Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом аграрного и экологического закон
Вид материала | Закон |
- Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель, 4465.63kb.
- Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель, 3564.21kb.
- Участвует Сергей Александрович Боголюбов, доктор юридических наук, профессор, заведующий, 745.79kb.
- Комментарий к водному кодексу российской федерации от 3 июня 2006 Г. N 74-фз, 3952.95kb.
- Учебник для вузов, 7622.34kb.
- К уголовному кодексу российской федерации, 6048.58kb.
- Организационно-правовые вопросы контроля, осуществляемого юридической службой Министерства, 4810.01kb.
- Конституцию Российской Федерации, одним из разработчиков которой был Алексеев С. С.,, 341.87kb.
- Программа международной научно-практической конференции «правовое обеспечение инновационного, 559.1kb.
- Программа международной научно-практической конференции «правовое обеспечение инновационного, 558.3kb.
Статья 15. Собственность на землю граждан и юридических лиц
Комментарий к статье 15
Глава III ЗК посвящена регламентации основных положений, связанных с собственностью на землю в России: понятию такой собственности, ее видам, определению круга субъектов собственности на землю.
Понятие объекта права собственности на землю закреплено в ст. 6 ЗК. Таким объектом считается земельный участок - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.
Основания и порядок возникновения права собственности на земельные участки определены в соответствующих статьях гл. V ЗК, ограничения и прекращения права собственности на земельные участки - в гл. VII ЗК.
Содержание права собственности, которое распространяется на любые объекты гражданских прав, в том числе земельные участки, установлено гражданским законодательством. Согласно ст. 209 ГК собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
Владение земельным участком представляет собой обладание им как своим. Например, для юридического лица это возможность числить его на своем балансе.
Пользование землей - это возможность извлекать ее полезные свойства: размещать на ней постройки и сооружения, выращивать сельскохозяйственную продукцию и т.д. В соответствии со ст. 40 ЗК собственники земельных участков имеют право использовать для собственных нужд в установленном законом порядке не только поверхность земельного участка и почвенный покров, но и имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы.
Правомочие распоряжения состоит в возможности для собственника определять юридическую судьбу земельного участка. Он вправе отчуждать земельный участок в собственность другим лицам (дарить, продавать, обменивать, завещать, передавать в качестве взноса в уставный капитал коммерческих организаций и т.д.), передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения участком, отдавать его в залог и т.д.
В соответствии со ст. 209 ГК собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. При этом владение, пользование и распоряжение землей и иными природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
По земельному законодательству земля должна использоваться прежде всего в соответствии с ее целевым назначением, определяемым принадлежностью к той или иной категории земель, и разрешенным использованием. Собственник земельного участка должен осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов, не допускать загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий, выполнять иные обязанности, предусмотренные ЗК и иными федеральными законами.
Законом предусмотрено также ограничение в отдельных случаях правомочий собственника по распоряжению земельным участком. Так, ст. 27 ЗК установлен перечень изъятых из оборота земельных участков; ст. 37 ЗК предусматривает особые требования к процедуре заключения договоров купли-продажи земельных участков.
Право собственности на землю защищается законом. Собственник вправе истребовать свой земельный участок из чужого незаконного владения в соответствии со ст. 301 и 303 ГК, а также требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения (ст. 304 ГК).
Земля в России может находиться в государственной, муниципальной и частной собственности. Частной собственностью называется собственность граждан и юридических лиц.
В Советском Союзе существовало право исключительной государственной собственности на землю: земельные участки гражданам и юридическим лицам предоставлялись только в пользование, любые сделки с землей были запрещены. Введение множественности форм собственности на землю явилось одной из основных задач земельной реформы. Закон РСФСР от 23.11.1990 N 374-1 "О земельной реформе" <*> впервые провозгласил существование в стране частной собственности на землю в форме индивидуальной, коллективно-долевой и коллективно-совместной.
--------------------------------
<*> ВСНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327. Утратил силу на основании ФЗ о введении в действие ЗК.
Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция установила, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9). При этом в ст. 36 специально подчеркнуто, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, а в ст. 35 - что право частной собственности охраняется законом. По гражданскому законодательству права всех собственников защищаются равным образом (п. 4 ст. 212 ГК).
