Мельников Н. Н. Правовое регулирование микрофинансирования в России и странах СНГ
| Вид материала | Литература |
- Темы и примерные планы рефератов для студентов 2-го ускоренного курса и 3-го заочного, 71.8kb.
- Новости рго, 333.26kb.
- Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 38.07kb.
- Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 22.86kb.
- Административно-правовое регулирование трудовой миграции в российской федерации и странах, 441.24kb.
- Программа дисциплины "Правовое регулирование налогообложения юридических лиц, 181.73kb.
- Тема: «Правовое регулирование международного перевода денежных средств и платежных, 9.64kb.
- Темы дипломов по кафедре предпринимательского права Правовое регулирование соглашений, 31.32kb.
- Старостина Светлана Андреевна Правовое регулирование борьбы с преступностью в странах, 2406.73kb.
- Сравнительный анализ некоторых вопросов функционирования фондовых бирж государств–участников, 268.08kb.
Законодательство большинства государств СНГ предусматривает возможность образования как коммерческих, так и некоммерческих организаций, обладающих правом оказания микрофинансовых услуг. К группе некоммерческих организаций относятся в России фонды и кредитные кооперативы, сберегательно-заемные ассоциации Молдовы, кредитные агентства и кредитные союзы Кыргызстана и Таджикский микрозаемный фонд.
Микрокредитная депозитная и микрозаемная организации, образуемые в соответствии с Таджикским законодательством, микрофинансовые организации Молдовы, действующие на основе закона «О микрофинансовых организациях», микрокредитная и микрофинансовая компании Кыргызстана входят в группу коммерческих микрофинансовых организаций.
^ Кредитные организации
Кредитные союзы Украины, Кыргызстана и Узбекистана отличаются от других видов микрофинансовых организаций, поскольку занимают особое место в законодательстве. Их правовой статус не подпадает под традиционное деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации. Кредитный союз по законодательству названных государств является самостоятельной организационно-правовой формой юридического лица. В отличие от союзов, образуемых на основе Гражданского кодекса и ставящих в качестве основной цели защиту и поддержку прав своих членов, кредитные союзы образуются для оказания финансовых услуг и обладают специальной правоспособностью.
Внимательный анализ показывает, что основные характеристики этих организаций по своей правовой природе соответствуют статусу некоммерческой организации. Об этом говорит, в частности, признак членства, свидетельствующий, что юридическое лицо образуется для удовлетворения потребностей своих участников, а не для извлечения прибыли, о чем прямо говорится в законе. Однако, несмотря на дискуссионность данного вопроса, по законодательству указанных государств кредитные союзы занимают самостоятельное положение в формах юридических лиц и не относятся ни к коммерческим, ни к некоммерческим организациям, что позволяет выделить их в отдельную группу.
^ Организации, основанные на членстве
Российские кредитные кооперативы, сберегательно-заемные ассоциации Молдовы и кредитные союзы Украины, Азербайджана, Кыргызстана и Узбекистана обладают одним общим признаком. Они являются юридическими лицами, основанными на членстве. Нормативные особенности этих организаций проявляются, во-первых, в целевой направленности деятельности, состоящей в удовлетворении потребностей участников. Во-вторых, состоят в законодательном ограничении качественного состава получателей услуг, которыми могут быть только члены указанных организаций.
^ Юридические лица, образуемые в соответствии с законами о микрофинансовых и микрокредитных организациях
В ряде государств СНГ нормативное регулирование микрофинансовых услуг осуществляется на основе законов «О микрофинансовых организациях» и «О микрокредитных организациях», определяющих статус коммерческих и некоммерческих МФО, правовое положение которых соответствует статусу организационно-правовых форм, предусмотренных национальным гражданским законодательством. Если, например, речь идет о микрозаемном фонде, предусмотренном законом Таджикистана «О микрофинансовых организациях», то его правовое положение определяется преимущественно Гражданским кодексом и законом «Об общественных объединениях», за тем исключением, что закон «О микрофинансовых организациях» предоставляет фонду право выдавать займы на основании свидетельства, выдаваемого Национальным Банком. Аналогичным образом регулируется статус микрофинансовых организаций Кыргызстана и Молдовы, а также микрокредитных организаций Казахстана. Таким образом, особенности статуса рассматриваемых МФО состоят в том, что законы о микрофинансовых организациях регулируют их правомочия лишь в части осуществления финансовых операций. Остальные юридические характеристики устанавливаются в соответствии с законодательством об организационно-правовых формах.
