Geum.ru

Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом аграрного и экологического закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   23
Глава V. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ


Статья 25. Основания возникновения прав на землю


Комментарий к статье 25


Земельное законодательство не устанавливает особых оснований возникновения прав на землю, отличных от тех, что уже установлены гражданским законодательством.

Права на земельные участки, предусмотренные гл. III и IV ЗК (право собственности на земельный участок, право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут), право аренды и право безвозмездного срочного пользования) возникают на тех же основаниях, предусмотренных гражданским законодательством, что и иные гражданские права.

В соответствии со ст. 1 ГК граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых, не противоречащих законодательству условий договора. На основе комментируемой статьи следует сделать вывод о том, что определенный ГК принцип полностью распространяется и на приобретение прав в сфере земельных отношений.

В то же время возникновение (как и прекращение) прав на земельные участки подчинено и общему правилу ст. 129 ГК, в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Представляется важным для возникновения прав на землю и то положение, установленное ст. 1 ГК (п. 3), что гражданские права могут быть ограничены только на основании федерального закона и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эту норму следует распространять не только на случаи реализации уже приобретенных прав, но и на их возникновение.

Действие установленных гражданским и земельным законодательством правил предусматривает следующее соотношение норм этих двух отраслей: права на земельные участки возникают по основаниям и в соответствии с принципами, определенными гражданским законодательством, однако федеральными земельными законами в соответствии с принципами, установленными земельным законодательством, может быть ограничен круг субъектов, которым земельные участки предоставляются на основании того или иного права. Федеральными же земельными законами может быть ограничен оборот земельных участков (см. ст. 27 ЗК и коммент. к ней), и это прежде всего означает, что право собственности граждан, юридических лиц, местного самоуправления, субъектов РФ на ряд предусмотренных ЗК земель возникнуть не может. Земельным законодательством также могут быть установлены особенности возникновения прав на земельные участки, что, собственно, и составляет содержание данной главы.

Некоторые особенности возникновения, равно как и реализации прав на земельные участки, могут быть также установлены и аграрным, градостроительным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах и др. в зависимости от того, к какой из категорий земель принадлежит тот или иной земельный участок. Однако следует заметить, что нормы, устанавливаемые нормативными актами этих отраслей, не могут вступать в противоречие с общими положениями земельного законодательства.

Таким образом, права на земельные участки, установленные указанными комментируемой статьей главами ЗК, возникают на основаниях, предусмотренных гражданским законодательством, с учетом специальных норм законодательства земельного, определенных положений иного отраслевого законодательства.

Кроме того, право может возникнуть только на сформированный в соответствии с законодательством о землеустройстве и земельном кадастре земельный участок у лиц, имеющих в соответствии с федеральным законом право на приобретение на основе избранного правового титула. Право на земельный участок как на недвижимую вещь (гражданским законодательством это установлено на основании ст. 130 ГК) может возникнуть только после государственной регистрации в соответствии со ст. 131, 164 ГК и ФЗ о госрегистрации.

Общие основания возникновения гражданских прав и обязанностей предусмотрены гл. 2 ГК "Возникновение гражданских прав и обязанностей, осуществление и защита гражданских прав". На перечисленных статьями данной главы основаниях возникают как вещные права, так и права (а также обязанности) участников обязательственных правоотношений.

Гражданским кодексом предусматриваются также нормы, устанавливающие особенности приобретения права собственности (гл. 14), в том числе основания приобретения этого права (ст. 218 ГК), а также права общей собственности (ст. 244 ГК).

Главой 17 ГК предусмотрены основания приобретения права пожизненного наследуемого владения (ст. 265), права постоянного (бессрочного) пользования (ст. 268), сервитута (ст. 274). Но с принятием ЗК положения указанных статей в части, противоречащей ему, применяться не могут, поскольку ЗК, как основной закон земельного законодательства, в данном случае содержит нормы, имеющие приоритет в регулировании земельных отношений, так как ими определены особенности оборота земель. То же можно сказать и об иных статьях ГК, составляющих содержание гл. 17 и иных глав ГК, если они касаются приобретения прав на земельный участок, в частности, о порядке приватизации или, наоборот, изъятия (выкупа) земельного участка, перехода прав на земельный участок при переходе прав на недвижимое имущество, на нем находящееся (ст. 273, 552 ГК), предоставлении прав на земельные участки для строительства (ст. 263 ГК).

В качестве положений о возникновении гражданских прав ст. 8 ГК определено, что гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Данной статьей определен самый общий перечень оснований, поэтому не все из них могут служить основанием для возникновения прав на земельные участки.

Права на земельный участок возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом. Из сделки может возникнуть право собственности на земельный участок, права и обязанности арендатора и арендодателя - по договору аренды земельного участка и права пользователя по договору о передаче участка в безвозмездное срочное пользование (см. ст. 24 и коммент. к ней).