Что касается иных форм собственности на землю, о которых упоминается в ст. 9 Конституции, то таковых законодательством в настоящее время не предусмотрено. От конструкции коллективной собственности законодательство отказалось. Общая собственность по гражданскому праву представляет собой собственность на имущество двух или нескольких лиц и является, таким образом, разновидностью частной собственности. Согласно ст. 244 ГК имущество может находиться в общей собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (долевая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность). Так, совместная собственность на имущество, в том числе и земельные участки, бывает у супругов; общая долевая собственность на земельный участок - у сособственников жилого дома, на котором расположен этот участок.
В соответствии со ст. 213 ГК в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может им принадлежать. ЗК установил перечень земель, изъятых из оборота, которые не могут находиться в частной собственности, и земель, ограниченных в обороте, которые не подлежат передаче в частную собственность (кроме случаев, установленных федеральным законом).
Возможность иметь имущество (в том числе земельные участки) на праве собственности входит в содержание правоспособности гражданина, признаваемой в равной мере за всеми гражданами.
В п. 3 комментируемой статьи названы случаи, когда иностранные граждане, иностранные юридические лица и лица без гражданства не могут обладать земельными участками на праве собственности. Следовательно, по общему правилу на всех остальных территориях, кроме перечисленных в статье, указанные лица могут приобретать земельные участки в собственность.
Однако в соответствии с ФЗ о введении в действие ЗК иностранные граждане и лица без гражданства не могут приобрести в собственность земельные участки до вступления в силу Указа Президента РФ, устанавливающего перечень приграничных и других территорий, где иностранные граждане и лица без гражданства могут обладать земельным участком на праве собственности.
Закон РФ от 01.04.1993 N 4730-1 "О государственной границе Российской Федерации" (в ред. от 07.03.2005) <*> включает в пределы приграничной территории пограничную зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через государственную границу, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска.
--------------------------------
<*> ВСНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594; СЗ РФ. 1994. N 16. Ст. 1861; 1996. N 50. Ст. 5610; 1997. N 29. Ст. 3507; 1998. N 31. Ст. 3805; Ст. 3831; 1999. N 23. Ст. 2808; 2000. N 46. Ст. 4537; N 32. Ст. 3341; 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2; N 52 (ч. 1). Ст. 5134; 2003 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; 2005. N 10. Ст. 763.
ФЗ об обороте сельхозземель установил запрет на приобретение в собственность земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также юридическими лицами, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%. Указанные лица могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. Однако действие ФЗ об обороте сельхозземель не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Поэтому собственниками таких земельных участков иностранцы быть могут.
Из юридических лиц собственниками земли могут быть все коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий и финансируемых собственниками учреждений. При этом общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды являются собственниками приобретенной ими земли и могут использовать ее лишь для целей, предусмотренных их учредительными документами.
Земельные участки могут быть как переданы в собственность хозяйственного общества, товарищества, производственного кооператива в качестве вкладов их учредителями (участниками, членами), так и приобретены этим юридическим лицом по иным основаниям.
Согласно п. 2 ст. 213 ГК количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Подобные ограничения установлены ФЗ об обороте сельхозземель (см. коммент. к гл. ХIV ЗК).
Статья 16. Государственная собственность на землю
Комментарий к статье 16
Государственная собственность на землю имеет сложный состав. Согласно ст. 214 ГК государственной собственностью в Российской Федерации считается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ).
От имени Российской Федерации и субъектов РФ права собственника осуществляют органы государственной власти в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК).
Российская Федерация и ее субъекты осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. Непосредственно же владеют и пользуются такими участками юридические лица и граждане, которым находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение и в аренду.