^ Субъектный состав учредителей
В соответствии с законом Российской Федерации «О кредитных потребительских кооперативах граждан» участниками кооперативов не могут быть юридические лица. Аналогичные требования содержатся в законе Молдовы «О сберегательно-заемных ассоциациях граждан» и законах Украины и Кыргызстана «О кредитных союзах».
С другой стороны, законодательство о Российских сельскохозяйственных кредитных кооперативах, кредитных союзах Узбекистана и Азербайджана, кредитных товариществах и микрокредитных организациях Казахстана, микрофинансовых организациях Таджикистана и Кыргызстана не предусматривает ограничений по субъектному составу пайщиков, которыми вправе быть как физические, так и юридические лица.
Таким образом, сельскохозяйственные кредитные кооперативы России, микрофинансовые организации Молдовы, Таджикистана и Кыргызстана, кредитные товарищества и микрокредитные организации Казахстана, и кредитные союзы Узбекистана и Азербайджана с одной стороны и сберегательно-заемные ассоциации граждан, кредитные союзы Украины и Кыргызстана и кредитные кооперативы граждан России с другой, представляют собой две различные группы микрофинансовых организаций, отличающиеся друг от друга требованиями к субъектному составу участников. В первой группе учредителями выступают как физические, так и юридические лица, во второй – только физические лица.
Рассматриваемый критерий не является формальным, поскольку ограничение на участие в деятельности микрофинансовых организаций юридических лиц оказывает значительное влияние на объемы осуществляемых операций, в связи с тем, что финансовые возможности граждан значительно меньше ресурсов, которыми обладают юридические лица.
^ Количественные параметры учредительства
Для кредитных кооперативов России, Украинских, Азербайджанских, Кыргызских и Узбекских кредитных союзов и кредитных товариществ Казахстана законодательством предусматриваются нормы, определяющие количественные требования к составу учредителей. Согласно Российскому закону «О кредитных потребительских кооперативах граждан» и закону «О сельскохозяйственной кооперации» минимальное число пайщиков кооператива равняется 15. По Украинскому и Узбекскому законам «О кредитных союзах» минимальное число учредителей, необходимое для регистрации союза, составляет 50, в Азербайджане – 11, Кыргызстане – 10 и Казахстане – 3.
Российский закон «О кредитных потребительских кооперативах граждан» устанавливает также ограничение на максимальное число членов, которое не может превышать 2000 граждан. Для сельскохозяйственных кредитных кооперативов РФ, кредитных союзов и кредитных товариществ такие требования не характерны и лимит максимального количества членов не устанавливается. Нормы о минимальном и максимальном количестве участников применяются в отношении микрофинансовых и микрокредитных организаций, действующих в организационно-правовых формах, предусмотренных для коммерческих субъектов права.
^ Виды оказываемых услуг
Микрофинансовые организации могут быть классифицированы в зависимости от перечня разрешенных операций. Российским фондам, кредитным агентствам Кыргызстана, Таджикскому микрозаемному фонду, микрокредитным организациям Казахстана и микрофинансовым организациям Узбекистана, являющимся некоммерческими юридическими лицами, а также микрозаемной организации Таджикистана и микрокредитной компании Кыргызстана – коммерческим организациям разрешено выдавать только займы и предоставлять консультационные услуги.
