Geum.ru

Мельников Н. Н. Правовое регулирование микрофинансирования в России и странах СНГ

Вид материалаЛитература
Подобный материал:
1   ...   7   8   9   10   11   12   13   14   ...   33

Кредитные союзы Азербайджана, Узбекистана и Кыргызстана лицензируются Национальным Банком, а кредитному союзу Украины необходимо получить лицензию только в случае привлечения вкладов. В соответствии со статьей 8 закона «О кредитных союзах» лицензирование союзов Украины осуществляется не Национальным Банком, а специальным Уполномоченным органом в сфере регулирования рынков финансовых услуг. В Молдове согласно статье 6 закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» соответствующие функции реализуются лицензионной палатой. Необходимо отметить, что субъекты, образуемые в соответствии с законом Молдовы «О микрофинансовых организациях», в отличие от сберегательно-заемных ассоциаций не подлежат лицензированию.

В соответствии с законодательством стран СНГ лицензии, разрешения и свидетельства имеют неограниченный срок и действительны на всей территории страны, а реестр МФО имеющих лицензии и учетные свидетельства ведется Национальным банком. Оказание услуг без лицензии влечет предусмотренную законодательством ответственность. При этом Национальный банк либо Уполномоченный орган вправе обратиться с заявлением в суд о ликвидации МФО, осуществляющей микрофинансовую деятельность без необходимого разрешения.

Чтобы получить лицензию, необходимо выполнить законодательные требования и пройти установленную процедуру. В Таджикистане и Кыргызстане к моменту выдачи лицензии должно быть оплачено 100% уставного капитала микрокредитной депозитной, микрозаемной организации микрофинансовой компании. Средства подлежат переводу на корреспондентский счет Национального Банка, а в Кыргызстане, Узбекистане и Казахстане – на временный накопительный счет, открываемом в любом коммерческом банке.

Законодательство Таджикистана предусматривает различный порядок получения лицензии для микрокредитной депозитной и микрозаемной организаций, с одной стороны, и микрозаемного фонда, с другой. В Кыргызстане предусмотрен единый порядок выдачи свидетельства для микрокредитной компании и микрокредитного агентства, а правила лицензирования микрофинансовой компании имеют самостоятельное регулирование. Выдача лицензии кредитным союзам Узбекистана, Кыргызстана и Азербайджана осуществляется по правилам, установленным Национальным Банком, а для кредитных союзов Украины правила лицензирования определяются Уполномоченным органом.

Согласно ст. 18 закона Таджикистана «О микрофинансовых организациях» выдача лицензии микрокредитной депозитной и микрозаемной организаций или отказ в ее выдачи и аннулирование осуществляется в соответствии с законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», ст. 18 которого предусматривает, что деятельность кредитных и «небанковских» организаций подлежит обязательному лицензированию. Как уже отмечалось выше, только микрокредитная депозитная организация подпадает под определение небанковской организации, предусмотренное законом «О банках и банковской деятельности», согласно которому небанковская организация – это юридическое лицо, осуществляющее банковские операции (ст. 44). Поскольку микрозаемная организация и микрозаемный фонд предоставляют займы, а не кредиты, их нельзя отнести к небанковским организациям.

Таким образом, налицо противоречие между законами Таджикистана «О микрофинансовых организациях», «О лицензировании отдельных видов деятельности» и «О банках и банковской деятельности». Для его устранения рекомендуется в статье 18 закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» внести дополнения, о том, что лицензированию подлежит деятельность микрофинансовых организаций в соответствии с законом «О микрофинансовых организациях». Данная проблема не характерна для Азербайджана, Кыргызстана и Казахстана, где статус микрофинансовых организаций и кредитных союзов определяется законом «О микрофинансовых организациях» и «О кредитных союзах», а также законом «О банках и банковской деятельности» с другой.

Лицензирование кредитных товариществ Казахстана осуществляется в соответствии с законами «О кредитных товариществах», «О банках и банковской деятельности» и «О лицензировании». Согласно статье 17 закона «О кредитных товариществах» для получения лицензии необходимо представить: 1) документы, предусмотренные законодательством о лицензировании, к которым закон «О лицензировании» относит заявление и документ, подтверждающий оплату лицензионного сбора (ст. 16); 2) правила об общих условиях проведения операций и внутренние правила товарищества; 3) документы, подтверждающие надлежащую подготовку помещения и оборудования; 4) сведения о профессиональной квалификации персонала; 5) документы об оплате первоначального уставного капитала.

Перечень документов, предоставляемых для получения лицензии микрокредитной депозитной и микрозаемной организацией Таджикистана, определяется на основании общих требований ст. 9 закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». В дополнении к этому согласно ст. 18 закона «О микрофинансовых организациях» организация – заявитель предоставляет декларацию о доходах учредителей физических лиц, утвержденную налоговым органом, с указанием источников возникновения средств, которые были внесены в уставный капитал. В Кыргызстане правила лицензирования микрофинансовой компании устанавливаются законом «О микрофинансовых организациях» и нормативными актами Национального Банка.

Перечень документов, требуемых для получения лицензии, неразрывно связан с правом на депозитные операции. Для микрофинансовой компании, не привлекающей вклады, объем представляемых документов устанавливается в статье 23 закона «О микрофинансовых организациях» и включает: заявление, копии учредительных документов, информацию об организационной структуре, копию свидетельства о государственной регистрации, список членов органов управления и данные об их профессиональной пригодности, документ, подтверждающий внесение сбора за выдачу лицензии и оплаты уставного капитала и бизнес – план. Микрофинансовая компания, претендующая на привлечение вкладов, для получения лицензии должна дополнительно представить документы, предусмотренные ст. 14 закона «О банках и банковской деятельности в Кыргызской Республике», включая: сведения об акционерах, список членов совета директоров, правления с указанием имен, адресов и данных об их профпригодности, а также заключение аудиторской организации о финансовом положении учредителей или иные сведения, подтверждающие их финансовое благополучие. Согласно пункту 2 ст. 23 закона «О микрофинансовых организациях» Национальный Банк вправе запросить дополнительную информацию.