Государство (в лице Российской Федерации и ее субъектов) в земельных отношениях может выступать в одной из двух ролей: в качестве субъекта государственной власти, устанавливающего нормы земельного законодательства, осуществляющего государственный контроль за использованием земель и другие функции, названные в ст. 9 - 10 ЗК, и в качестве собственника земельных участков - в последнем случае оно пользуется теми же правами и несет те же обязанности, что и другие собственники земельных участков. В соответствии со ст. 124 ГК при заключении сделок с землей и в иных отношениях, регулируемых гражданским законодательством, Российская Федерация и ее субъекты выступают на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
В Советском Союзе в условиях существования исключительной государственной собственности на землю существовал единый государственный земельный фонд, который не делился на собственность непосредственно Союза ССР и собственность союзных республик. С образованием независимого государства - Российской Федерации входящие в его состав республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург признаны субъектами РФ, обладающими правом государственной собственности на землю. Возникла проблема разграничения государственной собственности на землю между Российской Федерацией и ее субъектами. Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (в ред. от 24.12.1993) <*> не затрагивало вопросов разграничения земли. Впервые Указом Президента РФ от 16.12.1993 N 2144 "О федеральных природных ресурсах" <**> были выделены федеральные земли.
--------------------------------
<*> ВСНД и ВС РФ. 1992. N 3. Ст. 89; N 22. Ст. 1185; 1993. N 6. Ст. 19; N 32. Ст. 1261.
<**> САПП ЗФ. 1993. N 51. Ст. 4932. Утратил силу согласно Указу Президента РФ от 25.02.2003 N 250 (СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 851).
Наконец, процедура проведения разграничения государственной собственности на землю установлена ФЗ о разграничении собственности на землю. В соответствии с ним право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки. Основание государственной регистрации права собственности - акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые, соответственно, у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.
Для того чтобы разграничение было произведено, необходимы точные данные кадастрового учета земель. В отдельных случаях возможно и возникновение спорных вопросов. Поэтому осуществление разграничения государственной собственности на землю займет достаточно длительное время. В связи с этим ФЗ о введении в действие ЗК (п. 10 ст. 3) предусмотрено, что до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется. Распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Порядок распоряжения указанными землями до разграничения государственной собственности на землю определен Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 07.08.2002 N 576 утверждены Правила распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю (в ред. от 21.11.2003 N 705) <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2002. N 32. Ст. 3189; 2003. N 48. Ст. 4677.
Установленный ФЗ о разграничении собственности на землю порядок проведения разграничения государственной собственности на землю таков:
1) специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям (в настоящее время это Роснедвижимость) совместно с другими федеральными органами исполнительной власти подготавливает перечни земельных участков, на которые, соответственно, у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности;
2) подготовленные и согласованные с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления перечни земельных участков, на которые, соответственно, у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности, утверждаются Правительством РФ;
3) сведения о земельных участках, включенных в перечни земельных участков, на которые, соответственно, у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности, вносятся в документы государственного земельного кадастра.
Целый ряд таких перечней к настоящему времени уже утвержден. Например, распоряжением Правительства РФ от 14.02.2003 N 201-р утверждены перечни земельных участков, расположенных на территориях Пензенской и Тамбовской областей, на которые у Российской Федерации возникает право собственности <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 8. Ст. 786.
Правила подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, утверждены Постановлением Правительства РФ от 04.03.2002 N 140 (в ред. от 03.10.2002) <*>. В соответствии с ними перечни земельных участков подготавливаются по каждому муниципальному образованию отдельно по собственности Российской Федерации, собственности субъектов РФ и собственности муниципальных образований. В отдельные перечни земельных участков включаются:
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2002. N 10. Ст. 1001; N 41. Ст. 3983.
1) земельные участки, расположенные на территории двух и более субъектов РФ;
2) земельные участки, расположенные на территории одного субъекта РФ, если на них возникает право собственности другого субъекта РФ;
3) земельные участки, расположенные в границах двух и более муниципальных образований;
4) земельные участки, расположенные в границах одного муниципального образования, если на них возникает право собственности другого муниципального образования.
На каждый земельный участок, включаемый в перечень, формируется дело, содержащее документы, подтверждающие обоснованность внесения земельного участка в этот перечень, и при наличии - кадастровый план земельного участка.
Споры между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями по перечням оспариваемых земельных участков разрешаются с использованием согласительных процедур. В этих целях Роснедвижимостью или ее территориальными органами создаются согласительные комиссии, в состав которых входят уполномоченные представители Роснедвижимости, заинтересованных органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Согласительная комиссия рассматривает разногласия в течение 1 месяца со дня образования. По результатам работы согласительная комиссия принимает решение о включении земельного участка в согласованный сторонами перечень земельных участков или о передаче спора в суд.
