Законодательное собрание Красноярского края
| Вид материала | Закон |
- Gutter=47> Законодательное Собрание Красноярского края Правительство Красноярского, 275.67kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 183.49kb.
- Законодательное собрание забайкальского края постановление, 293.25kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 105.32kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 309.61kb.
- О концепции программы социально-экономического развития пермского края в 2006-2010, 508.31kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 90.4kb.
- Постановления Правительства Красноярского края от 29. 12. 2009 n 674-п Об утверждении, 205.07kb.
- О реализации закона красноярского края о награждении, 169.76kb.
- Доклад председателя правления Региональной общественной организации "Профессорское, 253.43kb.
Раздел II Устава Красноярского края («Конституционно-правовой статус Красноярского края в составе Российской Федерации») касается
Раздел III Устава Красноярского края («Территориальное устройство края») содержит нормы, посвященные территории и границам края, их изменению. В этом же разделе закрепляются основные правила, регламентирующие муниципально-территориальное и административно-территориальное устройство края. В этот раздел в опоре на федеральное законодательство включено положение о том, что территории бывших автономных кругов в составе Красноярского края образуют административно-территориальную единицу с особым статусом. Непосредственно в Уставе особый статус этих территорий подробно не раскрывается. Решение этой задачи, можно сказать, переложено на законы края, которые могут быть приняты в дальнейшем.
Раздел IV Устава Красноярского края («Государственная власть края») состоит из нескольких глав. Глава 1 («Непосредственное осуществление гражданами государственной власти края и их участие в ее осуществлении органами государственной власти края») посвящена регламентации институтов непосредственного народовластия и участию граждан в осуществлении государственной власти. Наряду с референдумом и выборами в качестве таковых в тексте Устава упомянуты народная инициатива, опрос, публичные слушания, народное обсуждение, обращения, собрания граждан, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования. В статье 45 Устава указана такая специфическая форма участия граждан в осуществлении государственной власти, как Гражданская ассамблея Красноярского края. Закрепленный в Уставе перечень указанных форм является открытым. Теми же законами края могут быть установлены и иные институты непосредственного народовластия и участия граждан в осуществлении государственной власти.
Глава 2 Раздела IV Устава Красноярского края именуется «Система и правовой статус органов государственной власти края. Государственная гражданская служба края». В этой главе сконцентрированы нормативные положения, являющиеся общими для всех органов государственной власти и государственных органов Красноярского края. В Уставе указано, что в систему органов государственной власти края входят: законодательный (представительный) орган государственной власти Красноярского края - Законодательное Собрание Красноярского края; высшее должностное лицо Красноярского края - Губернатор Красноярского края; высший орган исполнительной власти Красноярского края - Правительство Красноярского края; иные органы исполнительной власти Красноярского края; мировые судьи Красноярского края. Государственными органами края являются: Избирательная комиссия Красноярского края; Счетная палата Красноярского края; Уполномоченный по правам человека в Красноярском крае. При этом изменить указанную систему органов государственной власти края и государственных органов края можно только путем внесении изменений в Устав. Но иные (помимо перечисленных выше) государственные органы края могут образовываться и на основе законов края. Анализируемая глава включает положения, закладывающие основы взаимоотношений между органами государственной власти края, а также основы государственной гражданской службы края.
Глава 3 Раздела IV Устава Красноярского края («Законодательное Собрание края») является самой объемной структурной частью Устава. Главу образуют 27 статей, в которых раскрываются юридическая природа Законодательного Собрания, общая схема его формирования, порядок обретения им полномочий и порядок прекращения этих полномочий, его (Законодательного Собрания) функции, полномочия, основы статуса депутатов Законодательного Собрания, основы организации работы Законодательного Собрания (основные формы деятельности – заседания в период сессий, руководящие и рабочие органы – председатель, его первый заместитель и заместители, совет, комитеты, комиссии, фракции и др., аппарат).
Положения главы 4 Раздела IV Устава Красноярского края («Губернатор края») касаются порядка наделения лица полномочиями Губернатора Красноярского края, основ статуса Губернатора, его функций и полномочий, временного исполнения полномочий Губернатора, временного отстранения Губернатора и досрочного прекращения его полномочий. Обеспечение деятельности Губернатора края осуществляет Администрация Губернатора.
