Мельников Н. Н. Правовое регулирование микрофинансирования в России и странах СНГ

Вид материала

Литература

Содержание 2. Понятие микрофинансовой организации 40 3. Участники микрофинансовых организаций 68 4. Создание и прекращение микрофинансовых организаций 98 5. Имущественные и финансово-правовые основы микрофинансирования 185 Проведенное исследование позволило сформулировать следующие выводы 1. Понятие микрофинансирования 1.1. Нормативно-правовые основы микрофинансовой деятельности 1.2. Определение микрофинансирования и микрофинансовых услуг 2. Понятие микрофинансовой организации 2.1. Виды микрофинансовых организаций Кредитные организации Организации, основанные на членстве Юридические лица, образуемые в соответствии с законами о микрофинансовых и микрокредитных организациях Субъектный состав учредителей Количественные параметры учредительства Виды оказываемых услуг 2.2. Принципы образования и деятельности микрофинансовых организаций 3. Участники микрофинансовых организаций 3.1. Понятие участника микрофинансовой организации 3.2. Права и обязанности участников микрофинансовых организаций 4. Создание и прекращение микрофинансовых организаций 4.1. Регистрация и лицензирование 4.2. Организационная структура и управление 4.3. Реорганизация и ликвидация ... Полное содержание

Подобный материал:

• Темы и примерные планы рефератов для студентов 2-го ускоренного курса и 3-го заочного, 71.8kb.
• Новости рго, 333.26kb.
• Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 38.07kb.
• Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 22.86kb.
• Административно-правовое регулирование трудовой миграции в российской федерации и странах, 441.24kb.
• Программа дисциплины "Правовое регулирование налогообложения юридических лиц, 181.73kb.
• Тема: «Правовое регулирование международного перевода денежных средств и платежных, 9.64kb.
• Темы дипломов по кафедре предпринимательского права Правовое регулирование соглашений, 31.32kb.
• Старостина Светлана Андреевна Правовое регулирование борьбы с преступностью в странах, 2406.73kb.
• Сравнительный анализ некоторых вопросов функционирования фондовых бирж государств–участников, 268.08kb.

Мельников Н.Н.


Правовое регулирование микрофинансирования

в России и странах СНГ


Правовое регулирование микрофинансирования в России и странах СНГ

Мельников Н.Н., кандидат юридических наук.


Рецензент:


В.В. Устюкова, д.ю.н., проф., зав. сектором Института Государства и Права РАН


СОДЕРЖАНИЕ

введение

Реформы 90-х годов двадцатого века привели к либерализации экономики и развитию предпринимательства, что способствовало увеличению спроса на кредитные ресурсы. При этом банковские институты были не развиты и не обслуживали значительную часть населения, у которой отсутствовал стабильный доход и залоговое обеспечение.

В таких условиях граждане объединяли свои интеллектуальные и материальные ресурсы и создавали кредитные кооперативы, союзы, фонды и ассоциации, получившие название «микрофинансовые организации».

Дополнительной предпосылкой развития микрофинансовых услуг в государствах СНГ стала реформа законодательства и принятие новых нормативных актов, включая Гражданский кодекс, законы о кредитных кооперативах, сберегательно-заемных ассоциациях, кредитных союзах, кредитных товариществах, микрофинансовых и микрокредитных организациях.

Микрофинансирование имеет свою историю, а не представляет собой явление, которое возникло в последние десятилетия и порождено экономическими реформами. Обратившись к работам А.В. Чаянова, мы увидим, что в дореволюционную эпоху в России были широко распространены кредитные товарищества, которые находились практически в каждом селе и играли важнейшую роль в обеспечение доступа крестьян к мелким кредитам¹. По разным оценкам их насчитывалось более 16 тысяч². На западе классическим примером микрофинансовой организации являются кредитные товарищества Райфайзена, принципы работы которых также сформулированы в трудах А.В. Чаянова.

Революционные события 1917 года приостановили эволюцию микрофинансовых организаций в России. Однако даже советское время государство не пошло по пути их полной ликвидации и разрешило гражданам объединяться в кассы взаимопомощи, которые не являлись юридическими лицами, но позволяли населению без участия государства решать совместные финансовые проблемы путем аккумулирования средств участников с последующим предоставлением займа нуждающимся.

