Мельников Н. Н. Правовое регулирование микрофинансирования в России и странах СНГ

Вид материала

Литература

Содержание 1. Понятие микрофинансирования 1.1. Нормативно-правовые основы микрофинансовой деятельности

Подобный материал:

• Темы и примерные планы рефератов для студентов 2-го ускоренного курса и 3-го заочного, 71.8kb.
• Новости рго, 333.26kb.
• Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 38.07kb.
• Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 22.86kb.
• Административно-правовое регулирование трудовой миграции в российской федерации и странах, 441.24kb.
• Программа дисциплины "Правовое регулирование налогообложения юридических лиц, 181.73kb.
• Тема: «Правовое регулирование международного перевода денежных средств и платежных, 9.64kb.
• Темы дипломов по кафедре предпринимательского права Правовое регулирование соглашений, 31.32kb.
• Старостина Светлана Андреевна Правовое регулирование борьбы с преступностью в странах, 2406.73kb.
• Сравнительный анализ некоторых вопросов функционирования фондовых бирж государств–участников, 268.08kb.

^

1. Понятие микрофинансирования

1.1. Нормативно-правовые основы микрофинансовой деятельности

Традиционно считалось, что выдача кредитов и прием вкладов являются банковскими услугами и эта деятельность может осуществляться лишь организациями, имеющими лицензию Центрального Банка. Однако, если обратиться к истории, то первоначально финансовые услуги профессионально оказывались непосредственно гражданами друг другу, и они получили название «ростовщичество». Впоследствии наиболее предприимчивые финансисты объединялись в кредитные, ссудосберегательные товарищества и кооперативы, которые были широко распространены на территории Российской Империи в дореволюционную эпоху¹. Революция и социалистические преобразования свели на нет данные формы кредитования и сбережения средств. Но даже в советский период действовали неформальные кассы взаимопомощи, в которых граждане объединяли ресурсы для решения своих финансовых проблем. Впоследствии распространение получили жилищные и гаражные кооперативы, аккумулировавшие средства пайщиков для строительства кооперативных квартир и гаражей.

Все названные структуры характеризовались, прежде всего, небольшими объемами осуществляемых операций. Поэтому для обозначения этого вида экономической деятельности был введен термин «микро», на основе которого в дальнейшем сформировалось понятие «микрокредитование», а затем «микрофинансирование».

Отправной точкой развития микрофинансовых услуг в странах СНГ стало принятия в 1988г. закона СССР «О кооперации в СССР»². Согласно ст. 8 закона пайщики и другие граждане могли передать свои денежные средства кооперативу на условиях срочности и платности. В соответствии с пунктом 4 ст. 23 кооператив вправе предоставлять другим предприятиям и организациям кредиты на условиях, определяемых соглашением сторон, включая договоренность о размерах взимаемых процентов. В некоторых государствах СНГ, например, Молдове закон 2000г. «О потребительской кооперации»³ также разрешает потребительским кооперативам привлекать денежные средства от пайщиков и предоставлять своим членам займы (ст. 32).

Развитие микрофинансирования связано с принятием законов о поддержке малого предпринимательства. Законы Узбекистана 1995г. «О стимулировании развития малого и частного предпринимательства»⁴, а затем закон 2000г. «О гарантиях свободы предпринимательской деятельности» предусматривали возможность образования фонда поддержки малого предпринимательства. Однако ничего не говорилось о праве фонда предоставлять займы. Как показывает практика, такое указание необходимо, поскольку деятельность по предоставлению займов часто рассматривается как банковская, что влечет применение запретов и санкций.

В отличие от Узбекистана закон РФ 1995г. «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации»⁵ допускал создание государственного или муниципального микрокредитного фонда. Фонд являлся некоммерческой организацией и действовал в соответствии со статьями 118, 119 ГК РФ и законом «О некоммерческих организациях»¹. Фонду разрешалось «без приобретения лицензии на банковскую деятельность» предоставлять займы субъектам малого предпринимательства, под которыми понимались индивидуальные предприниматели и юридические лица, деятельность которых подпадала под установленные законом критерии (ст. 8).

Закон РФ о государственной поддержке малого предпринимательства регулировал статус государственного или муниципального фонда микрокредитования. На практике эта норма часто понималась таким образом, что услуги по предоставлению займов разрешены исключительно фондам, созданным органами государственной власти или местного самоуправления. Данное толкование нельзя назвать правомерным, поскольку соответствующие ограничения не установлены законодательством о лицензировании, Гражданским кодексом, ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» и ФЗ «О некоммерческих организациях». В результате в России получили распространение как государственные и муниципальные, так и частные микрокредитные фонды.

В Узбекистане закон 1995г. «О стимулировании развития малого и частного предпринимательства» предоставлял право субъектам «малого и частного» бизнеса образовывать общества взаимного кредитования для аккумулирования временно освобожденных средств участников в целях оказания им финансовой помощи (ст. 24). Как отмечал В.Н. Белов, общества взаимного кредитования должны объединять субъектов малого предпринимательства и поручить управление своими ресурсами банку-депозитарию или иной кредитной организации².

Право предпринимателей Узбекистана на объединение в общества взаимного кредитования было подтверждено Центральным Банком, которым утверждена Целевая программа поддержки банками частного предпринимательства в соответствии с указом Президента Республики Узбекистан № 1030 от 5 января 1995 года «Об инициировании и стимулировании частного предпринимательства» и Постановлением кабинета министров Республики Узбекистан № 55 от 14 февраля 1995 года³. Согласно этим документам предпринимателям разрешалось использовать собственные средства для финансовой помощи (взаимного кредитования). Закон Узбекистана 1995г. «О стимулировании развития малого и частного предпринимательства» утратил силу с момента принятия закона 2000г. «О гарантиях свободы предпринимательской деятельности», в который не включены положения об обществах взаимного кредитования.

