Законодательное собрание Красноярского края
| Вид материала | Закон |
- Gutter=47> Законодательное Собрание Красноярского края Правительство Красноярского, 275.67kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 183.49kb.
- Законодательное собрание забайкальского края постановление, 293.25kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 105.32kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 309.61kb.
- О концепции программы социально-экономического развития пермского края в 2006-2010, 508.31kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 90.4kb.
- Постановления Правительства Красноярского края от 29. 12. 2009 n 674-п Об утверждении, 205.07kb.
- О реализации закона красноярского края о награждении, 169.76kb.
- Доклад председателя правления Региональной общественной организации "Профессорское, 253.43kb.
Законодательное собрание Красноярского края
Юридический институт Сибирского федерального университета
Научно-исследовательский институт законодательства и правовой политики Сибирского федерального университета
Материалы к «Докладу о состоянии законодательства Красноярского края»
Красноярск 2009
Авторский коллектив:
Кондрашев А.А (канд. юрид. наук) – подраздел 1.2, раздел 3, подразделы 4.12 (совместно с Шарниной Л.А.) и 7.4 (совместно с Роньжиной О.В), раздел 10 (кроме 10.6 и 10.7), раздел 11 (совместно с Сизых Ю.А.):
Княгинин К.Н. (канд. юрид. наук) – введение, подраздел 1.1, раздел 4 (кроме 4.3, 4.11 и 4.12), подраздел 10.7;
Роньжина О.В. (канд. юрид. наук) – подразделы 4.3, 4.11 (совместно с Шарниной Л.А), разделы 5, 7 (кроме 7.1 и 7.2; подраздел 7.3 (совместно с Сизых Ю.А.); подраздел 7.4 (совместно с Кондрашевым А.А); раздел 9 (кроме 9.7 и 9.10);
Сизых Ю.А. – раздел 6, подразделы 7.1, 7.2, подраздел 7,3 (совместно с Роньжиной О.В.); подразделы 9.7, 9.10, 10.6, раздел 11 (совместно с Кондрашевым А.А.);
Шарина Л.А. (канд. юрид. наук) – подразделы 4.11 (совместно с Роньжиной О.В), 4.12 (совместно с Кондрашевым А.А.), раздел 8.
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
1. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики
1.1. Особенности законотворческой деятельность субъектов Российской Федерации на современном этапе
1.2. Общая характеристика законотворческой деятельности Законодательного Собрания Красноярского края
2. Устав Красноярского края
3. Выборы, референдум, иные формы непосредственного народовластия
4. Государственное строительство
4.1. Законодательное Собрание края
4.2. Губернатор края. Правительство края. Иные исполнительные органы государственной власти края
4.3. Судебные органы в крае
4.4. Уполномоченный по правам человека в крае
4.5. Избирательная комиссия края. Иные избирательные комиссии в крае
4.6. Счетная палата края
4.7. Официальные государственные символы края. Иные символы края
4.8. Административно-политический центр края
4.9. Почетные звания и награды края
4.10. Праздники, торжественные и памятные даты края
4.11. Территориальное деление края
4.12. Государственная служба
4.13 Коренные малочисленные народы
5. Местное самоуправление в крае
6. Имущество и финансы края
6.1. Управление имуществом края, бюджетное устройство и бюджетный процесс
6.2. Налоги и сборы
7. Инвестиции, промышленность, транспорт, связь, предпринимательство
7.1. Инвестиционная деятельность
7.2. Промышленность
7.3. Транспорт, дороги, связь
7.4. Сельское хозяйство
7.5. Малое и среднее предпринимательство
7.6. Торговля
8. Земля и природные ресурсы
8.1. Земельные отношения
8.2. Градостроительство
8.3. Природные ресурсы и экология
9. Социальная сфера
9.1. Труд, занятость
9.2. Жилье
9.3. Здравоохранение
9.4. Образование
9.5. Наука и государственная научно-техническая политика
9.6. Культура
9.7. Семья, детство, материнство, отцовство
9.8. Социальная защита
9.9. Молодежная политика
9.10. Спорт. Туризм
10. Административно-политическая деятельность. Борьба с правонарушениями. Безопасность. Защита прав
10.1. Охрана правопорядка. Профилактика правонарушений
10.2. Защита от чрезвычайных ситуаций и гражданская оборона
10.3. Миграция
10.4. Предупреждение коррупции
10.5. Административные правонарушения
10.6. Нотариат
10.7. Адвокатура
11. Стабилизационные (антикризисные) меры
Введение
Ежегодно Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации принимает постановление об утверждении доклада «О состоянии законодательства Российской Федерации». Подготовка таких докладов выказала свою эффективность. Написание доклада и его обсуждение обеспечивают свободное профессиональное выражение позиций федеральных и региональных органов государственной власти, государственных органов, представителей научного сообщества, общественности о стратегии правового развития России. Поэтому Совет Федерации рекомендовал субъектам Российской Федерации инициировать подготовку собственных докладов о состоянии законодательства в регионах.
Такого рода доклады были подготовлены в течение последних лет менее чем в полутора десятках субъектов Российской Федерации. Единый в масштабах Российской Федерации подход к «идеологии» подготовки таких докладов отсутствует. Реализация установок, которых придерживаются заказчики и исполнители данной работы приводит на практике к подготовке материалов, существенно отличающихся по своим характеристикам.
Если попытаться типизировать подходы к построению содержания докладов о состоянии законодательства субъектов Федерации, то можно отметить следующие различия в методологии анализа регионального законодательства и, соответственно, в акцентах, расставляемых в материалах этих докладов:
1. Значительная часть докладов готовятся в виде «отчета о работе законодательного (представительного) органа»: в докладе описывается вся текущая работа этого регионального органа во всех его формах, законотворчество анализируется как одно из направлений этой работы, наряду, например, с контрольной и организационной деятельностью, при этом, нередко информация о собственно региональном законодательстве тонет в материале о, скажем, количестве заседаний по обсуждению конкретного законопроекта или позициях, занимаемых депутатами и их группами в ходе его обсуждения.
- Другую группу образуют доклады, представляющие собой «справочник о действующем региональном законодательстве»: в них кратко пересказывается (анонсируется) содержание действующих законов данного субъекта Российской Федерации.
