня 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", которым утверждены Положение о представителе и Перечень федеральных округов <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 38. Ст. 3781.


Большую роль в применении и разграничении природоресурсных полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов играют правовые акты Конституционного Суда РФ.

Так, по делу о провеке конституционности норм Лесного кодекса

Конституционный Суд в Постановлении от 9 января 1998 г. признал, что Конституция РФ не обязывает, чтобы лесной фонд находился в различных формах собственности, что из Конституции РФ не следует, что право собственности на лесной фонд автоматически принадлежит субъектам Российской Федерации, и что, следовательно, нет обязательности передачи лесного фонда в собственность субъектов Федерации. Лесной фонд, ввиду его важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.


В республиках Адыгея и Башкортостан владение, пользование и распоряжение природными ресурсами передавалось их народам. По конституциям республик Коми и Северная Осетия - Алания природные ресурсы находились в различных формах собственности в порядке и на условиях, установленных их республиканским законодательством.

Конституционный Суд РФ признал 27 июня 2000 г. эти положения не соответствующими Конституции РФ, поскольку они ограничивают суверенитет Российской Федерации и нарушают установленное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Эти положения, как относящиеся не к ведению республик, а к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, утрачивают силу и не подлежат применению судами и другими органами <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117.


В Конституции Республики Алтай природные ресурсы были объявлены достоянием (собственностью) Республики Алтай на подведомственной территории. Эти положения по аналогичным основаниям Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. также признаны неконституционными <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.


Приводя свои нормативные правовые акты по предметам совместного ведения в соответствие с федеральным законодательством, субъекты Федерации не должны выходить за пределы своих полномочий, установленных им Конституцией РФ. Своим Определением по Республике Башкортостан от 19 апреля 2001 г. Конституционный Суд РФ вновь подтвердил, что субъекты Федерации не должны повторять идентичные положения, признанные не соответствующими Конституции РФ и потому утратившие силу <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 2059.


К правовому регулированию охраны атмосферного воздуха имеет отношение ряд нормативных правовых актов, регулирующих смежные и сходные природоохранные отношения. Органы государственной власти субъектов Федерации, например, не только ведут Красную книгу субъекта Российской Федерации, но и вносят предложения о дополнениях Красной книги России (см. Перечень (список) объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации. Утвержден Приказом Госкомэкологии России от 19 декабря 1997 г. N 569 <*>).

--------------------------------

<*> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 5.


В ряде северных и восточных автономных округов принимались нормативные правовые акты в развитие Указа Президента РФ от 22 апреля 1992 г. N 397 "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера", направленные на передачу в аренду, либо в пожизненное наследуемое владение, либо в долгосрочное пользование охотугодий, оленьих пастбищ и иных природных ресурсов с возложением соответствующих природоохранных обязанностей представителям малочисленных народов на территориях традиционного расселения.

Понятия коренных малочисленных народов, их традиционного образа жизни и исконной среды обитания устанавливаются Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" <*>, в ст. 6 которого предусматривается участие субъектов Российской Федерации в защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, а в ст. 8 - права этих народов, их объединений и отдельных лиц.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.


Основополагающим актом разграничения полномочий Федерации и ее субъектов стал Федеральный закон от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.


В нем не только определяются основные понятия, применяемые в этой области, но и конкретизируются принципы конституционности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, равноправия субъектов при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации, согласования интересов Федерации и интересов ее субъектов, обеспеченности ресурсами. Предусматриваются полномочия Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, участие субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.

Субъекты Федерации все более активно подключаются к реализации и выполнению международных договоров России. Их нормативный массив занимает все большее место в регулировании охраны окружающей среды и ее компонентов, имеет немало преимуществ и проблем роста (см.: Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронежский университет, 1996; Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах Российской Федерации. Оренбургский университет, 1997).

Федеративное устройство страны при этом имеет первостепенное значение для функционирования права ввиду многообразия условий и исторических традиций, необходимости регионального управления ресурсами и учета сложившихся отношений к видам собственности.

Конституцией России предусматривается верховенство федеральных законов на всей территории Российской Федерации. В то же время республики (государства) имеют свою конституцию и законодательство, а края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа - свой устав и законодательство.

Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ст. 4 и 5 Конституции РФ).

Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус других субъектов Российской Федерации определяется Конституцией РФ и уставом этого субъекта Федерации, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 66 Конституции РФ). О размежевании полномочий и предметов ведения достаточно полно говорится в ст. 71 - 72 Конституции РФ.

На территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (здесь наглядно видно правовое значение принципов, закрепленных в Конституции РФ).

В пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Эти положения конституционного (государственного) права необходимы для дальнейшего понимания полномочий и обеспечивающего их правотворчества субъектов Российской Федерации, уяснения его места в российской правовой системе, в общем массиве правовых актов и российской правовой системы.

Согласно ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы (предусмотренные в Конституции РФ) и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов они (субъекты Федерации) обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Поэтому является естественным, что вне пределов ведения Российской Федерации, вне пределов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - все субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 76 Конституции РФ).

Согласно Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией РФ: в таком случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон. В то же время в случае противоречия между федеральным законом и актом субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

Субъекты Федерации участвовали в регулировании отношений по охране атмосферного воздуха и постепенно реализуют полномочия, предусмотренные в комментируемой статье. Постановлением Кабинета министров Республики Башкортостан от 7 мая 1996 г. N 162 "О республиканской комплексной программе "Экологическая безопасность Республики Башкортостан" на период 1996 - 2000 гг." предусматривались меры по охране атмосферного воздуха.

Принимаются нередко акты об упорядочении транспортного движения в крупных городах в целях уменьшения выбросов вредных загрязняющих веществ в атмосферный воздух. В городе Москве разработан и осуществляется план приостановления деятельности предприятий, наиболее загрязняющих атмосферу, на случай повышения температуры и усиления юго-восточного ветра в целях предупреждения угрозы для жизни и здоровья людей в результате загрязнения атмосферного воздуха.

Договорные формы приобретают все большее значение: договоры заключаются между различными государствами, между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти ее субъектов. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий в области охраны окружающей среды и использовании природных ресурсов учитывало требования охраны атмосферного воздуха <*>.

--------------------------------

<*> Ведомости Верховного Совета и Правительства РБ. 1994. N 11. Ст. 584.


26 марта 1996 г. подписан Договор между Республикой Башкортостан и Республикой Татарстан о сотрудничестве в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности на сопредельных территориях, которым ставились и частично решались в том числе задачи охраны атмосферного воздуха.

Важно, чтобы эти договоры соответствовали Конституции РФ, федеративному устройству России и федеральному законодательству (по надлежащим предметам ведения), конституциям и уставам субъектов Российской Федерации и продвигали дело охраны атмосферного воздуха вперед, а не служили мнимыми иллюстрациями различных суверенитетов.

В субъектах Российской Федерации получают распространение заключение договоров федеральных учреждений, расположенных в субъекте России, с местными органами, с общественными объединениями. Разумеется, они - договоры - могут совершенствоваться, улучшаться, но важен сам факт развития договорного процесса, порождающего права и обязанности сторон и общие правила поведения.

В Оренбургской области с общественными объединениями такое соглашение подписало Оренбургское зенитное ракетное училище. Договором решаются следующие задачи: обеспечение надлежащей экологии при эксплуатации военной техники, при размещении и дислокации личного состава, экологическое обучение, методика преподавания экологических правил.

На основе этого сотрудничества предполагается реализовать экологические требования к использованию в ходе повседневной деятельности вооружений, обладающих загрязняющими свойствами; оформить и внедрить нормативно-правовую базу применения тех или иных видов вооружения с точки зрения охраны атмосферного воздуха и иных природных ресурсов; уделить повышенное внимание обучению экологически грамотным приемам и способам действия, имея в виду заботу не только о своем регионе, но и о территориях и проблемах большего масштаба, т.е. выработку глобального экологического мышления (в отношении страны, континента, земного шара, вселенной такие задачи сегодня и актуальны, и по плечу организациям, учреждениям).

Подобная практика заключения договоров субъектов Федерации, государственных учреждений с юридическими лицами обусловлена, в частности, необходимостью выполнения федеральных актов и их требований: Правительством РФ, например, принято 31 октября 1996 г. Постановление N 1310 "О первоочередных мероприятиях по обеспечению экологической безопасности при осуществлении деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации".


