Geum.ru

Мельников Н. Н. Правовое регулирование микрофинансирования в России и странах СНГ

Вид материалаЛитература

Содержание


2.2. Принципы образования и деятельности микрофинансовых организаций
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   33
^

2.2. Принципы образования и деятельности микрофинансовых организаций



Теория государства и права рассматривает юридические принципы как «руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе»1. Соответственно принципы образования и деятельности микрофинансовых организаций представляют собой наиболее общие нормы, действующие во всей сфере правового регулирования микрофинансирования и распространяющиеся на всех субъектов микрофинансовых услуг. В контексте настоящей работы понятия «принципы образования и деятельности микрофинансовых организаций» и «принципы микрофинансирования и микрофинансовых услуг» используются как идентичные.

Начиная разговор о принципах, следует отметить, что в законах ряда стан СНГ вводится понятие цели деятельности микрофинансовых организаций, заключающейся в расширении доступа населения, индивидуальных предпринимателей, мелких и средних предприятий к финансовым источникам. Так, в статье 4 закона Молдовы «О микрофинансовых организациях», цель принятия закона определена как привлечение финансовых ресурсов для развития малого бизнеса (ст. 1). В соответствии со статьями 2 и 3 закона Кыргызстана «О микрофинансовых организациях в Кыргызской Республике» микрофинансовые услуги необходимо развивать для преодоления бедности, повышения уровня занятости, содействия развитию предпринимательства и социальной мобилизации населения. Закон Таджикистана «О микрофинансовых организациях» говорит о том, что цель микрофинансирования состоит в формировании и развитии рынка микрофинансовых услуг и предпринимательства.

Как можно охарактеризовать данные законодательные определения? Являются ли они принципами и обладают ли нормативными характеристиками? Можно ли их применять на практике, если да, то каким образом?

Несомненной заслугой указанных положений является то, что микрофинансирование введено в правовой оборот, как в специальное понятие, так и определенная сфера общественных отношений. Установленная законом цель деятельности МФО – это принцип прямого действия, подтверждающий юридическую легитимность микрофинансовых услуг в качестве самостоятельного вида экономической деятельности наряду с банковскими операциями. Его нормативные характеристики получили развитие в специальных законах, регулирующих правовое положение МФО и порядок оказания микрофинансовых услуг.

Деятельность кредитных союзов, кооперативов и сберегательно-заемных ассоциаций характеризуется некоторыми особенностями, поскольку направлена на удовлетворение потребностей участников этих субъектов. Так, статья 1 закона Украины «О кредитных союзах» определяет цель образования союза как удовлетворение потребностей членов во взаимном кредитовании и предоставлении финансовых услуг за счет объединения денежных взносов участников. Согласно статье 1 закона Российской Федерации «О кредитных потребительских кооперативах граждан» кооператив образуется для удовлетворения потребностей пайщиков в финансовой взаимопомощи, а в соответствии со статьей 4 закона РФ «О сельскохозяйственной кооперации» кредитные кооперативы образуются для кредитования и сбережения средств участников данных кооперативов. По закону Узбекистана «О кредитных союзах» цель образования союза определяется как предоставление кредитов (ст. 3).

Таким образом, целевые задачи различаются в зависимости от типа микрофинансовых организаций. Основанные на членстве кооперативы, союзы и ассоциации, призваны обеспечить удовлетворение потребностей пайщиков, а другие виды МФО ставят более широкие задачи, которые с правовых позиций являются менее определенными. Дальнейшее рассмотрение принципов микрофинансирования осуществляет исходя из названных видов микрофинансовых организаций.

Если обратиться к уставу Международного кооперативного альянса, то он говорит, что для признания любого объединения кооперативом необходимо, чтобы эта организация ставила своей целью улучшение экономического и социального положения своих участников на основе взаимопомощи. При этом выделяются следующие кооперативные принципы: а) добровольность членства и отсутствие искусственных ограничений и любых форм дискриминации; б) демократичная форма управления – «один член - один голос»; в) ограничение процента на паевой капитал; г) равные права при распределении прибыли; д) просветительская работа; е) взаимодействие с другими кооперативными структурами1. В литературе подчеркивалось, что к принципам кредитной кооперации следует отнести 1) небольшую территорию деятельности, 2) неограниченную личную ответственность членов по обязательствам; 3) небольшие вступительные взносы и паи при отсутствии распределения прибыли между участниками в форме дивидендов; 4) образование совместной (неделимой) собственности; 5) наличие органов управления, члены которых на первоначальном этапе работают на общественных началах; 6) объединение кредитных кооперативов и товариществ в союз, центральный институт которого выполняет функции высшего органа управления, головного банка и независимого аудитора2.