- К третьей группе докладов, которые на практике встречаются редко, следует относить доклады, которые выступают своего рода аналитическим комментариями к действующим региональным законам: в докладах этого типа перечисляются неточности и пробелы действующих региональных законов, а иногда и формулируются предложения по усовершенствованию действующего регионального законодательства.
Во многом отмеченные отличия в подходах к содержанию докладов о состоянии регионального законодательства и к подаче этого содержания предопределяются тем, кому материалы к докладу поручается их готовить. В большинстве случаев эти доклады готовятся силами аппаратных работников законодательных органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Однако к написанию некоторых докладов привлекались научные работники региональных образовательных и научных учреждений, в редких случаях – федеральных образовательных и научных учреждений. Соответственно «аппаратные» доклады о состоянии регионального законодательства оказываются интересны приводимой в них статистикой, сведениями о некоторых, быть может, неочевидных обстоятельствах принятия тех или иных региональных законов, о мотивах, которыми руководствовались региональные законодательные органы при принятии каких-то решений. В то же время эти доклады обычно получаются формальными, с той точки зрения, что в них в ограниченных объемах присутствует аналитический материал, предполагающий исследовательский, а не «отчетный» взгляд на законодательство, нечасто формулируются предложения по развитию регионального законодательства. В таких докладах по понятным причинам редко можно найти критику положений действующего законодательства субъектов Федерации. Доклады о состоянии регионального законодательства, которые готовятся научными работниками, оказываются, быть может, менее интересны с точки зрения отражения в них информации о региональной законотворческой «кухне», но они могут, в случае постановки перед исполнителями таких задач, содержать материал, служащий основой для обсуждения практических шагов по дальнейшему развитию регионального законодательства и даже для подготовки конкретных законопроектов.
Существенное влияние на характер докладов о состоянии регионального законодательства оказывает то, какой период законотворческой деятельности охватывается его содержанием. Дело в том, что в некоторых субъектах Российской Федерации такие доклады готовятся как ежегодные, в других регионах такие доклады готовят раз в несколько лет (например, за 2-3 года или за период функционирования законодательного органа соответствующего созыва – за 4-5 лет). По объективным причинам доклад, охватывающий короткий период законотворческой деятельности, оказывается скорее информационно-отчетным, нежели чем аналитическим.
Наконец, накладывают отпечаток на содержание докладов о состоянии законодательства субъектов Федерации то, кого авторы видят основным адресатом соответствующих материалов. С этой точки зрения доклады можно подразделить на адресованные, во-первых, самым широким слоям населения; во-вторых, субъектам законотворческой деятельности (при этом можно при желании различать таких адресатов, как депутаты, иные субъекты законодательной инициативы, прежде всего исполнительные органы региональной государственной власти, а также аппарат государственных органов, занимающийся аналитической и законопроектной работой); в-третьих, научной и образовательной общественности. В зависимости от указанного обстоятельства в докладах по-разному могут быть расставлены акценты: для первых адресатов их (доклады) уместнее готовить в «отчетно-информационном», для вторых - в «оценочно-рекомендательном», для третьих – в «теоретико-аналитическом» ключе.
В Красноярском крае на протяжении нескольких лет ключе обсуждался вопрос о необходимости подготовки доклада о состоянии законодательства края, но конкретная задача по его написанию поставлена была только в конце 2008 г. В результате проделанной сотрудниками Юридического института Сибирского федерального университета работы (проект осуществлялся в рамках Научно-исследовательского Института законодательства и правовой политики Сибирского федерального университета) были подготовлены данные материалы к докладу о состоянии законодательства Красноярского края.
Так как такой доклад в Красноярском крае готовился впервые, было принято решение о том, что материалы к нему должны охватывать все действующее на середину 2009 г. краевое законодательство.
При подготовке данных материалов к докладу авторы стремились сделать их максимально универсальными и с точки зрения потенциальных адресатов, и, соответственно, с точки зрения содержания. Материалы построены как информирующие в большей степени о состоянии действующего законодательства, но при этом в них в специальном подразделе (подраздел 1.2) содержаться и «отчетные» сведения о законотворческой деятельности Законодательного Собрания края. Кроме того, в материалах присутствует теоретический материал, позволяющий лучше понять реальные полномочия сегодняшнего российского регионального законодателя и ожидания, которые можно связывать с его деятельностью (подраздел 1.1). В основной же части материалов информация о содержании действующего законодательства дополняется оценками его состояния в соответствующей сфере и определением перспектив его усовершенствования.
Что касается структуры основной части материалов, то ее выбор был ориентирован на сложившиеся в Законодательном Собрании Красноярского края представления о направлениях законотворчества в соответствии с практикой деятельности отраслевых и функциональных «рабочих» органов Собрания – комиссий и комитетов. Однако полностью это основание распределения материала внутри работы оказалось невозможно реализовать. Выявился большой круг тем, которые относящимися к предмету «своего» законодательства оценивали, например, комитеты, занимающиеся вопросами местного самоуправления и финансов, или комитеты, занимающиеся вопросами социальной политики и какой-то отраслевой экономики. В итоге возникли сложности с распределением законов края по разделам и подразделам. Многие из законов носят комплексный (многопредметный) характер, природу же отраслевого предмета некоторых из них оказалось сложно определить даже в ходе углубленного теоретического анализа (во многих формально имущественных и теоретически «гражданских» законах доминирующим оказывается административный элемент, многие «социальные» законы с равным основанием можно называть и финансовыми и т.д.). В итоге предметная структура подготовленных материалов была определена на основе неких компромиссных представлений о предметной структуре законодательства субъектов Российской Федерации вообще и Красноярского края в частности. На основе критериев, которые нельзя признать однозначными, было произведено распределение нормативного материала между разделами и подразделами данного исследования. В некоторых случаях было признано допустимым приведение какие-то законы края в двух, а иногда и более разделах и подразделах, соответствующим образом рассредоточив в них анализ содержания данных законов.
Особо в этой связи надо сказать о материалах раздела 11. В нем сконцентрированы сведения о законах края, принятых в рамках антикризисной программы 2009 года. Являясь антикризисными по целям, данные законы с точки зрения их содержания остаются «образовательными», «жилищными», «финансовыми» и т.д. и заслуживают приведения в соответствующих «отраслевых» разделах и подразделах. Однако для того, чтобы у читателя сложилось комплексное представление о системе антикризисных мер, предпринимаемых Законодательным Собранием Красноярского края в настоящий период, основной материал об этих законах был все-таки объединен в специальный раздел.
