Geum.ru

Мельников Н. Н. Правовое регулирование микрофинансирования в России и странах СНГ

Вид материалаЛитература

Содержание


4. Создание и прекращение микрофинансовых организаций 4.1. Регистрация и лицензирование
Подобный материал:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   33
^

4. Создание и прекращение микрофинансовых организаций




4.1. Регистрация и лицензирование



Микрофинансовые организации является юридическими лицами, поэтому считаются созданными с момента государственной регистрации, говоря о которой нужно обратить внимание на применяемые в различных государствах СНГ подходы. Специфика микрофинансирования проявляется в том, что в большинстве стран законодательство устанавливает обязанность получения лицензии. В зависимости от вида МФО и перечня разрешенных операций изменяется порядок лицензирования, и вводятся специальные формы разрешений на микрофинансовую деятельность (сертификаты, свидетельства).

В соответствии с Таджикским законодательством образуются микрокредитные депозитные и микрозаемные организации, а также микрозаемные фонды. Закон Таджикистана «О микрофинансовых организациях» содержит общие положения и специальные правила, применяемые для каждого из указанных субъектов. При этом нормы о регистрации и лицензировании микрокредитной депозитной и микрозаемной организации сформированы в одну группу, а микрозаемного фонда – в другую. Критерием может быть назван тип юридического лица. Микрокредитная депозитная и микрозаемная организации являются коммерческими, а микрозаемный фонд – это некоммерческий субъект права.

В отношении финансовых операций действует иной подход. Микрокредитная депозитная организация обладает расширенными полномочиями и ее деятельность подчиняется самостоятельному регулированию. Микрозаемная организация и микрозаемный фонд могут выдавать займы и оказывать консультационные услуги. Нормы, устанавливающие порядок деятельности этих субъектов, образуют отдельную группу. В соответствии со ст. 12 закона Таджикистана «О микрофинансовых организациях» порядок регистрации МФО устанавливается законом «О государственной регистрации юридических лиц» и осуществляется в представительствах Минюста, а лицензирование производится Национальным Банком.

Схожая ситуация наблюдается в Кыргызстане, где по закону «О микрофинансовых организациях» создаются микрофинансовая компания, микрокредитная компания и микрокредитное агентство. Здесь в основе положений о регистрации лежит характерный перечень разрешаемых микрофинансовых операций. Микрокредитная компания и микрокредитное агентство выдают займы и невправе привлекать сбережения. Порядок создания, лицензирования и деятельности этих МФО образует одну группу норм, а микрофинансовых компаний, обладающих расширенными полномочиями, включая операции с вкладами – другую. Как и в Таджикистане регистрации микрофинансовых организаций в Кыргызстане осуществляется в органах Минюста, а условия регистрации в части получения лицензии определяются нормативными актами Национального Банка.

Необходимо добавить, что по законодательству Кыргызстана разрешается также создание кредитных союзов. Для осуществления своей деятельности союзы получают лицензию, в соответствии с законами «О кредитных союзах», «О банках и банковской деятельности в Кыргызской Республике» и постановлением правления Национального Банка от 4 мая 2005г. №14/3 «О новой редакции положения «О лицензировании кредитных союзов». Дополнительно следует назвать приказ Министерства Юстиции от 3 декабря 2003г. № 180 «Об утверждении положения о порядке регистрации юридических лиц, филиалов и представительств органами Министерства Юстиции Кыргызской Республики», который регулирует процедуру государственной регистрации кредитного союза.

Аналогичные правила применяются в Узбекистане, но по закону «О кредитных союзах» государственная регистрация союзов и выдача лицензии осуществляется не Минюстом, а Центральным Банком (ст. 4). Во исполнение закона ЦБ принял несколько документов, определяющих требования к регистрации, получению лицензии, осуществлению финансовых операций и порядку ведения бухгалтерского учета1.