Возникновение микрофинансовых организаций как самостоятельных субъектов права в России и других странах СНГ связано с принятием законов о поддержке малого предпринимательства и введением в действие Гражданских кодексов, определивших нормативные основы создания и функционирования различных видов юридических лиц.

В большинстве стран СНГ законодательство о микрофинансировании развивалось примерно в одно и то же время (1998 – 2004гг.). Но если положения Гражданского законодательства стран СНГ практически идентичны, то принятые нормативные акты о микрофинансовых организациях характеризуются существенными различиями и специфическими особенностями.

Анализ законодательства стран СНГ показывает, что ни одно из государств не содержит полного набора правовых инструментов, необходимых для регулирования микрофинансовых услуг. Нормативная база всех стран включает положения о банках и банковских услугах, однако, когда речь идет о микрофинансировании, возникает большое количество законодательных пробелов и ограничений.

Россия является единственной из стран СНГ, обладающей упрощенной процедурой образования кредитных кооперативов, которым не требуется получение лицензии и соблюдение положений о минимальном размере паевого фонда. Тем самым созданы необходимые правовые основы для создания микрофинансовых организаций.

Однако развитие сектора микрофинансирования в РФ сдерживается отсутствием нормативно закрепленной стратегии его развития и понимания его роли в экономике. В результате остается открытым вопрос о системе микрофинансовых организаций, перечне оказываемых ими услуг и разграничении данных услуг с банковскими операциями.

Законодательная неопределенность влечет введение ограничительных мер, одним из проявлений которых является установление максимального числа участников кредитного кооператива граждан на уровне 2000. В отношении сельскохозяйственного кредитного кооператива в законодательство внесены изменения, которыми снят лимит максимального числа членов.

Дополнительный недостаток Российского законодательства состоит в том, что оно в полной мере не учитывает реальное состояние сектора микрофинансирования и его потребности в дополнительном нормативном регулировании. На сегодняшний день в России действуют кредитные кооперативы, объединяющие 20 и более тыс. членов. Они создавались в соответствии со ст. 116 Гражданского кодекса с участием граждан и юридических лиц до введения в действие закона «О сельскохозяйственной кооперации» (1995г.) и закона «О кредитных потребительских кооперативах граждан» (2001г.). Правовое положение указанных кооперативов не охватывается указанными законами. Ведь по ГК кредитный кооператив – это объединение граждан и юридических лиц, а кредитный кооператив граждан – это объединение физических лиц. Сельскохозяйственный кредитный кооператив – это объединение граждан и юридических лиц – сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Наряду с кредитными кооперативами действуют государственные, муниципальные и частные фонды, а также хозяйственные товарищества и общества, привлекающие средства от банков и юридических лиц и предоставляющие займы гражданам и организациям. Правовое положение данных субъектов также остается неурегулированным.

В других странах СНГ, включая Азербайджан, Таджикистан, Узбекистан, Молдову, Кыргызстан, Украину и Казахстан, приняты отсутствующие в Российской Федерации законы о микрофинансовых организациях, кредитных союзах, товариществах и сберегательно-заемных ассоциациях. Но указанные государства «зашли» вперед не сделав первого шага. У них недостаточно четко проработаны нормы, о предусмотренных Российским законодательством кредитных кооперативах, которые характеризуются упрощенной процедурой образования и деятельности. В результате, в этих государствах к микрофинансовым организациям предъявляются серьезные ограничения, сдерживающие частную инициативу и препятствующие развитию негосударственного сектора микрофинансовых услуг.

Для научной литературы тема микрофинансирования является новой и не достаточно проработанной. В последнее время появился ряд публикаций, посвященных рассматриваемой проблематике, но большинство из них касается экономических вопросов, а правовые аспекты все еще остаются малоизученными. Сказанное обуславливает необходимость исследования нормативных характеристик микрофинансовой деятельности и обуславливает актуальность темы настоящей работы.

Цель монографии состоит в определении понятия и характерных особенностей микрофинансирования и микрофинансовых услуг и подготовки предложений, направленных на совершенствование законодательства в этой сфере общественных отношений.

