Законодательное собрание Красноярского края
| Вид материала | Закон |
Содержание9.1. Труд, занятость |
- Gutter=47> Законодательное Собрание Красноярского края Правительство Красноярского, 275.67kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 183.49kb.
- Законодательное собрание забайкальского края постановление, 293.25kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 105.32kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 309.61kb.
- О концепции программы социально-экономического развития пермского края в 2006-2010, 508.31kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 90.4kb.
- Постановления Правительства Красноярского края от 29. 12. 2009 n 674-п Об утверждении, 205.07kb.
- О реализации закона красноярского края о награждении, 169.76kb.
- Доклад председателя правления Региональной общественной организации "Профессорское, 253.43kb.
9. Социальная сфера
9.1. Труд, занятость
Трудовым кодексом Российской Федерации предусматривается право органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимать законы, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Федеральным законом от 09.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 09.02.2009) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» оговариваются полномочия субъектов Российской Федерации по участию в урегулировании коллективных трудовых споров (пункт 44) и осуществления мероприятий в области охраны труда, предусмотренных трудовым законодательством (пункт 44.1).
Трудовое законодательство Красноярского края составляют законы, регламентирующие отношения в системе социального партнерства, охраны труда и устанавливающие гарантии и компенсации для лиц, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях для работников организаций, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации. Это Закон Красноярского края от 25.06.2004 № 11-2090 (ред. от 15.03.2007) «О социальном партнерстве»; от 29.06.1999 № 7-419 (ред. от 06.12.2007) «Об охране труда в Красноярском крае» (действие распространено на территорию нового субъекта Федерации – Красноярского края); Закон Красноярского края от 29.01.2004 № 9-1712 (ред. от 05.06.2008) «О квотировании рабочих мест для инвалидов в организациях края».
К числу трудовых с точки зрения отраслевой принадлежности могут быть отнесены Закон Красноярского края от 03.12.2004 № 12-2650 (ред. от 19.02.2009) «О мерах социальной поддержки работников краевых государственных учреждений здравоохранения» и Закон Красноярского края от 02.10.2008 № 7-2119 «О ежегодном дополнительном оплачиваемом отпуске работникам краевых государственных учреждений с ненормированным рабочим днем»; Закон Красноярского края от 29.11.2005 № 16-4079 (ред. от 29.01.2009) «Об обеспечении деятельности милиции общественной безопасности Главного управления внутренних дел по Красноярскому краю»; Закон Красноярского края от 24.12.2004 № 13-2823 (ред. от 18.12.2008) «Об оплате труда работников краевых государственных учреждений»; Закон Красноярского края от 03.12.2004 № 12-2668 (ред. от 26.12.2006) «О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в иных местностях края с особыми климатическими условиями».
Некоторые законы края не могут быть с точки зрения их предмета в целом определены как трудовые, но они содержат некоторые предписания, относящиеся к трудовому праву или близкие ему (большинство этих законов упоминаются и в иных разделах данных материалов, например Закон Красноярского края от 29.01.2009 № 8-2848 «О социальных выплатах по погашению основного долга по кредитам (займам), привлеченным работниками бюджетной сферы Красноярского края на улучшение жилищных условий»; Закон Красноярского края от 07.07.2009 № 8-3618 «Об обеспечении прав детей на отдых, оздоровление и занятость в Красноярском крае. На стыке трудового права и законодательства об управлении имуществом Красноярского края находится Закон Красноярского края от 27.10.2005 № 16-3932 (ред. от 05.06.2008) «О порядке согласования назначения (освобождения) руководителей краевых унитарных предприятий». С точки зрения Верховного Суда Российской Федерации к социальным, но не трудовым следует отнести законодательство об оплате труда приемных родителей (речь прежде всего о Законе Красноярского края от 24.06.1997 № 14-509 (ред. от 18.12.2008) «Об установлении размера оплаты труда приемных родителей»).
Укрепление кадрового потенциала отдельных отраслей экономики Красноярского края осуществляется посредством разработки целевых программ. К действующим законам, вводящим в действие программы в этой сфере, относится, например, Закон Красноярского края от 25.01.2007 № 21-5700 (ред. от 10.07.2008) «О краевой целевой программе «Кадровое обеспечение инвестиционных проектов, реализуемых на территории Красноярского края» на 2007 - 2009 годы», Закон Красноярского края от 26.12.2006 № 21-5624 (ред. от 26.05.2009) «О краевой целевой программе «Развитие сельскохозяйственной потребительской кооперации в Красноярском крае» на 2007 - 2009 годы».
Ситуация в сфере занятости, вызванная экономическими процессами, побудила органы государственной власти Красноярского края действовать даже с некоторым запасом на опережение развития состояния рынка труда. К законам, стимулирующим работодателей к сохранению рабочих мест, относятся: Закон Красноярского края от 07.07.2009 «О мерах государственной поддержки организаций дорожной отрасли Красноярского края в 2009 году»; Закон Красноярского края от 29.01.2009 № 8-2839 «О порядке предоставления государственных гарантий Красноярского края»; Закон Красноярского края от 07.07.2009 № 8-3500 «О государственной поддержке организаций машиностроительного комплекса края в 2009 – 2010 годах» и иные. Предусмотренные мероприятия действуют в комплексе с ведомственной целевой программой, утвержденной Правительством края94. В некоторых из упомянутых последними законов прямо предусматривается, что меры государственной поддержки предоставляются предприятию только при условии отсутствия просроченной задолженности по заработной плате. О названных законах подробнее будет говориться в разделе 11 настоящих материалов.