Возможность создания общества взаимного кредитования предусматривалась также законами России и Казахстана о государственной поддержке малого предпринимательства. Статья 12 закона РФ позволяла предпринимателям объединять временно свободные средства путем создания обществ взаимного кредитования, а статья 11 закона Казахстана говорила о консорциумах и организациях взаимного кредитования. К сожалению, данные положения не получили развитие в Российском, Казахском и Узбекском законодательстве, Гражданские кодексы и другие законы которых не содержали понятия общества взаимного кредитования, условий его создания и порядка деятельности.

В других странах СНГ законы о поддержке малого предпринимательства также предусматривали различные варианты финансовой поддержки бизнеса. Например, закон Азербайджана от 4 июня 1999г. «О государственной помощи малому предпринимательству»¹ предусматривал образование фонда кредитного обеспечения (ст. 8).

В отношении Таджикистана, Молдовы и Кыргызстана следует сказать, что действующие нормы о поддержке малого предпринимательства не предусматривали создания каких-либо форм субъектов микрофинансовой деятельности.

Определенное время микрофинансовые операции осуществлялись некоммерческими организациями, включая кредитные кооперативы и фонды, создаваемые на основании Гражданского кодекса. При этом специальные нормативные акты, призванные урегулировать правовое положение указанных субъектов, отсутствовали. Фонды предоставляли займы, а кооперативы наряду с займами привлекали сбережения, ставшие основным источником пополнения оборотных средств. Предоставление займов и прием сбережений осуществлялось по договорам займа и базировалось на одном из основных принципов гражданского законодательства «разрешено все, кроме того, что прямо запрещено законом».

Кредитные кооперативы России образовывались в форме потребительского кооператива. Согласно статье 116 Гражданского кодекса РФ потребительский кооператив является некоммерческой организацией, образованной гражданами для удовлетворения своих потребностей. Аналогичные положения содержатся практически во всех Гражданских кодексах стран СНГ.

Одной из разновидностей потребительского кооператива является потребительское общество, образуемое в РФ в соответствии с законом от 19 июня 1992г. «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации»². Согласно ст. 5 закона общество вправе осуществлять кредитование пайщиков, а также привлекать заемные средства от пайщиков и других граждан. Однако, соответствии со статьей 2 закона его действие не распространяется на кредитные и иные специализированные кооперативы, которые образуются и действуют на основании самостоятельных нормативных актов. Таким образом, потребительское общество для выполнения уставных задач вправе осуществлять микрофинансовые операции, но не должно заниматься данным видом деятельности в качестве основного.

Разновидностью микрофинансовой деятельности являются услуги, оказываемые ломбардами и заключающиеся в предоставлении краткосрочных кредитов под залог имущества. Гражданские кодексы стран СНГ также регулируют порядок хранения вещей в ломбардах.

В соответствии со ст. 358 ГК РФ ломбардные операции могут осуществлять лишь коммерческие организации. Залогодателями являются граждане, а предметом залога – движимое имущество, предназначенное для личного потребления. Закон РФ «О банках и банковской деятельности» не относит ломбардные функции к банковским операциям и не регулирует вопрос предоставления кредитов ломбардами.

Деятельность ломбардов в РФ подлежала лицензированию в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 9 октября 1995г. № 984 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности ломбардов»³ и Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2000г. № 1014 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности ломбардов»⁴. Но с введением в действие закона 2001г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» ломбардные операции лицензированию не подлежат.

Правовое положение ломбардов в большинстве стран СНГ аналогично российскому, хотя имеются и различия. Например, в соответствии со статьей 289 ГК Узбекистана и статьей 387 ГК Таджикистана предоставление кредитов ломбардами возможно также только гражданам по залог личного движимого имущества, ломбардные функции осуществляются лишь коммерческими организациями. В отличие от ГК РФ, Гражданский кодекс Таджикистана и ГК Узбекистана прямо указывают, что ломбарды должны получать лицензию (п. 1 ст. 387 ГК РТ, ст. 289 ГК РУ). Кроме того, по закону Таджикистана «О банках и банковской деятельности», закону Узбекистана «О центральном банке Республики Узбекистан» ломбардные операции отнесены к банковским и на их осуществление необходима лицензия, выдаваемая Национальным Банком (ст. 2). Аналогичные положения предусмотрены в статье 17 закона Республики Таджикистан «О лицензировании отдельных видов деятельности». При этом закон Узбекистана «О лицензировании отдельных видом деятельности» не регулирует отношению по выдаче лицензий ломбардам.

Особенность Российского законодательства проявлялась в том, что Гражданский кодекс и законодательство о потребительской кооперации, прямо предусматривали возможность оказания финансовых услуг. В других странах СНГ наблюдалась иная картина. Закон 1991г. Узбекистана «О кооперации»¹ ничего не говорит о кредитовании пайщиков и приеме средств как источнике формирования капитала. Потребительским обществам Таджикистана в соответствии с законом 1992г. «О потребительской кооперации» (с изменениями и дополнениями)² лишь разрешалось создавать кооперативные банки и финансово-расчетные центры.

В Кыргызстане одним из первых актов, направленных на урегулирование деятельности организаций, осуществляющих выдачу микрокредитов, был Указ Президента Кыргызской Республики от 08. 05.2001г. № 159 «О мерах по развитию системы микрокредитования в Кыргызской Республике». Согласно данному акту деятельностью по микрокредитованию вправе заниматься юридические лица на основании свидетельства Национального банка. Однако законодательство не запрещало некоммерческим организациям предоставлять займы, а потребительские кооперативы также могли привлекать от своих участников сбережения. И здесь возникал вопрос о разграничении микрофинансовых операций и услуг, оказываемых банками.