Статья 17. Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю
Комментарий к статье 17
Пункт 1 комментируемой статьи почти совпадает с п. 1 ст. 18 и п. 1 ст. 19, посвященных праву собственности на землю субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом, ЗК выделяет три способа возникновения права государственной и муниципальной собственности на землю:
1) специальное указание в федеральном законе на принадлежность земельных участков. Например, Федеральный закон от 19.07.1998 N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" <*> в ст. 13 установил, что исключительно к федеральной собственности относится государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий;
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609.
2) акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые, соответственно, у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю - в соответствии с ФЗ о разграничении собственности на землю (см. коммент. к ст. 16 ЗК);
3) приобретение Российской Федерацией, ее субъектами или муниципальными образованиями земельных участков в результате сделок у граждан, юридических лиц, других субъектов РФ, муниципальных образований, получение их от граждан в порядке наследования и по другим гражданско-правовым основаниям. В государственную или муниципальную собственность поступают земельные участки, выкупленные у собственников для государственных (муниципальных) нужд (ст. 49 ЗК), конфискованные в порядке ст. 50 ЗК, реквизированные (ст. 51 ЗК). Государственной собственностью становятся земли, национализированные в установленном порядке (ст. 235 ГК), муниципальной собственностью - бесхозяйные земельные участки (ст. 225 ГК).
Кроме того, в государственной, муниципальной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность участки из земель, специально указанных в ЗК либо ФЗ о разграничении собственности на землю.
В отношении федеральной собственности на такие земельные участки комментируемая статья дает отсылку к ФЗ о разграничении собственности на землю, который в ст. 3 указывает, что в федеральной собственности могут находиться участки земель:
1) лесного фонда, особо охраняемых природных территорий федерального значения, водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в федеральной собственности, обороны и безопасности;
2) сельскохозяйственного назначения; населенных пунктов; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения; природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; водного фонда:
а) если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности;
б) если эти земельные участки предоставлены органу государственной власти РФ, его территориальному органу, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти РФ;
в) если на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации;
г) если под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр федерального значения;
3) земель запаса, если на них располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности РФ.
Статья 18. Собственность на землю субъектов Российской Федерации
Комментарий к статье 18
Равноправными субъектами РФ в соответствии с Конституцией считаются республики, края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область и автономные округа (об основаниях возникновения у субъектов РФ права собственности на земельные участки см. коммент. к ст. 17 ЗК).
Выделение собственности на землю субъектов РФ в процессе разграничения государственной собственности имеет особое значение. Как уже отмечалось, в советском государстве собственность союзных республик на землю не признавалась. После создания независимого Российского государства в Федеративном договоре от 31.03.1992 <*>, наоборот, признавалось, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, а по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации определяется статус федеральных природных ресурсов. Сложность проведения разграничения государственной собственности на землю и состоит в том, что все земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, расположены на территориях субъектов РФ. Поэтому до последнего времени необходимой четкости в вопросе о том, какие земли принадлежат субъектам РФ, не было.
--------------------------------
<*> См.: Федеративный договор: Документы. Комментарий. М.: Республика, 1994.
Следует обратить внимание, что п. 2 комментируемой статьи устанавливает перечень земель, участки которых могут находиться в собственности субъектов РФ, если они не предоставлены в частную собственность, в отличие от п. 2 ст. 17 и ст. 19, которые в отношении, соответственно, федеральной и муниципальной собственности делают отсылку к ФЗ о разграничении собственности на землю. В результате возникли некоторые расхождения текста рассматриваемой нами статьи и соответствующей статьи указанного ФЗ. Действует в данном случае норма ЗК.