Еще одной пространной структурной частью Устава является Глава 5 Раздела IV, именуемая «Правительство края. Иные исполнительные органы государственной власти края». Уставом края в данной редакции было предусмотрено образование Правительства Красноярского края. Правительство края пришло на смену Совету администрации края, являвшемуся своеобразным квазиправительственным органом. В соответствии с положениями анализируемой главы Правительство края по своему составу, компетенции, порядку формирования, организации работы и т.д. является «классическим» коллегиальным исполнительным органом общей компетенции, возглавляющим систему органов исполнительной власти специальной компетенции. Нетрадиционным (если обратиться к опыту других субъектов Российской Федерации) является состав Правительства края в части включения в него первого заместителя Губернатора края - руководителя Администрации Губернатора края. Впрочем, сама по себе должность руководителя Администрации Губернатора края в ранге первого заместителя Губернатора не имеет аналогов в системах исполнительной власти других субъектов Российской Федерации.
Лица, входящие в Правительство по должности (первый заместитель Губернатора края - председатель Правительства края, заместители председателя Правительства края, первый заместитель Губернатора края - руководитель Администрации Губернатора края, заместители Губернатора края, министры края) назначаются на эти должности Губернатором края. При этом первый заместитель Губернатора края - председатель Правительства края, первый заместитель Губернатора края - руководитель Администрации Губернатора края, министр края, осуществляющий государственное управление в области экономического развития, министр края, осуществляющий государственное управление в области финансов, заместители председателя Правительства края, координирующие деятельность указанных министров края, назначаются на должность по согласованию с Законодательным Собранием края. Устав предусматривает возможность выражения Законодательным Собранием края недоверия членам Правительства и последствия выражения такого недоверия.
Организует работу Правительства первый заместитель Губернатора края - председатель Правительства края.
Правительство края принимает решения на заседаниях и путем опросов членов Правительства. В Уставе закреплен перечень вопросов, по которым решения могут быть приняты только на заседаниях (этот перечень может быт расширен законами края или Регламентом Правительства). Заседания Правительства должны проводиться регулярно, как правило, не реже двух раз в месяц.
В качестве исполнительных органов специальной компетенции Устав называет только министерства. По смыслу предписаний Устава иные разновидности таких органов, традиционно именуемых понятием «ведомства», должны устанавливаться законами края. Но вот структура органов исполнительной власти края, в том числе перечень и их место в системе исполнительных органов власти края, устанавливается актами Губернатора края. Постановлением же Правительства края утверждается положение о каждом органе исполнительной власти края, в котором определяются задачи, компетенция, организация деятельности данного органа исполнительной власти края и иные положения, регулирующие его правовой статус. Правительство края руководит работой органов исполнительной власти края, подчиненных ему в соответствии со структурой органов исполнительной власти края, координирует и контролирует их деятельность, дает им поручения и указания.
В главе 6 Раздела IV Устава Красноярского края («Суды и мировые судьи в крае») содержатся некоторые принципиальные положения, касающиеся судебной власти на территории края. Эти положения изложены с учетом тех ограниченных полномочий, которые имеет в этой сфере краевой законодатель.
В главах 7, 8 и 9 Раздела IV Устава Красноярского края («Уполномоченный по правам человека в крае», «Избирательная комиссия края» и «Счетная палата края») сконцентрированы основополагающие нормы, регламентирующие статус указанных государственных органов Красноярского края и выступающие базой положений законов края, посвященных данным органам.
Раздел V Устава Красноярского края, который называется «Правовые акты края», устанавливает систему правовых актов края (ее образуют нормативные и индивидуальные акты, принятые посредством краевого референдума либо органами государственной власти края), определяет их формы, вводит правила их иерархии.
Законодательное Собрание принимает акты в форме Устава, закона и постановления. Устав предусматривает возможность принятия трех форм закона: «обычного» закона, закона о внесении поправок в Устав края (вносит изменения и дополнения в Устав края), уставного закона (содержит нормы об официальных государственных символах края, регулирует вопросы референдумов, выборов, народной инициативы и иных форм непосредственного осуществления гражданами государственной власти края и участия в ее осуществлении законодательным и исполнительными органами государственной власти края, а также вопросы организации и порядка деятельности Законодательного Собрания края, Правительства края, Уполномоченного по правам человека в крае, Избирательной комиссии края, Счетной палаты края). Такая градация законов Красноярского края отсутствовала в ранее действовавшем Уставе.
Кроме того, Законодательное Собрание края вправе принимать не содержащие юридических предписаний резолюции, обращения и заявления.
Губернатор края по вопросам своей компетенции издает указы и распоряжения, а также может направлять послания и принимать не содержащие юридических предписаний заявления и обращения.
Правительство края по вопросам своей компетенции издает постановления и распоряжения, а также иные правовые акты, предусмотренные федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Кроме того, Правительство края может принимать обращения, заявления и иные акты, не содержащие правовых предписаний.