При подготовке материалов доклада законодательство Красноярского края подверглось анализу. В ходе этого анализа оно (законодательство края) сопоставлялось с федеральным законодательством, выступающим основой соответствующих положений законодательства края, сравнивалось с законодательством других субъектов Российской Федерации для оценки оптимальности избранных в крае вариантов его построения. Для того, чтобы материалы получились более разнообразными, в них включены данные социологических исследований, в ходе которых собрано мнение представителей исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления о действенности законодательства Красноярского края и о проблемах его реализации.
Подготовленные материалы могут быть распространены среди государственных и муниципальных служащих и даже населения в виде справочника, с помощью которого можно будет ориентироваться в законодательстве Красноярского края. Депутаты же, комитеты и аппарат Законодательного Собрания Красноярского края, исполнительные органы государственной власти края, государственные органы края, органы местного самоуправления на территории края могут использовать материалы для разработки планов законодательных работ и для подготовки законопроектов.
Материалы доклада могут использоваться и при подготовке специалистов в юридических учебных заведениях Красноярского края. В той или иной мере законодательство края преподается в виде самостоятельных курсов или в виде составных частей более широких курсов. При этом преподаватели и студенты ощущают дефицит справочных источников по законодательству Красноярского края.
1. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики
1.1. Особенности законотворческой деятельность субъектов Российской Федерации на современном этапе
Согласно части 1 статьи 1 федеральной Конституции Российская Федерация - Россия является федеративным государством. В соответствии с общепринятыми теоретическими представлениями о том, что организация государственной власти в федеративных государствах предполагает наличие двух уровней законодательства, а именно: законодательства федеративного и законодательства государствоподобных частей федерации (штатов, земель, провинций и т.д.), Конституция Российской Федерации к числу статусных моментов субъектов Российской Федерации относит право последних иметь собственные конституции (уставы) и собственное законодательство (часть 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации) 1. Возможность субъектов Федерации осуществлять собственное нормативное регулирование с помощью конституций (уставов) и законов есть проявление таких черт федеративно-организованного государства, как децентрализация государственно-властных полномочий, распределение ресурсов и «секторов» ответственности между уровнями государственной власти, приближение институтов принятия решений к населению, существование у субъектов Федерации «гарантированной» компетенции и т.д. Кроме того, такой признак субъекта Российской Федерации, как наличие у него собственного законодательного регулирования, является одновременно и следствием и причиной построения публичной власти субъекта Федерации по принятой в государствах схеме: законы нельзя принимать, не имея в системе органов власти парламента, законы нельзя исполнять, не имея исполнительных органов, но соответствующая конструкция, в свою очередь, предполагает разделение и взаимодействие этих самостоятельных подразделений государственной власти.
Место законов субъектов Федерации в структуре законодательства Российской Федерации определяется статьями 72 и 76 Конституции Российской Федерации. В логике конституционных предписаний законотворчество субъектов Федерации осуществляется в двух обособленных сферах: 1) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и 2) вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Как отмечалось в отечественной доктрине еще применительно к законодательству советских союзных республик, в рамках конструкции соотношения союзного (федерального) и республиканского (субъектов федерации) законодательства, положения республиканских законов могут быть разделены на воспроизводящие, развивающие и первоустанавливающие2. В данном случае речь велась о воспроизведении и развитии в законодательстве советских союзных республик норм союзного законодательства и об установлении в законодательстве этих республик оригинальных положений, положений, которые не имеют прямой нормативной основы в виде соответствующих положений союзного законодательства.
Указанный подход к выделению групп нормативных предписаний можно в целом использовать и в отношении положений законов субъектов современной Российской Федерации. Теоретически, если строго соблюдать чистоту конституционной конструкции, предписания этих законов, принятых в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должны быть воспроизводящими и развивающими положения федеральных законов, предписания же этих законов, принятых вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должны бы были быть первоустанавливающими. Кроме того, первоустанавливающими могут быть и положения законов субъектов Российской Федерации, принятых в форме так называемых актов «опережающего» законотворчества, то есть законотворчества, осуществляемого органом законодательной власти субъекта Федерации по предметам его совместного с Российской Федерацией ведения до принятия соответствующих федеральных законов3.
В то же время надо отметить, что соотношение и природа указанных групп положений законов субъектов советской и современной российской федераций, существенно разнятся.
В советский период законодательство по предметам совместного ведения союза и республик было организовано по схеме «союзные (федеральные) основы законодательства» и «республиканские (субъектов федерации) кодексы». Из этой схемы вытекало то, что республиканский кодекс как максимально широкий с точки зрения предмета, объединяющий в себе все нормы соответствующей отрасли или, по крайней мере, крупной подотрасли права акт должен был воспроизводить (сегодня обычно говорят: «дублировать») положения относительно кратких союзных основ законодательства (без этого он не был бы «конструктивно завершенным») и развивать (дополнять, конкретизировать) положения этих союзных основ законодательства. С учетом того, что круг вопросов, регулируемых законами союзных республик «первоустанавливающе» был невелик, законодательство этих республики представало состоящим из доминирующего по объему предписаний «развивающего» пласта, заметного «воспроизводящего» пласта, относительно небольшого «первоустанавливающего» пласта.
На первом этапе своего развития законодательство современных субъектов Российской Федерации формировалось под влиянием двух разных по своей природе, но однонаправленных по итогу своего действия факторов: во-первых, под влиянием относительной неполноты только начавшего складываться федерального законодательства, во-вторых, под влиянием явно и подспудно доминировавших в доктрине и на практике представлений об организации законодательства нового российского федеративного государства по «советскому образцу». В 90-х годах прошлого столетия законодательство субъектов Федерации развивалось бурными темпами, законодательные органы субъектов Федерации «инициативно» осваивали многие предметы регулирования, до которых еще не доходили руки федерального законодателя. Те же федеральные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые в этот период принимались, по общему правилу предполагали объемное «развивающее» регулирование с помощью законов субъектов Федерации. Распространенным являлось мнение, что основная тяжесть правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов будет впредь приходиться на законы субъектов Федерации4 в частности и потому, что в будущем, даже после отладки федерального законодательства, федеральными законами Российская Федерация будет устанавливать только то, что традиционно относили к так называемым основам законодательства. Поскольку само понятие «основы законодательства» в российском конституционном праве (в отличие от советского) не используется, в доктрине и на практике стали предполагавшееся «направляющим» федеральное законодательство именовать «рамочным». Считалось, что на основе федеральных «рамочных» законов субъекты Федерации должны принимать свои детальные и всесторонние «развивающие» законы, которые принято было называть «осуществляющими комплексное регулирование» или просто «комплексными».