Предметом исследования стали общественные отношения, складывающиеся в процессе оказания микрофинансовых услуг, и система законодательных и иных нормативных актов, регулирующих правовое положение микрофинансовых организаций и выполняемых ими операций. Основным методом исследования стал метод сравнительного правоведения.

Понятие «страны СНГ» используется в настоящей монографии без учета процессов, связанных с реформированием Содружества Независимых Государств, выходом из него различных участников и возникновения новых объединений бывших государств – участников СССР. К числу стран, законодательство которых стало предметом изучения, относятся Азербайджан, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Узбекистан и Украина. Не охваченными исследованием оказались Белоруссия и Туркменистан, где нормативная база о микрофинансировании неразвита, а также Грузия и Армения, в отношении которых не удалось найти достаточного материала.

^ Проведенное исследование позволило сформулировать следующие выводы:

1. Предметом регулирования законодательства о микрофинансировании являются общественные отношения, возникающие в результате функционирования микрофинансовых организаций и оказания микрофинансовых услуг. Законодательство о микрофинансировании состоит из общих норм Гражданского кодекса об организационно-правовых формах юридических лиц и об основных видах обязательств, и специальных положений законов о микрофинансовых организациях.
   
2. Микрофинансирование – это вид экономической деятельности по оказанию микрофинансовых услуг. Микрофинансовые услуги представляют собой определенные законодательством финансовые операции, выполнение которых разрешается микрофинансовым организациям, обладающим специальной правоспособностью.
   
3. Для устранения проблем, связанных с разграничением банковских и микрофинансовых услуг необходимо принять базовый закон «О микрофинансировании», где сформировать модель правового регулирования, при которой производители финансовых услуг делятся на микрофинансовые организации и банки. Дополнительно в законе «О микрофинансировании» следует определить понятие микрофинансирования, микрофинансовых услуг, виды действующих микрофинансовых организаций и перечень разрешенных операций, а также механизмы государственного контроля и надзора. Особенности различных видов МФО предлагается закрепить в специальных законах.
   
4. Основными проблемами законодательства стран СНГ в сфере микрофинансирования являются, во-первых, неразвитость нормативных положений, позволяющих развивать различные формы микрофинансовых организаций, во-вторых, отсутствие юридического механизма перехода от одних форм МФО к другим. Для решения этой задачи предлагается в законе «О микрофинансировании» определить группы микрофинансовых организаций, а в качестве критериев предусмотреть перечень оказываемых услуг и состав клиентской базы: 1) фонды и другие, не основанные на членстве, некоммерческие организации, предоставляющие займы неограниченному кругу субъектов, но не обладающие правом приема сбережений; 2) двухуровневые кредитные кооперативы, союзы и сберегательно-заемные ассоциации, которые вправе выдавать займы и привлекать сбережения, но услуги оказываются только участникам данных МФО; 3) коммерческие микрофинансовые организации, действующие среди неограниченного круга лиц, но с лимитом перечня выполняемых операций, что отличает их от банков.
   
5. В странах СНГ по-разному решается вопрос с государственным контролем над деятельностью микрофинансовых организаций. В ряде государств действуют нормы о необходимости получения лицензии, но процедура ее получения и предъявляемые требования мало чем отличаются от условий лицензирования банков. Указанные ограничения носят избыточный характер и могут быть выполнены лишь субъектами, обладающими значительными материальными и административными ресурсами, что препятствует развитию мелких и средних микрофинансовых организаций. Но задача законодателя – создать условия для развития частной инициативы, с тем, чтобы рынок микрофинансирования был представлен различными формами МФО, которые отличаются друг от друга по перечню осуществляемых операций и их объему, при наличии механизмов государственного контроля и надзора с цель минимизации злоупотреблений и рисков в данном секторе экономики. Поскольку МФО, относящиеся к первой группе (фонды и не основанные на членстве некоммерческие организации), вправе лишь предоставлять займы, для них рекомендуется снять все ограничения, связанные с образованием и функционированием, включая лицензирование их деятельности.
   