Если вернуться к Кыргызстану, то Указ Президента Кыргызстана № 159 запрещал микрокредитные операции любым субъектам, кроме банков, но самого понятия микрокредита ни банковским законодательством, ни Указом Президента не предусматривалось. Согласно Гражданскому кодексу Кыргызстана деятельность по предоставлению займов разрешается любым физическим и юридическим лицам. Сделанный вывод подтверждается и законом Кыргызской Республики «О лицензировании», не предусматривающим обязанность лицензирования операций по выдаче заемных средств. Можно предположить, что в этом случае полномочия Национального Банка не распространяются на регулирование такого рода услуг. Однако статья 4 Закона «О банках и банковской деятельности в Кыргызской Республике» представляет право Национальному Банку принимать нормативные акты, определяющие регламент деятельности специализированных кредитных учреждений. В соответствии с этой нормой Национальный Банк разрабатывал проекты положений, предусматривающих обязательность лицензирования микрофинансовых организаций, независимо от того привлекают ли они деньги населения и юридических лиц или представляют займы за счет собственных средств. Согласно ст. 9 Закона «О лицензировании» банковские операции могут осуществляться только на основании лицензии. В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Закона «О банках и банковской деятельности в Кыргызской Республики» в перечень банковских операций входит операция по размещению собственных ресурсов или привлеченных средств на условиях, оговоренных с заемщиком. В данном случае приходится констатировать, что законы Кыргызстана «О лицензировании» и «О банках и банковской деятельности в Кыргызской Республики» не учитывают положений ГК о договоре займа.

На примере России видно, что кредитная организация в соответствии с ФЗ 1990г. «О банках и банковской деятельности»¹ – это юридическое лицо, созданное для получения прибыли, которое образуется как хозяйственное общество, то есть акционерное общество либо общество с ограниченной ответственностью. До 1996г. действовала редакция закона, статья 5 которого относила предоставление кредитов к банковским операциям. Однако Федеральным законом от 03.02.1996г. закон «О банках и банковской деятельности» принят в новой редакции². В настоящее время выдача денежных средств и прием сбережений на основании договора займа, а также предоставление кредитов не является банковской операцией.

По закону Таджикистана «О банках и банковской деятельности» банк – это коммерческая организация, созданная для привлечения депозитов и других денежных средств с целью кредитования на условиях возвратности, платности и срочности. То есть, в отличие от российского законодательства кредиты по закону Таджикистана являются банковскими операциями. Но выдача займа не может рассматриваться как банковская деятельность, так как отсутствует соответствующий запрет в рассматриваемом законе и Гражданском кодексе.

Иное правовое регулирование наблюдается, когда речь идет о приеме денежных средств. В соответствии со ст. 5 закона «О банках и банковской деятельности» организации, не обладающие лицензией Национального Банка Таджикистана, могут привлекать средства лишь по беспроцентным договорам. Это положение не согласуется с Гражданским кодексом Таджикистана. В соответствии со ст. 829 ГК договор займа по общему правилу является возмездным, что влечет необходимость выплаты процентов за пользование денежными средствами. Только договор, заключенный между гражданами на сумму, не превышающую пятидесятикратный установленный законом минимальный размер оплаты труда, и не связанный с осуществлением хотя бы одной из сторон предпринимательской деятельности, предполагается беспроцентным, если в нем прямо не предусмотрено иное. Поскольку законом Таджикистана «О банках и банковской деятельности» установлен запрет на привлечение средств денежных средств по договорам займа под проценты такого рода деятельность может быть признана незаконной, а за ее осуществление применены меры административной и уголовной ответственности.

Указанные противоречия характерны для большинства стран СНГ. Несмотря на то, что в литературе обоснованно подчеркивалось, что кредитные кооперативы по сравнению с банками имеют существенные юридические отличия³, банковское законодательство не распространяется на деятельность кредитных кооперативов⁴, являющихся «своеобразной формой объединения капитала граждан»⁵, на практике нередко приходится слышать, что финансовые услуги, оказываемые другими, кроме банковских организациями, являются незаконными. С данной позицией нельзя согласиться. Как указано в письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 августа 1994г. № С1-7/ОП-587 «Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике»⁶, для признания той или иной деятельности незаконной, необходимо выполнение следующих условий. Во-первых, такая деятельность должна быть вообще запрещена законодательством, во-вторых, для нее требуется разрешение (лицензия), а у юридического лица, осуществляющего соответствующие операции, лицензия отсутствует.

Исходя из указаний ВАС, оснований для признания незаконными финансовых услуг, осуществляемых по договорам займа, нет. Однако проблема соотношения банковских и микрофинансовых операций на этом не исчерпывается. Представляется, что вопрос разграничения указанных видов услуг нужно решать на началах, предложенных Конституционным Судом РФ. Рассматривая дело о кредитных потребительских кооперативах граждан, суд указал, что их деятельность аналогична функциям, выполняемым кредитными коммерческими организациями. Но кооперативы действуют на совершенно иных принципах, включая признак определенной общности граждан, доверительные контакты и незначительный денежный оборот¹.

Либерализация экономики и развитие предпринимательства увеличивали спрос на финансовые услуги. При этом банковские структуры не обслуживали значительную часть населения, которая не имела стабильного дохода и залогового обеспечения. В таких условиях сами граждане объединяли свои интеллектуальные и материальные ресурсы и образовывали кредитные кооперативы и фонды.

В целях развития предпринимательства в августе 2002г. в Узбекистане принято Постановление Кабинета Министров № 309 «О мерах по развитию микрофинансирования в Республике Узбекистан»², которое предоставляло право некоммерческим организациям без лицензии предоставлять займы физическим и юридическим лицам – резидентам Республики Узбекистан. В соответствии с Узбекским законодательством правовое положение некоммерческих организаций определяется Гражданским кодексом, законом «О некоммерческих организациях» и законом «Об общественных фондах».

Как и в Узбекистане, законодательство Таджикистана не запрещает некоммерческим организациям заниматься микрофинансовой деятельностью. Их правовое положение регулируется Гражданским кодексом и законом «Об общественных объединениях». Руководствуясь данными актами, в Таджикистане при поддержке международных организаций была создана сеть фондов, которые предоставляли займы мелким городским и сельским предпринимателям. В Российской Федерации наиболее ярким примером деятельности микрофинансового фонда является частный фонд «Фора», имеющий представительства в нескольких субъектах, и оказывающий услуги по выдачи займов городским предпринимателям³.