Итак, поначалу в 90-е годы прошлого столетия, законодательство субъектов Российской Федерации, в том числе и законодательство Красноярского края, было в немалой своей части законодательством «первоустанавливающим». Таковым оно являлось в силу «опережающего» характера. Но в тот момент считалось, что и в последующем оно останется по-прежнему «комплексным», сохранит приблизительно такой же объем, круг охватываемых вопросов, значимость в системе законодательства Федерации, хотя и превратится по мере отладки федерального законодательства из «опережающего» в «развивающее» рамочные положения федерального законодательства.
Однако по мере оформления федерального законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов обнаружила себя тенденция конструирования федеральных законов в виде систем положений, число и степень подробности которых указывали на явный выход федерального законодателя за пределы «рамочного» формата. В течение какого-то времени (несколько лет на рубеже прошедшего и нынешнего тысячелетий) законодатели субъектов Российской Федерации пытались дополнять «комплексные» и исчерпывающе подробные федеральные законы столь же «комплексными» региональными законами. На практике это приводило к тому, что законы субъектов Федерации стали включать в себя преимущественно положения, «воспроизводящие» (дублирующие) предписания федеральных законов. Доля «первоустанавливающих» и «развивающих» положений в общем объеме содержания «комплексных» региональных законах стала неуклонно уменьшаться. Соответствующий (второй по счету) период развития регионального законодательства, которого не удалось избежать и в Красноярском крае, был период «дублирующего законодательства».
Однако «дублирующий» период развития законодательства Красноярского края был относительно непродолжительным. Отказ от характерного для этого периода подхода к региональному законотворчеству произошел по нескольким причинам.
Во-первых, практика принятия законов субъектов Федерации, состоящих на девяносто и больше процентов из дублирующих предписания федеральных законов норм, стала осознаваться как, в лучшем случае, нерациональная, а в худшем – неправомерная. В теории стали высказываться соображения о том, что региональное законотворческое «дублирование» должно быть исключено или, по крайней мере, резко ограничено. Законодательное Собрание Красноярского края уже по одной этой причине стало отказываться от разработки и принятия «комплексных», но одновременно преимущественно «дублирующих» предписания федерального законодательства законов края. Большинство вновь принимаемых законов Красноярского края принимало вид совокупности некоторого количества законодательных предписаний «точечно развивающих» положения федеральных законов.
Во-вторых, в этот период в федеральные законы стали включаться явные или несколько завуалированные формулировки, согласно которым региональный законодатель имеет возможность «дорегулировать» общественные отношения вслед за федеральным законодателем не в тех пределах, которые сумеет изыскать сам, а в тех, которые ему будут указаны в каком-то федеральном законе. Одним из примеров прямого закрепления такого подхода выступает предписание абзаца 2 пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому «к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом». Установление этого правила коренным образом должно было изменить и изменило законодательство субъектов Федерации, в том числе Красноярского края, о местном самоуправлении: предметом этого законодательства стало не комплексное регулирование муниципальных отношений, а «точечное», из системы такого законодательства Красноярского края был исключен «основополагающий» акт соответствующей тематики. Если не так прямо, то «контекстово» ограничение предмета регулирования законов субъектов Российской Федерации устанавливается во включаемых едва ли не в каждый федеральный закон специализированной тематики положениях о «полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в соответствующей области, да и других положениях многих федеральных законов5. Оценивая ситуацию реально, можно сказать, что по предметам совместного ведения с Федерацией законотворческие полномочия ее субъектов определяются скорее не на основе предполагавшейся в 1990-е годы формулы «разрешено все, кроме того, что прямо запрещено», а на основе формулы «запрещено все, кроме того, что прямо разрешено»6 (речь о разрешениях и запретах, установленных предписаниями федеральных законов7).
В-третьих, редактирование Федерального закона от 06.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» привело к еще одному, можно сказать, принципиальному заужению полномочий, в том числе законодательных, субъектов Российской Федерации по предметам совместного с Федерацией ведения. Одним из следствий включения в 2003 году в этот Федеральный закон предписаний главы IV.1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» было «мерное» определение границ этих полномочий внутри данных предметов ведения. По большинству предметов ведения совместного с Федерацией полномочия субъектов Федерации были установлены так, что они заведомо охватывали только какие-то части или аспекты соответствующего предмета. Это опять-таки препятствовало принятию комплексных по своему содержанию региональных законов, указанные законы должны были иметь заведомо «лоскутный» предмет.
Можно говорить о том, что с закреплением указанного концептуального подхода в Федеральном законе от 06.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» завершился начавшийся в конце 1990-х годов процесс перехода к третьему этапу развития законодательства субъектов Российской Федерации – этапу законодательства преимущественно «точечно (или, если угодно, выборочно) развивающего» положения федеральных законов.
Но система законодательства вообще и система законодательств субъектов Российской Федерации в частности есть образование достаточно инертное. Ее переход в целом в качественное состояние, соответствующее новому этапу развития, не исключает вкрапления в нее принятых ранее и продолжающих действие актов, оформленных в прежней идеологии (той же идеологии «дублирования»). Кроме того, возможны и сегодня разработка и принятие региональных законов в рамках этой прежней идеологии. Правда, надо сразу сказать, что в Красноярском крае число законов, не соответствующих текущему моменту российской федеральной и региональной законодательной политики, относительно невелико. Во многих субъектах Российской Федерации действует большее, чем в Красноярском крае, количество «комплексных» (и «дублирующих») региональных законов второй половины 1990-х – начала 2010-х годов. В некоторых субъектах Федерации такого рода законы продолжают принимать и в настоящее время.