6. В отличие от банков кредитные кооперативы, союзы и сберегательно-заемные ассоциации оказывают услуги определенному кругу лиц – своим участникам, а перечень операций ограничен выдачей займов и приемом сбережений. Микрофинансовые организации данного вида контролируются пайщиками, являющими и учредителями, и получателями услуг, поэтому рекомендуется отказаться от лицензирования их деятельности при одновременном включении в законодательство норм о саморегулировании. Для этого предлагается использовать российский опыт, закрепленный в законе «О сельскохозяйственной кооперации», заключающийся создании саморегулируемой организации, учредителями которой являются ревизионный союзы, образуемые кредитными кооперативами, союзами и сберегательно-заемными ассоциациями. Участие в ревизионном союзе является обязательным. В противном случае кооператив, союз или ассоциация подлежат ликвидации. Ревизионные союзы обладают правом проверки финансово-хозяйственной деятельности МФО, но стандарты таких проверок (ревизий) разрабатываются саморегулируемой организацией, которая осуществляет контроль над деятельностью ревизионных союзов и ведет их реестр. При этом саморегулируемая организация контролируется уполномоченным органом правительства РФ. Но у данных положений есть и недостатки. Финансовым источником деятельности ревизионного союза, в том числе осуществляемых проверок, являются взносы его членов. Но если МФО только создано, от него нельзя требовать немедленного вступления в ревизионный союз и внесения взносов. Необоснованным также является предъявление исков о ликвидации начинающей работать организации. Второй аспект рассматриваемой проблемы состоит в том, что ревизионному союзу нет необходимости проверять указанную микрофинансовую организацию, поскольку она еще не приступила к деятельности, либо объем предоставленных услуг ничтожно мал. Из сказанного следует, что нормы об обязательном участии в ревизионном союзе должна применяться к кооперативам, союзам и ассоциациям, достигшим, определенных экономических показателей.
   

Для решения этой проблемы в законодательстве предлагается установить два вида (уровня) кредитных кооперативов, союзов и сберегательно-заемных ассоциаций в зависимости от числа участников и размера кредитного портфеля. В связи с тем, что показатель 2000 членов (граждан) и (или) 200 юридических лиц уже определялся законодателем, его предлагается взять за основу¹. Нормативный размер кредитного портфеля рекомендуется установить на уровне $4 млн. руб.² с ежегодной корректировкой в сторону увеличения в зависимости от инфляции.

Первый уровень – кредитные кооперативы, союзы и ассоциации с кредитным портфелем до $4 млн. руб., либо число участников которых не превышает 2000 граждан и (или) 200 юридических лиц (если участие в МФО юридических лиц допускается законодательством). Второй уровень – кооперативы, союзы и ассоциации, объединяющие более 2000 пайщиков, либо размер кредитного портфеля которых более $4 млн. руб.

Указанные показатели должны применяться по принципу, «что наступит раньше». Если число членов превысит 2000, то МФО по своему выбору может вступить в ревизионный союз или обязано провести реорганизации либо уменьшить число членов до 2000. Если размер кредитного портфеля кооператива станет больше $4 млн. руб., то МФО также по своему выбору вправе вступить в ревизионный союз или должно провести реорганизации либо уменьшить портфель до $4 млн. руб. Соответственно до тех пор, пока рассматриваемые показатели не будут достигнуты, членство в ревизионном союзе не является обязательным. В данных предложениях речь идет не о двух видах МФО, а о введении дополнительных требований нормативного характера, к организациям, намеривающимся увеличить объемы своей деятельности. Такой подход следует назвать принципом двухуровневого правового регулирования микрофинансирования.

7. Механизм саморегулирования является действенным и для микрофинансовых организаций, создаваемых в форме хозяйственных товариществ и обществ, но он не достаточен с точки зрения государственного надзора, поскольку данные организации предоставляют услуги по кредитованию и сбережению денежных средств неограниченному кругу лиц, что значительно увеличивает риски. Отсюда следует, что уровень контроля должен быть выше, чем в кредитных кооперативах, союзах и сберегательно-заемных ассоциациях. Таким образом, странам СНГ рекомендуется для коммерческих МФО, которые без ограничения количественного и качественного состава клиентской базы выдают кредиты и привлекают депозиты, сохранить лицензирование, в качестве механизма, государственного контроля над их деятельностью. Сюда относятся кредитные товарищества Казахстана и микрофинансовые организации Таджикистана, Кыргызстана и Молдовы.
   