Наряду с микрофинансовыми компаниями в Кыргызстане довольно подробно урегулирована процедура выдачи лицензии кредитным союзам. Союз подлежит регистрации в качестве юридического лица в соответствии с положением «О порядке регистрации юридических лиц, филиалов и представительств органами министерства юстиции Кыргызской Республики», утвержденным приказом Министерства Юстиции от 3 декабря 2003г. № 180. Кредитные союзы Кыргызстана должны дважды обращаться в Национальный Банк. Первый раз для получения согласия на регистрацию в органах Минюста. Во второй раз – для получения лицензии.

Выдача согласия на регистрацию осуществляется при предоставлении следующих документов: заявления, выписки из протокола учредительного собрания об образовании союза, избрании органов управления, учредительного договора, устава, письменного подтверждения об оплате 50 процентов суммы объявленного уставленного капитала. Также требуется кредитная политика и баланс с прогнозными расчетами финансовых операций, документы о соответствии руководителя и главного бухгалтера минимальным квалификационным требованиям. Получив согласие, кредитный союз регистрируется в Министерстве Юстиции, а затем повторно обращается в Национальный Банк за лицензией. Для ее получения представляется устав, список членов органов управления и подтверждение о 100% оплате уставного капитала. По законодательству Кыргызстана отдельные лицензии выдаются на проведение лизинговых операций и привлечение депозитов, по которым дополнительно составляются и представляются в Нацбанк экономические обоснования.

Микрокредитной компании и агентству Кыргызстана также разрешается получить дополнительную лицензию Национального Банка на осуществление факторинговых (покупка и продажа долговых обязательств) и лизинговых операций. Для этого подается отдельное заявление, к которому прилагаются копии учредительных документов и бизнес – план1. В Таджикистане факторинг разрешен только микрокредитной депозитной организации. Лизинговые функции могут выполняться любыми микрофинансовыми организациями, и для этого не требуется специальная лицензия.

Наименование документов, которые необходимо представить кредитному союзу Узбекистана в Центральный Банк, чтобы получить лицензию, в целом соответствует вышеизложенным требованиям, установленным в Казахстане. Однако согласно статье 4 закона Узбекистана «О кредитных союзах» дополнительно необходимо подтверждение финансового «благополучия» учредителей – юридических лиц.

В законодательстве ряда стран СНГ имеется положение о том, что микрофинансовая организация в числе прочих документов на получение лицензии должна представить бизнес – план, обосновывающий финансовую эффективность предполагаемой деятельности. Согласно статье 23 закона Кыргызстана «О микрофинансовых организациях» выдача лицензии микрофинансовой компании не производится, если отсутствует бизнес – план. В соответствии с пунктом 4 постановления правления Национального Банка от 11.10.02г. № 42/1 «О временном положении «О создании микрофинансовых компаний на территории Кыргызской республики» бизнес-план должен раскрывать направления и масштабы деятельности в течение первых трех лет работы компании. В положении приводится примерная структура бизнес – плана, который включает вводную часть, описание деятельности, структуру, капитализацию и план развития. Для микрокредитной компании и агентства бизнес – план необходим, если эти организации претендуют на получение лицензии на осуществление факторинговых и лизинговых сделок. Бизнес-план должен касаться только лизинга и факторинга и содержать цели и прогнозные расчеты экономических результатов, ожидаемых от проведения данных операций2.

Применительно к кредитным союзам в законодательстве Кыргызстана содержится положение о необходимости подготовки финансовых показателей, которые должны представляться для получения лицензии. В соответствии с пунктом 2.2. постановления правления Национального Банка от 4 мая 2005 года №14/3 «О новой редакции положения «О лицензировании кредитных союзов» расчеты приводятся с прогнозным балансом, где указываются ожидаемые объемы сбережений, выдаваемых кредитов и количество участников кредитного союза. Если кредитный союз претендует на получение лицензии на финансовую аренду (лизинг), то дополнительно представляется экономическое обоснование лизинговых операций и соответствующие данные, подтверждающие эффективность выбранного направления деятельности. В случае выдачи лицензии на привлечение депозитов, кредитным союзом готовится отдельное экономическое обоснование. Согласно пункту 5.5. положения «О лицензировании кредитных союзов» это обоснование должно включать показатели прогнозного баланса и их сравнительный анализ, отчет о прибылях и убытках, расчет влияния осуществления операций по приему депозитов на выполнение экономических нормативов и изменение процентной ставки по выдаваемым кредитам, расчет процентных ставок по депозитам в зависимости от сроков и видов, а также прогнозный расчет потоков денежных средств.

Таким образом, законодательство Кыргызстана предусматривает три формы финансовых документов, являющихся по своей сути бизнес – планами и представляющихся в зависимости от вида операций, которые союз намеривается осуществлять. Это прогнозный баланс, экономическое обоснование на проведение лизинговых сделок и экономическое обоснование на привлечение депозитов.