Более широкими полномочиями обладают Российские кредитные кооперативы, сберегательно-заемные ассоциации Молдовы, микрокредитная депозитная организация Таджикистана, кредитное товарищество Казахстана, кредитные союзы Украины, Азербайджана, Кыргызстана и Узбекистана, а также Кыргызская микрофинансовая компания, которые могут наряду с предоставлением займов вправе привлекать сбережения. Отдельные виды данных субъектов выступают участниками платежных систем, осуществляют по поручению клиентов платежи третьим лицам и оказывают другие виды финансовые услуг.
Продолжая рассматривать характеристики микрофинансовых организаций, необходимо кратко рассмотреть всю цепочку общественных отношений, которые могут быть прямо или косвенно названы «финансовыми услугами». В современном обществе граждане часто ссуживают друг другу деньги, выступая кредиторами и должниками. Такого рода операции являются частными заимствованиями и распространены среди ограниченного круга лиц, включая родственников и знакомых. Их отличительная особенность состоит в том, что они обладают некоммерческой природой.
Аналогичные услуги оказываются лицами, именуемыми в обиходе ростовщиками. В данном случае речь идет о систематической деятельности, направленной на извлечение прибыли и связанной с риском, то есть коммерческих услугах. Если указанные лица не зарегистрированы как предприниматели, эти операции являются незаконными, за что может быть применена предусмотренная законом ответственность.
Следующую ступеньку в финансовых услугах занимают некоммерческие юридические лица, образуемые в соответствии с национальным законодательством и обладающие правом выдачи займов. Более полный спектр микрофинансовых операций получили право осуществлять кредитные кооперативы, которые могут как выделять займы, так и принимать сбережения. Для кредитных кооперативов не установлена обязанность получения лицензии, однако законодательство РФ о кредитных кооператива граждан содержит ограничение в виде установления максимального количества участников (клиентов), превышение которого влечет необходимость реорганизации либо ликвидации.
В отличие от кредитных кооперативов для кредитных союзов, товариществ и сберегательно-заемных ассоциаций не устанавливаются ограничения по максимальному числу участников, но их деятельность лицензируется. Особенность микрофинансовых организаций состоит в том, что они на основании лицензии могут оказывать услуги неограниченному по численности кругу лиц. Но, в то же время, законодательство устанавливает лимитированный перечень разрешенных операций, отделяя тем самым эти организации от банков, являющихся заключительной и наиболее полной моделью финансового института, получившего право выполнять широкий перечень услуг без каких-либо количественных и качественных ограничений в отношении клиентской базы и объема операций.
Анализ законодательства стран СНГ показывает, что ни одно из государств не содержит полного набора правовых инструментов, необходимых для регулирования микрофинансовых услуг. Нормативные базы всех стран включают положения о банках и банковских услугах, однако, когда речь идет о микрофинансировании, ситуация характеризуется большим количеством законодательных пробелов и ограничений.
Россия является единственной из стран СНГ, обладающей упрощенной законодательной процедурой образования кредитных кооперативов, которым не требуется получение лицензии и соблюдение требований по оплате минимального размера паевого фонда (уставного капитала). Тем самым в России созданы необходимые правовые основы для создания мелких форм микрофинансовых организаций. Однако развитие сектора микрофинансирования в РФ сдерживается ограничением максимального числа участников кредитного кооператива граждан (2000). С одной стороны кооператив, включающий в себя 2000 членов, является большим, но такое количество недостаточно для преобразования в банк, так как кооператив с таким числом участников еще не может выйти на уровень финансовых объемов и не в состоянии выполнить требования, предъявляемые к банковским организациям. При этом специального закона, позволяющего кредитному кооперативу перейти в другую более прогрессивную форму финансовой организации, но не банк, Российская нормативная база не содержит.