Другие органы исполнительной власти края по вопросам своей компетенции издают приказы, а также иные правовые акты, предусмотренные федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В данном разделе Устава Красноярского края содержатся также нормы, устанавливающие основы законодательного процесса в Законодательном Собрании края и основы правотворческого процесса в иных органах государственной власти края.
Раздел VI Устава Красноярского края, озаглавленный «Краевая собственность и краевые финансы», включает нормы, посвященные управлению имуществом края, основам бюджетного устройства и бюджетного процесса.
Раздел VII Устава Красноярского края («Местное самоуправление в крае») содержит базирующиеся на предписаниях федерального законодательства положения, отражающие основные моменты правового регулирования местного самоуправления. Статья 165 Устава предусматривает учет особого статуса Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов (территорий бывших автономных округов).
Раздел VIII Устава Красноярского края («Заключительные и переходные положения») касается вопросов введения в действие Устава и особенностей реализации его положений в течение разных (применительно особенностям соответствующих отношений) периодов начального действия вступившего в силу Устава.
***
Действующий Устав Красноярского края является результатом объемной работы Законодательного Собрания края, Губернатора края, исполнительных органов государственной власти края, государственных органов края, органов местного самоуправления, общественности, привлеченных экспертов и т.д. Данная работа велась на протяжении приблизительно полутора лет, предшествовавших принятию Устава. В настоящий момент Устав представляется достаточно выверенным нормативным актом, соответствующим федеральному законодательству, а также сложившимся представлениям об оптимальных адаптации и развитии идей этого законодательства с точки зрения накопленного в крае опыта государственного строительства.
В то же время, Устав, в силу и своей значимости для устройства власти края, и, скажем так, «витринности» (Устав является актом, который всегда на виду, по нему во многом оценивается общий уровень законодательства соответствующего субъекта Федерации), остается документом, к которому неприменимо выражение: «приняли и оставили в покое (хотя бы на какое-то время)». Проблемы совершенствования положений Устава должны постоянно находиться в поле зрения региональной власти. До сих пор глубокому специальному доктринальному анализу Устав Красноярского края не подвергался. Этот анализ мог бы принести значимые для оценки перспектив развития содержания Устава результаты. При этом не всякий касающийся Устава доктринальный вывод потребует, как представляется, немедленных законотворческих действий. Доктринальное осмысление положений Устава края поможет существенно обогатить представления об оптимизации положений Устава, а главное – о реализации этих положений в текущей правотворческой и правореализационной деятельности.
Одним из возможных примеров доктринального обсуждения содержания Устава края можно назвать гипотетическое обсуждение проблемы включения (невключения) в Устав перечня таких административно-территориальных единиц, как краевые города и районы. Устав Красноярского края в прежней его редакции такой перечень включал, действующий же Устав этого перечня не содержит. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 22 января 2002 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» сформулировал следующее положение: «В то же время административно-территориальное деление республики как субъекта Российской Федерации, поскольку оно связано с ее территориальным устройством, обусловливающим также организацию государственной власти по территориальному признаку, относится к элементам конституционного статуса субъекта Российской Федерации и, по смыслу статьи 66 (часть 1) во взаимосвязи со статьями 1 (часть 1), 11 (часть 2), 71, 72, 73, 76 и 77 Конституции Российской Федерации, подлежит установлению самой конституцией республики, в которой должен содержаться конкретный перечень административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в ее состав». Сделать аргументированный вывод о том, подлежит ли это положение обязательному учету при конструировании и Устава Красноярского края либо оно сформулировано в адрес только законодателя Республики Татарстан (в связи со специфическим сочетанием предписаний республиканской Конституции из республиканских избирательных законов), можно только в результате тонкого доктринального исследования соответствующих вопросов.
В связи с Уставом края разговор о состоянии и проблемах развития краевого законодательства должен вестись не только применительно к нормам, непосредственно содержащимся в Уставе. Положения Устава являются содержательной и формальной основой краевого законодательства. Устав как один из значимых факторов (другим таким фактором выступает федеральное законодательство) предопределяет «набор» необходимых краевых законов (точнее, чаще не конкретных законов, но их предметов). Для одних из этих «предопределенных» законов из Устава можно создать представления только об их предмете, но для некоторых их таких законов Устав задает и стержневое содержание. С этой точки зрения положения Устава также нуждаются в доктринальном «просеивании». Выводы о том, каковой должна быть вытекающая из положений Устава легальная и оптимальная система законодательства края, не лежат на поверхности. Даже вытекающей из положений нового Устава края переход на систему законов края, включающую в себя особые законы – так называемые уставные законы, не может быть механическим. Реальным шагам по такому переходу должно предшествовать научная проработка возникающих в связи с этим проблем.