Конечно, и некоторые современные и в целом «точечные» законы Красноярского края содержат предписания, дублирующие нормы федеральных законов. Однако это дублирование является, по сравнению с дублированием, предпринимавшимся при создании кодексов союзных республик советского периода, операцией иного сорта. Тогдашнее воспроизведение в республиканских кодексах основ союзного законодательства было слагаемым усилий по созданию исчерпывающего с точки зрения предмета и детализации законодательного акта, в котором относительно малообъемные дублирующие положения были базовыми для объемных и всеохватывающих развивающих положений. Это дублирование отличается и от масштабного «переписывающего» дублирования, которое характерно для законотворческой деятельности отмеченного предшествующего периода развития законодательства субъектов Российской Федерации. Сегодня дублирование по общему правилу является «дозированным» и предпринимается для простого технико-юридического оформления нормативного текста того или иного регионального закона (например, приданию его положениям большей связности или понятности). Правда, и в настоящий период мы можем столкнуться с примерами сознательного «коврового» дублирования предписаний федеральных законов в текстах законов субъектов Российской Федерации, включая Красноярский край. Обычно это делается для реализации цели так называемого «удобства применения» одного регионального акта, альтернативой которому было бы одновременное применение соответствующего федерального закона и не дублирующего его, а только в чем-то развивающего закона субъекта Российской Федерации. Именно таким образом и под таким предлогом оформлено избирательное законодательство в Красноярском крае и большинстве субъектов Российской Федерации.
Что касается законов субъектов Федерации, принимаемых ими по предметам своего так называемого исключительного ведения, то их число весьма ограничено. Предметы, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не перечислены в федеральной Конституции «поименно» и их сложно в опоре на положения Конституции «доконструировать». Более того, и эти законы реально не всегда носят первоустанавливающий характер. Как небезосновательно утверждается в отечественной литературе, фактически содержание и таких законов субъектов Федерации часто в той или иной мере предопределяется положениями федерального законодательства8.
Дополнительным фактором, заставляющим, скажем так, ужимать региональное законодательство, выступает и пересмотр и федеральным законодателем, и самим региональным законодателем пропорций между законами и подзаконными актами внутри систем нормативного регулирования субъектов Российской Федерации. Тенденция возрастания роли подзаконных актов в региональном правовом регулировании стала проявлять себя с начала 2000-х годов. Эта тенденция в настоящее время только усиливается. Питательной почвой соответствующего движения нормативной системы субъектов Федерации служит два основных обстоятельства. Во-первых, в российской законотворческой практике на региональном уровне принято придерживается некой линии конструирования нормативного регулирования по образу и подобию текущего федерального регулирования. Если федеральный законодатель допускает делегирование нормотворческих полномочий тем же органам федеральной исполнительной власти во все большей объеме, то и региональный законодатель вольно невольно ориентируется на этот образец и принимает законы, положения которых предполагают больший объем делегированного регионального нормотворчества. Во-вторых, законодательные полномочия субъектов Российской Федерации в их формате, определяемом современным федеральным законодательством, во многих областях образуют преимущественно права на регулирование если не второстепенных, то периферийных вопросов, так сказать, напрашивающихся на регулирование актами регламентарной власти9. Тогда, когда это возможно, решения органа законодательной власти субъекта Федерации «поделиться» правом на осуществление нормативного регулирования данных вопросов с высшим должностным лицом или высшим органом исполнительной власти субъекта Федерации в этой ситуации выглядят с точки зрения правовой логики даже естественными.
В настоящее время федеральными правотворческими органами «через голову» регионального законодателя нередко принимается решения о перераспределении нормотворческих полномочий не в пользу законодательных органов субъектов Российской Федерации. Федеральные законы (и подзаконные акты) включают в себя положения, которые предусматривают передачу нормативного регулирования определенных вопросов, потенциально допускающих принятие по ним региональных законов, в ведение тех же органов исполнительной государственной власти регионов. Иногда такими решениями оформляется прямой передел нормотворческих полномочий внутри системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, в 2007 году в пункт 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации были внесены поправки, согласно которым долгосрочные целевые программы регионов впредь должны будут утверждаться не законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, но высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации. Тем самым из компетенции законодательных органов субъектов Российской Федерации был «уведен» весьма объемный и оформившийся как традиционный для данных органов пласт правотворческих решений.
Перестроение системы регионального законодательства в описанном направление привело не просто к ужатию перечня регулируемых законами субъектов Российской Федерации «тем», но к какой-то мере лишило законодательство субъектов Федерации целостности и системности. Допускаемое федеральными законами (правильнее даже - предписываемое ими) выборочное регулирование законами субъектов Федерации частных и периферийных с точки зрения регулирования данной области отношений вопросов препятствует объединению положений этих законов к какую-то единую по отношению друг к другу систему. Совокупность региональных законодательных предписаний по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов можно уподобить вкраплениям в массив федерального законодательства данной предметной тематики. Эти вкрапления часто разрозненны, содержательные системные связи положений многих региональных законов выстраиваются не по отношению друг к другу, а по отношению к соответствующим положениям федеральных законов. Только некоторые эти вкрапления разрастаются до объема таких блоков регионального законодательства, внутри которых появляются и собственные внутренние системные связи между нормативными актами и содержащимися в них предписаниями. Законодательство по предметам исключительного ведения субъектов Федерации теоретически должно быть независимым от федерального законодательства (реально это не всегда так), но и образуемые соответствующими предписаниями блоки не столь многочисленны и объемны.
В теоретической литературе высказывается разные точки зрения относительно того, можно ли говорить о наличии в структуре законодательства субъектов Российской Федерации таких крупных образований, как отрасли. Можно встретить утверждение, что в субъектах Федерации, имеющих развитое законодательство, складывается более десяти соответствующих отраслей, а в субъектах Федерации, имеющих относительно неразвитое законодательство, – пять или шесть отраслей10. Но есть и мнение, согласно которому внутри регионального законодательства в настоящий момент неверно было бы вообще выделять отрасли, предлагается исходить из того, что в законодательстве субъектов Федерации образуются в лучшем случае более мелкие, чем отрасти, подразделения системы законодательства - институты11. Поддержать или отвергнуть такой подход можно, как представляется, в зависимости от заданной трактовки понятий «отрасль законодательства» и «институт законодательства».