Необходимо отметить, что исключение из общего порядка установлено для двух субъектов РФ: городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. ФЗ о разграничении собственности на землю установил, что он применяется в этих субъектах РФ с учетом особенностей, установленных другими федеральными законами. Этот же ФЗ предусматривает, что в Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства установлен особый порядок: на них распространяются основания внесения земельных участков, на которые у них возникает право собственности, установленные и для субъектов РФ, и для муниципальных образований. Аналогичная норма содержится в п. 4 ст. 19 ЗК: при разграничении собственности на землю в Москве и Санкт-Петербурге земельные участки в муниципальную собственность не передаются, эти субъекты РФ передают принадлежащие им земли в собственность муниципальных образований на основании принимаемых ими самими законов.
Статья 19. Муниципальная собственность на землю
Комментарий к статье 19
Муниципальная собственность не является государственной. Согласно ст. 215 ГК муниципальной собственностью считается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций (Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 08.12.2003)) <*>. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506; 1996. N 17. Ст. 1917; N 49. Ст. 5500; 1997. N 12. Ст. 1378; 2000. N 32. Ст. 3330; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 28. Ст. 2892; N 50. Ст. 4855. Утрачивает силу с 1 января 2006 г. на основании Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822). В настоящее время действует в части, не противоречащей положениям гл. 12 указанного Закона.
От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (в случаях, установленных законом, иные лица по специальному поручению органов местного самоуправления).
Местное самоуправление в Российской Федерации создано для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а также владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132 Конституции).
Об основаниях возникновения муниципальной собственности см. коммент. к ст. 17 ЗК.
Следует отметить, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми не только федеральными законами, но и принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ. Что касается гражданско-правовых оснований приобретения муниципальной собственности на земельные участки, то, в отличие от государственной собственности, она может возникать также на бесхозяйные земельные участки, от которых отказались собственники, в порядке ст. 225 ГК.
В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге установлены особые основания возникновения муниципальной собственности на земельные участки. Поскольку при разграничении государственной собственности на землю в этих субъектах РФ земельные участки в муниципальную собственность не передаются, остаются два из названных в п. 1 комментируемой статьи основания: признание федеральным законом земельного участка находящимся в муниципальной собственности и приобретение земельного участка муниципальным образованием по основаниям, установленным гражданским законодательством. По нашему мнению, оба указанных основания распространяются и на случаи возникновения муниципальной собственности в Москве и Санкт-Петербурге. Хотя в п. 4 комментируемой статьи и сказано, что право муниципальной собственности на земельные участки здесь возникает при передаче участков из собственности Москвы и Санкт-Петербурга, но нет указания на то, что она возникает только в этом случае.
Земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, могут быть предоставлены гражданам и юридическим лицам в аренду, гражданам в пожизненное наследуемое владение, органам местного самоуправления и созданным ими некоммерческим организациям, муниципальным учреждениям и муниципальным унитарным предприятиям - в пользование.
В муниципальной собственности могут находиться также не предоставленные в частную собственность участки земель, перечисленных в ст. 5 ФЗ о разграничении собственности на землю. Это земли:
- особо охраняемых природных территорий местного значения, водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;
- сельскохозяйственного назначения; населенных пунктов; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики и иного назначения; природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения;
- водного фонда, если на них располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной или частной собственности, за исключением приватизированного недвижимого имущества, находившегося до приватизации в собственности РФ или ее субъектов; если они предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления (за исключением земельных участков, указанных в ст. 3 и ст. 4 ФЗ о разграничении собственности на землю); под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр местного значения;
- земли запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности.
При разграничении государственной собственности на землю в собственность того или иного муниципального образования переходят земли, находящиеся в границах этого образования. Однако муниципальное образование может приобрести, например купить, земельный участок, находящийся за пределами территории муниципального образования. Точно так же субъект РФ или непосредственно Российская Федерация могут передать безвозмездно в собственность муниципального образования любой участок, в том числе и находящийся за пределами его границ. Что касается Москвы и Санкт-Петербурга, поскольку передача земельных участков в муниципальную собственность регулируется их собственными законами, то, очевидно, может быть ими предусмотрена и возмездная передача земельных участков.
Нормативные акты
1. Конституция РФ. Ст. 9, 35, 36.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ.
Федеральный закон от 17.07.2001 N 101-ФЗ
"О разграничении государственной
собственности на землю" <*>
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.