В отношении кредитных кооперативов можно заметить, что закон Таджикистана 2003г. «О личном (подсобном) хозяйстве»⁴ предусматривает право ЛПХ объединяться в сельскохозяйственные кооперативы или потребительские общества для взаимного кредитования. В связи с отсутствием специальных законов данная норма не получила своего практического развития. То же самое можно сказать о законе Молдовы 2001г. «О предпринимательской кооперации»⁵, согласно ст. 7 которого одним из типов предпринимательских кооперативов являются сберегательно-заемные кооперативы⁶. В соответствии со статьей 9 закона предпринимательский кооператив обладает правом приема сбережений и выдачи средств пайщикам по договору займа. Несмотря на то, что правовое положение предпринимательского кооператива урегулировано законом достаточно подробно, особенности создания и деятельности сберегательно-заемных кооперативов должны определяться отдельным законом, который на сегодняшний день пока не принят (п. 3 ст. 2).

Развитие кредитной кооперации в РФ совпало с введением в действие части первой Гражданского кодекса, содержащей положения о потребительских кооперативах, на основе которых долгое время образовывались и действовали кредитные кооперативы. При этом в некоторых нормативных актах РФ ставился вопрос о необходимости создания банков, действующих на принципах кредитной кооперации¹, а в телеграмме ЦБР от 21 февраля 1994 г. N 47-94 «Об уставном фонде вновь создаваемых и действующих банков» говорилось, что требования ЦБ РФ в отношении минимального размера уставного фонда не распространяются на банки, действующие на принципах кредитной кооперации (фермерские, крестьянские и другие), то есть привлекающие от своих пайщиков (акционеров) свободные денежные средства и размещающие их только среди своих пайщиков (акционеров)². Данные предложения с юридической точки зрения является некорректным. Согласно закону РФ «О банках и банковской деятельности» банк образуется и действует в форме хозяйственного общества, где число голосов при принятии управленческих решений зависит от объема средств, внесенных в уставный капитал, а в кооперативе действует демократический принцип управления, при котором одному члену принадлежит один голос вне зависимости от размера доли в паевом фонде.

В связи с тем, что финансовые операции осуществлялись как банками, так и организациями, деятельность которых не подчиняется банковскому законодательству, возникала необходимость установления четких правовых основ предоставления таких услуг, что в первую очередь необходимо для защиты прав и законных интересов граждан в сфере их финансовой безопасности. Этот вывод следует из Конституционных положений большинства государств, согласно которым признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан является обязанностью государства³. Один из механизмов такой защиты – создание адекватной потребностям страны нормативной базы, способствующей экономическому развитию и не нарушающей права людей. Поэтому следующим этапом развития законодательства о микрофинансировании стала разработка и принятия специальных нормативных актов, определяющих как статус микрофинансовых организаций, так и порядок оказания услуг.

В 1995г. в Российской Федерации был принят закон «О сельскохозяйственной кооперации»⁴, согласно которому потребительские кооперативы в зависимости от вида деятельности подразделялись на перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие, снабженческие, садоводческие, огороднические, животноводческие, кредитные страховые и иные кооперативы, созданные для выполнения одного или нескольких из указанных видов деятельности. В соответствии с пунктом 8 статьи 4 закона кредитные кооперативы создаются для кредитования и сбережения денежных средств своих членов. При этом в литературе справедливо подчеркивалось, что ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» на тот момент практически не регулировал порядок образования и деятельности сельскохозяйственного кредитного кооператива⁵.

До и после принятия закона «О сельскохозяйственной кооперации» на уровне Правительства РФ неоднократно ставился вопрос о необходимости принятия отдельного закона, регулирующего правовое положение сельскохозяйственных кредитных кооперативов¹. Аналогичный вопрос ставился и в нормативных актах, принимаемых некоторыми субъектами РФ².

К сожалению, эти предложения лишь частично получили нормативное развитие и 11 июня 2003г. в закон РФ «О сельскохозяйственной кооперации» внесены дополнения, в том числе статья 40.1. «Особенности деятельности кредитных кооперативов», которая определила статус сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов. Согласно новой редакции закона число членов кредитного кооператива не может быть менее чем 15 граждан и (или) 5 юридических лиц и более чем 2 тысячи граждан или 200 юридических лиц. 18 декабря 2006г. в закон «О сельскохозяйственной кооперации» внесены изменения, в соответствии с которыми положения о минимальном числе участников сохранили силу, а ограничения по максимальному количеству пайщиков отменены. Новая редакция закона дополнена положениями о ревизионных союзах и саморегулируемых организациях, о чем подробнее будет сказано ниже.

Более полно понятие, правовое положение, а также порядок создания и оказания услуг кредитными кооперативами России, определен в законе 2001г. «О кредитных потребительских кооперативах граждан»³, который стал своего рода результатом развития законодательства о микрофинансовой деятельности в РФ. Закон устанавливает принципы, ограничения и особенности деятельности кредитных потребительских кооперативов граждан, их права и обязанности, предусматривает меры по защите интересов пайщиков, регулирует взаимодействие кооперативов и органов государственной власти, вопросы реорганизации и ликвидации. Как в сельскохозяйственном кредитном кооперативе, минимальное число участников кредитного кооператива граждан должно составлять не менее 15 физических лиц. При этом в отношении кредитного кооператива граждан действует норма о максимальном числе членов кооператива – не более 2000 человек (ст. 10).

Несмотря на то, что сельскохозяйственные кредитные кооперативы и кредитные кооперативы граждан относятся к потребительским кооперативам, они являются самостоятельными субъектами микрофинансирования, статус которых определяется различными нормативными актами. Кроме того, имеются и специфические различия, например, в правах и обязанностях участников. В связи с изложенным, в литературе ставился вопрос о необходимости принятия базового закона о кредитной кооперации¹, который бы создавал нормативно-правовую основу для развития кредитных кооперативов. Однако по непонятным причинам данный законопроект уже на протяжении нескольких лет безуспешно рассматривается Государственной Думе РФ².