В Узбекистане бизнес – план также является необходимым документом для получения лицензии. Такое требование содержится в статье 4 закона «О кредитных союзах», а статья 5 в качестве одного из оснований для отказа в регистрации и выдачи лицензии называет несостоятельность бизнес – плана. Правовое содержание этого понятия раскрывается в положении о лицензировании кредитных союзов, утвержденных Центральным Банком Узбекистана1. В пункте 14 параграфа 4 положения называются следующие основания: 1) нереальные предположения, на которых основываются данные бизнес – плана; 2) неполнота раскрытия стратегии и основных направлений деятельности союза; 3) искажение финансовых перспектив, под которыми понимается прогнозный бухгалтерский баланс, план привлечения новых членов и формирования депозитных средств.

К сожалению, понятия «нереальные предположения» и «неполнота раскрытия стратегии» в контексте статей положения не могут быть названы правовыми, поскольку отсутствуют необходимые определения и характеристики. В результате возникает угроза, что оценка этих параметров будет носить субъективный характер. Поскольку бизнес – план относится к числу обязательных документов и несоответствие его параметров положениям, установленным Центральным Банком, является основанием для отказа в выдаче лицензии, требования к нему должны быть четко сформулированы и определены в актах, регулирующих правовое положение кредитных союзов Узбекистана.

В качестве условия получения лицензии может предусматриваться необходимость оборудования помещения защитными и охранными средствами. В соответствии со статьей 11 закона Казахстана «О кредитных товариществах» в лицензионный орган в числе прочих документов нужно представить документы, подтверждающие надлежащую подготовку помещения и оборудования. Согласно пункту 3 постановления правления Национального Банка от 27 октября 2003 года № 380 «Об утверждении правил лицензирования кредитных товариществ и согласования их руководящих работников» помещение товарищества должно соответствовать требованиям, предъявляемым к технической укрепленности и оборудованию сигнализацией охраняемых объектов. В случае осуществления товариществом кассовых, сейфовых и обменных операций с иностранной валютой, товарищество представляет акт проверки помещения и заключение территориального филиала Национального Банка о соответствии его помещения требованиям, установленным нормативными правовыми актами Национального Банка Республики Казахстан1.

В Узбекистане действуют Правила ведения кассовых операций юридическими лицами, утвержденные постановлением Правления Центрального Банка 24.01.1998г. № 3762, в которых содержатся положения по оборудованию касс охранной сигнализацией. Согласно общему смыслу Правил, эти нормы являются рекомендательными, однако более внимательный анализ показывает, что речь идет об обязательных требованиях.

Поскольку микрофинансовые организации непосредственно взаимодействуют с денежными средствами, нормы об охране и укрепленности помещений следует назвать обоснованными. В то же время нужно также учитывать, что возможность установки сигнализации нередко зависит от территориальной расположенности юридического лица. Так в сельской местности о сигнализации можно говорить лишь в отношении центрального поселения, а в деревнях постов вневедомственной охраны нет.

В контексте рассматриваемой проблематики представляется необходимым более четко сформулировать правила о кассовом лимите. Следует предусмотреть запрет на прием депозитов и платежей по займам после определенного времени, когда сдача денег в банк или выдача займов невозможна. Эта норма особенно актуальна для организаций, находящихся в отдаленных населенных пунктах и новых субъектов, которые не имеют достаточных средств, чтобы установиться охранную сигнализацию. Нормы о защищенности офисов должны быть обязательными также в случае, увеличения денежных оборотов и числа клиентской базы.

Для определения правовых параметров можно взять за основу общую численность жителей соответствующей административной единицы. В связи с небольшой плотностью населения, муниципалитеты в городах и сельские администрации в районах следует брать как один населенный пункт. На основе этих показателей рассчитывается потенциальное число потребителей услуг, которое по разным оценкам может составлять 10 – 15% от общего числа домохозяйств (семей)3. Если количество клиентов достигает одной трети от потенциального числа потребителей микрофинансовых услуг, то целесообразно вводить требование об обязательной укрепленности помещений, а при наличии пункта вневедомственной охраны – сигнализации.

Особенность Казахстана проявляется в том, что по закону «О кредитных товариществах» для получения лицензии необходимо представить правила проведения финансовых операций и внутренние правила (п. 3 ст. 17). Принятие этих документов находится в компетенции общего собрания и правления товарищества. Правила финансовых операций должны содержать условия о предельных суммах и сроках предоставляемых кредитов, величине процентных ставок и тарифов.

Внутренние правила определяют структуру, задачи, функции и полномочия кредитного комитета и подразделений товарищества, права и обязанности их руководителей, полномочия должностных лиц и работников кредитного товарищества при осуществлении ими сделок от его имени и за его счет (п. 4 ст. 17). Статья 20 закона называет также правила о внутренней кредитной политике как обязательный документ товарищества. В законе остался открытым вопрос, являются ли правила проведения финансовых операций и правила о кредитной политике идентичными понятиями, либо это разные документы. Также неясно, возможно ли их объединение в одном документе, поэтому данную ситуацию рекомендуется устранить и ввести в закон норму о кредитной политике, которая будет включать в себя положения, предусмотренные для правил о финансовых операциях.

На примере закона Кыргызстана «О кредитных союзах» можно увидеть, что кредитная политика принимается общим собранием и содержит сроки и условия погашения кредитов, лимиты кредитования и формы обеспечения (ст. 25). Согласно положению «О лицензировании кредитных союзов» кредитная политика является обязательным документом, необходимым для получения лицензии, и должна включать правила предоставления документов и расчетов для получения кредита, полномочия кредитного комитета, порядок создания резерва по убыткам и мониторинг кредитов.