В других странах, включая Азербайджан, Таджикистан, Узбекистан, Молдову, Кыргызстан, Украину и Казахстан, приняты отсутствующие в Российской Федерации законы о микрофинансовых организациях, кредитных союзах, товариществах и сберегательно-заемных ассоциациях, позволяющих перейти от простых форм микрофинансовой деятельности к более сложным. Однако эти государства «зашли» вперед не сделав первого шага. У них недостаточно четко проработаны нормы, о мелких МФО, а именно предусмотренных Российским законодательством кредитных кооперативах, которые характеризуются упрощенной процедурой образования и деятельности. В результате, в этих государствах к микрофинансовым организациям предъявляются серьезные требования, сдерживающие частную инициативу и препятствующие развитию негосударственного сектора микрофинансовых услуг.
Вызывают озабоченность методы нормативного регулирования микрофинансирования, применяемые в ряде стран СНГ. Например, закон Молдовы с институциональным названием «О микрофинансовых организациях» по своему предназначению должен был быть основным юридическим актом, устанавливающим принципы оказания микрофинансовых услуг. Однако этого не случилось, поскольку закон внес серьезную правовую неразбериху. Если микрофинансовые организации – это юридические лица, образуемые в соответствии с данным законом, то куда отнести сберегательно-заемные ассоциации, действующие на рынке микрофинансирования Молдовы? Если микрофинансовые услуги – это операции, выполняемые микрофинансовые компаниями, создаваемыми в соответствии с законом «О микрофинансовых организациях», то, к какому направлению деятельности следует отнести услуги, оказываемые сберегательно-заемными ассоциациями. И самое главное. Почему сберегательно-заемные ассоциации, действующие среди заранее определенного круга клиентов – своих учредителей, должны получать лицензию для осуществления деятельности, а микрофинансовые организации, предоставляющие услуги неограниченному кругу лиц, могут действовать без разрешения и находятся в более привилегированном положении, хотя, с точки зрения государственного контроля и защиты интересов граждан, должно быть наоборот. Правовое регулирование деятельности ассоциации, созданной на принципах финансовой взаимопомощи и работающей только со своими пайщиками, должно быть куда более упрощенным, чем микрофинансовой организации, предоставляющей услуги всем желающим. Очевидно, что предлагаемые законодателем Молдовы способы регулирования микрофинансирования указанных проблем не решают.
Аналогичная ситуация складывается в Кыргызстане и Таджикистане, где законы «О микрофинансовых организациях» разрешают коммерческим юридическим лицам осуществлять микрофинансовую деятельность. Данный подход в значительной степени уязвим, поскольку налагает дополнительную ответственность на государство по мониторингу и контролю указанных юридических лиц, предоставляющих финансовые услуги неограниченному по численности и составу кругу лиц.
Не менее важная проблема заключается также в отсутствии правового механизма разграничения микрофинансовых и банковских услуг, поскольку смешаны задачи, возлагаемые на МФО и банки. Соответственно, нормативные акты, призванные урегулировать определенные виды общественных отношений, не решают поставленных задач. Банковские услуги представляют собой операции, выполняемые для неограниченного круга лиц и направленные на извлечение прибыли. Эта деятельность предполагает широкий территориальный охват и вовлечение значительных средств населения, предприятий и организаций. Отсюда возникает необходимость ведения специальных механизмов государственного надзора.
Иные задачи следует возлагать на микрофинансовые организации, где ключевую роль должны играть демократические начала и принципы взаимопомощи граждан, их непосредственное участие в образование и функционировании организации и ответственность за результаты ее работы. Также следует добавить ограниченный перечень услуг, мелкие по сравнению с банковскими объемы и территорию деятельности, что снимает необходимость введения жесткого контроля.
Всем указанным требованиям отвечают кредитные кооперативы, союзы и сберегательно-заемные ассоциации, действующие исключительно среди своих участников, которые формируют органы управления и осуществляют контроль за их деятельностью. При этом пайщики Российского кредитного кооператива обязаны покрыть образовавшиеся убытки и несут по ним солидарную ответственность (ст. 116 ГК РФ).