Право на земельный участок может возникнуть из акта государственного органа или органа местного самоуправления, наделенных полномочиями предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Акт (решение) органа государственной власти или местного самоуправления в данном случае является основанием для возникновения права постоянного бессрочного пользования, права собственности (в процессе приватизации), права безвозмездного срочного пользования на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

Права на земельный участок могут возникнуть также:

1) из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности. В этом случае права на земельный участок могут быть признаны судом, если из материалов и доказательств, представленных суду, следует, что это право принадлежало (либо принадлежит) лицу на том или ином основании. Судебное решение, установившее право на землю, является юридическим основанием, при наличии которого органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязаны осуществить государственную регистрацию права на землю или сделки с землей (см. ст. 59 и коммент. к ней). В то же время предоставление земельных участков в собственность или на основании иного права не входит в компетенцию суда. Но суд может вынести решение, обязывающее соответствующие органы предоставить земельный участок;

2) в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом. Помимо оснований, собственно установленных гражданским законодательством, к таким основаниям относятся, в частности, нормы ст. 20 и 21 ЗК о праве граждан и юридических лиц закрепить земельные участки, используемые ими на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, в собственность или заключить договор аренды;

3) вследствие иных действий граждан и юридических лиц. К ним можно отнести приобретение земельных участков на основании приобретательной давности;

4) вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий. В данном случае речь может идти, например, о приобретении права на земельный участок, принадлежавшего умершему в порядке наследования. В этом случае смерть правообладателя является указанным событием.

Для приобретения права на земельный участок необходимо осуществление не одного, а нескольких взаимосвязанных действий. После заключения договора, принятия судебного решения, решения уполномоченного органа о предоставлении права на земельный участок следует государственная регистрация как особое действие, без которого права на земельный участок не возникают. На необходимость совокупности оснований для возникновения права на земельный участок указывает и норма ст. 30 ЗК, согласно которой решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных ст. 29 ЗК, о предоставлении земельного участка для строительства или протокол о результатах торгов (конкурсов, аукционов) служит основанием государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования при предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, заключения договора купли-продажи, договора аренды земельного участка.

Права на земельный участок возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом.

Понятие о содержании государственной регистрации прав на недвижимое имущество содержится в ФЗ о госрегистрации: государственная регистрация прав - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК.

Государственная регистрация - единственное доказательство существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

Государственная регистрация прав проводится на всей территории РФ по местонахождению недвижимого имущества в пределах регистрационного округа. Датой государственной регистрации прав (а значит, и датой их возникновения) считается день внесения соответствующих записей о правах в Единый государственный реестр.

Поскольку земельные участки признаны недвижимым имуществом, государственная регистрация прав на них и сделок с ними осуществляется на основании ст. 131 и 164 ГК и ФЗ о госрегистрации.

Согласно ст. 131 ГК право собственности и другие вещные права на земельные участки, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав учреждениями юстиции. Регистрации подлежат: право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных ГК и иными законами.

Обратим внимание на то, что, помимо самих вещных прав, государственной регистрации подлежат ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение (ст. 131 ГК).

Подлежит государственной регистрации и право безвозмездного срочного пользования, несмотря на то что оно не упомянуто специально ст. 131 ГК. Перечень прав, приведенный этой статьей, открытый, поэтому регистрации подлежат, помимо перечисленных, и иные права, установленные законом.

В отношении государственной регистрации сделок с земельными участками комментируемой статьей установлена специальная норма о том, что она обязательна в случаях, указанных в федеральных законах. Это означает, что такие случаи могут быть установлены только федеральными нормативными актами уровня закона. В то же время отсутствие специального указания об обязательной государственной регистрации той или иной сделки еще не означает, что стороны сделки не обязаны обращаться в органы госрегистрации. Наоборот, каждая сделка влечет за собой ограничения, обременения или переход прав на земельный участок, а требование их регистрации четко определено упомянутыми статьями. Это следует и из сущности сделок, которые определены ст. 153 ГК как действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

Земельным кодексом расширен перечень федеральных законов, которыми могут быть установлены случаи обязательной регистрации сделок с земельными участками, в сравнении с ГК. Статьей 164 ГК установлено, что сделки с землей и другим недвижимым имуществом подлежат государственной регистрации в случаях и в порядке, предусмотренных ст. 131 ГК и законом о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, т.е. только двумя федеральными законами. С принятием ЗК обязательность государственной регистрации сделок с землей может быть установлена также, по крайней мере, и федеральными земельными законами.

Относительно отдельных сделок установлено специальное положение об их государственной регистрации. Такими являются договоры аренды земельных участков <*>. Не подлежит отдельной (без договора) регистрации право аренды земельного участка, поскольку данная регистрация не требуется ни ГК, ни ЗК. Указание ФЗ о госрегистрации на необходимость регистрации права аренды (ст. 26) в данном случае следует понимать как необходимость регистрации договора аренды и, соответственно, прав, закрепленных за сторонами этим договором.

--------------------------------

<*> См. ст. 609 ГК, ст. 4, 26 ФЗ о госрегистрации.


Помимо обязательной государственной регистрации, законом устанавливаются и случаи, когда она не требуется. Так, ФЗ о госрегистрации утверждено, что права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу этого Закона (через 6 месяцев после его официального опубликования, см. ст. 33 ФЗ о госрегистрации) <*>, признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной указанным Законом. Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей. Эти права считаются возникшими и без государственной регистрации.