Наконец, еще об одной особенности уставного правотворчества в крае, проявившейся в предшествующий период. Разработка нового проекта производится в режиме масштабной и охватывающей многих субъектов кампании. Внесение же поправок в Устав осуществлялось в так называемом «рабочем» (внутриаппаратном) порядке. Некоторые из таким образом внесенных поправок были неудачными в силу несовершенства формулировок, некоторые – в силу их несистемности (внесистемности). Устав должен не только разрабатываться «с нуля», но и изменяться в формате более или менее масштабной и всесторонней правотворческой кампании.
***
В качестве конкретных мер по совершенствованию норм Устава Красноярского края, а также по реализации его положений в правотворческой и правореализационной практике можно предложить, во-первых, подготовку научного (научно-практического) комментария к тексту Устава. Такая работа выполнялась (на основе уставов, скажем так, предыдущего поколения) в считанном числе субъектов Российской Федерации (городе Москве, Иркутской, Пензенской Тюменской областях). Сама по себе подготовка такого комментария выведет анализ Устава края и краевого законодательства в целом, а также применения этого законодательства на новый уровень. Подготовленный комментарий к Уставу может сыграть важную роль в правовом обучении и пропаганде в крае. Он может использоваться в качестве информационного и учебного материала в школах, вузах, других учреждениях. Пока научные источники по законодательству Красноярского края вообще, по уставному законодательству в частности отсутствуют. Это сдерживает внедрение соответствующих курсов в учебные планы.
Во-вторых, возможной мерой по поддержанию положений Устава в «актуализированном состоянии» и возможном их усовершенствовании могло бы быть проведение по прошествии какого-то периода действия сегодняшнего Устава научной (научно-практической) конференции (или семинара), в ходе которой можно бы было обсудить сложные и проблемные вопросы, связанные уставным (и «подуставным») правотворчеством. Интересно было бы организовать такую конференцию с приглашением представителей государственных органов и ученых субъектов Федерации, образованных в результате объединения так называемых сложносоставных субъектов. Перед данными субъектами Федерации в целом стояли и стоят те же проблемы уставного правотворчества, что и перед Красноярским краем.
В-третьих, в случае если решение о внесении изменений в действующий Устав края в будущем придется принимать (в том числе и по причине изменения федерального законодательства), необходимо организовать более или менее масштабное, выходящее за «аппаратный круг» обсуждение готовящихся проектов.
3. Выборы, референдум, иные формы непосредственного народовластия
На формирование избирательного законодательства края существенное влияла законотворческая деятельность Федерального Собрания в этой сфере. В связи с существенными изменениями федерального законодательства, устанавливающего гарантии реализации избирательных прав граждан, Закон Красноярского края от 02.10.2003 № 8-1411 (ред. от 07.07.2009 г.) «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» был принят третьим по счету законом в ряду регулирующих порядок муниципальных выборов (соответственно утратили силу Закон Красноярского края от 10.02.2000 № 9-625 (ред. от 01.02.2002) «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» и первый в этой сфере Закон Красноярского края от 20.06.1995 № 6-126 (ред. от 15.09.1999) с тем же наименованием). На период проведения реформы местного самоуправления и избирательных правоотношений принимался закон Красноярского края от 30.09.2004 № 12-2267 «О продлении и сокращении сроков полномочий органов местного самоуправления», признанный утратившим силу в связи с выполнением поставленных перед ним задач.
Законодательное Собрание, избранное в ходе объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, было сформировано на основе Указа Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания первого созыва» от 21.08.2007 года. Следует заметить, что выборы в Законодательное собрание были перенесены (п. 2 ст. 11 Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»), а срок полномочий Собрания третьего созыва был продлен почти на четыре месяца. Выборы проходили по смешанной системе – из 52 депутатов 26 избирались по партийным спискам, 22 по одномандатным округам и четверо по двухмандатным округам (образованным на территориях бывших автономий). Минимальный порог явки отсутствовал. Голосование против всех не предусматривалось. «Проходной барьер» для партий – 5%.
Впервые за историю выборов в Красноярском крае федеральные партии, имеющие представительство в Государственной Думе, получили право выдвигать списки кандидатов без сбора подписей и без уплаты избирательного залога. Также по сравнению с действовавшими ранее избирательными законами было изменено количество подписей, которые должны собирать партии (не имеющие представительства в Государственной Думе) – вместо 12 000, президентским указом было предписано собрать 1% от числа избирателей, зарегистрированных на территории нового субъекта Российской Федерации - Красноярского края.