Правила распоряжения земельными участками,
находящимися в государственной собственности,
до разграничения государственной собственности на землю
(утв. Постановлением Правительства РФ от 07.08.2002 N 576) <*>
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2002. N 32. Ст. 3189; 2003. N 48. Ст. 4677.
Правила подготовки и согласования перечней
земельных участков, на которые у Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
возникает право собственности
(утв. Постановлением Правительства РФ от 04.03.2002 N 140) <*>
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2002. N 10. Ст.1001; N 41. Ст. 3983
Судебная практика
Постановление Федерального арбитражного суда
Московского округа
от 03.04.2003 N КА-А41/1658-03
Постановление Федерального арбитражного суда
Поволжского округа
от 24.04.2003 N А06-1178У-21/02
(извлечение)
Федеральный арбитражный суд Поволжского округа, рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу ЗАО "Минерал Кнауф" на решение от 20.11.2002 Арбитражного суда Астраханской области и постановление апелляционной инстанции от 23.01.2003 того же суда по иску ЗАО "Минерал Кнауф" к главе администрации г. Ахтубинска и Ахтубинского района Астраханской области о признании недействительным постановления главы администрации г. Ахтубинска и Ахтубинского района "Об отказе ЗАО "Минерал Кнауф" в намерении приобрести в собственность земельный участок площадью 168,64 га", установил, что исковые требования мотивированы тем, что ранее предоставленный истцу земельный участок общей площадью 168,64 га в постоянное (бессрочное) пользование постановлением главы администрации г. Ахтубинска от 31.07.2000 N 785 в соответствии со ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 25.10.2001 N 137-ФЗ подлежит в обязательном порядке переоформлению в собственность по правилам ст. 36 настоящего Кодекса сроком до 1 января 2004 г.
Решением Арбитражного суда Астраханской области от 20.11.2002 в иске отказано со ссылкой на п. 3 ст. 15 Земельного кодекса Российской Федерации.
Постановлением апелляционной инстанции от 23.01.2003 решение суда оставлено без изменения.
Как видно из материалов дела, ЗАО "Минерал Кнауф" на основании свидетельств о государственной регистрации права от 28.09.2000 и от 06.10.2000 предоставлены земельные участки под карьер и производственную базу общей площадью 168,64 га на праве постоянного (бессрочного) пользования.
На основании ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" "Минерал Кнауф" обратилось с заявлением в администрацию г. Ахтубинска и Ахтубинского района о намерении приобрести в собственность названные земельные участки.
Постановлением главы администрации и муниципального образования г. Ахтубинск и Ахтубинского района от 18.10.2002 N 1405 Акционерному обществу отказано в приобретении в собственность земельных участков общей площадью 168,64 га под карьер и производственную базу.
Основанием отказа явилось обстоятельство того, что вся территория Ахтубинского района определена приграничной территорией, а п. 3 ст. 15 Земельного кодекса Российской Федерации не допускает обладание иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях.
Согласно уставу ЗАО "Минерал Кнауф" иностранный инвестор - фирма "Кнауф Интернациональ ГМБХ" (Германия) - имеет долю в уставном капитале Акционерного общества в размере 66,6% (п. 4.4), следовательно, владеет контрольным пакетом акций и является иностранным юридическим лицом, зарегистрированным на территории Российской Федерации.
На основании Закона РФ "О государственной границе Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 29.11.96 N 148-ФЗ) письмом Пограничной службы России Краснознаменского Северо-Кавказского регионального управления в/ч 2449 N 1/24 от 08.01.2002, статьей 1 постановления главы администрации Астраханской области от 26.06.98 N 264 "Об определении пограничных территорий внутренних и пограничных вод и установлении в них режимов приграничных территорий" вся территория Ахтубинского района определена как приграничная территория.
Статья 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 25.10.2001 N 137-ФЗ обязывает юридических лиц переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на праве аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность до 1 января 2004 г. в соответствии с правилами ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации.
Между тем, поскольку п. 3 ст. 15 Земельного кодекса Российской Федерации не допускает обладание иностранными юридическими лицами на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, в свою очередь, истец является иностранным юридическим лицом и спорные земельные участки находятся на территории Ахтубинского района, относящейся к приграничной зоне, постановлением главы администрации муниципального образования г. Ахтубинск и Ахтубинского района правильно отказано ЗАО "Минерал Кнауф" в приобретении в собственность земельных участков.