8. По сравнению с банками деятельность микрофинансовых организаций характеризуется ограниченным перечнем и объемом выполняемых услуг. Отсюда следует, что надзор над МФО должен осуществляется не Центральным Банком, а специально Уполномоченным органом, на который также следует возложить обязанности по контролю над деятельностью саморегулируемых организаций и ведением их реестра. Для реализации данных предложений рекомендуется внести соответствующие изменения в законы микрофинансовых организациях и нормативные акты, регулирующие порядок образования и деятельности Уполномоченного органа.
   
9. Особенность кредитных кооперативов, сберегательно-заемных ассоциаций и кредитных союзов проявляется в том, что они вправе оказывать услуги только своим участникам (пайщикам, членам). Правовое регулирование приобретения статуса члена указанных организаций в законодательстве стран СНГ характеризуется серьезными недостатками, основными из которых являются следующие: 1) не определен момент, когда лицо считается принятым в состав участников; 2) общее собрание или наблюдательный совет наделены исключительным правом принятия решения о приеме в пайщики, что приводит к сложностям в реализации данных положений на практике, так как необходимо созывать высший орган управления. Если говорить о наблюдательном совете, то его члены невправе получать вознаграждение за свою работу, что также негативно влияет на оперативность функционирования МФО. Для решения указанных проблем рекомендуется внести изменения в законы о кредитных кооперативах, союзах и сберегательно-заемных ассоциациях, установив, что порядок приема в состав пайщиков и орган, обладающий данными полномочиями, определяется учредителями. Момент приема удостоверяется оплатой паевого взноса и подписанием договора, регулирующего права и обязанности пайщика и организации.
   
10. Управление кредитными кооперативами, сберегательно-заемными ассоциациями и кредитными союзами осуществляется на демократических принципах, заключающихся в том, что участник при принятии решений обладает одним голосом вне зависимости от размера паевого взноса. При этом в некоторых странах СНГ отсутствуют нормы о максимальном размере паевого взноса, то есть действуют положения, разрешающие концентрировать 90 и более процентов паевого фонда в руках нескольких лиц, что сводит на нет принципы равноправия пайщиков. Чтобы этого не происходило в законы Узбекистана и Азербайджана «О кредитных союзах» и закон России «О сельскохозяйственной кооперации» рекомендуется внести изменения, устанавливающие ограничение доли паев, принадлежащих одному участнику, на уровне 15% от паевого фонда.
    
11. Основным видом деятельности микрофинансовых организаций является выдача займов. Именно данная услуга обеспечивает покрытие необходимых расходов и является источником формирования прибыли, поэтому решение о выдаче займа должно приниматься специально уполномоченным органом – кредитным комитетом. Независимость кредитного комитета важна, поскольку способствует реализации механизма принятия объективного решения созданным для этого органом, который не обладает другими управленческими полномочиями. В свою очередь исполнительный орган должен руководить текущей работой, кроме принятия решений о предоставлении займов.
    

К сожалению, в большинстве стран СНГ законодательство либо не предусматривает обязанности создания кредитного комитета либо положения о нем носят противоречивый характер. В их числе: 1) назначение членов кредитного комитета исполнительным органом, 2) утверждение решений кредитного комитета исполнительным органом, 3) участие представителей исполнительного органа в деятельности кредитного комитета.

Для устранения выявленных недостатков рекомендуется, во-первых, сделать кредитный комитет обязательным органом управления во всех видах микрофинансовых организаций. Во-вторых, исключить из законодательства нормы, разрешающие исполнительному органу назначать членов кредитного комитета либо входить в его состав с правом голоса. Кредитный комитет должен избираться высшим органом управления. С целью повышения оперативности функционирования микрофинансовых организаций в законодательстве следует предусмотреть возможность делегирования кредитным комитетом одному из своих членов право принятия единоличного решения по микрозаймам (например, до $2 тыс.). В случае, если сумма предполагаемого займа превышает указанный размер, требуется коллегиальное решение.