Российское законодательство также предусматривает возможность принятия положения о займах и сбережения, которые регулируют порядок осуществления финансовых операций, но их наличие не является обязательным для государственной регистрации кредитного кооператива.

В Узбекистане сделки, заключаемые кредитными союзами, регулируется Правилами проведения финансовых операций, утвержденными правлением Центрального Банка 14.09.2002г2. Согласно разделу 3 Правил оказание услуг определяется кредитной политикой, которая должна содержать сроки и условия предоставления займов, лимиты кредитования, применяемые формы обеспечения и положения о мониторинге выданных средств.

Внутреннее положение о порядке осуществления финансовых операций является обязательным для кредитных союзов Украины. В соответствии с пунктом 3 статьи 8 закона «О кредитных союзах» в течение трех месяцев с момента государственной регистрации союз обязан разработать и принять согласно требованиям Уполномоченного органа внутренние положения и процедуры оказания услуг своим членам. К сожалению, в законах Украины и Узбекистана остался открытым вопрос, необходимы ли для получения лицензии правила проведения финансовых операций и следует ли их представлять в Уполномоченный орган или Центральный Банк?

Государственная регистрация и лицензирование кредитных союзов Украины осуществляется Уполномоченным органом. Согласно статье 8 закона «О кредитных союзах», чтобы зарегистрироваться и впоследствии получить лицензию, необходимо представить заявление установленного образца, протокол учредительного собрания с реестром участников, список членов союза, устав и копию платежного документа об уплате регистрационного сбора.

По сравнению с Украиной закон Молдовы «О сберегательно-заемных ассоциациях граждан» дополнительно к указанному списку требует документ, подтверждающий местонахождение ассоциации, и выписку из банка о полной оплате паевых взносов учредителями (ст. 23). В качестве положительного момента следует подчеркнуть, что в законе Украины прямо указывается на запрет уполномоченному органу требовать какие-либо дополнительные документы при рассмотрении заявления о выдаче лицензии (п. 2 ст. 8). То же самое можно сказать в отношении отказа в регистрации, который допускается лишь в двух случаях: при нарушении установленного порядка создания кредитного союза и несоответствия учредительных документов требованиям закона «О кредитных союзах». В Молдове дополнительным основанием является неполнота внесения паевых взносов.

Недостатком Украинского закона «О кредитных союзах» и Молдавского закона «О сберегательно-заемных ассоциациях граждан» является тот факт, что в них не урегулирована процедура выдачи лицензии и перечень документов, которые необходимо представиться для ее получения. В законах довольно подробно говорится о государственной регистрации союза и ассоциации, а в отношении лицензирования имеется лишь ссылка, что эта функция реализуется Уполномоченным органом. По смыслу закона Молдовы «О сберегательно-заемных ассоциациях граждан» правила выдачи лицензии ассоциации должны подчиняться нормам закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». Однако этот закон содержит лишь общие положения, и в нем нет специальных норм, посвященных сберегательно-заемным ассоциациям граждан.

Закон Азербайджана «О кредитных союзах», как и законы Украины и Молдовы, содержит отсылочные положения в отношении процедуры получения лицензии союзом и его взаимодействия с Национальным Банком. В законе Азербайджана «О банках», определяющим порядок лицензирования банков, нет специальной статьи, посвященной кредитным союзам. По смыслу п. 3.3. статьи 3 данного закона условия выдачи разрешений для союзов, включая предоставляемые документы и квалификационные требования к руководству, подчиняются общим правилам лицензирования, установленным для банков. Такой подход не может быть назван обоснованным. Перечень выполняемых кредитными союзами операций и их объемы значительно меньше по сравнению с банковскими. Союз в отличие от банка действует среди заранее определенного круга клиентов, который ограничен его участниками, имеющими право на управление и несущими ответственность по обязательствам. Следовательно, порядок выдачи разрешений не должен быть одинаковым.

Приходится констатировать, что в законах Украины и Азербайджана «О кредитных союзах» и законе Молдовы «О сберегательно-заемных ассоциациях граждан» отсутствует нормативное регулирование лицензирования указанных организаций. В результате нет системности, что, несомненно, вызывает трудности в правоприменительной практике.

Рассматриваемый вопрос актуален для всех государств СНГ, предусматривающих необходимость получения лицензии микрофинансовыми организациями. В абсолютном большинстве случаев нормы о лицензировании характеризуются сложным правовым составом, избыточными нормативными положениями и требованиями, наличием подзаконных актов и неурегулированностью механизма защиты прав микрофинансовых организаций, что является препятствием для образования новых МФО, и не увеличивают степень защищенности участников микрофинансового рынка. Используя рассматриваемый подход, функция государственного надзора реализуется не путем контроля над уже созданными микрофинансовыми организациями, а используя ограничительные меры, сдерживающие образование новых микрофинансовых структур.

Следующий вопрос, который требует рассмотрения – это возможность отказа в выдаче лицензии. По законодательству Таджикистана отказ может последовать, во-первых, при несоответствии предоставляемых документов требованиям действующего законодательства и нормативным актам Национального Банка, во-вторых, в случае неудовлетворительного финансового положения учредителей или неисполнения ими своих обязанностей перед бюджетом. В-третьих, - при несоответствии кандидатов на руководящие и иные должности квалификационным требованиям. Закон Кыргызстана «О микрофинансовых организациях» в качестве основания для отказа также называет наличие решения суда, запрещающего заявителю осуществлять микрофинансовую деятельность (п. 4 ст. 25).