Принципы образования и деятельности кредитных кооперативов, союзов и сберегательно-заемных ассоциаций во многом соответствуют вышеизложенным и незначительно различаются в зависимости от национального законодательства.

Статья 2 закона РФ «О кредитных потребительских кооперативах граждан» в качестве одного из основных принципов кооператива называет добровольность вступления и свободу выхода независимо от согласия других членов. Следующий принцип кредитного кооператива состоит в равенстве прав и обязанностей всех членов независимо от размеров паевых взносов при принятии решений. Демократизм управления проявляется не только в независимости количества голосов от размера внесенного пая. Следует также назвать выборность руководящих органов и принятие наиболее важных решений общим собранием, установление ответственности членов правления и создание в кооперативе наблюдательного совета.

Кооператив представляет собой объединение лиц, а не капиталов. Отсюда и принцип приоритета интересов членов кооператива, ограничивающий участие в хозяйственной деятельности лиц, не являющихся его членами. Аналогичным образом предусмотрено распределение прибыли – в законодательстве устанавливаются ограничения дивидендов по дополнительным паям членов. Это говорит о том, что прибыль в первую очередь должна распределяться на нужды кооператива. К названным принципам следует добавить принцип взаимопомощи и обеспечения экономической выгоды, распределения прибыли и убытков, а также доступности информации о деятельности кооператива для всех его членов.

Напомним, что Российское законодательство о кредитных кооперативах граждан устанавливает минимальное и максимальное число участников кооператива (15 и 2000 соответственно), а также их качественный состав – членами кредитного кооператива граждан могут быть только физические лица. При этом в сельскохозяйственном кредитном кооперативе и кредитном кооперативе граждан члены кооперативов обладают исключительным правом быть потребителями его услуг. Проведение операций в отношении третьих лиц, не являющихся участниками кооператива, запрещено.

Определяя нижний количественный предел, законодатель, исходил из того, что для начала микрофинансовой деятельности необходимо собрать хотя бы небольшие средства и образовать группу единомышленников. Норма о максимальном числе участников, видимо, призвана гарантировать соблюдение кооперативных принципов и минимизации финансовых рисков. Но установление максимального предела членов на уровне 2000 препятствует развитию кредитных кооперативов, поэтому снятие данного ограничения законом «О сельскохозяйственной кооперации» следует оценить положительно. Наряду с количественными параметрами учредительства правила о запрете на оказание финансовых услуг лицам, не являющимся пайщиками кооператива, входят в группу основных правовых начал кредитной кооперации, и именуются «принципом членства».

Как и в кредитных кооперативах России, кооперативные принципы получили широкое развитие в законах о кредитных союзах. Во-первых, следует отметить, запрет на вмешательство в деятельность союза государственных органов и должностных лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. Во-вторых, - это добровольность вступления в союз. В-третьих, демократические принципы управления «один член – один голос». При этом в законе Кыргызстана «О кредитных союзах» особо подчеркивается, что деятельность союза основывается на принципах самоуправления, экономической и хозяйственной самостоятельности.

В отличие от кредитных кооперативов РФ в кредитных союзах Украины в качестве основного принципа выделяется обязанность кредитного союза обеспечить полное и своевременное информирование членов по вопросам хозяйственной деятельности, знакомство с протоколами общих собраний и заседаний других органов управления, выдачу копий необходимых документов в порядке, определенном уставом. Это положение является важным и должно быть четко сформулировано в законодательстве других стран СНГ.

Закон Украины выделяет также организационные и экономические принципы кредитных союзов. Организационные принципы регулируют порядок создания и прекращения союза. К сожалению, сюда не отнесены основные положения об управлении союзом, хотя целесообразность такого подхода представляется очевидной. В группу экономических принципов входят нормы, определяющие порядок ведения операций, имущественные отношения, учет и отчетность.