Если цель создания микрофинансовой коммерческой организации получение прибыли, а управление таким субъектом осуществляется в зависимости от объема переданных в уставный капитал денежных средств, то кредитные кооперативы, союзы и сберегательно-заемные ассоциации обладают другими особенностями. Во-первых, - это некоммерческие организации, деятельность которых направлена на удовлетворение потребностей пайщиков. Во-вторых, они основаны на членстве. В-третьих, управление строится на демократических принципах – один член – один голос. В-четвертых, все финансовые операции ведутся среди пайщиков, т.е. среди заранее определенного круга лиц, принимающих участие в управлении и несущих ответственность по обязательствам.
Государства СНГ имеют уникальную возможность использования собственного опыта для формирования прогрессивного и эффективного законодательства в сфере микрофинансирования. Большинству стран рекомендуется позаимствовать Российскую модель и принять законы о кредитных потребительских кооперативах, преимуществами которых является, во-первых, простота и доступность процедуры образования, выражающаяся в установление минимального количества участников на уровне 15 человек и отсутствии требований в отношении минимального размера паевого фонда. Во-вторых, ограничение потребителей услуг, которыми могут быть только члены кооператива. В-третьих, ответственность членов кооператива, выражающаяся в необходимости покрыть убытки.
Сказанное не означает, что Российское законодательство является безупречным и не требует реформирования. Существенным недостатком нормативной базы РФ, регулирующей статус кредитных кооперативов граждан, является отсутствие правовых механизмов развития данных кооперативов, поскольку законодательство, ограничивая максимальное количество членов (клиентов) на уровне 2000, не предлагает других юридических решений, которые бы способствовали поддержке экономического роста кредитной кооперации. Статья 12 закона РФ «О кредитных потребительских кооперативах граждан» говорит, что превышение двухтысячного предела числа пайщиков влечет необходимость реорганизации кооператива. Однако уже на момент принятия закона в России существовали и успешно работали кооперативы, насчитывающие 15 – 20 тыс. участников. Практика также показывает, что кооператив, включающий 2000 членов, является совсем небольшим и его разделение либо выделение из его состава нового кооператива принципиально ничего не решает, поскольку под одним управлением могут находиться несколько юридических лиц, что само по себе не гарантирует реализации демократических начал кооперации и защиты интересов пайщиков.
Аналогичные положения существовали в законе РФ «О сельскохозяйственной кооперации», но 18 декабря 2006г. в данный закон были внесены изменения, в соответствии с которыми норма о максимальном числе участников кооператива утратила силу. Одновременно с этим закон обязывает все потребительские кооперативы, в том числе кредитные, вступать в ревизионные союзы, обладающие правом проверки деятельности кооперативов. В свою очередь ревизионные союзы должны быть участниками саморегулируемой организации, которая разрабатывает стандарты деятельности союзов. Контроль над деятельностью саморегулируемой организации осуществляет уполномоченный орган, определяемый Правительством РФ.
Механизм саморегулирования деятельности кредитных кооперативов, предложенный законом РФ «О сельскохозяйственной кооперации», является весьма эффективным, так как позволяет участникам микрофинансового рынка объединить свои усилия и обеспечить контроль над осуществляемой деятельностью при сохранении надзорной функции со стороны государства. Однако у этого нововведения есть и недостатки.
Норма ст. 31 закона «О сельскохозяйственной кооперации» об обязательном членстве в ревизионном союзе применяется вне зависимости от периода деятельности кооператива, числа его участников и объема выполняемых операций, что нельзя признать справедливым. Финансовым источником деятельности ревизионного союза, в том числе осуществляемых проверок, являются взносы его членов – кредитных кооперативов (п. 6 ст. 31). Но если кооператив только создан и объединяет 15 участников, от него нельзя требовать немедленного вступления в ревизионный союз и внесения взносов. Необоснованным также является предъявление исков о ликвидации начинающего работать кредитного кооператива по мотиву его невступления в ревизионный союз. Второй аспект рассматриваемой проблемы состоит в том, что ревизионному союзу нет необходимости проверять деятельность указанного кооператива, поскольку он еще не приступил к работе, либо объем предоставленных услуг ничтожно мал. Из сказанного следует, что норма об обязательном участии в ревизионном союзе должна применяться к кооперативам, достигшим, определенных экономических показателей.