Если считать, что на статус отрасли законодательства может претендовать только исчерпывающе охватывающая соответствующий предмет и являющаяся результатом деления законодательства на самые крупные блоки система нормативных актов и что не может вестись речь об одноименных, имеющих однотипные предметы отраслях федерального и регионального законодательства12, то системы региональных законов в соответствующей сфере, действительно, образуют лишь некий региональный компонент единой для Российской Федерации отрасли законодательства, первую скрипку в которой играют федеральные акты. Более того, с этой точки зрения и полноценные автономные институты законодательства в региональной нормативной системе, которые не выступают в целом компонентами каких-то институтов вместе с соответствующими федеральными законами, весьма немногочисленны. В этой связи можно указать разве что на институты государственных символов, административно-территориального устройства, уполномоченного по правам человека, некоторые иные блоки законов, регламентирующие вопросы, относящиеся к предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации или к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (в последнем случае тогда, когда федеральный законодатель отнесет к полномочиям субъектов Федерации системное законодательное регулирование относительно объемной и целостной группы отношений). Пока в Красноярском крае не сложился, но в перспективе может появиться особый институт законодательства, который с большой долей условности можно назвать «постобъединительным». В какой-то перспективе может быть принят консолидированный закон или несколько связанных законов, которые должны отрегулировать особый статус территорий бывших Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов и связанные с этим вопросы. На данном этапе ставить вопрос о таком законе (законах) рано, поскольку многие моменты особого статуса, который предстоит этому закону (законам) отрегулировать, неясны.
Однако если разуметь под отраслью законодательства некую масштабную систему тематически обособленных от прочих и объединенных друг с другом законов, хотя и предопределенных положениями федерального законодательства, но применяемых не как дополнение к нему, а достаточно автономно, то можно говорить о том, что то же законодательство Красноярского края все-таки имеет две или, при ином подходе, три более или менее сформировавшихся отрасли законодательства.
Одна из этих отраслей – законодательство уставное (региональное конституционное). Соответствующий блок образует если не наибольшая численно, то, по крайней мере, самая разнообразная с точки зрения предмета регулирования и самая сложно организованная система законов края. Именно к этой отрасли законодательства края принадлежат и законы наибольшей юридической силы: Устав, законы о внесении поправок в Устав, уставные законы края. Можно утверждать, что законы данной отрасли содержат в себе все «разрешенные» краю первоустанавливающие нормативные положения, а многие развивающие федеральное законодательство нормативные положения законов данной отраслевой принадлежности формулируются краевым законодателем достаточно свободно, в условиях относительно высокой степени законотворческого усмотрения. Как следствие, внутри именно данной отрасли законодательства образуются его самые объемные и отструктурированные блоки, представленные пространными консолидированными актами либо разветвленными системами актов. В числе самых объемных таких блоков можно назвать парламентское, избирательное, административно-территориальное законодательство края. Некоторые из этих блоков могут рассматриваться в качестве указанных выше относительно автономных от федерального законодательства институтов законодательства края.
Другая система законодательства края, которую можно под избранным углом зрения назвать отраслью законодательства, есть законодательство имущественно- финансовое. Положения законов этого подразделения законодательства края в целом не столь автономны по отношению к федеральному законодательству (по сравнению с положениями указанного выше уставного законодательства). Поэтому степень внутренней связанности законов внутри данной отрасли меньшая. Объединяет эти законы скорее не единство предмета регулирования (этот предмет с точки зрения классических представлений об отраслевом делении законодательства частью является финансовым (бюджетно-налоговым), частью административным, частью гражданским13), сколько то, что эти законы регламентируют деятельность органов государственной власти края в относительно обособленной области и эта деятельность для данных органов одна из немногих масштабных, по крайней мере, с количественной точки зрения. Объем имущества и финансов, находящихся в ведении края, велик, управление собственным имуществом и финансами осуществляется краем более или менее самостоятельно, федеральное законодательство предполагает, что это управление включает в себя и достаточно масштабное, хотя и не очень разнообразное законодательное нормирование. Это законодательство менее структурировано и не так сложно организовано, как уставное законодательство края. Хотя в его системе все-таки просматривается некоторая содержательная иерархия: законы бюджетной тематики и законы об управлении имуществом края могут быть подразделены на основополагающие и дополняющие, общие и специализированные.
В качестве третьей отрасли законодательства края можно выделять самое, пожалуй, обширное по охвату отношений и адресатов законодательство – законодательство социальное (в узком значении: «законодательство о мерах социальной поддержки»). Это законодательство, как и имущественно-финансовое, заслуживает объединения в отрасль в связи с тем, что оно регламентирует весьма объемный и относительно однородный пласт деятельности органов государственной власти края. Следует оговориться, что определение данного блока законов в качестве отрасли законодательства края может встретить наибольшие возражения. Во-первых, этот блок еще более, если так можно сказать, «рыхл», чем законодательство имущественно-финансовое. В этом блоке законодательства нет «доминирующих» или организующих законов. Конструирование таких законов сложно было бы обосновать, поскольку социальное законодательство, по крайней мере, в пределах ведения субъекта Федерации, дробится на однотипные блоки, каждый из которых посвящен социальным мерам в своей сфере, социальная деятельность региона в каждой из этих сфер прямо не пересекается, региональное законодательное регулирование этой деятельности строится как самостоятельное. Во-вторых, при желании социальное законодательство можно представить в качестве части законодательства финансово-имущественного, поскольку в конечном счете его предписания есть своеобразный свод норм о социальных мероприятиях, неразрывно связанных имущественными (финансовыми) затратами края.
Но даже если признать доводы в пользу существования внутри системы регионального законодательства отраслевых образований – уставного, имущественно-финансового и социального законодательства, - неубедительным, нельзя будет отрицать, что существуют, по меньшей мере, три указанные сферы, в которых законодательная деятельность края масштабна и важна сама по себе. Уставное законодательство края определяет организацию государственной власти края, имущественно-финансовое регламентирует распоряжение огромными материальными ценностями, находящимися в собственности края, социальное регулирует условия и порядок социальной поддержки сотням тысяч, если не миллионам проживающих на территории края человек. Поэтому нельзя согласиться с распространенным сегодня скептическим отношением к роли региональных законов в системе нормативного регулирования в Российской Федерации. Законотворческая деятельность представительных органов субъектов Федерации в настоящий момент пусть не столь разнообразна и всеохватывающа, но без нее невозможно осуществление функций не только государственной власти регионального уровня, но и функций Российского государства в целом в рамках сложившегося распределения зон компетенции и ответственности между федеральным, региональным и муниципальными уровнями власти.