Следует отметить, что в настоящее время отсутствует закон края о выборах в Законодательное Собрание края. Федеральное законодательство о таких выборах было принято в целях однократного проведения выборов в законодательный орган в ситуации объединения субъектов Федерации. Действовавший же закон края об этих выборах был признан утратившим силу.
Согласно Закону Красноярского края от 02.10.2003 № 8-1411 (ред. от 07.07.2009) «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» выборы в представительный орган муниципального образования на территории края осуществляются на основе избирательной системы, тип которой устанавливается уставом муниципального образования (мажоритарная - по одномандатным избирательным округам, одному или нескольким многомандатным избирательным округам, образуемым на территории муниципального образования на основе единой нормы представительства; пропорционально-мажоритарная, когда часть депутатов представительного органа избирается по спискам избирательных объединений).
Кроме основных законов, определяющих организационные основы выборов в крае (причем в настоящее время эти основы определены только применительно к муниципальному уровню) существует несколько законодательных актов, регламентирующих особенности реализации тех или иных элементы выборной процедуры в зависимости от перечня территорий особого правового режима или особенности проведения выборов в определенном территориальном образовании. Так, в соответствии с Законом края от 29.09.2005 г. № 16-3747 «О труднодоступных и отдаленных местностях Красноярского края» (ред. от 22.05.2008 г.) установлен перечень труднодоступных и отдаленных местностей Красноярского края в целях применения при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, при проведении референдумов, а также при голосовании по отзыву депутатов, выборных должностных лиц, голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (в частности, особенности существуют при организации избирательных округов, так в труднодоступных и отдаленных местностях допускается отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей - 15 процентов от средней нормы представительства избирателей, при образовании избирательных участков, возможность изготовления избирательной документации участковой комиссией, окончания голосования раньше установленного законодательством срока и пр.).
Действующий Закон Красноярского края от 28.06.2007 № 2-125 (ред. от 18.07.2007) «О референдумах в Красноярском крае» регулирует порядок проведения как краевых, так и местных референдумов.
На начальных этапах развития федерального законодательства о референдумах, субъекты Федерации имели достаточно много правовых возможностей для нормативной регламентации стадий референдумного процесса и конкретных процедур. В дальнейшем правомочия субъектов Федерации в этой сфере постепенно сокращались, и к настоящему времени субъектам Федерации были оставлены лишь незначительные нормотворческие права, например, установление размеров фондов референдума или определение количества подписей в поддержку инициативы референдума в пределах, определенных федеральным законодателем.
Законом Красноярского края от 28.06.2007 № 2-125 (ред. от 18.07.2007), «О референдумах в Красноярском крае» во-первых, была проведана консолидация норм, содержавшихся ранее в разных законах, определявших проведения референдумов на краевом и местном уровнях, во-вторых, были внесены изменения, обусловленные последними корректировками федерального законодательства (например, было определено, что руководящие органы общественных объединений, руководящие органы региональных отделений и иных структурных подразделений общественных объединений, устав которых предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и руководящие органы политических партий, региональных отделений и иных структурных подразделений политических партий) могут выступать в качестве иных групп референдума в целях проведения агитации «за и «против» референдума), в-третьих, уточнены полномочия субъекта по нормативному закреплению отдельных элементов процедуры референдумного процесса (например, было установлено число участников инициативной группы выдвижения инициативы проведения референдума, и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку - не менее 20 человек для выдвижения инициативы проведения краевого референдума и не менее 10 человек для выдвижения инициативы проведения местного референдума, определен период сбора подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения краевого референдума - 30 дней, а в поддержку инициативы проведения местного референдума - 20 дней, закреплено минимально необходимое число подписей в поддержку инициативы проведения краевого референдума - 1 процент подписей от числа участников краевого референдума, в поддержку инициативы проведения местного референдума - 1 процент подписей от числа участников местного референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования, но не менее 25 подписей).