В отличие от Узбекистана кредитные союзы Азербайджана и сберегательно-заемные ассоциации Молдовы, также как кредитные союзы Кыргызстана, регистрируются в Минюсте. Условия создания кредитных союзов Азербайджана определяется законом «О кредитных союзах», особенность которого состоит в наличии требований о необходимости получения лицензии, и в то же время отсутствии положений об условиях ее выдачи. Схожие проблемы наблюдаются в Молдове, где сберегательно-заемные ассоциации, вправе действовать только на основании лицензии. Но порядок ее получения законом «О сберегательно-заемных ассоциациях граждан» не предусмотрен.

Специфика Украины проявляется в том, что в соответствии со статьей 8 закона «О кредитных союзах» союзы регистрируются не Минюстом или Национальным Банком, а Уполномоченным органом, осуществляющим выдачу лицензии, которая не требуется для выдачи кредитов (п. 4 ст. 8) и является обязательной при оказании услуг по приему депозитов.

К сожалению, в законах Азербайджана и Украины «О кредитных союзах» и законе Молдовы «О сберегательно-заемных ассоциациях» нет указаний на нормативный акт, который призван регулировать порядок лицензирования. В отношении Азербайджана ряд положений можно найти в законе «О банках и банковской деятельности в Азербайджанской Республике»2, который регулирует условия выдачи лицензии, осуществления финансовых операций и требования к руководящему персоналу кредитных союзов (ст. 3). Право Национального Банка на лицензирование кредитных союзов также предусмотрено статьей 46 закона «О Национальном Банке Азербайджанской Республики»3. В Молдове соответствующие отношения регулируется законом «О лицензировании»4, где указано, что Лицензионная палата является уполномоченным органом по выдаче лицензий сберегательно-заемным ассоциациям.

По законодательству Молдовы также разрешается образование микрофинансовых организаций, деятельность которых не подлежит лицензированию. Эти субъекты создаются в форме акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью и действуют на основании закона «О микрофинансовых организациях». Порядок регистрации МФО определяются общими нормами о создании юридических лиц и положениями законов, определяющих статус соответствующих организационно-правовых форм.

В Казахстане образование и лицензирование кредитных товариществ» происходит в соответствии с законами «О кредитных товариществах», «О банках и банковской деятельности»1 и постановлением правления Национального Банка от 27 октября 2003г. № 380 «Об утверждении Правил лицензирования кредитных товариществ и согласования их руководящих работников».

По законодательству Казахстана также разрешатся образование микрокредитных организаций, которые создаются в форме коммерческого юридического лица – хозяйственного товарищества либо некоммерческого – общественного фонда. Правовое положение микрокредитных организаций регулируется законом «О микрокредитных организациях», а также актами о хозяйственных товариществах и общественных фондах. Микрокредитные организации регистрируются в общем порядке в учреждениях юстиции и не подлежат лицензированию.

Кредитные кооперативы России как Молдавские микрофинансовые организации и микрокредитные организации Казахстана, не должны получать лицензию для осуществления финансовых операций. В соответствии с законом «О кредитных потребительских кооперативах граждан» (ст. 10) и законом «О сельскохозяйственной кооперации» (ст. 9) регистрация кредитных кооперативов осуществляется в общем порядке согласно закону от 8 августа 2001г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»2.

Несмотря на отсутствие норм о лицензировании, закон РФ «О сельскохозяйственной кооперации» предлагает заслуживающий внимания механизм государственного и частного партнерства, позволяющей участникам микрофинансового рынка объединиться и самостоятельно обеспечить финансовую прозрачность и эффективность осуществляемой деятельности при сохранении контроля со стороны государства. Составными частями данного механизма являются ревизионный союз, учреждаемый кредитными кооперативами, и обладающий широкими полномочиями по проверке их деятельности. Ревизионные союзы в свою очередь образуют саморегулируемую организацию (СРО), разрабатывающую обязательные для соблюдения ревизионными союзами правила и стандарты. Контроль над саморегулируемой организацией осуществляется государственным органом, уполномоченным Правительством РФ.