Схожим с кредитными кооперативами статусом обладают кредитные союзы, получившие распространение в ряде стран СНГ. Так закон Украины «О кредитных союзах»³, принятый 2001г., определял, что союз – это финансовое учреждение, основанное физическими, юридическими лицами, профессиональными союзами и их объединениями на кооперативных принципах с целью удовлетворения потребностей членов во взаимном кредитовании и предоставлении финансовых услуг за счет объединенных денежных взносов (ст. 1, 2). Исключительным видом деятельности союза является предоставление финансовых услуг в виде приема депозитов и выдачи кредитов своим членам. Союз образуется и действует на основании лицензии, выдаваемой уполномоченным органом исполнительной власти в сфере регулирования рынков финансовых услуг (ст. 8).

В соответствии с законом Узбекистана 2002г. «О кредитных союзах»⁴ союз признавался кредитной организацией, создаваемой юридическими и физическими лицами на основе добровольного и равноправного членства. Союз вправе привлекать депозиты и выдавать кредиты своим участникам, а также оказывать консультационные и информационные услуги. Как и в Украине, союзу для образования и деятельности необходима лицензия, которая выдается Центральным Банком.

Кредитный союз Азербайджана обладает аналогичными с кредитным союзом Узбекистана и Украины характеристиками и является небанковской кредитной организацией, создаваемой гражданами и юридическими лицами. Однако в отличие от Украины и Узбекистана статья 1 закона Азербайджана «О кредитных союзах»⁵ устанавливает особые требования к членскому составу, по которым пайщиками союза могут быть лишь субъекты малого предпринимательства. Кредитный союз Азербайджана выдает кредиты, а для проведения отдельных видов банковских операций должен получить лицензию (ст. 5).

Некоммерческой финансово-кредитной организацией и самостоятельной организационно-правовой формой юридического лица признается кредитный союз Кыргызстана. В соответствии со статьями 1, 3 закона «О кредитных союзах»¹ основная цель образования союза заключается в удовлетворении потребностей участников путем оказания им финансовых услуг. Выдача кредитов и прием сбережений осуществляется на основании лицензии Национального Банка.

Одна из ключевых особенностей правового положения кредитных союзов и кооперативов заключается в том, что они вправе оказывать услуги только своим участниками. Операции в отношении третьих лиц запрещены. Те же характеристики присущи кредитным товариществам Казахстана и сберегательно-заемным ассоциациям Молдовы.

По закону Казахстана «О кредитных товариществах»² товарищество не является кредитной организацией и создается в форме товарищества с ограниченной ответственностью, участниками которого могут быть как граждане, так и юридические лица (ст. 1). Товарищество по сравнению с кредитными кооперативами и союзами наделено расширенными полномочиями, включая кассовые, переводные операции, выдачу кредитов, привлечение сбережений, открытие и ведение банковских счетов, лизинг. Все услуги оказываются только после получения лицензии. Сберегательно-заемная ассоциация Молдовы действует в соответствии с законом 1998г. «О сберегательно-заемных ассоциациях»³ и обладает правом принимать вклады и выдавать займы при наличии лицензии (ст. 1, 4).

Наряду с законами о кредитных кооперативах, союзах, товариществах и ассоциациях в некоторых странах СНГ приняты законы о микрофинансовых и микрокредитных организациях. Эти нормативные акты делают легитимным микрофинансирование как вид экономической деятельности, но содержат ограниченный перечень статей, непосредственно касающихся образования и деятельности данных субъектов. Микрокредитные и микрофинансовые организации создаются в форме коммерческих хозяйственных обществ или некоммерческих фондов, правовое положение которых мало чем отличается от статуса соответствующих организационно-правовых форм, предусмотренных Гражданским кодексом. Оказываемые услуги также в большей степени подчиняются правилам ГК.

В Таджикистане нормативное регулирование микрофинансирования получило развитие в законе от 17 мая 2004г. «О микрофинансовых организациях»⁴, который устанавливает правовые и организационные основы предоставления микрофинансовых услуг. В отличие от кредитных союзов Узбекистана и Украины, микрофинансовые организации Таджикистана не являются кредитными организациями, и указанный закон не регулирует банковские услуги и операции других финансовым предприятий (ст. 3). Законом предусматривается образование следующих видов МФО: микрокредитной депозитной организации, микрозаемной организации и микрозаемного фонда. Полномочия микрокредитной депозитной организации схожи с функциями кредитного товарищества Казахстана и включают широкий перечень финансовых услуг, чего нельзя сказать о микрозаемной организации и микрозаемном фонде, которые вправе лишь выдавать займы и оказывать консультационные услуги.

Особенность Кыргызстана проявляется в том, что наряду с законом «О кредитных союзах» действует закон «О микрофинансовых организациях в Кыргызской Республике»⁵. Если в Таджикистане микрофинансовая организация не обладает статусом кредитной организации, то в Кыргызстане согласно статье 1 закона микрофинансовая организация в зависимости от вида может признаваться специализированным финансово-кредитным или кредитным учреждением. Закон предусматривает три вида микрофинансовых организаций: микрофинансовая компания, микрокредитная компания и микрокредитное агентство. Соответственно микрофинансовая компания является финансово-кредитным учреждением, а микрокредитная компания и микрокредитное агентство – кредитным учреждением. Разница между ними состоит в перечне разрешенных операций. В сравнении с микрокредитной депозитной организацией Таджикистана микрофинансовая компания Кыргызстана обладает ограниченными полномочия ми в виде приема сбережений, выдачи кредитов и осуществления лизинговых операций. Микрокредитная компания и микрокредитное агентство, как и микрозаемная организация и микрозаемный фонд Таджикистана, выдают займы и занимаются консультационной деятельностью. И в Таджикистане, и Кыргызстане услуги микрофинансовых организаций подлежат обязательному лицензированию.