Устанавливают дополнительные меры социальной поддержки гражданам, высвобожденным в связи с ликвидацией организации, прекращением деятельности индивидуального предпринимателя, сокращением численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя, а также гражданам, находящимся под угрозой увольнения, с учетом их доходов Закон Красноярского края от 17.12.2004 № 13-2804 (ред. от 07.07.2009) «О социальной поддержке населения при оплате жилья и коммунальных услуг».
***
Объем законодательного регулирования Красноярского края в рассматриваемой сфере, сопоставим с объемом аналогичного регулирования в других субъектах Федерации.
В соответствии с частью 3 статьи 35 Трудового кодекса Российской Федерации «в субъектах Российской Федерации могут образовываться трехсторонние комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, деятельность которых осуществляется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации». Согласно статье 13 Закона Красноярского края от 25.06.2004 № 11-2090 (ред. от 15.03.2007) «О социальном партнерстве» краевая трехсторонняя комиссия руководствуется в своей деятельности законодательством и Положением о краевой трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, принимаемым сторонами социального партнерства, участвующими в ее работе, и утверждаемым Губернатором края. Принят Указ Губернатора Красноярского края от 20.04.2005 № 35-уг (ред. от 23.11.2007) «Об утверждении положения о краевой трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» (действие распространено на всю территорию нового субъекта Российской Федерации - Красноярского края).
Законодательство Красноярского края, регулирующее трудовые отношения и отношения в сфере занятости населения находится в приемлемой степени актуальности. Хотя основные законы трудовой тематики приняты в конце 90-х – начале 2000 годов, они были точечным редактированием приведены в соответствие с действующим в настоящее время федеральным законодательством.
Тем не менее, в целях консолидации действующего трудового законодательства Агентство труда и занятости населения Красноярского края предлагает не ограничиваться фрагментарными коррективами законодательства края о труде. Указывается на необходимость принятия нескольких законов Красноярского края, комплексно охватывающих институты трудового права. Речь идет, например, о принятии Закона Красноярского края «О внутриведомственном государственном контроле за соблюдением трудового законодательства» в целях установления порядка и условий осуществления органами исполнительной власти края и органами местного самоуправления края внутриведомственного государственного контроля за соблюдением трудового законодательства в подведомственных организациях. Принятие такого Закона Красноярского края будет основываться на требованиях статьи 353 Трудового кодекса. Функции такого акта заключаются в обеспечении соблюдения трудовых прав и законных интересов работников, исключению случаев возникновения коллективных трудовых споров в бюджетных организациях, профилактике производственного травматизма и предупреждения возникновения случаев повреждения здоровья работающих в организациях, подведомственных органам исполнительной власти и местного самоуправления края. В ходе реализации этого закона указанные органы будут организовывать работу по осуществлению внутриведомственного государственного контроля посредством проведения проверок соблюдения подведомственными организациями трудового законодательства, включая законодательство по охране труда, и иных нормативных правовых актов, выявлять нарушения, принимать меры по устранению выявленных нарушений, а также причин этих нарушений. Предлагается принять Закон Красноярского края «О наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов края отдельными государственными полномочиями по государственному управлению охраной труда» в целях создания эффективной системы управления охраной труда в крае, определив права и обязанности органов местного самоуправления по управлению охраной труда, структуру и минимальную численность специалистов по охране труда в органах местного самоуправления. Положения такого краевого закона будут основаны на требованиях статьи 216 Трудового кодекса Российской Федерации и статьи 5.1. Закона Красноярского края от 29.06.1999 «Об охране труда в Красноярском крае»95. Эти предложения поддержаны органами местного самоуправления Рыбинского и Манского муниципальных районов.
Также отмечается необходимость наделения органов местного самоуправления полномочия в сфере социального партнерства, что предусмотрено статьей 1 Закона Красноярского края от 25.06.2004 № 11-2090 (ред. от 15.03.2007) «О социальном партнерстве»96.
***
В сложившейся в данной сфере законодательства ситуации необходимы текущий мониторинг его состояния, своевременное реагирование на влияющие на него изменения федерального законодательства.
Можно рассмотреть вопрос о подготовке справки о системе изложенных «вразброс» предписаниях о мерах поддержки работников разных категорий. Эти предписания следует обобщить и систематизировать с целью выработки оптимальных подходов к их установлению.
Проведение рабочих совещаний с участием представителей работодателей, профсоюзов, органов государственной власти и местного самоуправления и др. позволит обсудить возможные направления совершенствования законодательства края в трудовой сфере и определиться с необходимостью принятия указанных выше законов и наделении органов местного самоуправления полномочиями в сфере охраны труда и социального партнерства.
9.2. Жилье
Краевое жилищное законодательство можно разбить на несколько блоков.