Согласно ст. 31 закона «О сельскохозяйственной кооперации» участие в ревизионном союзе – это обязанность кредитного кооператива, невыполнение которой влечет его принудительную ликвидацию. Но не ясно, распространяются ли данные правила на кооперативы уже действовавшие до принятия новых положений, или же они касаются вновь созданных кооператив. Остается открытым вопрос, в какой срок с момента создания кооператива или принятия рассматриваемых норм необходимо вступить в ревизионный союз?
Согласно ст. 5 закона от 3 ноября 2006г. № 183-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 сельскохозяйственные кооперативы в течение года со дня вступления в силу данного закона обязаны привести свои уставы в соответствие с законом «О сельскохозяйственной кооперации». Специальных положений о сроках вхождения кооператива в ревизионный союз закон № 183-ФЗ не содержит, в то время как для ревизионного союза устанавливается шестимесячный период2, в течение которого надлежит подать заявление о вступлении в саморегулируемую организацию.
Отсутствие четких норм, регламентирующих порядок и сроки вступления сельскохозяйственных кооперативов в ревизионный союз, может привести к злоупотреблениям со стороны государственных и муниципальных органов, выражающимся в предъявлении исков о ликвидации кооператива. В судебной практике такие дела имели место. Как следовало из материалов спора3, межрайонная инспекция федеральной налоговой службы РФ № 4 города Новокузнецка Саратовской области предъявила в арбитражный суд иск о ликвидации сельскохозяйственного производственного кооператива. Поводом для обращения в суд стало нарушение кооперативом ст. 31 закона «О сельскохозяйственной кооперации» (в ред. закона от 11.06.2003) об обязательном вхождении кооператива в аудиторский союз. Суд в удовлетворении требований инспекции отказал, руководствуясь следующим. В соответствии со ст. 121 ГК РФ вступление юридических лиц в ассоциации и союзы осуществляется на добровольной основе. Аналогичные положения предусмотрены в ст. 5 закона «О сельскохозяйственной кооперации». Принимая решение, суд также сослался на ст. 61 ГК РФ, которая не предусматривает такого основания ликвидации кооператива, как невступление в аудиторский союз.
Схожее решение вынесено Федеральным арбитражным судом Центрального округа по делу от 20 июля 2005г. № А09-567/05-28, когда с иском о ликвидации сельскохозяйственного производственного кооператива обратился первый заместитель прокурора субъекта федерации. Суд признал требования прокуратуры незаконными, поскольку ликвидация является несоразмерной санкцией за нарушение положений закона «О сельскохозяйственной кооперации» и не соответствует ст. 61 ГК РФ. Суд также указал, что в действиях кооператива отсутствует вина, так как в субъекте федерации, где располагается кооператив, ни один аудиторский союз не создан.
Анализируя данные судебные решения, можно сделать следующие выводы. Во-первых, норма, обязывающая кооперативы вступать в ревизионные союзы, противоречит ст. 121 Гражданского кодекса, которая устанавливает принцип добровольности вхождения в союзы и ассоциации. Во-вторых, закон «О сельскохозяйственной кооперации» внутренне противоречив, поскольку, с одной стороны, говорит о праве кооператива на вхождение в союз (ст. 5), с другой стороны, членство в союзе называется обязанностью (ст. 31).