Наличие различных видов субъектов микрофинансирования характерно не только для Кыргызстана, но и для Молдовы и Казахстана. В Молдове могут образовываться сберегательно-заемные ассоциации, о которых уже говорилось выше, и микрофинансовые организации. В качестве положительной характеристики закона Молдовы «О микрофинансовых организациях»¹ следует назвать введение понятия «законодательство о микрофинансовых организациях», которое состоит из норм гражданского и налогового права, законодательства об инвестициях и других нормативных актов (ст. 2). Из данного положения следует вывод о комплексной природе норм о микрофинансировании. В силу статьи 2 закона микрофинансовые организации являются самостоятельными субъектами, на статус которых не распространяются законы о банках, инвестиционных фондах и сберегательно-заемных ассоциациях граждан. Несмотря на то, что деятельность микрофинансовых организаций Молдовы не лицензируется, они вправе привлекать денежные средства и выдавать займы неограниченному кругу лиц, что вызывает многочисленные вопросы, в том числе о юридической природе данных услуг, их отличии от банковских операций и механизмах государственного контроля с целью исключения злоупотреблений.

В Казахстане на рынке микрофинансовых услуг действуют как кредитные товарищества, так и микрокредитные организации. В соответствии со статьей 1 закона «О микрокредитных организациях»² данные субъекты не обладают каким-либо специфическим статусом, кроме указания на осуществление деятельности по предоставлению микрокредитов в качестве исключительной. Микрокредитные организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ либо общественных фондов в зависимости от выбора учредителей. Перечень разрешенных операций включает выдачу займов, оказание консультационных услуг и лизинговые операции. При этом получение лицензии не требуется.

В Российской Федерации осуществление микрофинансовых услуг кредитными потребительскими кооперативами также не подлежит лицензированию. В соответствии со ст. 27 закона РФ «О кредитных потребительских кооперативах граждан» государственное регулирование кредитных кооперативов и их союзов осуществляется в форме регистрация кооперативов, контроле над их деятельностью, применении мер ответственности в случае несоблюдения кооперативами требований действующего законодательства. Соответствующие мероприятия проводятся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Закон о кредитных кооперативах граждан устанавливает требования к минимальному и максимальному числу участников и содержит норму о необходимости разработки и утверждения экономических нормативов. Требования об установлении нормативов финансовой деятельности также содержатся в ст. 40.1 закона «О сельскохозяйственной кооперации».

Основным видом деятельности микрофинансовых организаций, включая кредитные кооперативы, союзы, товарищества, сберегательно-заемные ассоциации и микрокредитные организации, является предоставление займов и прием сбережений. Эта деятельность осуществляется в соответствии с положениями Гражданского кодекса о договоре займа. В некоторых государствах применению подлежат нормы о кредитном договоре и договоре банковского вклада.

В литературе справедливо подчеркивалось, что к микрофинансированию имеют отношение различные типы или группы законов и нормативных актов. Например, законы, регулирующие создание и деятельность юридических лиц, включая зарубежные организации, акты, определяющие условия предоставления финансовых услуг, налоговые и фискальные правила, положения об иностранной валюте и инвестициях¹. Наиболее ярко комплексный характер норм прослеживается в положениях законов о микрофинансировании, где определяются условия и порядок получения лицензии. Как правило, такие нормы предусматриваются непосредственно в законах и принимаемых в соответствии с ними актах лицензирующего органа, которым чаще всего выступает Центральный (Национальный) Банк или специальный уполномоченный орган. Компетенция Центрального Банка и уполномоченного органа включает вопросы выдачи лицензии, квалификационные требования к руководству, утверждение правил осуществления финансовых операций, ведения документооборота, бухгалтерского учета, экономических нормативов и контроля над их соблюдением. Например, Центральным Банком Узбекистана принято несколько нормативных документов, регулирующих деятельность кредитных союзов. В их числе Постановление ЦБ от 25 мая 2002г., которым утверждено положение «Об утверждении минимального размера уставного фонда, размера сбора за регистрацию, квалификационных требований к руководителю исполнительного органа кредитного союза, формы и процедуры регистрации и выдачи лицензии на право осуществления деятельности кредитного союза и формы сертификата об оплате паевого взноса членом кредитного союза». ЦБ Узбекистана также утвердил инструкции по ведению бухгалтерского учета и утверждению плана счетов для кредитных союзов². Инструкции устанавливают принципы бухгалтерского учета, правила ведения учета и контроля финансовых операций в кредитных союзах; определяют структуру их бухгалтерского аппарата, способы обслуживания членов союза и методы построения документооборота; устанавливают объемы и порядок составления бухгалтерской отчетности, основанной на Международных стандартах. Содержащиеся в инструкциях и в приложениях к ним указания о порядке выполнения, оформления, учета и контроля операций являются обязательными для всех кредитных союзов.

Схожие нормы действуют в Таджикистане. Согласно закону «О микрофинансовых организациях» Национальный Банк Таджикистана вправе устанавливать нормативы минимального размера первоначального уставного капитала, порядок ведения бухгалтерского учета и отчетности. Во исполнение закона Национальным Банком Таджикистана принято ряд постановлений, определивший порядок создания и деятельности микрофинансовых организаций. К их числу следует отнести Постановление № 136 от 25 марта 2005г., которым утверждено Положение «О микрозаемных организациях», регулирующее порядок регистрации, лицензирования и проведения операций микрозаемной организацией, а также определяющее требования к учету, отчетности, аудиту и правила реорганизации. Другое положение Нацбанка № 137 регулирует аналогичные вопросы в отношении микрозаемного фонда, а инструкция № 135 «О порядке регулирования деятельности микрокредитных депозитных организаций» определяет условия образования и деятельности микрокредитных депозитных организаций, требования к уставному капиталу и обязательные для соблюдения экономические нормативы.

В Кыргызстане, как и в Таджикистане и Узбекистане Национальный Банк регулирует порядок лицензирования и деятельности микрофинансовых компаний, правомочных привлекать депозиты. Постановлением правления Национального Банка Кыргызской Республики № 4/2 от 19 февраля 2003 года утверждены Временные правила регулирования деятельности микрофинансовых компаний на территории Кыргызской Республики¹, которые устанавливают экономические нормативы и, обязательные для исполнения требования.