Первый блок - законы, регулирующие порядок управления и использования жилых помещений, находящихся в собственности Красноярского края и составляющих жилищный фонд Красноярского края. К основным в этой группе относятся: Закон Красноярского края от 29.03.2007 № 22-5994 (ред. от 07.07.2009) «О служебных жилых помещениях специализированного жилищного фонда края» и Закон Красноярского края от 12.07.2000 № 11-857 (ред. от 29.03.2007) «О краевом жилищном фонде». Основную нагрузку в регулировании жилищных отношении в крае выполняет первый из указанных законов. Он был принят уже на основании нового Жилищного кодекса Российской Федерации. Последний из указанных, а также еще два нормативных акта, принятых до кардинального реформирования жилищного законодательства на федеральном уровне (Закон Красноярского края от 30.06.2003 № 7-1193 «О порядке и условиях предоставления жилых помещений гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации» и Закон Красноярского края от 10.07.2002 № 3-422 (ред. от 26.05.2009) «О фонде жилых помещений целевого использования, построенных за счет средств краевого целевого бюджетного фонда геологического изучения недр и развития минерально-сырьевой базы в Красноярском крае и краевого фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы»), не в полной мере отвечают потребностям сегодняшней правоприменительной практики, но используются для регламентации уже сложившихся отношений в жилищной сфере, которые по своей природе являются длящимися. В связи с последним обстоятельством был принят Закон Красноярского края от 07.07.2009 № 8-3556 «О жилых помещениях краевого жилищного фонда, приобретенных по краевым целевым программам, предусматривавшим социальную поддержку населения, находящегося в трудной жизненной ситуации, и по краевой целевой программе «Защитник Отечества» на 2000 - 2003 годы». Этим актом предусматривается заключение договоров социального найма жилого помещения взамен договоров безвозмездного пользования с гражданами, которые получили жилые помещения за счет средств краевого бюджета с 2000 по 2005 годы по краевым целевым программам, предусматривавшим социальную поддержку населения, находящегося в трудной жизненной ситуации, и по краевой целевой программе «Защитник Отечества» на 2000 - 2003 годы.
Второй блок жилищных законов края – законы, посвященные выполнению обязательств государства по предоставлению жилых помещений отдельным категориям граждан в собственность или на условиях социального найма либо по предоставлению служебных жилых помещений из специализированного жилищного фонда края. Дело в том, что Жилищный кодекс Российской Федерации устанавливает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации должны определить категории граждан (помимо малоимущих, предоставление жилых помещений которым на условиях социального найма, отнесено к компетенции органов местного самоуправления) в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации. Надо отметить, что эти законы к «жилищным» можно относить не без некоторых оговорок. «Истоки» положений этих законов положения не жилищного федерального законодательства, а, например, положения федерального законодательства об образовании и иного.
В число таких законов края входят:
Закон Красноярского края от 06.07.2006 № 19-5013 (ред. от 07.07.2009) «О порядке обеспечения жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий». Закон указывает категории граждан, которым предоставляется в собственность жилое помещение на территории края либо предоставляется социальная выплата на приобретение в собственность жилого помещения на территории края;
Закон Красноярского края от 10.12.2004 № 12-2711 (ред. от 07.07.2009) «О мерах социальной поддержке реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий». Данный Закон содержит отсылочную норму, указывающую, что реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий «принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, определенном законом края»;
Закон Красноярского края от 10.02.2000 № 9-631 (ред. от 18.06.2009) «О защите населения и территории Красноярского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Данный акт устанавливает, что спасатели, являющиеся работниками профессиональных АСФ, и проживающие совместно с ними члены семьи, нуждающиеся в жилых помещениях, имеют право на предоставление жилых помещений по договору социального найма;
Закон Красноярского края от 03.12.2004 № 12-2674 (ред. от 18.12.2008) «Об образовании». Этот Закон устанавливает право педагогических работников краевых государственных образовательных учреждений на первоочередное предоставление жилого помещения;
Закон Красноярского края от 07.02.2008 № 4-1256 «О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением бесплатной жилой площади с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)». Указанный Закон предусматривает размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с реализацией меры социальной поддержки по предоставлению бесплатной жилой площади с отоплением и освещением педагогическим работникам краевых государственных и муниципальных образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Красноярского края;
Закон Красноярского края от 25.10.2007 № 3-624 (ред. от 18.06.2009) «Об условиях и порядке предоставления жилых помещений гражданам, подлежащим переселению из зоны затопления Богучанской ГЭС». В этом Законе регламентируется порядок предоставления жилых помещений как на праве собственности, так и на праве социального найма гражданам, проживающим в отдельных населенных пунктах Кежемского района Красноярского края, территории которых подпадают под затопление в связи со строительством Богучанской ГЭС;
Закон Красноярского края от 02.11.2000 № 12-961 (ред. от 07.07.2009) «О защите прав ребенка». В этом акте установлено, что дети, находящиеся под опекой (попечительством), дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, а также лица из их числа, не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания общеобразовательных и профессиональных учебных заведений, исполнения воинской обязанности, возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются вне очереди по месту жительства жилым помещением размером не ниже установленных социальных норм органами исполнительной власти края;
Закон Красноярского края от 29.11.2005 № 16-4079 (ред. от 29.01.2009) «Об обеспечении деятельности милиции общественной безопасности Главного управления внутренних дел по Красноярскому краю». В указанном краевом акте устанавливается, что сотрудникам милиции общественной безопасности предоставляются в соответствии с действующим законодательством жилые помещения, приобретенные за счет средств краевого бюджета, предусмотренных Главному управлению внутренних дел по Красноярскому краю, принадлежащие на праве собственности Красноярскому краю и отнесенные в установленном порядке к служебным жилым помещениям специализированного жилищного фонда края;
Закон Красноярского края от 05.07.2005 № 15-3648 «О жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан, проживающих в пос. Дубинино города Шарыпово Красноярского края». Согласно этому Закону предоставляются жилые помещения на условиях договора безвозмездного пользования гражданам, имеющим место жительства в жилых домах пос. Дубинино города Шарыпово Красноярского края, которые признаны в установленном порядке не пригодными для постоянного проживания, и нуждающиеся в жилых помещениях.