Как уже отмечалось, по закону Кыргызстана «О кредитных союзах» союз первоначально обращается в Национальный Банк за получением разрешения на регистрацию в органах Минюста. Согласно пункту 2.4. положения «О лицензировании кредитных союзов» в выдаче разрешения может быть отказано, если необходимые документы представлены не в полном объеме, либо учредительные документы не соответствуют закону. Аналогичные нарушения могут служить причиной для отказа в выдаче лицензии (п. 3.7.). Однако полный перечень сформулирован в пункте 6 положения. Дополнительно по сравнению с Таджикским законодательством предусматривается осуществление определенного вида деятельности, запрещенного законодательными актами, и несоответствие минимальным финансовым требованиям, установленным Национальным Банком для получения лицензии на прием вкладов. При этом Узбекский закон «О кредитных союзах» также предусматривается возможность отказа в выдаче лицензии в случае несостоятельности бизнес – плана и неудовлетворительного финансового положения одного или нескольких учредителей – юридических лиц (ст. 5).

В качестве серьезного недостатка следует назвать положение пункта 5 статьи 17 закона Казахстана «О кредитных товариществах», в котором не предусмотрены конкретные основания для отказа в выдаче лицензии. Согласно данной статье лицензия не выдается, в случаях, «предусмотренных законодательными актами Республики Казахстан». Такая же норма содержится в пункте 7 «Правил лицензирования кредитных товариществ и согласования их руководящих работников», утвержденных постановлением правления Национального Банка от 27 октября 2003г. № 380. Статья 25 закона «О кредитных товариществах» предусматривает возможность приостановления либо отзыва лицензии, но здесь речь идет о товариществе уже получившем разрешение Национального Банка на осуществление финансовых операций.

Таким образом, в нормативных актах Казахстана, непосредственно регулирующих правовое положение кредитного товарищества, нет оснований, по которым товариществу может быть отказано в получении лицензии. Такое положение дел не отвечает интересам ни государства, ни товарищества. Если документы, поданные для получения лицензии, не оформлены по закону, не оплачен уставный капитал, а также имеются другие серьезные нарушения, уполномоченный орган должен обладать предусмотренным законом правом отказа в выдаче лицензии. Иное толкование ведет к тому, что лицензия должна выдаваться даже в случае грубейшего нарушения действующего законодательства. С другой стороны, кредитное товарищество также заинтересовано в четко установленных правилах, поскольку в противном случае оно не «застраховано» от вольного толкования чиновниками формулировки «в случаях, предусмотренных законодательством». Данные нормативный пробел рекомендуется устранить путем внесения в закон «О кредитных товариществах» четких положений, по которым следует отказ в получении лицензии.

Наряду с выдачей разрешения и лицензии Центральный (Национальный) Банка и Уполномоченный государственный орган обладает правом ее отзыва либо приостановления. В Молдове контроль над деятельностью сберегательно-заемных ассоциаций осуществляет Служба государственного надзора за деятельностью сберегательно-заемных ассоциаций граждан, образованная в соответствии с Постановлением Правительства № 719 от 28.06.2004г. «Об усовершенствовании надзора за деятельностью сберегательно-заемных ассоциаций граждан»1. Особенность Молдавского законодательства состоит в том, что Службе государственного надзора предоставляются регулирующие и надзорные функции, но право на аннулирование лицензии принадлежит Лицензионной палате. Реализация указанных полномочий осуществляется палатой в случае нарушения положений закона Республики Молдова «О сберегательно-заемных ассоциациях граждан».

Согласно закону Таджикистана «О микрофинансовых организациях» Национальный банк вправе приостановить действие лицензии. Статья 19 закона содержит также основания, по которым лицензия может быть аннулирована. Во-первых, необходимо выделить недостоверность поданных сведений. Во-вторых, если с момента получения лицензии прошло 12 месяцев и МФО не работает, это влечет аннулирование лицензии.

Систематическое предоставление Национальному Банку неточной и неполной информации или отчетных данных может повлечь отзыв лицензии, если к микрокредитной депозитной и микрозаемной организации в течение предшествующих 12 месяцев неоднократно применялись меры воздействия, предусмотренные Законом Республики Таджикистан «О Национальном банке Таджикистана». В качестве других оснований закон называет невыполнение обязательств перед вкладчиками или кредиторами, а также несоблюдение законов и нормативных актов Национального банка. Решение об аннулировании лицензии направляется в микрокредитную депозитную и микрозаемную организацию и подлежит опубликованию в официальном издании Национального банка. По истечении 30 дней после публикации Национальный банк обязан обратиться в суд с заявлением о ликвидации микрофинансовой организации. В добавление к сказанному можно отметить, что закон Кыргызстана «О микрофинансовых организациях» наряду с правом Национального Банка приостанавливать или отзывать лицензию называет запрет на осуществление операций, а также использование предупредительных мер и санкций, установленных законом «О банках и банковской деятельности в Кыргызской Республике» (п. 5 ст. 28).

Порядок контроля кредитных союзов Кыргызстана и Узбекистана, а также кредитного товарищества Казахстана Национальным (Центральным) Банком довольно четко урегулирован по сравнению с нормами, действующими в Таджикистане и Кыргызстане в отношении микрофинансовых организаций. В соответствии с разделом 3 Правил проведения финансовых операций, утвержденных постановлением правления Центрального Банка Узбекистана 14.09.2002г. № 21-А/2, кредитному союза должно быть направлено предписание об устранении выявленных нарушений. Руководствуясь статьей 6 закона «О кредитных союзах», Центральный Банк может приостановить деятельность союза на срок до шести месяцев, а также обладает правом аннулирования лицензии.