Можно говорить о том, что если в других сферах региональное законодательство выполняет «обслуживающую» функцию по отношению к соответствующему федеральному законодательству, то в указанных выше трех сферах федеральное законодательство в каком-то смысле оказывается «служебным» по отношении региональному. Этот вывод нисколько не противоречит тому, что в любом случае федеральное законодательство является основой регионального и подлежит приоритетному применению в каждом субъекте Российской Федерации. Просто в данных трех сферах федеральное законодательство определяет «параметры» регионального (иногда весьма жестко), но практически реализуется преимущественно в сцепке с последним, можно даже сказать, через него. Если региональные законы указанной тематики не будут приняты, состоится блокирование реализации «стоящих за ними» положений федеральных законов (по крайней мере, большинства этих положений).
В других же сферах непринятие региональных законов не исключит действие на территории края связанных с ними законов федеральных, но создаст ситуацию, которую можно назвать «недорегулированностью». Эта «недорегулированность» может иметь два вида последствий: а) какие-то локальные отношения останутся вне правового регулирования или, что нередко, просто не будут иметь правовой основы для своего возникновения и б) реализация отдельных положений федеральных законов, но не блока федерального законодательства в целом будет осложнена либо вовсе исключена. В первом случае федеральный законодатель словно оставляет региональному свободной некоторую площадку, разрешая дополнительное законотворчество на ней, которое можно назвать «параллельным» федеральному. Так, региональный законодатель может не принять собственные законы об административных правонарушениях, но их непринятие никак в целом не отразится на реализации на территории данного субъекта Федерации Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. «Линейное» же по отношению к федеральному законотворчество имеет место быть в случаях, когда региональному законодателю приходится своим актом дополнять положения федерального закона таким образом, что последние без этого дополнения окажутся лишены полноценных механизмов реализации. Например, в пункте 1 статьи 26 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» определяются категории граждан, которым юридическая помощь должна оказываться бесплатно, и условия оказания этой помощи. В пункте 2 этой статьи сказано, что «перечень документов, необходимых для получения гражданами Российской Федерации юридической помощи бесплатно, а также порядок предоставления указанных документов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации». Если закон субъекта (иной нормативный акт) Российской Федерации не определит указанные перечень и порядок, у граждан возникнут затруднения в реализации предусмотренного федеральным законом права на бесплатную юридическую помощь.
Относительные (по сравнению с федеральным законодательством) малообъемность и предопределенная дробностью законодательной компетенции субъектов Федерации меньшая внутренняя организованность законодательства Красноярского края не означают, что Законодательное Собрание избавлено от решения проблем оптимального построения систем законов, относящихся к одному тематическому блоку, будь этот блок отраслью, подотраслью, институтом или просто «компонентным образованием» законодательства. Для теоретической оценки оптимальности избираемой модели организации всякого блока законов необходимо рассмотреть вопрос о том, какие модели этой организации возможно применять. Следует выделять такие модели, как: а) «кодифицированная» (один закон14 регламентируют объемный предмет всесторонне полно и исчерпывающе подробно; дополнительные законы данной тематики могут приниматься в виде исключения, и это по общему правилу будет свидетельствовать о недостатках кодифицированного акта); б) «консолидированная» (один закон регламентируют относительно объемный предмет достаточно полно и более или менее всесторонне; дополнительные законы данной тематики могут приниматься в виде исключения, и это будет свидетельствовать о недостатках консолидированного акта); в) «рамочно-развивающая» (один закон регламентируют относительно объемный предмет формально более или менее всесторонне, но недостаточно полно, предполагается «развитие» его предписаний в детализирующих законах и, быть может, подзаконных актах); г) «дробная» (совокупность «однопорядковых», то есть не организованных в систему, не ранжированных с точки зрения соотношения их содержания, законов регламентирует относительно узкие подгруппы или аспекты предметно связанных отношений); д) «дисперсная» (нормативный материал связанной тематики «распылен» по комплексным законам, имеющим сложносоставной предмет регулирования).
В реальности блок законодательства может быть комбинированным, то есть иметь черты разных выделенных выше моделей. Сколько-нибудь объемный законодательный материал при условии его достаточного единства и системности в рамках свободно формируемого законодательства теоретически со временем должен эволюционировать в состояние если не кодифицированности, то консолидированности. «Рамочно-развивающую», «дробную» и тем более «дисперсную» модели можно оценить как стартовое положение блока законодательства соответствующей тематики. По общему правилу, «рамочно-развивающая» модель складывается в тех случаях, когда законодатель прибегает к «дедуктивному» законотворчеству: сначала определяется с общими вопросами регулирования в соответствующей сфере путем принятия рамочного закона, в последующем же принимает развивающие и детализирующие законы. «Индуктивное» законотворчество, предполагающее принятие «частных» законов, посвященных каким-то составным частям соответствующей темы, ведет к формированию «дробной» и «дисперсной» моделей организации законодательства. Эта модель может быть преобразована в «рамочно-развивающую», если законодатель сочтен нужным путем принятия рамочного закона упорядочить в какой-то минимальной степени группу данных законов или придать законотворчеству в соответствующей сфере новый импульс.
Уместность использования в каждом случае той или иной модели организации законодательного блока определяется многими факторами, как-то: компетенцией конкретного законодателя в соответствующей сфере; объемом и природой предмета регулирования данного законодательства; степенью теоретической и прикладной разработанности вопросов законотворчества в данной области; предшествующим опытом законодательного регулирования предмета; субъективными представлениями законодателя о наилучшей системе актов этой тематики и т.д.
Что касается законодательства Красноярского края как развивающегося в конкретной системе правовых координат законодательства субъекта Российской Федерации, то входящие в него блоки законов организованы в соответствии со всеми выделенными моделями. Разве что в Красноярском крае, в отличие от некоторых других субъектов Федерации, не принимаются кодексы. Об этом речь еще пойдет в тексте материалов. Но в целом в российской правовой доктрине отношение к перспективам кодификации законодательства субъектов Российской Федерации в свете сложившегося соотношения федерального и регионального законодательства, скажем так, противоречивое. Встречается мнение, что региональных кодексов вообще не должно быть, так как нет, находящихся в исключительном ведении субъектов Федерации отраслей законодательства15. Но есть и точка зрения, что региональные кодексы даже желательны, но при этом возможны только в тех случаях, когда соответствующий нормативный материал объемен и не принимается федеральный кодекс аналогичной тематики16. Не настаивая категорично на каком-то подходе как единственно правильном, отметим, что «точечность» компетенции российского регионального законодателя создает объективные проблемы для организации «тематического» законодательства субъектов Федерации по кодифицированной модели. Кодексы, если в них не прибегать к «сплошному» дублированию предписаний федеральных законов, по общему правилу просто не создать из тех законодательных положений, принятие которых относится к ведению региона17. Законодательное же регулирование же по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации не столь объемно, чтобы соответствующие нормы могли быть скомпонованы в кодифицированный акт.