Третий блок – законы, предусматривающие предоставление отдельным категориях граждан социальных выплат для приобретения жилых помещений, возмещающего часть затрат, связанных с приобретением жилых помещений в собственность, в том числе в рамках реализации национального проекта «Доступное жилье – гражданам Российской Федерации»:
Закон Красноярского края от 02.10.2008 № 7-2176 «О предоставлении социальных выплат на оплату процентной ставки по кредитам, привлеченным гражданами, имеющими пятерых и более детей, на улучшение жилищных условий» (устанавливает право гражданам, имеющих пятерых и более детей на получение социальной выплаты для оплаты процентной ставки по кредитам, привлеченным в российских кредитных организациях на улучшение жилищных условий путем приобретения, в том числе выкупа доли, строительства, долевого участия в строительстве квартиры, комнаты, дома на территории Красноярского края);
В течение трех лет уже действует Закон Красноярского края от 17.12.2004 № 13-2769 (ред. от 07.07.2009) «О социальных выплатах по погашению процентной ставки по кредитам, привлеченным работниками бюджетной сферы Красноярского края на улучшение жилищных условий» (устанавливает право работников бюджетной сферы Красноярского края на получение социальной выплаты по погашению процентной ставки по кредитам, привлеченным для улучшения жилищных условий). Его действие распространено на всю территорию нового субъекта Федерации – Красноярского края. Положения закона подвергались редактированию в части уточнения круга граждан, имеющих право на получение социальной выплаты. В настоящее время положения данного Закона, связанные с назначением социальной выплаты, применяются ограниченно, только лишь к правоотношениям, возникшим до вступления в силу Закона Красноярского края от 29.01.2009 № 8-2848 края «О социальных выплатах по погашению основного долга по кредитам (займам), привлеченным работниками бюджетной сферы Красноярского края на улучшение жилищных условий». С момента вступления в силу последнего социальные выплаты в качестве помощи предоставляются для погашения основного долга по кредитам на приобретение или строительство жилья гражданам, работающим (не менее трех лет) в организации, финансируемой из краевого и (или) местного бюджетов в полном объеме, в краевом или муниципальном автономном учреждении, в правоохранительных органах, финансируемых из краевого и (или) местного бюджетов в полном объеме, либо являющегося государственным гражданским служащим Красноярского края или муниципальным служащим муниципальных образований края.
Закон Красноярского края от 26.12.2006 № 21-5624 (ред. от 26.05.2009) «О краевой целевой программе «Развитие сельскохозяйственной потребительской кооперации в Красноярском крае» на 2007 - 2009 годы» (устанавливает право на получение социальных выплат на строительство (приобретение) жилья в сельской местности на территории Красноярского края граждан, постоянно проживающие в сельской местности, документально подтвердившие наличие собственных и (или) заемных средств в размере не менее 30 процентов расчетной стоимости строительства (приобретения) жилья, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий и являющиеся членами кооператива);
Закон Красноярского края от 08.12.2006 № 20-5445 (ред. от 20.12.2007) «О государственной молодежной политике Красноярского края».
Закон Красноярского края от 20.12.2007 № 4-1176 (ред. от 18.12.2008) «О краевой целевой программе «Север на Юг» на 2008 - 2010 год» (заменил ранее действовавшие Закон края от 12 июля 2000 года № 11-867 «О государственной помощи гражданам, переселяющимся из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей Красноярского края в другие районы края, и о краевой целевой социально-инвестиционной программе «Север на Юг» и Закон края от 26 ноября 2004 года № 12-2591 «О государственной помощи гражданам, переселяющимся из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей Красноярского края в другие районы края, и о краевой целевой социально-инвестиционной программе «Север на Юг - 2005 – 2007»). Программа предоставляет право на получение жилищных социальных выплат для приобретения (строительства) жилья гражданам, нуждающимся в переселении и состоящим на учете на основании ранее действовавших аналогичных краевых программ);
Можно отметить, что для этой отрасли законодательства характерно наличие большого числа так называемых законов-программ. Помимо тех, что уже были упомянуты, следует особо отметить Закон Красноярского края от 26.12.2006 № 21-5628 (ред. от 22.05.2008) «О краевой целевой программе «Дом» на 2007 - 2009 годы».