Таким образом, механизм саморегулирования деятельности сельскохозяйственных кооперативов, в том числе кредитных, нельзя назвать в полной мере урегулированным. Для решения этой проблемы и с учетом рекомендации о том, что норма о членстве в ревизионном союзе должна применяться к кооперативам, достигшим, определенного уровня экономического развития, предлагается в закон «О сельскохозяйственной кооперации» в части регулирования правового положения кредитных кооперативов ввести такие показатели, как: 1) число участников кооператива; 2) размер кредитного портфеля. В связи с тем, что показатель 2000 членов (граждан) и (или) 200 юридических лиц уже определялся законодателем, его предлагается взять за основу1. Нормативный размер кредитного портфеля рекомендуется установить на уровне $4 млн. руб.2 с ежегодной корректировкой в сторону увеличения в зависимости от инфляции.
Указанные показатели должны применяться по принципу, «что наступит раньше». Если число членов превысит 2000, то кооператив по своему выбору может вступить в ревизионный союз или обязан провести реорганизации либо уменьшить число членов до 2000. Если размер кредитного портфеля кооператива станет больше $4 млн. руб., то кооператив также по своему выбору вправе вступить в ревизионный союз или должен провести реорганизации либо уменьшить портфель до $4 млн. руб. Соответственно до тех пор, пока рассматриваемые показатели не будут достигнуты, членство в ревизионном союзе не является обязательным.
Механизм саморегулирования деятельности сельскохозяйственных кредитных кооперативов с учетом вышеизложенных рекомендаций, предлагается использовать всем странам СНГ, в том числе российскому законодателю, путем внесения необходимых изменений в закон РФ «О кредитных кооперативах граждан».
Для более четкой реализации данных предложений и, исходя из того, что во многих странах СНГ деятельность микрофинансовых организаций, основанных на членстве, подлежит лицензированию, предлагается в законах, регулирующих правовое положение МФО, установить два вида (уровня) кредитных кооперативов, союзов и сберегательно-заемных ассоциаций. Первый уровень – МФО с кредитным портфелем до $4 млн. руб., либо число участников которых не превышает 2000 граждан и (или) 200 юридических лиц (если участие в МФО юридических лиц допускается законодательством). Второй уровень – кооперативы, союзы и ассоциации, объединяющие более 2000 пайщиков, либо размер кредитного портфеля которых более $4 млн. руб.
В отношении первого уровня МФО предлагается отказаться от требования об обязательном участии в ревизионном союзе и получении лицензии. Если законодатель все-таки законодатель решит сохранить лицензирование, то его надлежит вводить лишь для МФО второго уровня, которые желают увеличить количество членов и размер кредитного портфеля. В данных предложениях речь идет не о двух видах МФО, а о введении дополнительных требований нормативного характера, к организациям, намеривающимся повысить объемы своей деятельности. Такой подход следует назвать принципом двухуровневого правового регулирования микрофинансирования.
Механизм саморегулирования в отсутствии лицензирования достаточен лишь для кредитных кооперативов, союзов и сберегательно-заемных организаций, предоставляющих услуги своим членам. Коммерческие микрофинансовые организации, создаваемые в форме хозяйственных товариществ и обществ, и обладающие правом приема сбережений от неограниченного круга лиц, должны действовать на основании лицензии, выдаваемой Центральным Банком или иным Уполномоченным государственным органом.
Возвращаясь к рекомендациям для других государств СНГ, можно добавить, что либерализация законодательства о микрофинансировании возможна и без принятия законов о кредитных кооперативах. Для этого рекомендуется взять за основу принцип двухуровневого деления МФО. На примере кредитных союзов Узбекистана это будет выглядеть так: в закон «О кредитных союзах» вносятся изменения, которыми вводятся два уровня кредитных союзов. В отношении союзов первого уровня снижаются требования к минимальному количеству членов с 50 до 15, и не действует норма об оплате первоначального размера уставного капитала ($10 тыс.) и необходимости получения лицензии и предоставления отчетности Центральному Банку. При этом вводится отсутствующие в настоящее время показатели – число участников (2000) и размер кредитного портфеля. Превышение двухтысячного предела или установленного размера портфеля влечет необходимость оплаты уставного капитала, доведения числа пайщиков до минимального уровня и обращения в ЦБ за лицензией с последующим представлением установленной отчетности.