В связи с тем, что рассматриваемый подход не применяется в других странах СНГ, он требует подробного рассмотрения и анализа. В соответствии со ст. 31 закона РФ «О сельскохозяйственной кооперации» кредитные кооперативы, как и другие виды кооперативов, создаваемых по данному закону, обязаны быть участниками ревизионного союза. В противном случае кооператив подлежит принудительной ликвидации на основании решения суда по требованию уполномоченного органа или налогового органа субъекта РФ. Вышедший из ревизионного союза кооператив обязан в срок не более чем 30 дней оформить свое членство в другом ревизионном союзе. Одновременное членство более чем в одном ревизионном союзе не допускается.

В силу п. 5 ст. 31 закона ревизионный союз обладает правом проверки финансово-хозяйственной деятельности кооперативов – участников союза. При этом ревизия кредитных кооперативов должна проводиться на ежегодной основе (п. 3 ст. 33). По результатам проверки составляется заключение, которое подлежит обязательному рассмотрению общим собранием кооператива. При этом ревизионный союз обладает правом созыва внеочередного собрания членов кооператива для ознакомления с ревизионным заключением3.

Необходимо учитывать, что ревизионный союз обязан являться членом одной из саморегулируемых организаций и быть включенным в единый реестр ревизионных союзов и ревизоров-консультантов, который ведется указанной саморегулируемой организацией. Право союза осуществлять ревизии возникает с момента получения им от саморегулируемой организации свидетельства о включении ревизионного союза в единый реестр ревизионных союзов и ревизоров-консультантов (ст. 31).

Согласно ст. 33.1. закона РФ «О сельскохозяйственной кооперации» саморегулируемая организация создается в форме объединения (ассоциации, союза) на условиях членства ревизионных союзов в целях регулирования и обеспечения деятельности ревизионных союзов, представления и защиты их интересов и интересов кооперативов.

СРО приобретает статус саморегулируемой организации с даты выдачи регулирующим органом регистрационного документа о внесении некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов. Для включения в реестр необходимо отвечать следующим требованиям: 1) функционирование некоммерческой организации в качестве аудиторского союза сельскохозяйственных кооперативов или ревизионного союза сельскохозяйственных кооперативов не менее трех лет; 2) наличие в с составе не менее 40 ревизионных союзов; 3) получение в установленном порядке разрешения на использование в наименовании слова «российский»; 4) формирование компенсационного фонда в размере не менее чем 300 тысяч рублей. Также требуется, чтобы в СРО было создано структурное подразделение, сформированное из работающих по трудовому договору работников, которые осуществляют 1) контроль за качеством работы членов СРО и ревизоров-консультантов; 2) рассмотрение дел о применении к ревизионным союзам – членам саморегулируемой организации, их руководителям и ревизорам-консультантам мер ответственности, принятие решения о применении или об отмене таких мер ответственности.

В силу п. 2 ст. 33.1 закона СРО вправе представлять интересы своих членов в отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления, российскими и международными организациями, проводить обучение и разрабатывать рекомендации для кооперативов, организовывать третейские разбирательства между членами СРО и между ревизионными союзами и кооперативами. Законом также предусматриваются специальные полномочия СРО в отношении ревизионных союзов. Так, саморегулируемая организация разрабатывает и устанавливает обязательные правила осуществления ревизий и оказания ревизорами сопутствующих услуг, порядок ведения реестра членов и ассоциированных членов кооператива; осуществляет контроль над деятельностью ревизионных союзов в части соблюдения ими норм действующего законодательства и правил деятельности СРО.

Для реализации указанных полномочий саморегулируемая организация может запрашивать и получать в установленном порядке у органов государственной власти и местного самоуправления, кооперативов, союзов информацию, необходимую для осуществления своей деятельности, оспаривать нормативные акты, решения, действия или бездействия органов государственной власти и местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы кооперативов и членов СРО. Также саморегулируемой организации предоставляется право участвовать в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ и государственных программ по вопросам создания и деятельности кооперативов, их налогообложения, ведения бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности. В качестве отдельного правомочия СРО следует назвать возможность участия в процедурах несостоятельности (банкротства) ревизионных союзов – членов саморегулируемой организации и входящих в состав этих союзов кооперативов.