Комплексная целевая программа «Дом» утверждена в соответствии с федеральной программой «Жилище». Она содержит систему мероприятий, реализуемых посредством предоставление субсидий муниципальным образованиям по четырем направлениям:
- на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства;
- на строительство, реконструкцию жилых домов или приобретение жилых помещений для предоставления гражданам по договору социального найма при выселении;
- на переселение граждан, проживающих в жилых домах муниципальных образований, признанных в установленном порядке непригодными для проживания;
- строительство жилых домов, реконструкция жилых помещений и нежилых зданий и приобретение жилых помещений с целью предоставления жилых помещений по договорам социального найма гражданам, признанным в установленном порядке малоимущими и нуждающимся в жилых помещениях.
С позиций юридической техники принятие комплексного акта, регулирующего разнородные жилищные отношения, объясняется комплексным подходом законодателя (федерального и краевого), обозначившего точки приложения организационных, финансовых, информационных ресурсов для решения жилищной проблемы в рамках национального проекта «Доступное жилье – гражданам Российской Федерации». В данном законе присутствуют нормы не только жилищного законодательства, но и права социальной защиты, градостроительного, земельного и финансового права, регулируются вопросы инвестиционной деятельности в целях развития систем коммунальной инфраструктуры.
В целях реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации, принят Закон Красноярского края от 07.07.2009 № 8-3620 «О полномочиях Правительства Красноярского края в области предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья или строительства индивидуального жилого дома».
Статья 40 Конституции Российской Федерации, регулируя право на жилище, декларирует не только предоставление малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, предоставление его бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. В части 3 указанной конституционной нормы устанавливается обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище. Если большинство законов Красноярского края рассмотренной группы касались в основном обеспечения права на жилище отдельных категорий граждан, то на реализацию части 3 статьи 40 Конституции направлен Закон Красноярского края от 07.07.2009 «О дополнительных мерах по стимулированию строительной отрасли края в 2009-2010 годах». Он в целях поддержания платежеспособного спроса на объекты жилой недвижимости и долевого строительства, возводимые на территории Красноярского края, предусматривает предоставление гражданам социальных выплат на возмещение части расходов по кредитам, привлеченным на приобретение (участия в долевом строительстве) жилого помещения.
Четвертый блок – законы, направленные на регулирование, тесно связанных с жилищными, отношений по предоставлению услуг коммунального хозяйства и устанавливающая меры социальной поддержки отдельных категорий граждан в форме субсидий (в размере полной стоимости размеры оплаты жилого помещения и коммунальных услуг или части) или в форме дополнительных мер социальной поддержки:
Закон Красноярского края от 22.06.1998 № 3-132 (ред. от 18.02.2005) «Об основных принципах социальной защиты населения края в связи с реформированием жилищно-коммунального хозяйства»;
Закон Красноярского края от 27.09.1996 № 11-339 (ред. от 26.03.1998) «О социальной норме площади жилья на территории Красноярского края». Аналогичное содержание имел Закон Эвенкийского автономного округа от 09.04.1998 № 88 (ред. от 20.10.2005) «О социальной норме площади жилья на территории Эвенкийского автономного округа». В настоящее время последний заменен положениями Закона Красноярского края от 18.12.2008 № 7-2658 (ред. от 18.06.2009) «О социальной поддержке граждан, проживающих в Эвенкийском муниципальном районе Красноярского края», в котором определен размер социальной нормы площади жилья;
Закон Красноярского края от 17.12.2004 № 13-2804 (ред. от 07.07.2009) «О социальной поддержке населения при оплате жилья и коммунальных услуг». Этот Закон представляет собой акт, содержащий полный перечень категорий населений, которым предоставляются меры социальной поддержки при оплате жилья и коммунальных услуг. В него вошли положения законов края, комплексно устанавливающих меры социальной поддержки отдельных групп граждан (нормы Закона Красноярского края от 10.12.2004 № 12-2703 (ред. от 07.07.2009) «О мерах социальной поддержки ветеранов»; Закона Красноярского края от 10.12.2004 № 12-2711 (ред. 07.07.2009) «О мерах социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий» и др.).
С момента своего принятия этот Закон подвергался редактированию более 30 раз, в том числе в связи с уточнением круга лиц, имеющих право на получение устанавливаемых им мер социальной поддержки при оплате жилья и коммунальных услуг, совершенствованием механизма предоставления вводимых мер. Дважды вносились коррективы, обусловленные изменением норм федерального законодательства по порядку наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и предоставление субвенций на их осуществление. Также дважды рассматривались положения данного Закона судами в порядке нормоконтроля по заявлению прокуратуры и граждан. Были признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими положения, ограничивающие (по сравнению с нормами федеральных актов) права на получение субсидий лиц, проживающих и работающих в сельской местности. Соответствующие изменения внесены в Закон. Часть положений Закона распространены на территорию всего нового субъекта Российской Федерации – Красноярского края.
Социальная поддержка населения при оплате жилья и коммунальных услуг для жителей Эвенкийского муниципального района устанавливается Законом Красноярского края от 18.12.2008 № 7-2658 (ред. от 18.06.2009) «О социальной поддержке граждан, проживающих в Эвенкийском муниципальном районе Красноярского края». Закон Красноярского края от 18.12.2008 № 7-2660 (ред. от 18.06.2009) «О социальной поддержке граждан, проживающих в Таймырском Долгано-Ненецком муниципальном районе Красноярского края» определяет меры социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, поселках городского типа Таймырского муниципального района.