Анализ законов Узбекистана и Украины «О кредитных союзах» показывает, что принципы кредитных союзов указанных государств во многом схожи и существенно не отличаются от основных кооперативных начал. Добровольность вступления в союз и равноправие членов установлены статьей 3 закона. Участники кредитного союза имеют право на получение достоверной и полной информации о его деятельности. Порядок голосования при принятии решений не зависит от размера внесенного паевого взноса. Любой член союза может принимать участие в управлении, избирать и быть избранным в руководящие органы, кредитный комитет и ревизионную комиссию.

Для кредитных союзов Узбекистана, Кыргызстана, Азербайджана, Украины, сберегательно-заемной ассоциации Молдовы и кредитного товарищества Казахстана характерен «принцип членства», который проявляется в установлении минимального числа участников союза и запрете на оказание услуг субъектам, не обладающим статусом его участника. В отличие от Российских кредитных кооперативов граждан, кредитных союзов Кыргызстана и сберегательно-заемных ассоциаций Молдовы, участниками которых могут быть только физические лица, членами кредитных союзов Узбекистана и Азербайджана, кредитного товарищества Казахстана и сельскохозяйственного кредитного кооператива РФ вправе выступать как граждане, так и юридические лица. Узбекское, Кыргызское, Азербайджанское, Молдавское и Украинское законодательство о кредитных союзах, товариществах и сберегательно-заемных ассоциациях не определяет максимального количества участников союза, что отличает его о кредитных кооперативов граждан РФ.

Особенность кредитного товарищества Казахстана проявляется в том, что в товариществе, являющимся коммерческой организацией, действует демократический принцип управления, и число голосов при принятии решений не зависит от объема средств, внесенных в уставный капитал (ст. 9 закона). Эта норма не противоречит Гражданскому кодексу Казахстана, согласно статье 79 которого порядок принятия решений органами управления товарищества с ограниченной ответственностью определяется законодательными актами и уставом. Сходство с кредитными кооперативами, союзами и ассоциациями проявляется также в том, что товарищество вправе оказывать услуги только своим участникам.

Для осуществления финансовых операций в кредитном кооперативе, союзе, товариществе и сберегательно-заемной ассоциации формируется паевой фонд. Российское законодательство не устанавливает минимальное значение паевого фонда, который нужно собрать для регистрации кооператива. Во всех других странах такое правило существует и минимальные показатели устанавливаются Центральным (Национальным) Банком или Уполномоченным органом. Несмотря на то, что данное положение имеет существенное правовое значение, его нельзя отнести к принципам, так как оно само по себе регулирует узкий круг отношений и, по сути, является ограничительной нормой.

Говоря о кооперативных принципах, следует обратить внимание на основополагающие кооперативные начала, сформулированные А.В. Чаяновым, на основе исследования результатов работы кредитных товариществ Райффейзена. Ученый выделяет принципы, обеспечивающие возвратность выданных займов. Первый из них – установление целевого использования средств на производственное назначение, второй – контроль кредитного комитета за неукоснительным выполнением условий договора. Два первых принципа порождают третий, состоящий в ограничение круга получателей средств только членами кредитного кооператива. Четвертый принцип успешной работы состоит в необходимости локализации территории деятельности товарищества, предполагающий функционирование в пределах одного района или административно-территориальной единицы1.

На первый взгляд может показаться, что указанные принципы лежат вне правового поля, однако это не так. Условие о целевом назначении займа – это диспозитивное положение ст. 814 Гражданского кодекса РФ, предполагающее одновременную обязанность заемщика обеспечить возможность проверки целевого использования средств. Нарушение этого правила позволяет займодавцу потребовать досрочного расторжения договора и уплаты причитающихся процентов (п. 2 ст. 814 ГК РФ). Предоставление займов только членам кооператива также является юридической нормой, которая предусмотрена законами РФ «О кредитных потребительских кооперативах граждан» и «О сельскохозяйственной кооперации», законами Украины, Азербайджана, Кыргызстана и Узбекистана «О кредитных союзах», законом Казахстана «О кредитных товариществах» и законом Молдовы «О сберегательно-заемных ассоциациях граждан». Условие об ограничении территории деятельности также может быть нормативным при условии включения его закон либо устав юридического лица.