Также целесообразно ввести положение об уведомлении уполномоченного государственного органа или саморегулируемой организации о превышении двухтысячного числа участников, после чего МФО обязано вступить в ревизионный союз либо получить лицензию. Невыполнение этой обязанности влечет необходимость уменьшения числа участников до 2000 либо ликвидации. Одновременно с этим ревизионные союзы, саморегулируемую организацию и уполномоченные государственные органы следует наделить четко регламентированными полномочиями проверки деятельности МФО с портфелем $4 млн. руб., количество членов которых превышает 2000, и правом предъявления исков о ликвидации МФО, не выполняющих установленные финансовые нормативы.
Необходимость введения и контроля нормативов обуславливается тем, что увеличение числа пайщиков влечет рост сбережений, что повышает ответственность микрофинансовой организации, поэтому ее деятельность должна подлежать более четкой регламентации и государство обязано обеспечить необходимое правовое регулирование для защиты общественных интересов. С другой стороны, нужно учитывать, что соответствующие правила являются в определенном смысле ограничениями для МФО. Отсюда следует учитывать, что в процессе разработки и принятия законодательных изменений необходимо обеспечить участие самих микрофинансовых организаций, иных объединений и других заинтересованных лиц с тем, чтобы сделать его максимально открытым и эффективным. Нельзя допустить того, чтобы введение в действие новых положений привело к отрицательным результатам, как это уже имело место в Таджикистане и Узбекистане, где принятие новых законов привело к созданию правовых запретов для образования новых и деятельности уже созданных МФО.
Таким образом, предлагается модель правового регулирования, при которой производители финансовых услуг делятся на микрофинансовые организации и банки. Микрофинансовые организации включают 1) фонды и НКО, предоставляющие займы, 2) двухуровневые кредитные кооперативы, союзы, и сберегательно-заемные ассоциации, выдающие займы и привлекающие сбережения от своих участников, 3) коммерческие микрофинансовые организации, действующие среди неограниченного круга лиц, но с лимитом перечня выполняемых операций, что отличает их от банков. Банки являются завершающим звеном системы финансовых услуг и характеризуются с одной стороны широкими полномочиями, с другой – жестким надзором со стороны Центрального Банка.
Для реализации на практике указанных положений странам СНГ необходимо принять базовый закон о микрофинансировании, который будет включать понятие микрофинансирования и микрофинансовых услуг, виды действующих микрофинансовых организаций и перечень разрешенных операций, а также механизмы государственного контроля и надзора. Особенности различных видов МФО предлагается закрепить в специальных законах.
Несмотря на то, что в странах СНГ существуют различные виды микрофинансовых организаций, все они обладают рядом общих черт. Во-первых, МФО действуют в сфере общественных отношений, именуемой микрофинансирование. Во-вторых, этот вид деятельности для МФО является исключительным, что говорит о специальном характере их правосубъектности, поэтому предусмотренные законодательством стран СНГ виды юридических лиц, которым разрешается осуществлять микрофинансовые услуги, должны быть составной частью общего понятия «микрофинансовая организация». К микрофинансовым организациям также следует отнести объединения МФО, которые осуществляют защиту прав, консультационную поддержи, выполняют саморегулируемые функции, то есть, способствуют развитию рынка микрофинансовых услуг.
Таким образом, микрофинансовая организация – это юридическое лицо, обладающее правом оказания микрофинансовых услуг, являющихся для него исключительным видом деятельности. К организационно-правовым формам микрофинансовых организаций относятся микрозаемные фонды, кредитные кооперативы, союзы, товарищества, сберегательно-заемные ассоциации, микрокредитные и микрофинансовые коммерческие организации.