Связан с коммунальным хозяйством и предоставлением населению услуг в сфере газоснабжения Закон Красноярского края от 06.03.2008 № 4-1354 «О предоставлении субсидий газоснабжающим организациям на возмещение расходов, связанных с реализацией сжиженного газа населению края для бытовых нужд по государственным регулируемым ценам».
Пятый блок образуют разнообразные по содержанию законы, принимаемые по «точечным» вопросам по прямому указанию федерального законодателя. Перечень этих вопросов (законы края приняты не по всем из них):
1) определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Принят Закон Красноярского края от 23 мая 2006 года № 18-4751 (ред. от 10.07.2008) «О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма на территории края» (изменения от 06.03.2008 вносились в целях определить действия, подпадающие под понятие «намеренного ухудшения гражданами своих жилищных условий»);
2) установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда. Принят Закон Красноярского края от 20 июня 2006 года № 19-4833
(ред. от 10.07.2008) «О порядке определения размера дохода и стоимости имущества в целях признания граждан малоимущими на территории края»97;
3) определение категорий граждан, которым предоставляются жилые помещения из жилищного фонда субъекта Федерации по договорам социального найма. В настоящее время отсутствует единый закон Красноярского края, устанавливающий очередность предоставления жилых помещений из жилищного фонда Красноярского края. Содержание отдельных законов края, упоминающих о предоставлении жилых помещений отдельным категориям граждан на условиях различных правовых режимов, приведено выше;
4) определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации. В настоящее время не установлено единого порядка предоставления жилых помещений из жилищного фонда края на условиях договора социального найма. Необходимость разработки и принятия такого закона указывается в Распоряжении Совета администрации Красноярского края от 03.08.2005 № 986-р «О создании рабочей группы по разработке проектов законов Красноярского края, регулирующих положения Жилищного кодекса Российской Федерации»;
5) определение порядка и условий предоставления по договорам безвозмездного пользования жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан. Принят Закон Красноярского края от 05.07.2005 № 15-3648 «О жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан, проживающих в пос. Дубинино города Шарыпово Красноярского края», имеющий, правда, «частную» тематику;
6) законодательством субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены основания замены гражданам жилых помещений помимо тех оснований, что указаны в федеральном законодательстве. Здесь можно упомянуть еще один «частный» закон - Закон Красноярского края от 22.10.2004 № 12-2409 «О порядке предоставления жилых помещений жителям поселка Коркино» (предусматривает предоставление в собственность жилых помещений жителям поселка Коркино в связи с ликвидацией в городе Красноярске этого поселка, находившегося в санитарно-защитной зоне ОАО «КрАЗ», и переселением жителей данного поселка);
7) Порядок, условия предоставления жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения и пользования такими жилыми помещениями. Отсутствие регулирование по этому вопросу отчасти объясняется и «запаздыванием» федерального законодателя. Некоторые правовые акты по вопросу о предоставлении жилых помещений в геронтологических центрах, специальных домах для одиноких престарелых и домах престарелых и инвалидов, пансионатах приняты еще Советом Министров СССР. Законодатель других регионов (за редким исключением) занял выжидательную позицию. Законодательство о социальном обслуживании не в полной мере решает указанные вопросы, да оно и не должно иметь таких целей.
Изменениями федерального жилищного законодательства имели своим следствием и сужение нормотворческой компетенции законодательных органов власти субъектов Российской Федерации в жилищной сфере. В связи с этим были признаны утратившими силу, например, Закон Красноярского края от 26.09.1996 № 11-326 (ред. от 30.09.2002) «О порядке перевода жилых помещений в нежилые на территории Красноярского края» и Закон Красноярского края от 10.10.1996 № 11-346 «О регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию для населения Красноярского края».
Ряд законов края, относящихся к жилищной сфере, является одновременно и законами о местном самоуправлении, поскольку в них говорится о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по жилищным вопросам98.
***
Краевые жилищные законы в совокупности составляют комплексное образование законодательства. Регулирование защиты права граждан на жилище связано с законодательством в сфере социальной поддержке населения, содержание этих двух групп законов пересекается. Законы Красноярского края, регулирующие отношения в различных сферах управления (аварийно-спасательной деятельности, образовании, молодежной политики, развитии и поддержке сельскохозяйственного производства) содержат бланкетные нормы. Так, Закон Красноярского края от 10.02.2000 № 9-631 (ред. от 18.06.2009) «О защите населения и территории Красноярского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» устанавливает, что спасатели, являющиеся работниками профессиональных АСФ, и проживающие совместно с ними члены семьи, нуждающиеся в жилых помещениях, имеют право на предоставление жилых помещений по договору социального найма. Закон Красноярского края от 03.12.2004 № 12-2674 (ред. от 18.12.2008) «Об образовании» вводит норму о том, что педагогические работники краевых государственных образовательных учреждений пользуются правом на первоочередное предоставление жилого помещения). Закон Красноярского края от 10.12.2004 № 12-2711 (ред. от 26.05.2009) «О мерах социальной поддержке реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий» указывает, что лица, признанные пострадавшими от политических репрессий принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, определенном законом края.