Правовое регулирование института краевой народной инициативы впервые было закреплено в Уставе Красноярского края 1996 года. В новом Уставе Красноярского края, принятом 5 июня 2008 года, нормы об институте народной инициативы не претерпели значительных изменений, за исключением указания на то, что проект правового акта может быть внесен при условии поддержки пяти тысяч избирателей, при этом были ликвидированы условия относительно сбора подписей в городах и районах края (статья 38). Кроме того, нормами нового Устава была предусмотрена необходимость принятия уставного закона, регламентирующего все элементы процедуры реализации данного права. Уставным законом от 26.03.2009 года № 8-3074 «О краевой народной инициативе» подробно регламентируется все организационные аспекты процедуры реализации этого института непосредственной демократии. В частности, Законом определены виды актов, которые не могут быть внесены в порядке народной инициативы, численность инициативной группы, которая может вести сбор подписей в поддержку краевой народной инициативы (20 человек), порядок регистрации инициативной группы, информирования жителей края, требования к порядку оформления подписных листов, порядок проверки подписных листов, требования к внесению правового акта, на рассмотрение органа, к компетенции которого относится его принятие, а также и особенности рассмотрения этих актов в соответствующих органах.
Необходимо указать, что впервые в законодательстве края регламентирован и еще один совершенно новый институт – «народного обсуждения граждан». Согласно Уставу края, в народном обсуждении граждане имеют право участвовать непосредственно, в том числе на собраниях, а также через общественные организации, трудовые коллективы, средства массовой информации и в иных формах (статья 41). Выносить вопросы на всенародное обсуждение могут Законодательным Собранием края, Губернатором края, Правительством края. На народное обсуждение могут быть вынесены проекты нормативных правовых актов, программ развития края или отдельных отраслей экономики (сфер социальной жизни) края и иные вопросы, требующие учета мнения населения. В соответствии с Уставным законом от 26.03.2009 № 8-3076 «О народном обсуждении» процедура реализации этого института непосредственной демократии была подробнейшим образом регламентирована. В частности, был определен порядок формирования комиссии народного обсуждении (в состав комиссии народного обсуждения включаются представители общественных, образовательных, научных организаций, специалисты и эксперты в соответствующей сфере деятельности, привлекаемые в качестве независимых представителей общественности, в количестве не менее трети от общего числа членов комиссии народного обсуждения), уточнены ее полномочия (организация информирования граждан о вопросах, вынесенных на народное обсуждение, о ходе народного обсуждения и его результатах, разъяснение гражданам порядка их участия в народном обсуждении; планирование и проведение мероприятий в рамках народного обсуждения (конференции, «круглые столы» и другие), подготовка итогового заключения по окончании народного обсуждения), прописан порядок участия граждан в народном обсуждении (направление предложений через единый краевой портал «Красноярский край» или официальный сайт инициатора народного обсуждения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет). Кроме того, законом регламентированы требования к итоговому заключению, порядок его опубликования (не позднее 10 дней со дня его утверждения подлежит опубликованию в краевой государственной газете, осуществляющей официальное опубликование нормативных правовых актов органов государственной власти края, а также размещается на едином краевом портале «Красноярский край» и официальном сайте инициатора народного обсуждения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет), и последствия учета мнения по итогам обсуждения (предложения и мнения, поступившие в ходе народного обсуждения, носят рекомендательный характер и могут быть использованы при решении вопроса, вынесенного на народное обсуждение, путем: разработки и принятия нормативных и иных правовых актов, программ, внесения изменений в действующие правовые акты, программы, признания их утратившими силу или их отмены; внесения изменений в проект правового акта или иного документа, вынесенного на обсуждение, отклонения этого проекта при его рассмотрении; обращения в федеральные органы государственной власти (в том числе с законодательной инициативой), органы местного самоуправления с соответствующим предложением).
Еще одним не менее значимым институтом непосредственной демократии, предусмотренным в нормах Устава края, являются публичные слушания. Они проводятся в целях профессионального обсуждения вопросов, находящихся в ведении края, по инициативе Законодательного Собрания или Губернатора края с участием представителей органов государственной власти края и ученых, специалистов, независимых экспертов, представителей заинтересованных организаций и общественности (статья 40). В соответствии с Уставом края порядок организации и проведения публичных слушаний должен быть установлен уставным законом. В июне 2009 года был принят Законодательным Собранием Уставный закон от 18.06.2009 г. № 8-3419 «О публичных слушаниях в Законодательном Собрании Красноярского края» заново регламентировал всю процедуру проведения публичных слушаний, так как старый закон -от 28 марта 1995 года № 5-108 «О публичных слушаниях в Законодательном Собрании Красноярского края» - уже не соответствовал изменившемуся за это время краевому законодательству (например, в части, касающейся инициативы проведения слушаний, наименований органов Законодательного Собрания края, наименования правового акта, регламентирующего данный институт), либо не учитывал эти изменения (например, новую структуру исполнительной власти края при определении лиц, участвующих в слушаниях).