Согласно положению о лицензировании кредитных союзов Кыргызстана1 приостановление лицензии допускается, если союзу направлено предупреждение о предупредительных мерах и санкциях, и оно не было выполнено. Как и в Узбекистане, срок приостановления не может превышать 6 месяцев. Порядок отзыва лицензии определен более конкретно, чем в Узбекистане и происходит, если (1) не устранены причины, по которым лицензия была приостановлена, (2) вынесено решение о запрете кредитному союзу заниматься тем видом деятельности, на осуществление которого он обладает лицензией, (3) систематически не исполняются предупредительные меры и санкции Национального банка, (4) кредитный союз осуществляется деятельность, непредусмотренную законодательством для союзов.

Статья 25 закона Казахстана «О кредитных товариществах» предусматривает возможность применения к товариществу, нарушающему нормативы и обязательные для соблюдения лимиты, рекомендательных и ограничительных мер. К рекомендательным мерам относится: 1) право затребовать письмо с гарантией исправить существующие недостатки; 2) дать обязательное для исполнения предписание. Ограничительные меры включают приостановление либо отзыв лицензии и временное (на срок не более одного месяца) отстранение от выполнения служебных обязанностей председателя правления до рассмотрения этого вопроса уполномоченным органом кредитного товарищества. В качестве оснований называется неисполнение обязательств товарищества, нарушение положений гарантийного письма и предписания уполномоченного органа; не соблюдение требований нормативных актов уполномоченного органа. При наличии указанных нарушений уполномоченный орган приостанавливает либо отзывает лицензию на осуществление всех или отдельных видов банковских и иных операций в зависимости от характера нарушения. Информация о принятом решении публикуется в печатных изданиях.

Если лицензирование микрокредитной депозитной и микрозаемной организации Таджикистана осуществляется на основании закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», то порядок выдачи свидетельства об учетной регистрации микрозаемного фонда устанавливается только законом «О микрофинансовых организациях». Свидетельство, как и лицензия, выдается Национальным Банком и имеет неограниченный срок действия. Для получения свидетельства необходимо представить заявление, устав, регистрационные документы и подтверждение законности источников собственных и заемных средств, в качестве которого может быть использовано аудиторское заключение. В соответствии с пунктом 3.2. Положения № 137 «О микрозаемных фондах» это правило не применяется, если размер вносимых учредителями средств не превышается 10 тысяч долларов США. Отказ в выдаче свидетельства возможен в случае несоответствия подаваемых документов требованиям действующего законодательства либо предоставления недостоверной информации.

В Кыргызстане выдача свидетельства об учетной регистрации микрокредитной компании и микрокредитного агентства осуществляется по единым правилам. В целом в Таджикистане и Кыргызстане совпадает наименование и перечень документов, предоставляемых в Национальный Банк. Но в Кыргызстане, в отличие от Таджикистана дополнительно требуется список членов органов управления. В то же время в Кыргызстане отсутствует норма о необходимости подтверждения законности вносимых средств, как это предусмотрено в Положении № 137 Национального Банка Таджикистана.

Закон Казахстана «О кредитных товариществах», Узбекистана «О кредитных союзах» и законы Таджикистана и Кыргызстана «О микрофинансовых организациях» предусматривают возможность аннулирования лицензии и отзыва свидетельства, но основания для таких действий не сформулированы четко и являются размытыми. В соответствии со статьями 19, 43 Таджикского закона статьями 25, 28, 30 закона Кыргызстана, пунктом 4 статьи 25 закона Казахстана к ним может относиться несоблюдение требований закона и нормативных актов. Аналогичные положения применительно к микрофинансовым организациям содержатся в пункте 6 постановления правления Национального Банка Кыргызстана № 37/2 «О временном положении «О создании микрокредитных компаний и микрокредитных агентств в Кыргызской Республике» и в пункте 4.1. положения Национального Банка Таджикистана № 137. Такие же нормы действуют в отношении кредитных союзов Кыргызстана. Они предусмотрены пунктом 7 постановления правления Национального Банка от 4 мая 2005г. № 14/3 «О новой редакции положения «О лицензировании кредитных союзов».

В Таджикистане микрозаемный фонд должен быть предварительно уведомлен о намерении отзыва у него свидетельства. В течение одного месяца с момента уведомления фонд может предоставить разъяснение, после чего принимается окончательное решение, которое может быть обжаловано в суде. Схожие правила применяются в Казахстане для кредитных товариществ и в Кыргызстане для кредитных союзов.

В то же время в Таджикистане иной порядок предусмотрен в отношении микрокредитной депозитной и микрозаемной организации. Национальный Банк не должен заблаговременно информировать МФО об аннулировании лицензии, но может приостановить ее действие на 6-месячный срок до устранения обнаруженных нарушений. Таким образом, для микрокредитной депозитной и микрозаемной организации предусмотрены более жесткие нормы, чем для микрозаемного фонда.

В Кыргызстане положение значительно хуже. Закон «О микрофинансовых организациях» и нормативные акты Национального Банка не содержат норм о необходимости предварительного уведомления микрофинансовых организаций о намерении приостановить или отозвать лицензию (свидетельство). Возможно, к МФО, занимающимся привлечением средств населения, необходимо применять серьезные меры государственного контроля, но очевидно и другое. Для Национального Банка гораздо важнее заниматься предупреждением нарушений, чем иметь дело с негативными последствиями уже свершившегося банкротства финансового института.