Жилищный кодекс Российской Федерации предоставляет региональному законодателю право определить группы граждан, имеющих право на получение жилых помещений из краевого жилищного фонда. Представляется возможным обратить внимание на опыт других субъектов Федерации, вводящих систему из нескольких реестров, и доли соотношения жилых помещений распределяемых между отдельными категориями лиц, вставших на учет для получения жилого помещения. О необходимости установления такого перечня категорий граждан, которые пользуются правом (также и внеочередным правом) на получение жилых помещений из краевого жилищного фонда на условиях договора социального найма обращалось внимание в Распоряжении Совета администрации Красноярского края от 25.12.2006 № 1199-р «Об утверждении плана реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». Одним из пунктов плана реализации национального проекта «Доступное жилье – гражданам Российской Федерации» на территории Красноярского предусматривает внесение соответствующих корректив в Закон Красноярского края от 12.07.2000 № 11-857 (ред. от 29.03.2007) «О краевом жилищном фонде».
Основные законы края жилищной тематики (такие как Закон Красноярского края от 12.07.2000 № 11-857 (ред. от 29.03.2007) «О краевом жилищном фонде»; Закон Красноярского края от 30.06.2003 № 7-1193 «О порядке и условиях предоставления жилых помещений гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации»; Закон Красноярского края от 10.07.2002 № 3-422 (ред. от 26.05.2009) «О фонде жилых помещений целевого использования, построенных за счет средств краевого целевого бюджетного фонда геологического изучения недр и развития минерально-сырьевой базы в Красноярском крае и краевого фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы») приняты во время действия Жилищного Кодекса РСФСР и содержат термины и понятия, не соответствующие действующему Жилищному кодексу Российской Федерации и иным актам федерального законодательства. В связи с чем, отдельные положения указанных законов рассматривались судами в порядке нормоконтроля по заявлению прокурора Красноярского края (в части передачи жилых помещений на условиях договора аренды) и были признаны недействующими. Внесение точечных корректив в указанные Законы представляется невозможным, поскольку требуется полное изменение структуры актов и используемых в них понятий («арендатор», «администрация края», «краевые внебюджетные фонды» «лица, замещающие государственные должности Красноярского края категории «А»; «лица, замещающие государственные должности государственной службы края категорий «Б», «В» и др.). Представляется необходимым принятие нового закона «О жилищном фонде Красноярского края», регулирующем порядок управления, распоряжения жилыми помещениями, находящимися в собственности края, определение категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда Красноярского края (за исключением малоимущих), и определение порядка предоставления по договорам социального найма таким категориям граждан жилых помещений из жилищного фонда края. Следует решить вопрос о правовом режиме указанных в этих законах жилых помещений, а также о приведении заключенных ранее договоров о предоставлении этих помещений в соответствии с действующим федеральным законодательством.
Жилищному кодексу Российской Федерации в полной мере соответствует Закон Красноярского края от 29.03.2007 № 22-5994 (ред. от 07.07.2009) «О служебных жилых помещениях специализированного жилищного фонда края» (изменения, внесенные в данный Закон были связаны с определением порядка предоставления служебных жилых помещений для обеспечения сотрудников милиции общественной безопасности подразделений, финансируемых за счет бюджета края и терминологическими уточнениями наименований органов и должностных лиц края).
При реализации краевых программ, направленных на обеспечение права граждан на жилище, активно используется механизм предоставления субсидий муниципальным образованиям Красноярского края, принципы которого определяются Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Так, Законом Красноярского края от 26.12.2006 № 21-5628 (ред. от 22.05.2008) «О краевой целевой программе «Дом» на 2007 - 2009 годы» предусмотрено предоставление субсидий из средств краевого бюджета бюджетам муниципальных образований на финансирование объемов выполненных работ по строительство и приобретение жилых помещений муниципальными образованиями по договорам социального найма гражданам, признанным в установленном порядке малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях, то есть для решения вопроса местного значения, закрепленного за органами местного самоуправления Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Прокуратурой Красноярского края предлагается внесение корректив в Закон Красноярского края от 20.12.2007 № 4-1176 (ред. от 18.12.2008) «О краевой целевой программе «Север на Юг» на 2008 - 2010 годы», которым к числу членов семей участника программы в настоящее время отнесены проживающие совместно с участником программы супруг (супруга), дети, родители. Проживающие совместно с участником программы не менее трех лет другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и в исключительных случаях иные граждане могут быть признаны членами семьи участника программы, если они вселены им в качестве членов своей семьи. В действующей редакции указанная норма не позволяет рассчитывать предоставляемую жилищную социальную выплату на внуков участников программы, родившихся менее чем за три года до постановки на учет. Этот момент был предусмотрен в пункте 4 подраздела 3.1. краевой целевой программы «Переселение жителей города Игарки на 2006 – 2007 годы». Желательно, чтобы подобный опыт правового регулирования был учтен в полоджениях рассматриваемого Закона края.