СРО не только осуществляет надзорные функции, но и в обязательном порядке формирует за счет взносов своих членов компенсационный фонд в размере не менее одного миллиона рублей. Средства фонда используются для компенсационных выплат на возмещение убытков кооперативов, возникших в результате некачественной или недобросовестной проверки, осуществленной ревизионным союзом.

Подробный анализ норм закона РФ «О сельскохозяйственной кооперации», регулирующих правовое положение саморегулируемой организации и ревизионного союза, позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, данные правила следует оценить позитивно, так как они позволяют выстроить систему финансового мониторинга за деятельностью кредитных кооперативов при сохранении контрольных функций государства. В результате отпадает необходимость в ограничении максимального числа участников кооператива и лицензирования его деятельности. Во-вторых, нельзя не отметить и недостатки, которые проявляются в том, что указанные положения в полной мере могут быть реализованы лишь крупными кредитными кооперативами, обладающими необходимыми материальными возможностями для внесения членских взносов, являющихся финансовой основой деятельности ревизионного союза. При этом взносы должны покрывать как текущие затраты союза, так и расходы на проведение ревизионных проверок (п. 6 ст. 31)1.

С учетом предложений о необходимости введения двухуровневой системы кредитной кооперации предлагается в закон РФ «О сельскохозяйственной кооперации» внести изменения, которыми освободить кредитные кооперативы первого уровня от обязательного участия в ревизионном союзе. Издаваемые уполномоченным органом и саморегулируемой организацией акты и рекомендации должны носить обязательный характер для кооперативов первого уровня. Соответственно требования об участии в ревизионных союзах являются обязательными для кредитного кооператива второго уровня. При этом СРО и уполномоченный орган обладают правом получения от кредитных кооперативов первого и второго уровня финансовой документации и проверки их деятельности.

Следующий вопрос, который необходимо рассмотреть, - это требования к учредительным документам микрофинансовых организаций. Субъекты, намеривающиеся создать сберегательно-заемную ассоциацию, кредитный союз, кооператив, кредитное товарищество или другой вид МФО, должны подготовить учредительные документы, оплатить уставный капитал, подать документы на регистрацию и на получение лицензии, если она требуется в соответствии с действующим законодательством.

По общему правилу состав учредительных документов зависит от количества участников. Заключение учредительного договора становится обязательным, когда число участников превышает два субъекта, при этом минимальное количество учредителей может быть предусмотрено законом, как этом сделано в Казахстане, где в соответствии со ст. 3 закона «О кредитных товариществах» для образования товарищества необходимо три участника.

Статья 6 закона Таджикистана «О микрофинансовых организациях» наряду с уставом к учредительным документам относит учредительный договор. Но если, микрокредитная депозитная или микрозаемная организация создается одним лицом, требование об учредительном договоре противоречит ГК и закону «Об акционерных обществах», согласно которым учредительный договор необходим при числе учредителей два и более. В микрозаемном фонде Таджикистана вне зависимости от количества участников только устав является учредительным документом.

Статья 12 закона Кыргызстана «О микрофинансовых организациях» не упоминает каких-то других документов, которые должны принять учредители, кроме устава. Однако Гражданский кодекс (ст. 143) и закон Кыргызстана «Об акционерных обществах» (ст. 9) говорят о необходимости подписания учредительного договора в случае образования микрофинансовой компании (акционерного общества) двумя и более лицами. В данном случае необходимо руководствоваться нормами ГК и закона об АО, поскольку статус акционерного общества определяется указанными актами, а закон «О микрофинансовых организациях» регулирует особенности их правового положения в контексте выполнения финансовых операций.

Согласно постановлению правления Национального Банка Кыргызстана от 11 сентября 2002г. № 37/2 «О временном положении «О создании микрокредитных компаний и микрокредитных агентств в Кыргызской Республике» при создании микрокредитного агентства, являющегося некоммерческой организацией, двумя и более лицами необходимо заключение учредительного договора. Как и в отношении микрозаемного фонда Таджикистана, это положение противоречит Гражданскому кодексу и закону Кыргызстана «О некоммерческих организациях»1, которые не предусматривают необходимости подписания учредительного договора для некоммерческих организаций. Указанное противоречие следует устранить, внеся необходимые изменения в постановление Национального Банка № 37/2 и статью 6 закона Таджикистана «О микрофинансовых организациях».