Таким образом, оснований для отмены решения от 20.11.2002 и постановления апелляционной инстанции от 23.01.2003 у суда кассационной инстанции не имеется.
Определение Конституционного Суда РФ
от 05.11.2003 N 403-О
"По запросу Правительства Москвы
о проверке конституционности пунктов 2 и 3
статьи 2 Федерального закона "О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации",
пункта 3 статьи 11 и пункта 7 статьи 28 Федерального закона
"О приватизации государственного
и муниципального имущества" <*>
--------------------------------
<*> РГ. 2004. N 2.
Решение Верховного Суда Российской Федерации
от 25.08.2003 N ГКПИ03-687
Постановление Федерального арбитражного суда
Московского округа
от 15.08.2003 N КГ-А40/5670-03
Постановление Федерального арбитражного суда
Московского округа
от 25.04.2003 N КГ-А40/2295-03-П
Постановление Федерального арбитражного суда
Московского округа
от 18.03.2003 N КА-А41/1050-03
Постановление Федерального арбитражного суда
Уральского округа
от 04.06.2002 N Ф09-1474/02-ГК
МУ "Комитет по управлению имуществом" г. Златоуста обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с иском к Южноуральской регистрационной палате о признании незаконным приостановления государственной регистрации прав на земельные участки и обязании в установленный судом срок произвести регистрацию права муниципальной собственности 90 участков.
В порядке статьи 37 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации истец изменил предмет иска, просил признать недействительным отказ в государственной регистрации прав на земельные участки, выраженный в письме Южноуральской регистрационной палаты от 12.02.02 N 717, и обязать ответчика в установленный судом срок произвести регистрацию права муниципальной собственности по делам 74:01-25:025-2001:0087-0177, 0181.
Решением от 15.03.02 в удовлетворении иска отказано. Постановлением апелляционной инстанции от 29.04.02 решение оставлено без изменения.
Истец - МУ "Комитет по управлению имуществом" г. Златоуста - просит в кассационной жалобе решение от 15.03.02 и постановление от 29.04.02 отменить, принять новое решение, ссылаясь на неправильное применение статьи 21 Закона Челябинской области от 26.03.98 N 39-ЗО "О земельных отношениях", Федерального закона от 17.07.01 N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", неприменение Закона Челябинской области от 11.02.99 N 63-ЗО "О государственных и муниципальных землях Челябинской области".
Как следует из материалов дела, решением Златоустовского городского Собрания депутатов N 185 от 22.11.01 утвержден перечень земельных участков муниципальной собственности, на основании которого истец обратился за государственной регистрацией прав к ответчику. Отказывая 12.02.02 в государственной регистрации, ответчик указал на несоответствие представленных документов действующему законодательству: статье 19 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту б статьи 21 Закона Челябинской области "О земельных отношениях".
Судом первой и апелляционной инстанций правильно установлено, что на момент принятия ответчиком отказа не был соблюден порядок разграничения земельных участков, предусмотренный Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю", а также не произведено согласование муниципальной собственности с законодательной (представительной) властью области.
Решение Златоустовского городского Собрания депутатов N 185 от 22.11.01 принято без учета требований статьи 21 Закона Челябинской области "О земельных отношениях", которая к компетенции законодательной (представительной) власти области относит участие в разграничении государственной собственности на землю, отнесении и согласовании муниципальной собственности.
Вступившим с 20.01.02 в силу Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю" предусмотрен порядок разграничения государственной собственности на землю, который в соответствии со статьей 6 этого Закона не соблюден.
Довод заявителя жалобы о том, что необходимо руководствоваться правилами, установленными Законом Челябинской области "О государственных и муниципальных землях Челябинской области", который действовал на момент подачи заявления на регистрацию земельных участков, отклоняется судом кассационной инстанции. Указанный Закон согласно статье 2 основывался на Законе Челябинской области "О земельных отношениях", не изменял и не отменял нормы последнего.
При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции пришел к выводу, что спор разрешен в соответствии с действующим законодательством, оснований для отмены принятых судебных актов не имеется.