Статья 7. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха


Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.


Комментарий к статье 7


Данная статья продолжает тему о полномочиях государственных и муниципальных органов в комментируемой области, о компетенции государственных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку предусматривает передачу компетенции.

Положения российского законодательства о полномочиях публичных органов при решении вопросов местного значения в сфере охраны атмосферного воздуха, использования и охраны земель, иных природных ресурсов в значительной мере опираются на конституционные нормы, которые полезно привести.

Если ранее, в Союзе ССР, местные Советы составляли одну систему с вышестоящими звеньями Советов народных депутатов, то в настоящее время согласно ст. 12 Конституции РФ 1993 г. в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление: в пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ), которые и участвуют в отношениях в области охраны атмосферного воздуха, охраны окружающей среды, государственного и муниципального управления земельными и иными природными и прочими ресурсами, охраны и использования земель в порядке, установленном российским законодательством. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ).

Местные образования и органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132 Конституции РФ).

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ).

Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> под муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.


В соответствии со ст. 6 названного Федерального закона в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, к которым относятся:

владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (в том числе землями, водными объектами, растительностью, находящимися в муниципальной собственности);

комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (предполагающее сбалансированное развитие экономики и охрану атмосферного воздуха, земельных, иных природных ресурсов);

регулирование планирования и застройки территории муниципального образования (включающих использование природных ресурсов местного значения для обеспечения пожарной безопасности, рекреации и т.д.);

участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.

Наряду с этим набором полномочий органы местного самоуправления наращивают свой компетенционный потенциал. Кроме указанных, переданных Федеральным законом от 28 августа 1995 г. полномочий, органы местного самоуправления наделяются дополнительной компетенцией конституциями республик, уставами других субъектов Российской Федерации. В субъектах Федерации принимаются также законы о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, о компетенции органов местного самоуправления, которыми органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия в области охраны атмосферного воздуха, в области земельных и иных природоресурсных отношений и необходимые для их реализации некоторые материальные и финансовые средства (подробнее об этом см., напр.: Байдаков С.Л. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по обеспечению экологических прав граждан. М.: МНЭПУ, 1999).

Ежегодно проводятся парламентские слушания и конференции об обеспечении реальной компетенции и наделении настоящими правами с соответствующими обязанностями органов местного самоуправления, утверждена Федеральная программа мероприятий по обеспечению местного самоуправления (подробнее см.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Рук. авт. кол. Тихомиров Ю.А. М.: Инфра-М-Норма, 1997; Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: ИГиП РАН, 1998; Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного реформирования. М.: ИГиП РАН, 1998; Боголюбов С.А., Жариков Ю.Г. Правовая основа экологической деятельности в городе. М.: Союз российских городов, 1995).


КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (под ред. Ю.А. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1999.


Наибольшие полномочия в области охраны атмосферного воздуха, в области земельных, иных природоресурсных отношений принадлежат органам местного самоуправления на землях поселений (см. гл. 15 Земельного кодекса РФ, а также: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Боголюбова С.А., Мининой Е.Л. М.: Юстицинформ, 2002; Габитов Р.Х. Теоретические проблемы организации правовой охраны атмосферы земли в современных условиях. Уфа, 2000).

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане.

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как собственники отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст. 126 ГК РФ).

Из этого принципиального положения в Гражданском кодексе делается вывод - "обращение взыскания на природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, предусмотренных законом". Созданные ими юридические лица, согласно той же статье Кодекса, не отвечают по обязательствам своих создателей, а создатели не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц (кроме случаев, предусмотренных законом).

Отношения физических и юридических лиц с Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как с носителями власти в области природоресурсных отношений строятся на основе норм конституционного (государственного), административного права, имеющих более публичный характер.

Здесь имеют значение такие конституционные нормы, которые гарантируют каждому судебную защиту его прав и свобод, возможность граждан обжаловать в порядке подчиненности или в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46 Конституции РФ), право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ), и т.п.