Публичные слушания наряду с другими формами участия граждан в осуществлении государственной власти (краевая народная инициатива, народное обсуждение, опрос граждан и другие) призваны обеспечить участие широких слоев населения в процессе принятия правовых актов в целях реализации гражданами конституционного права на участие в управлении делами государства и обеспечения соответствия законодательных решений интересам общества.
Новый закон сохраняет в целом сложившиеся подходы к регламентации этого института непосредственной демократии. Но его нормы носят более детальный характер при регулировании этапов назначения, организации и проведения публичных слушаний, рассмотрения Законодательным Собранием края итогового документа слушаний (например, увеличен с 10 до 14 дней срок информирования населения о дате, месте и теме проводимых публичных слушаний, обязательно участие в публичных слушаниях не менее 1/3 депутатов Законодательного Собрания, иначе они не являются правомочными). Кроме того, закон устанавливает особенности проведения публичных слушаний по проекту краевого бюджета и годового отчета о его исполнении.
Публичные слушания в Законодательном Собрании края носят открытый характер.
Информация о теме, времени и месте проводимых слушаний передается средствам массовой информации и на официальном сайте Законодательного Собрания в сети «Интернет» и доводится до сведения населения края не позднее, чем за 14 дней до начала слушаний.
Заинтересованные граждане могут направлять в адрес Законодательного Собрания края имеющиеся у них материалы и предложения по выносимому на публичные слушания вопросу.
Публичные слушания правомочны, если в них принимают участие депутаты Законодательного Собрания в количестве не менее одной трети от их установленного числа.
По результатам публичных слушаний принимается итоговый документ, отражающий позицию депутатов Законодательного Собрания, принявших участие в проведении слушаний по рассмотренному вопросу. В нем могут содержаться рекомендации в адрес органов, учреждений, организаций и конкретных должностных лиц. По итогам публичных слушаний могут быть приняты также резолюции или обращения, вынесены заключения.
По результатам рассмотрения итогового документа публичных слушаний Законодательное Собрание соответствующим постановлением утверждает либо отклоняет его (для рекомендаций публичных слушаний, резолюции публичных слушаний, заключения о результатах публичных слушаний), поддерживает либо не поддерживает его (для обращений, принятых на публичных слушаниях). По итогам рассмотрения итогового документа публичных слушаний Законодательное Собрание может дополнительно принять собственное обращение.
Постановление (обращение) Законодательного Собрания по итоговому документу публичных слушаний (включая итоговый документ) подлежит опубликованию в официальном печатном издании высших органов государственной власти края, краевой государственной газете, в которой официально публикуются нормативные правовые акты высших органов государственной власти края, а также размещается на официальном сайте Законодательного Собрания в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Что касается такого института непосредственной демократии как отзыв депутата, то, если ранее в крае имелась система нормативных правовых актов, детально регламентировавших процедуру отзыва различных должностных лиц, то сейчас такие акты отсутствуют. Применительно к отзыву муниципальных выборных лиц это прямо вытекает из требований норм Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отзыв этих лиц регламентируется в настоящее время в крае только в уставах муниципальных образований. При этом следует отметить, что перспектив развития в конституционном праве субъектов Федерации данный институт в обозримой перспективе вряд ли имеет, особенно в условиях перехода к смешанной избирательной системе, когда половина депутатов представительных органов местного самоуправлении будет избираться по партийным спискам, что исключает возможность отзыва таких народных представителей.
В рамках анализа законодательных актов края, регламентирующих нормы механизма непосредственной демократии нельзя не обратиться и к такому институту как опрос граждан, предусмотренному в статье 39 Устава края. Опрос назначается для выявления мнения граждан, проживающих на всей территории края или на части этой территории по вопросам, находящимся в ведении края, и учета этого мнения при принятии решений органами государственной власти края Законодательным Собранием края по собственной инициативе или инициативе Губернатора края. Результаты опроса граждан доводятся до сведения с помощью средств массовой информации, и носят рекомендательный характер. Порядок проведения опросов граждан должен быть установлен законом края, который пока не принят.
Необходимо также обратиться и к Закону Красноярского края от 29.09. 2005 г. № 16-3749 (ред. от 20.03.2008 г.) «О порядке подачи уведомления о проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в крае». Указанный правовой акт содержит минимально допустимую федеральным законодательством регламентацию одного их важнейших политических прав граждан, закрепленного в ст. 31 Конституции России, ст. 43 Устава Красноярского края – «права граждан проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование». Закон направлен на обеспечение условий при реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Красноярском крае и разработан в соответствии с требованиями Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
Законом регулируется порядок подачи уведомления о проведении публичных мероприятий на территориях муниципальных образований Красноярского края.