Особенность Молдавского законодательства в отношении сберегательно-заемных ассоциаций проявляется в том, что закон «О сберегательно-заемных ассоциациях граждан» дополнительно к уставу и учредительному договору называет учредительным документом протокол об образовании ассоциации (п. 5 ст. 21). Эта норма не соответствует Гражданскому кодексу Молдовы, определяющему, что учредительными документами юридического лица являются устав и учредительный договор (ст. 62). В рассматриваемом случае подлежат применению положения ГК, а в закон «О сберегательно-заемных ассоциациях граждан» рекомендуется внести изменения, которыми устранить имеющиеся противоречия.

Иные положения применяются для микрофинансовых организаций Молдовы. В соответствии со статьями 31, 32 закона «Об акционерных обществах»2 заключение учредительного договора является обязательным, даже если общество создается одним лицом. Данное положение является в определенной степени противоречивым, так как по смыслу норм ГК для составления и исполнения учредительного договора необходимо как минимум два лица. В статье 32 закона «Об акционерных обществах» понятия «учредительный договор» и «декларация об утверждении общества» используются как синонимы. При этом согласно статье 30 закона в случае создания общества одним лицом, решение оформляется в виде декларации об учреждении общества. Несмотря на противоречивость указанных норм, ими следует руководствоваться, но законодателю рекомендуется устранить терминологическую путаницу и исключить требование об учредительном договоре, если МФО создается одним лицом.

Требования к учредительным документам кредитных кооперативов и кредитных союзов варьируются в зависимости от государства. Согласно статье 11 закона РФ «О кредитных потребительских кооперативах граждан» и статье 8 закона «О сельскохозяйственной кооперации» учредительным документом кредитного кооператива может быть только устав. Аналогичные положения содержатся в статье 6 закона Азербайджана «О кредитных союзах», статье 13 закона Узбекистана «О кредитных союзах» и статьей 7 закона Украины «О кредитных союзах». Тот же вывод можно сделать, проанализировав закон Кыргызстана «О кредитных союзах» (ст. 7). Однако согласно пункту 2.2. положения «О лицензировании кредитных союзов», утвержденного постановлением правления Национального Банка Кыргызской Республики от 4 мая 2005г. №14/3 лица, намеривающиеся образовать союз, должны заключить учредительный договор. В противном случае последует отказ в выдаче лицензии.

Анализ рассматриваемой ситуации показывает, что Национальный Банк превысил свою компетенцию, поскольку неправомочен определять перечень учредительных документов кредитного союза. По закону Кыргызстана «О кредитных союзах» Национальный Банк вправе устанавливать порядок лицензирования, финансовые нормативы, способы контроля и надзора (ст. 30). Еще один недостаток такого подхода состоит в том, что Национальный Банк, введя норму об учредительном договоре, не сформулировал, каким требованиям он должен отвечать. То есть, нет правового механизма реализации принятой нормы, поскольку отсутствует возможность контроля и применения санкций. Данное противоречие рекомендуется устранить, внеся изменение в нормативные акты Национального Банка, определяющие порядок лицензирования кредитных союзов.

Для коммерческой микрокредитной организации Казахстана, являющейся хозяйственным товариществом, заключение учредительного договора становится обязательным, в случае, если число учредителей составляет два и более лиц. Наряду с законом «О микрокредитных организациях» порядок образования и деятельности этих субъектов определяется Гражданским кодексом и законом «О товариществах с ограниченной ответственностью», а закон «О некоммерческих организациях» и ГК регулируют правила создания некоммерческих микрокредитных организаций. Последний вид субъектов образуется как общественный фонд, где учредительным документом может быть только устав. Закон «О микрокредитных организациях» не содержит специальных требований, которым должен отвечать устав и учредительный договор коммерческих и некоммерческих микрокредитных организаций, следовательно, применению подлежат общие правила, предусмотренные гражданским законодательством. В кредитном товариществе Казахстана, число участников которого не может быть менее трех, учредительными документами являются учредительный договор и устав.