Большое количество норм и разная степень правовых последствий их нарушения говорит о том, что основания для вынесения решения о прекращении действия лицензии или свидетельства необходимо сформулировать четко и определенно. Если проблемы не связаны с грубым нарушением действующего законодательства и носят устранимый характер, должен предоставляться срок на исправление недостатков. Соответствующие изменения рекомендуется внести в законодательство. В противном случае микрофинансовым организациям будет очень сложно защищать свои права, и небольшое нарушение повлечет остановку деятельности организации, а юридического механизма противодействия чиновничьему произволу нет.

Кредитные кооперативы России, микрокредитных организации Казахстана и микрофинансовые организации Молдовы не подлежат лицензированию и регистрируются в общем порядке. Достаточно подробно процедура создания кредитного кооператива урегулирована в законе РФ «О сельскохозяйственной кооперации». Согласно статье 8 закона граждане и юридические лица, изъявившие желание создать кооператив, формируют организационный комитет. В его обязанности входит разработка технико-экономического обоснования, устава и прием заявлений о вступлении в кооператив. Комитет проводит общее организационное собрание, принимает решение о приеме в члены кооператива, утверждает устав и органы управления. После выполнения указанной процедуры кооператив подлежит регистрации в органах министерства по налогам и сборам. Порядок образования микрокредитных организаций Казахстана и микрофинансовых организаций Молдовы в основном не отличается от общих правил, предусмотренных гражданским законодательством, в отношении других субъектов, следовательно, не нуждается в специальном рассмотрении.

Дальнейший анализ норм, регулирующих создание микрофинансовых организаций, требует проведения соответствующей классификации, что позволит выделить характерные черты данной процедуры, на основе которых можно сделать выводы и предложения.

Микрофинансовые организации стран СНГ в контексте правового регулирования порядка их создания могут быть разделены на две большие группы: лицензируемые и нелицензируемые.

К первой группе следует отнести кредитные союзы Узбекистана, Кыргызстана, Азербайджана и Украины, кредитное товарищество Казахстана, сберегательно-заемную ассоциацию Молдовы и микрофинансовые организации Таджикистана и Казахстана. Внутри данной группы также возможна классификация. Во-первых, - это разделение субъектов, у которых лицензированию подлежат все операции либо отдельные услуги. Так в кредитном союзе Украины лицензию необходимо получить только на деятельность по привлечению вкладов. В Кыргызстане при регистрации кредитный союз должен получать разрешение Национального Банка, чтобы выдавать кредиты. Лицензирование депозитных и лизинговых операций осуществляется отдельно и носит самостоятельное правовое регулирование. Схожие правила действуют в Кыргызстане, где для выполнения факторинговых и лизинговых сделок микрокредитной компании и агентству необходимо получить дополнительную лицензию. Во-вторых, имеются различия в зависимости от лицензирующего органа. В Узбекистане, Кыргызстане, Азербайджане, Таджикистане и Казахстане выдача разрешения (лицензии) осуществляется Национальным Банком. В Украине данные функции выполняет уполномоченный орган, а в Молдове – лицензионная палата. Соответственно, правила регистрации и выдачи лицензии устанавливаются в первом случае актами Национального Банка, во втором – нормами Уполномоченного органа и законодательством о лицензировании отдельных видов деятельности. Особенности первой группы проявляются в императивных положениях, определяющих порядок создания, получения лицензии и регламентации деятельности микрофинансовой организации со стороны Национального (Центрального) Банка.

Ко второй группе принадлежат организации, которым не требуется лицензия для осуществления финансовых операций. Сюда необходимо отнести микрофинансовые организации Молдовы, кредитные кооперативы России и микрокредитные организации Казахстана. Деятельность этих субъектов не регулируется актами Национального Банка, и услуги оказываются согласно нормам гражданского законодательства.

Сходство участников первой и второй групп проявляется в характеристиках соответствующих организационно-правовых форм, так как условия их образования подчиняются Гражданскому кодексу и законам о хозяйственных товариществах, обществах и некоммерческих организациях. Сказанное проявляется в единых подходах к созданию юридического лица и требованиям относительно количественного и качественного состава участников, наименованию, содержанию учредительных документов, условиям формирования уставного капитала, структуре органов управления и порядку принятия ими решений и т.п.

Вывод, который следует из анализа сравнительных характеристик первой и второй группы состоит в том, что, если в первой группе нормы регулирования финансовых услуг носят избыточный характер, то во второй они практически отсутствуют при сохранении права осуществлять основные виды микрофинансовых операции – выдавать займы и привлекать сбережения. Избыточность проявляется в обременительной процедуре получения лицензии. Дополнительно нужно обратить внимание на отсутствие адекватного механизма регулирования прав и обязанностей Национального Банка (или Уполномоченного органа) по проверке деятельности микрофинансовых организаций и отзыву лицензии. Следует добавить, что целесообразность, обоснованность и необходимость получения разрешения (лицензии) для такого вида услуг, как выдача займов, остается под вопросом, а соответствующее требование ненужным и подлежащим скорейшей отмене. Напротив, для второй группы субъектов не установлены никакие финансовые нормативы и юридические механизмы контроля и проверки их деятельности, что также нельзя признать обоснованным.

Для устранения сложившихся правовых перекосов Таджикистану в отношении микрофинансовых организаций, Казахстану – кредитных товариществ, Узбекистану и Азербайджану – кредитных союзов и Молдове – сберегательно-заемных ассоциаций рекомендуется следующее. Во-первых, перейти от системы ограничений на этапе образования МФО к эффективному надзору за их деятельностью, для чего упростить процедуру получения лицензии путем введения закрытого перечня требуемых документов и оснований для отказа в ее выдаче. В качестве обязательных документов предлагаются: устав, учредительный договор (при наличии требований закона), документ, подтверждающий оплату минимально установленного паевого фонда (уставного капитала), правила проведения финансовых операций и бизнес – план. При этом требования в отношении правил проведения операций и бизнес – плана должны быть четко сформулированы в законе. Отказ в выдаче следует разрешить в двух случаях: (1) учредительные документы не соответствуют закону; (2) не предоставлены доказательства, подтверждающие оплату минимально установленного законом размера уставного капитала (паевого фонда). Во-вторых, следует отказаться от лицензирования операций по выдаче займов или кредитов.