Даже консолидированные региональные законодательные акты могут восприниматься в качестве искусственно сконструированных, если законодательная компетенция субъекта Федерации в данной сфере окажется лишенной единого начала: ее будут составлять разрозненные полномочия по регулированию дистанцирующихся друг от друга отношений в рамках формально одного предмета. В том же случае, когда законодательная компетенция субъекта Федерации по какому-то предмету окажется слишком узкой, излишним может быть даже принятие рамочного закона. Двум-трем малообъемным и простым с точки зрения идейного содержания законам просто не нужен закон-координатор или закон-ориентир, коими и призван выступать рамочный акт.
Но если отмеченных препятствий для консолидации законодательства края в рамках какого-то его блока нет, то к этой консолидации надо стремиться. Консолидация есть не формальное повышение уровня организации законодательства на более высокую по сравнению со всеми моделями такой организации (кроме кодифицированной) ступень, но мера, которая приводит к повышению качества и самого законотворчества, и правоприменительной деятельности. При подготовке консолидированного акта в законодательных предписаниях могут и должны устраняться неточности и пробелы, а также противоречия, которые часто возникают между положениями принимаемых порознь законов. Консолидированный акт, бесспорно, легче применять на практике.
В случае, когда это представляется допустимым и оправданным, желательно от «дробной» и «дисперсной» моделей построения блока законодательства переходить к модели если и не консолидированной, то, как минимум, к «рамочно-развивающей». Вытекающее из такого перехода повышение степени организации законодательного материала, во-первых, опять-таки поможет устранению существующих пробелов и противоречий в законодательном регулировании, во-вторых, ускорит возможный переход к консолидированной модели организации соответствующего блока законодательства края, если такая модель объективно желательна. Надо только обратить внимание, что на региональном уровне за рамочным законом нередко стоит не та самая «рамочно-развивающая» модель, а модель, которую можно назвать «декларативной» или даже «имитационной». Такое положение вещей складывается в ситуации, когда рамочный, а значит заведомо общий закон не получает развития в дополняющих его и «непосредственно работающих» законах. Законотворчество в этом случае фактически останавливается на стадии «декларации законодателя о намерениях». Формально соответствующий предмет охвачен законодательными предписаниям, и законодатель может ставить это себе, если не в заслугу, то в отчетность, но на деле он остается урегулированным фрагментарно или даже, по большему счету, вовсе не урегулированным.
Одной из особенностей развития регионального законодательства вообще и законодательства Красноярского края в частности является смена эволюционных периодов на периоды его бурного обновления. «Волны» активного правотворчества законотворчества провоцируются внутренними (для края) обстоятельствами, например, такими, как принятие какого-то закона, предполагающего «развивающее» законотворчество (значимого «рамочного» закона, не говоря о новой конституции (уставе) субъекта Федерации), для Красноярского края – образование нового субъекта Федерации путем объединения трех существовавших (впрочем, повлекшее принятие нового Устава), формирование нового состава органа законодательной власти или смена высшего должностного лица и с ним руководителей исполнительных органов государственной власти и т.д. Но чаще такие «волны» запускаются «внешним» фактором - изменением тех федеральных законов, от которого региональное законодательство существенно зависит. Теоретически эта зависимость имеет место в тех случаях, когда субъект Федерации располагает более или менее объемной законотворческой компетенцией в соответствующей области, ведь в этих условиях региональному законодателю вольно невольно придется изменять немалое число своих предписаний, рассредоточенных, быть может, в какой-то системе региональных законов. Сама по себе направленность законотворчества в рамках указанной «волны» может быть разной. Региональное законодательство с точки зрения круга охватываемых тем и объема формулируемых в нем положений: а) разворачивается (указанные круг и объем возрастают); б) видоизменяется (меняется содержание регулирования при сохранении его предмета и объема); в) сворачивается (круг тем регулирования и его объем сокращаются). К сожалению, в практике последнего периода можно найти примеры запуска федеральным законодателем сворачивающих «волн». Именно такие «волны» в законотворчестве края были порождены реформами федерального законодательства о местном самоуправлении, о государственной гражданской службе.
Системы законодательства разных субъектов Российской Федерации существуют и развиваются независимо друг от друга. В связи с этим даже предлагалось использовать исключительно термин «законодательство субъекта Российской Федерации», так как «законодательства субъектов Российской Федерации как такого объединенного для нескольких регионов законодательства реально не существует18. Однако государственно-правовая действительность оказалась сложнее, чем теоретические представления о ней. Объединение субъектов Российской Федерации приводит к возникновению такого феномена как единого в рамках одного субъекта Федерации законодательства, образуемого, тем не менее, из законодательных систем нескольких (в Красноярском крае - трех) субъектов Российской Федерации. Феномен «объединенного» законодательства своеобразен. Во-первых, развивается оно как единое для всего края в рамках законотворческого процесса, осуществляемого одним законотворческим органом, во-вторых, на всей территории края это законодательство как «реально регулирующее» не действует, его действие локализовано территориями бывших автономных округов, да и на них оно действует в варианте «объединенного» законодательства только двух субъектов (края и соответствующего округа), в-третьих, «окружные» части «объединенного» законодательства теоретически являются частями если не отмирающими, то вытесняемыми. Можно высказать предположение, что если особый статус территорий административно-территориальных единиц, образованных из бывших автономных округов, получит реальное наполнение, то процесс вытеснения их законодательной системы Красноярского края законодательства бывших автономных округов будет сопровождаться процессом адекватного насыщения уже «простого» законодательства Красноярского края положениями, отражающими этот статус.
Как видим, законодательство любого субъекта Российской Федерации, законодательство же Красноярского края на современном этапе его развития в особенности, представляет собой сложное образование. Продуманное законотворчество в крае невозможно без представления о том, в каком состоянии законодательство Красноярского края находится в настоящий момент.