--------------------------------

<*> Текст ФЗ о госрегистрации впервые опубликован в "Российской Газете" от 30.07.1997 N 145.


Дальнейшее совершение сделок с земельными участками, права на которые не были зарегистрированы, или сделок с правами на землю требует их государственной регистрации, поскольку согласно той же упомянутой статье ФЗ о госрегистрации государственная регистрация возникших после введения в действие указанного Закона ограничения (обременения) или иной сделки с объектом недвижимого имущества требует государственной регистрации прав на данный объект, возникших до введения его в действие. Исключение сделано для земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения ее на федеральную, субъектов РФ и муниципальную. В соответствии с ФЗ о введении в действие ЗК (п. 10 ст. 3) до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется.

Не требуется государственная регистрация и договоров аренды земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенных на срок менее чем 1 год, за исключением случаев, установленных федеральными законами (см. ст. 26 ЗК).

Помимо общих положений о приобретении прав на земельные участки, законодательством установлены и особые нормы, определяющие основания возникновения отдельных видов прав.

Статьей 218 ГК установлены основания для приобретения права собственности как на имущество, имеющее собственника, так и не имеющее. Право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества. В случае смерти гражданина право собственности на принадлежавшее ему имущество переходит по наследству к другим лицам в соответствии с завещанием или законом. В случае реорганизации юридического лица право собственности на принадлежавшее ему имущество переходит к юридическим лицам - правопреемникам реорганизованного юридического лица.

Если имущество собственника не имеет, собственник его неизвестен или отказался от имущества либо утратил на него право собственности по иным основаниям, на такое имущество возможно приобретение права собственности по основаниям, предусмотренным законом. И в качестве такого основания предусмотрен институт приобретательной давности.

Согласно ст. 234 ГК содержание приобретательной давности заключается в следующем: лицо - гражданин или юридическое лицо, - не являющееся собственником имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющее как своим собственным недвижимым имуществом в течение 15 лет либо иным имуществом в течение 5 лет, приобретает право собственности на это имущество (приобретательная давность). Право собственности на недвижимое, подлежащее государственной регистрации, возникает у лица, приобретшего это имущество в силу приобретательной давности, с момента такой регистрации.

Основное содержание дискуссии заключалось в том, что ст. 214 ГК была установлена презумпция права государственной собственности на земельные участки и другие природные ресурсы. Согласно этому данные объекты, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, считаются государственной собственностью. Это вызывало сомнение у ряда специалистов в том, что земельные участки, как бесхозяйные, могут быть приобретены на основании приобретательной давности или перейти в муниципальную собственность в порядке, предусмотренном ст. 225 ГК.

До принятия ЗК дискуссионным был вопрос о том, можно ли на земельные участки вообще распространить режим бесхозяйных вещей, поскольку ответа на этот вопрос земельное законодательство не содержало. Теперь согласно ст. 53 ЗК при отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи (см. ст. 53 ЗК и коммент. к ней).

Для возникновения права собственности на бесхозяйные недвижимые вещи установлено следующее правило (ст. 225 ГК): бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь.

Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности.

По нашему мнению, приобретение бесхозяйных земельных участков в собственность по приобретательной давности заслуживает распространения, в том числе с точки зрения развития принципа многообразия и равенства всех форм собственности на землю.

Кроме того, в дальнейшем будет осуществляться разграничение государственной собственности на землю на федеральную и собственность субъектов РФ. Поэтому необходимо более четко решить, в какой государственной собственности (федеральной или субъекта РФ) должны находиться не имеющие собственника земельные участки при реализации ст. 225 ГК.

Земельным кодексом установлены и иные, не известные ст. 218 ГК, основания приобретения права собственности гражданами: это, как уже говорилось выше, - безвозмездное оформление права собственности гражданами, использовавшими земельные участки до вступления в силу ЗК - на основании права пожизненного наследуемого владения (ст. 21 ЗК), постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20 ЗК). Кроме того, право собственности может быть оформлено и гражданами Российской Федерации, имеющими в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 06.03.1990 N 1305-1 "О собственности в СССР" <*>, но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы (см. ст. 3 ФЗ о введении ЗК). В данном случае речь идет о ненадлежащем оформлении земельных участков, на которых расположены жилые дома.

--------------------------------

<*> ВСНД и ВС СССР. 1990. N 11. Ст. 164.


Земельным кодексом установлены также особенности возникновения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности в зависимости от целей их приобретения (для целей, связанных со строительством или для иных целей). Кроме того, особым образом урегулированы отношения по приобретению прав на земельные участки различных категорий. Наиболее подробно урегулированными (по общему количеству норм) можно считать отношения по приобретению прав на земли сельскохозяйственного назначения, особенности приобретения прав на эти земли (а именно те из них, что используются для сельскохозяйственного производства и не заняты строениями и сооружениями).

Еще одной особенностью действующего земельного законодательства следует считать установление особого порядка приобретения прав на земельные участки лицами, обладающими правом собственности или иными вещными правами на недвижимое имущество, на них (участках) расположенное.