Для образования и деятельности кредитных кооперативов, союзов и сберегательно-заемных ассоциаций характерен некоммерческий характер, поскольку данные субъекты не преследуют цели извлечения прибыли, а способствуют наиболее полному удовлетворению потребностей своих членов.

К некоммерческим микрофинансовым организациям также относятся микрозаемный фонд Таджикистана, микрокредитное агентство Кыргызстана, микрокредитная организация Казахстана, Российские и Узбекские фонды. Как и в случае с кредитными кооперативами, союзами и ассоциациями, принцип добровольности объединения граждан является основным для рассматриваемого типа МФО. Следующее сходство заключается в регулировании порядка управления на основе демократических принципов, когда каждому участнику принадлежит один голос при принятии решения вне зависимости от объема инвестированных средств.

В качестве отличий от организаций, основанных на членстве, следует назвать принцип формирования и использования имущества, который проявляется в том, что участники не обладают правами на имущество и при ликвидации все активы подлежат распределению на цели, предусмотренные учредительными документами. В отношении данных организаций не действуют правила о минимальном и максимальном числе участников и размере уставного капитала, и не ограничивается и круг лиц, которым разрешается выдача займов.

Следующую группу микрофинансовых организаций представляют коммерческие юридические лица, образуемые в соответствии с законами о микрофинансовых и о микрокредитных организациях.

Закон Республики Молдова «О микрофинансовых организациях» определяет, что основными принципами деятельности МФО являются: а) финансовая стабильность; б) обеспечение прозрачности в деятельности по микрофинансированию; в) соблюдение принципа лояльной конкуренции. Закон Таджикистана «О микрофинансовых организациях» не содержит прямых указаний на то, какие нормы являются основополагающими для образования и деятельности этих юридических лиц. В то же время здесь устанавливаются основные понятия и регулируемый круг общественных отношений.

Следует напомнить, что законы о микрофинансовых организациях содержат лишь общие положения и определения, а порядок создания и деятельности устанавливается нормами, регулирующими правовое положение соответствующих организационно-правовых форм.

В отличие от фондов, кредитных кооперативов, союзов и ассоциаций, коммерческие микрофинансовые организации преследуют извлечение прибыли в качестве основной своей цели. Они создаются в форме хозяйственных обществ и товариществ и подчиняются правилам Гражданского кодекса и специальных законов.

Для этого типа МФО, как и других, характерен принцип добровольности и ни кто не может быть принужден к участию в создании и деятельности МФО. Принцип законности также является общим и состоит в необходимости соблюдения положений действующего законодательства при осуществлении микрофинансирования. Коммерческие МФО действуют среди неограниченного круга лиц, что указывает на сходство с некоммерческими микрофинансовыми организациями и отличает их от кредитных кооперативов, союзов, товариществ и ассоциаций. В то же время в коммерческих микрофинансовых организациях, как и в МФО, основанных на членстве, участники обладают правом на имущество и получение прибыли, что отличает их от некоммерческих МФО.

Несмотря на то, что по общему правилу коммерческие компании обладают общей правоспособностью, эта норма не применяется в отношении МФО, являющихся коммерческими организациями, исключительным видом деятельности которых являются только прямо разрешенные законом микрофинансовые операции.

Таким образом, можно выделить следующие принципы, характерные для микрофинансовых организаций. Во-первых, это целевые принципы, демонстрирующие стремление законодателя развивать микрофинансовый сектор, что способствует более эффектной реализации заложенных в нем юридических норм. Во-вторых, общие принципы, к которым относится законность, добровольность, специальная правоспособность и право учредителей на информацию о состоянии дел МФО. Организационные принципы образуют третью группы и включают равноправие участников, демократические основы управления1, а также право избирать и быть избранным в руководящие органы. На основе экономических принципов регулируется порядок оказания микрофинансовых услуг, соблюдения обязательных нормативов, имущественные отношения, учет и отчетность. Также следует назвать принцип членства, характерный для кредитных союзов, товариществ, кооперативов и сберегательно-заемных ассоциаций, проявляющийся в регулировании минимального и максимального2 количества участников и запрете на оказание услуг, лицам, не являющихся членами указанных МФО.