Рекомендации для участников второй группы в основном актуальны для Молдовы, поскольку микрокредитные организации Казахстана не имеют права привлекать сбережения, и их деятельность не лицензируется. Для кредитных кооперативов граждан России, которые также не должны получать лицензии, установлено ограничение численности участников, что совместно с демократическими принципами управления гарантирует сохранность сбережений граждан. Хотя, как уже отмечалось выше, максимальное количество членов кооператива не отвечает реальным потребностям Российского рынка микрофинансовых услуг и должно быть отменено. Представляется также необходимым ввести в законы РФ «О кредитных потребительских кооперативах граждан» и «О сельскохозяйственной кооперации» четкие показатели финансовых нормативов деятельности, которые должны соблюдаться и подлежать контролю со стороны уполномоченного органа, в случае, если финансовые объемы операций кооператива превысят установленные законодательством параметры.

Проблема Молдовы состоит в том, что закон «О микрофинансовых организациях» предоставляет субъектам, образуемым в соответствии с данным законом, широкие полномочия, но не содержит никаких механизмов контроля. Не регулируется количественный и качественный состав участников, не предусмотрена обязанность получения лицензии и отсутствуют требования в отношении финансовых показателей, которым микрофинансовая организация должна отвечать. При этом МФО обладает правом выдавать займы и принимать сбережения от неограниченного круга лиц. Такую ситуацию следует охарактеризовать критически, поскольку не предусматриваются формы самоограничения и государственного контроля, что может привести к созданию финансовых пирамид, негативные последствия которых всем уже хорошо известны. Молдове необходимо пересмотреть свой подход к регулированию правового положения микрофинансовых организаций. Субъекты, обладающие правом приема сбережений от неограниченного числа лиц, должны получать лицензию для осуществления этих операций.

Вышеприведенная классификация микрофинансовых организаций на лицензируемые и не лицензируемые является отражением подходов, применяемых в странах СНГ к государственному контролю над МФО и осуществляемыми ими операциями. Первый подход заключается в выдаче лицензии на оказание финансовых услуг. Особенность второго подхода состоит в том, что законодатель не рассматривает микрофинансирование как высоко рискованный вид экономической деятельности. Соответственно не усматривается необходимости в выдаче лицензии.

Нельзя забывать и о третьем подходе, который закреплен в законе РФ «О сельскохозяйственной кооперации» и заключается создании саморегулируемой организации, учредителями которой являются ревизионный союзы, образуемые кредитными кооперативами. Ревизионные союзы обладают правом проверки финансово-хозяйственной деятельности кооперативов, но стандарты таких проверок (ревизий) разрабатываются саморегулируемой организацией, которая осуществляет контроль над деятельностью ревизионных союзов. При этом саморегулируемая организация контролируется уполномоченным органом правительства РФ.

Анализ рассматриваемого подхода показывает, что он практически идеально подходит к микрофинансовым организациям, основанным на членстве, где, с одной стороны, деятельность МФО контролируется пайщиками, являющими одновременно учредителями и получателями услуг. С другой стороны, объединение в ревизионный союз и саморегулируемую организацию позволяет микрофинансовым организациям при минимальном уровне государственного надзора самостоятельно решать имеющиеся проблемы и защищать свои интересы.

Механизм саморегулирования является действенным и для МФО, создаваемых в форме хозяйственных обществ, но он не достаточен с точки зрения государственного надзора, поскольку данные организации предоставляют услуги по кредитованию и сбережению денежных средств неограниченному кругу лиц, что значительно увеличивает риски. Отсюда следует, что уровень контроля должен быть выше, чем в кредитных кооперативах, союзах и сберегательно-заемных ассоциациях.

Таким образом, странам СНГ рекомендуется для коммерческих МФО, которые без ограничения количественного и качественного состава клиентской базы выдают кредиты и привлекают депозиты, сохранить лицензирование, в качестве механизма, государственного контроля над их деятельностью. Сюда относятся кредитные товарищества Казахстана и микрофинансовые организации Таджикистана, Кыргызстана и Молдовы.

В отношении кредитных кооперативов, союзов и сберегательно-заемных ассоциаций предлагается отказаться от лицензирования при введении в законодательство положений о саморегулируемых организациях, используя опыт России, а именно закон «О сельскохозяйственной кооперации». При этом для кооперативов, союзов и ассоциаций первого уровня не следует устанавливать императивные положения о членстве в ревизионных союзах. Но принимаемые уполномоченным государственным органом и саморегулируемой организацией акты, рекомендации и стандарты должны носить для них обязательный характер. Требования об участии в ревизионных союзах являются обязательными для кредитных кооперативов, союзов и ассоциаций второго уровня. Саморегулируемая организаций и уполномоченный орган обладают правом получения от кооперативов, союзов и ассоциаций первого и второго уровня финансовой документации и проверки их деятельности. Данная рекомендация актуальна для кредитных союзов Азербайджана, Узбекистана, Кыргызстана и Украины, сберегательно-заемных ассоциаций Молдовы, а также кредитных кооперативов граждан РФ.