Кроме того, выяснился еще один дефект рассматриваемой нормы. Если такие внуки, невестка, сын вселились менее чем за три года на постановки на учет в качестве участника программы, они подлежат регистрации по месту жительства, расторжение же договора найма в этом случае невозможно в отношении несовершеннолетнего в соответствии с законодательством о защите прав ребенка. Тогда как согласно требованиям пунктов 10 и 11 раздела 4 указанного Закона Красноярского края занимаемое жилое помещение участника программы подлежит передаче в муниципальную собственность с расторжением договоров социального или коммерческого найма99.
Органы местного самоуправления Северо-Енисейского района также как прокуратура Красноярского края предлагают изменить положения указанного закона Красноярского края с тем, чтобы гарантировать права ребенка и расширить круг лиц, изъявивших желание участвовать в реализации программы100.
О необходимости принятия нового закона Красноярского края в сфере жилищных отношений высказываются предложения и органами местного самоуправления Красноярского края. Так, Совет депутатов Сухобузимского района отмечает, что краевой закон «О жилищной политике в Красноярском крае» позволил бы обеспечить продвижение реализации национального проекта по доступному и комфортному жилью101.
В качестве специфики организации законодательства края в жилищной сфере следует отменить наличие большого количества действовавших «законов-программ», затрагивающих жилищные вопросы. В настоящее время с формально-юридических позиций в разряд утративших силу (истек срок реализации программы), на первый взгляд, следовало бы отнести целый ряд законов Красноярского края102. Но поскольку жилищные отношения носят длящийся характер, многие из положений этих законов продолжают оставаться действующими. В этой связи органами местного самоуправления (Манский районный Совет депутатов) обозначается проблема, связанная с нерешенностью в федеральном законодательстве вопроса о преемственности правового режима жилого помещения, установленного до введения в действие нового Жилищного кодекса Российской Федерации и не соответствующего ему. Для разрешения этой ситуации был принят Закон Красноярского края от 07.07.2009 № 8-3556 «О жилых помещениях краевого жилищного фонда, приобретенных по краевым целевым программам, предусматривавшим социальную поддержку населения, находящегося в трудной жизненной ситуации, и по краевой целевой программе «Защитник Отечества» на 2000 - 2003 годы».
Следует также решить вопрос о перезаключении договора безвозмездного пользования с педагогическими работниками (заключались на основании Закона Красноярского края от 06.07.2004 № 11-2171 (ред. от 30.09.2004) «О краевой целевой программе «Приобретение жилых помещений педагогическим работникам муниципальных учреждений системы общего образования Красноярского края» на 2004 год»). В том числе открытым остается вопрос о перезаключении договора в случае перевода педагогического работника в другое образовательное учреждение103.
Органами местного самоуправления высказано немало конструктивных предложений, направленных на совершенствование практики применения Закона Красноярского края от 23.05.2006 № 18-4751 (ред. от 10.07.2008) «О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма на территории края». Так, администрацией поселка Мотыгино, администрацией Туруханского сельсовета, администрацией Абанского сельсовета отмечается, что конструкция правовой нормы не позволяет проверить действия гражданина, повлекшие ухудшение его жилищных условий, что влечет отказ в принятии на учет в качестве нуждающегося в предоставлении жилого помещения на условиях договора социального найма. Отсутствуют также законодательные положения, позволяющие принимать граждан на такой учет не только по месту жительства104. В связи с чем, может быть поставлен вопрос об использовании Законодательным Собранием края права законодательной инициативы для корректировки соответствующих федеральных норм.
Кодинский городской Совет депутатов вносит предложения, направленные на совершенствования порядка ведения учета граждан (малоимущие и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище, которым оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами – статья 40 Конституции Российской Федерации). Опыт применения федеральных и региональных законодательных положений приводит к необходимости обсудить допустимость составления (возможно, даже «единых» списков граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений не только по категории «малоимущие», но и иных групп (молодых семей, граждан, принятых на учет до 1 марта 2005 года и др.)105.
***
Учитывая состояние законодательства Красноярского края в жилищной сфере можно рекомендовать мероприятия:
1) Для решения вопроса о «текущем» усовершенствовании этого законодательства – подготовка заключения-справки об имеющихся в данном законодательстве противоречиях, пробелах и т.д. и предложений по их устранению.
2) В случае постановки вопроса о комплексной ревизии данного законодательства - подготовка экспертно-аналитических материалов о концепции и перспективах развития законодательство Красноярского края в сфере жилищных отношений, в том числе в сфере управления жилищным фондом, определения единого перечня категорий (с делением на группы и подгруппы) граждан, которым предоставляются жилые помещения жилищного фонда Красноярского края. Соответствующие материалы должны охватывать анализ федерального жилищного законодательства в части, влияющий на содержание законодательства субъектов Федерации, обобщение практики регионального законодательного регулирования жилищной сферы, предложения по концепции реорганизации данного законодательства и модели предполагаемых законов.
3) Проведение публичных слушаний с участием представителей органов местного самоуправления по итогам реализации национального проекта «Доступное жилье», его регионального компонента на территории муниципальных образований края. Основная задача слушаний должна состоять в выявлении эффективности выполнения мероприятий целевых программ, предоставляемых субсидий и социальных выплат, определение основных направлений корректировки организационных и финансовых процедур. Одновременно должен быть обсужден вопрос о возможности передачи отдельных государственных полномочий края в жилищной сфере органам местного самоуправления.