Схожие положения существуют в законодательстве Молдовы, но лишь в отношении сберегательно-заемных ассоциаций. Особенность Молдовы проявляется в том, что Национальный Банк не обладает регулятивными и контрольными функциями, которые отнесены к компетенции уполномоченного органа – Службе государственного надзора за деятельностью сберегательно-заемных ассоциаций граждан. Правом принятия подзаконных актов в сфере регулирования деятельности сберегательно-заемных ассоциации обладает Правительство, постановлением № 719 от 28 июня 2004г. которого утверждены Нормы финансовой предосторожности². Этот документ содержит требования к экономическим нормативам и порядку управления рисками. Также следует назвать Постановление Правительства Республики Молдова № 719 от 28 июня 2004 года «Об усовершенствовании надзора за деятельностью сберегательно-заемных ассоциаций граждан», которым утверждено Положение «О Службе государственного надзора за деятельностью сберегательно-заемных ассоциаций граждан»³ и Приказ Министерства финансов Республики Молдова N 27 от 26 марта 2003 года «Об утверждении Положения об аттестации должностных лиц сберегательно-заемных ассоциаций граждан»⁴.

Введение в действие специальных законов о микрофинансировании было призвано способствовать легализации и расширению микрофинансовых операций. Однако новые законы нередко содержали ограничительные положения, которые не только сдерживали развитие сектора микрофинансирования, но и ставили под вопрос осуществление микрофинансовых услуг организациями, образованными до принятия этих законов. Данные проблемы характерны для Таджикистана и Узбекистана. Так, согласно ст. 3 закона Таджикистана «О микрофинансовых организациях» его нормы разрешают физическим и юридическим лицам выдавать займы в соответствии с Гражданским кодексом. Отсюда можно предположить, что некоммерческие организации, образованные до принятия закона вправе продолжать свою деятельность. Однако статья 42 закона Таджикистана «О микрофинансовых организациях» указывает, что все действующие МФО обязаны привести свое правовое положение в соответствие с требованиями закона в течение 6 месяцев с момента введения его в действие. При этом критерии отнесения образованных до принятия закона организаций к микрофинансовым не предусматриваются, и до вступления закона в силу понятие микрофинансовой организации в законодательстве также отсутствовало.

Здесь необходимо сказать, что сектор микрофинансирования Таджикистана представлен мелкими некоммерческими организациями, объем средств которых может составлять $5 – 10 тыс. Они чаще всего действуют в отдаленных сельских районах. В такой ситуации требования закона о перерегистрации и лицензировании выглядят необоснованными, так как не учитывают объемы оказываемых услуг, а единый для всех подход нельзя признать верным с юридической и экономической точки зрения. Получается, что государство с одной стороны не может обеспечить доступ к кредитным ресурсам для наиболее нуждающейся и уязвимой части населения, а с другой стороны создаются препятствия для уже действующих субъектов.

Аналогичная ситуация характерна для Узбекистана. В законе 2002г. «О кредитных союзах» и других нормативных актах остался неурегулированным вопрос об организациях, которые вправе осуществлять микрофинансовые услуги. Как и в Таджикистане, в Узбекистане до принятия закона «О кредитных союзах» существовало определенное количество некоммерческих организаций, предоставляющих займы. Одновременно с появлением кредитных союзов было принято внутренние распоряжение Центрального Банка, которое запрещало юридическим лицам, кроме кредитных союзов, получать и выдавать займы наличными денежными средствами. В результате мелкие организации были вынуждены свернуть свою деятельность, а крупные – перерегистрироваться в кредитные союзы, что также сопряжено с определенными трудностями, о чем подробнее будет сказано далее.

Таким образом, в Таджикистане и Узбекистане до введения в действие законов о микрофинансовых организациях и кредитных союзах микрофинансовые услуги осуществлялись без ограничения и надлежащего правового регулирования, что нельзя признать обоснованным. Но после принятия законов, которые были призваны создать правовое поле для микрофинансирования, возникла угроза полной ликвидации МФО, поскольку в законодательство была включена масса ограничительных положений, что в свою очередь оказалось еще более вредным, чем полное отсутствие каких-либо норм в данной сфере.

Специальные законы создали проблемы не только для действовавших до их принятия МФО. Образование новых микрофинансовых организаций также сопряжено со значительными трудностями в связи с обременительной процедурой регистрации и лицензирования. В большинстве стран СНГ законодательство устанавливает требования к размеру уставного капитала, который необходимо оплатить до регистрации МФО. В первую очередь это касается организаций, обладающих правом приема сбережений населения. В Таджикистане этот показатель для микрокредитной депозитной организации составляет $100 тыс.¹. Следует учитывать, что в соответствии со ст. 5 закона микрокредитная депозитная организация создается в форме закрытого акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью, для которых законодательством Таджикистана предусмотрено максимальное количество учредителей: ООО – 30, ЗАО – 50². То есть, чтобы собрать 100 тыс. долларов взнос одного учредителя должен составлять для ООО - $3300, ЗАО - $2000, что полностью исключает возможность создания данной организации сельскими жителями, в связи с их низким уровнем доходов.

Схожие проблемы в Узбекистане. Согласно закону «О кредитных союзах» для союзов, образуемых в Ташкенте, минимальный размер паевого фонда должен составлять не менее $20 тысяч, в других населенных пунктах – не менее $10 тысяч. Если рассматривать данное положение в сочетании с требованием к минимальному количеству членов (50), то понятно, что для образования союза каждый участник должен внести $200. Практический опыт работы и проведенные исследования показывают, что максимальная сумма, которую готов внести один сельский житель, составляет $30 - $50. Таким образом, для образования союза необходимо собрать от 200 до 300 граждан, что с организационной и материальной точки зрения представляется сложным. Подтверждением сказанного является тот факт, что по состоянию на 01.01.2006г. в Узбекистане не было зарегистрировано ни одного сельского кредитного союза. Такая же ситуация наблюдается в Казахстане и Кыргызстане.