12. Обеспечение финансовой стабильности и защиты интересов вкладчиков обуславливает необходимость введения системы предупреждения и контроля проводимых финансовых операций. Для решения этой задачи предусматриваются обязательные нормативы, являющиеся юридическими правилами, в которых содержатся определенные экономические показатели и порядок их расчета, характеризующие финансовую устойчивость микрофинансовой организации. При этом в законодательстве стран СНГ применяются два диаметрально противоположных подхода. В одном случае предусматривается избыточный перечень нормативов, соответствующий требованиям, предъявляемым к банкам, в другом - нормативы отсутствуют вообще, что также нельзя признать обоснованным. Чтобы методологически решить данный вопрос, предлагается использовать концепцию деления кредитных кооперативов, союзов и сберегательно-заемных ассоциаций на два уровня. Для субъектов первого уровня рекомендуется ограничиться нормативом достаточности собственного капитала в размере 30%. То есть, соотношение собственных и заемных средств в МФО первого уровня должно составлять 30Х70.
    

Поскольку кредитные кооперативы, сберегательно-заемные ассоциации и кредитные союзы второго уровня, а также коммерческие микрофинансовые организации обладают расширенными полномочиями, введение для них экономических нормативов представляется не только оправданным, но и необходимым, так как соблюдение нормативов находится в неразрывной связи с эффективным управлением финансовыми потоками и исполнением обязательств. В качестве предложения рекомендуется в законы о соответствующих видах МФО ввести следующие нормативы: (1) норматив достаточности капитала, (2) норматив максимального риска на одного заемщика и группу взаимосвязанных заемщиков, (3) норматив ликвидности, (4) норматив совокупной задолженности специалистов МФО, (5) норматив временного свободного (не размещенного) остатка активов, (6) норматив максимального совокупного размера инвестиций. Также следует предусмотреть резервирование средств по просроченным займам и обязанность страховать риск невозврата займов по случаю смерти или потери трудоспособности заемщика. Конкретные параметры нормативов и резервов должны определяться исходя из обоснованных экономических расчетов и сложившейся системы оценки финансовых рисков.

13. Анализ законодательства стран СНГ показывает, что для большинства государств остро стоит вопрос разграничения банковских и микрофинансовых услуг. Дополнительные сложности возникают при регулировании микрофинансовых услуг на основе договора банковского вклада и кредитного договора. Неприемлемой является ситуация, когда некоторым видам МФО предоставляются широкие полномочия, мало чем отличающиеся от банковских. В качестве базового принципа в законах стран СНГ о микрофинансовых организациях рекомендуется ввести запрет на совершение большинства банковских операций. Микрофинансовые услуг должны ограничиваться заемными и сберегательными функциями, а также осуществлением платежей по поручению клиентов. Последние правомочие целесообразно ввести исключительно для кредитных кооперативов, сберегательно-заемных ассоциаций и кредитных союзов, оказывающих услуги только своим участникам.
    

Странам СНГ (кроме России) рекомендуется пересмотреть вопрос о регулирования микрофинансовых услуг на основе кредитного договора и договора банковского вклада. Представляется, что договор займа, являющийся универсальным правовым институтом, в наибольшей степени соответствует характеру микрофинансирования и должен применяться при установлении порядка оказания основных видов микрофинансовых услуг – заемных и сберегательных операций.

14. В большинстве стран СНГ действует правило, согласно которому заемные средства микрофинансовыми организациями предоставляются только в денежной форме. На первоначальном этапе деятельности МФО главным источником выдачи средств является уставной капитал. Однако по законодательству некоторых государств допускается полное либо частичное формирование уставного капитала (паевого фонда) нематериальными активами, что затрудняет оказание финансовых услуг. Для устранения этого недостатка рекомендуется в закон Азербайджана «О кредитных союзах», закон Молдовы «О микрофинансовых организациях» и закон РФ «О сельскохозяйственной кооперации» внести изменения, которыми установить, что 100% взноса в уставный капитал (паевой фонд) оплачиваются деньгами, а не другим имуществом.