Комментируемый Закон не стал размежевывать компетенцию представительных и исполнительных органов на уровне Российской Федерации, субъектов Федерации, а также муниципальных образований - районов и городов. И это вполне оправданно, т.к. означенное размежевание находится в основном в ведении самих муниципальных образований и субъектов Российской Федерации и осуществляется ими по-разному. На уровне муниципальных образований делать это федеральным законом еще труднее ввиду разнообразия условий и специфики правотворчества на местах.


Статья 8. Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха


Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха в установленном порядке осуществляет деятельность в области охраны атмосферного воздуха совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции и взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.


Комментарий к статье 8


В целях реализации комментируемого Закона Правительство РФ издало Постановление от 24 ноября 1999 г. N 1292 "О специально уполномоченном федеральном органе исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха" <*> (в ред. Постановления Правительства РФ от 17 декабря 2001 г. N 870), в котором установлено, что специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха является Министерство природных ресурсов РФ, которое осуществляет свою деятельность в этой области совместно с Министерством здравоохранения РФ, Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции и взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 48. Ст. 5866; Российская газета. 1999. N 237.


Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. N 726 <*>. В нем закреплены статус, основные задачи, функции, полномочия министерства, предусмотрено, что оно осуществляет возложенные на него полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы. В ведении МПР России находятся предприятия, особо охраняемые природные территории, специализированные инспекции, научно-исследовательские учреждения и иные организации. Министерство издает в пределах своей компетенции в установленном порядке приказы, постановления, распоряжения, правила, инструкции и положения (в случае необходимости совместно с другими федеральными органами исполнительной власти), дает указания и организует контроль за их исполнением.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 40. Ст. 3971.


Конкретные полномочия МПР России в области охраны атмосферного воздуха закреплены прежде всего комментируемым Законом.

В первую очередь следует отметить, что через специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха (МПР России) в соответствии со ст. 4 комментируемого Закона Правительство РФ осуществляет государственное управление в области охраны атмосферного воздуха. Кроме того, МПР России (его территориальные органы):

разрабатывает соответствующие федеральные целевые программы, программы субъектов Российской Федерации и местные программы охраны атмосферного воздуха (п. 2 ст. 9);

устанавливает технические нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух (п. 2 ст. 12);

осуществляет организацию регистрационных испытаний вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ, которые оказывают или могут оказывать вредное воздействие на человека и окружающую природную среду, и их государственную регистрацию (ст. 13);

выдает разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником (п. 1 ст. 14);

устанавливает требования к мерам по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их обезвреживанию (п. 4 ст. 16);

осуществляет государственный мониторинг атмосферного воздуха, который является составной частью государственного мониторинга окружающей природной среды (п. 2 ст. 23);

осуществляет государственный контроль за охраной атмосферного воздуха (п. 2 ст. 24).

В комментируемой статье и в названном Постановлении Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. N 1292 указано, что специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха осуществляет деятельность в данной области совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции. Такими органами прежде всего являются:

Министерство здравоохранения РФ (см. Постановление Правительства РФ от 14 октября 1996 г. N 1217 "Вопросы Министерства здравоохранения Российской Федерации" (в ред. Постановлений Правительства РФ от 29 октября 1997 г. N 1365, 8 мая 1998 г. N 433, 22 августа 1998 г. N 1002, 5 апреля 1999 г. N 373). В частности, Минздрав России (департамент по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору), структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов, входящие в службу, и центры государственного санитарно - эпидемиологического надзора в пределах своих полномочий осуществляют контроль за выполнением санитарных правил, гигиенических нормативов, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при осуществлении мероприятий по охране от загрязнения атмосферного воздуха, воздуха рабочей зоны производственных и других помещений в местах постоянного и временного пребывания людей (п. 15 Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554);

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (см. Положение о названной Службе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 20 мая 1999 г. N 555).

Кроме того, в комментируемой статье и в Постановлении Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. N 1292 указано, что специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха в установленном порядке взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Так, в соответствии с Положением о департаменте природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы (приложение 1 к распоряжению мэра Москвы от 19 января 2001 г. N 38-РМ) означенный департамент является органом исполнительной власти города Москвы, которому предоставлены права специально уполномоченного государственного органа в области охраны атмосферного воздуха в пределах, устанавливаемых соответствующими соглашениями с МПР России. Департамент осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Департаментом природных ресурсов по Центральному региону МПР России.