Микрозаемные и микрокредитные организации и фонды могут лишь предоставлять займы, и не наделены правом приема сбережений, поэтому к ним применяются менее жесткие правила. Например, в Таджикистане требование к минимальному размеру уставного капитала микрозаемной организации составляет 10 тыс. долларов. Эти нормы не распространяются на микрозаемный фонд, в отношении которого действует упрощенная процедура регистрации, но отсутствие у микрозаемной и микрокредитной организаций и фонда права на привлечение сбережений делает эти субъекты малопривлекательными и низкоэффективными, так как ограничены способы пополнения оборотных средств. Микрофинансирование как вид экономической деятельности должно опираться на механизмы саморазвития за счет удовлетворения потребностей граждан в различных видах услуг, и не может устойчиво существовать за счет внешних ресурсов. Без привлечения в микрофинансирование средств населения невозможно говорить о развитие данного сектора экономики, поскольку необходимо активизировать граждан и опираться на их интеллектуальный и материальный потенциал, который будет способствовать развитию микрофинансовых услуг.

Несмотря на существующие недостатки, нормотворчество вышеуказанных государств следует охарактеризовать как положительных шаг в направлении создания цивилизованного рынка микрофинансовых услуг. В отличие от них законодательная база Армении, Грузии, Белоруссии и Туркменистана практически не развита. В этих странах можно говорить лишь о праве некоммерческих организаций выдавать займы. Операции по приему сбережений небанковскими организациями проводиться не могут в связи с отсутствием необходимого законодательного регулирования. В названных государствах складывается наиболее тяжелая с юридической точки зрения ситуация в связи с тем, что не приняты ни какие специальные законы о микрофинансовых организациях. По сути, речь идет об отсутствии политической воли для развития данного сектора общественных отношений. В то же время нельзя не сказать и о существующих преимуществах этих государств, которые могут быть получены на основе изучения существующего опыта стран СНГ и формирования собственной эффективной правовой базы микрофинансирования. Однако для этого необходимо в самые короткие сроки приступить к разработке и принятию собственного законодательства.

Анализируя нормативную базу стран СНГ, следует обратить внимание на применяемую систему правового регулирования микрофинансирования. Для этого необходимо систематизировать используемые юридические подходы. Анализ Российского законодательства позволяет говорить о наличии общих положений в виде норм Гражданского кодекса и специальных актов, к которым относятся законы «О кредитных потребительских кооперативах граждан», «О сельскохозяйственной кооперации» и «О некоммерческих организациях». То есть, по Российскому законодательству правовое регулирование микрофинансовой деятельности находится в сфере гражданских норм, поэтому положения ГК и вышеназванных законов образуют единую систему правил, что должно быть охарактеризовано, как положительный шаг, поскольку такой подход позволяет избежать противоречий между различными нормативными актами, регулирующими общественные отношения в сфере микрофинансовых услуг.

Иные методы правового регулирования применяются в Кыргызстане, Узбекистане, Азербайджане, Молдове и Украине, где приняты законы о кредитных союзах и сберегательно-заемных ассоциациях граждан. Сходство между российскими кредитными кооперативами и союзами и ассоциациями указанных стран заключается в том, что эти виды юридических лиц не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности, основаны на членстве и, соответственно, выполняют услуги только для своих участников. Но в отличие от России указанные субъекты относятся к кредитным организациям, и их деятельность подлежит лицензированию. То есть, в структуру микрофинансовых норм включаются положения публичного права.

Следующую группу стран образуют Таджикистан, Кыргызстан, Казахстан и Молдова, где микрофинансовые услуги могут оказываться как коммерческими, так и некоммерческим организациями. Особенность этих государств состоит в принятии базового документа – закона о микрофинансовых или микрокредитных организациях, являющегося комплексным нормативным актом, содержащим основные понятия и определения. При этом порядок образования и деятельности самих микрофинансовых организаций регулируется законами о соответствующих организационно-правовых формах и актами Центрального Банка. Для Таджикистана и Кыргызстана характерен также расширенный перечень полномочий на осуществление микрофинансовых услуг и широкий объем регулятивных функций Центрального Банка по контролю и надзору над деятельностью МФО, включая получение лицензии.

Анализ нормативной базы государств СНГ позволяет сделать вывод о наличии неоспоримых предпосылок для унификации законодательства в сфере микрофинансирования. Самое поверхностное рассмотрение правовых норм различных стран показывает их схожесть, если не сказать идентичность, когда речь идет о Гражданском кодексе. Принципы, понятие гражданского законодательства, правосубъектность физических и юридических лиц, положения об организационно-правовых формах, и основных видах обязательств, предусмотренных Гражданскими кодексами государств СНГ, не содержат каких-либо принципиальных различий. Отсюда следует, что микрофинансовые услуги, подчиняющиеся нормам ГК, сами по себе мало, чем отличаются в зависимости от той или иной страны содружества. Таким образом, одна часть нормативной базы стран СНГ уже является унифицированной, чего нельзя сказать о законодательстве в сфере микрофинансирования, которое характеризуется определенной спецификой. В то же время наличие единых норм и подходов позволило бы гораздо эффективнее и с наименьшими издержками обеспечить развитие нормативной базы, что способствовало бы созданию и функционированию институтов финансовой поддержки на устойчивой основе.

Таким образом, законодательство о микрофинансировании стран СНГ включает в себя общие нормы, к которым относится Гражданский кодекс, и специальные законы о кредитных кооперативах, союзах, товариществах и сберегательно-заемных ассоциациях, законы о микрофинансовых и микрокредитных организациях, а также законы об организационно-правовых формах, в которых указанные субъекты могут образовываться. Сюда же входят статьи ГК, регулирующие порядок оказания микрофинансовых услуг, и акты органов государственного контроля и надзора.

Законы о кредитных кооперативах, союзах, товариществах и сберегательно-заемных ассоциациях и законы о микрофинансовых и микрокредитных организациях характеризуются комплексной правовой природой, поскольку содержат нормы гражданского и публичного права и регулируют вопросы регистрации и управления, лицензировании и оказания услуг, реорганизации и ликвидации. В свою очередь акты Центрального (Национального) Банка и Уполномоченного органа являются публично-правовыми и обязательными для исполнения субъектами микрофинансирования, подпадающими под их юрисдикцию.