В рамках указанного регулирования в Законе определено, что уведомление о проведении публичного мероприятия подается в письменной форме в администрацию муниципального образования – городского или сельского поселения, городского округа, на территории которого планируется проведение публичного мероприятия, либо в администрацию муниципального района, если публичное мероприятие планируется провести на межселенной территории. Уведомления подаются в рабочее время администраций муниципальных образований.
Закон также определяет перечень документов, необходимых при подаче уведомления о проведении публичного мероприятия.
В заключение необходимо раскрыть организационно-правовые основы функционирования одного из институтов, сравнительно недавно получивших нормативную регламентацию в региональном законодательстве – Гражданской Ассамблее. Вскоре после принятия Федерального закона от 04.04.05 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) в субъектах Федерации начались активные процессы структурирования общественного сектора и создание механизмов его взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Собственно Гражданская Ассамблея Красноярского края была создана еще в 2004 году, но до 2007 года функционировала, не имея законодательной основы.
В соответствии с Уставом края Гражданская Ассамблея создается для обеспечения взаимодействия граждан, проживающих на территории края, с органами государственной власти края и органами местного самоуправления, в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты прав и свобод граждан и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти края и органов местного самоуправления (статья 45).
Законом края от 14.02.2007 г. № 21-5803 «О Гражданской Ассамблее Красноярского края» были регламентированы основы правового статуса этого органа. Согласно закону, Гражданская ассамблея Красноярского края- совещательный орган, осуществляющий обсуждение широкого круга общественно значимых проблем и разработку предложений по их решению, который обеспечивает взаимодействие граждан, проживающих на территории Красноярского края (далее - граждане), с органами государственной власти Красноярского края и органами местного самоуправления на территории Красноярского края (далее - органы местного самоуправления) в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты прав и свобод граждан и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти Красноярского края и органов местного самоуправления.
Гражданская ассамблея - совокупность общественных палат Красноярского края, представителей общественности и формируемого на их основе Совета Гражданской ассамблеи. В законе была закреплена двухуровневая схема, на первом уровне которой находятся общественные палаты края, сформированные региональными общественными объединениями; на втором – Совет Ассамблеи, формируемый общественными палатами (до 26 человек) и (на паритетной основе) Губернатором края и Законодательным Собранием края (14 человек). С целью привлечения к работе Гражданской Ассамблеи местных общественных объединений из городов и районов края, закон определяет необходимость создания специальной общественной палаты территорий. Помимо представителей общественных объединений, в совет Ассамблеи могут быть введены (по квоте Губернатора края и Законодательного Собрания края) уважаемые люди Красноярского края, деятели культуры, науки, спорта т.д. Вместе с тем закон проводит четкий раздел между деятельностью Гражданской Ассамблеи и партийно-политических структур, существующих в крае.
Гражданская ассамблея вправе по решению Совета ассамблеи либо в связи с обращением Губернатора края, Законодательного Собрания края проводить экспертизу проектов законов края и проектов нормативных правовых актов органов государственной власти Красноярского края, проектов правовых актов органов местного самоуправления.
Заключения Гражданской ассамблеи по результатам экспертизы проектов законов края, проектов нормативных правовых актов органов государственной власти Красноярского края и проектов правовых актов органов местного самоуправления носят рекомендательный характер и направляются соответственно Губернатору края, в Совет администрации края, Законодательное Собрание края, в органы местного самоуправления.
Совет ассамблеи ежегодно подготавливает на основе предложений общественных палат и публикует доклад о состоянии гражданского общества в Красноярском крае. Доклад направляется Губернатору края и в Законодательное Собрание края.
Аппарат Ассамблеи имеет статус государственного учреждения, расходы на его содержание и мероприятия по обеспечению деятельности Гражданской Ассамблеи (включая содержание помещений) финансируются из краевого бюджета. При этом сама Гражданская Ассамблея, равно как и Совет Ассамблеи не являются государственными учреждениями или государственными органами.
***
Законодательство края, регламентирующее выборные процедуры, одно из самых динамично развивающихся. В среднем такое обновление, вызванное главным образом изменениями федерального законодательства, происходит не реже 2-3 раз в год. Анализ развития избирательного законодательства Красноярского края позволяет сделать вывод о сложившейся тенденции: поколения избирательных законов края действуют, как правило, в течение одного избирательного цикла, выборы следующего цикла проводятся на основе таких законов следующего поколения.
Анализируя нормы избирательного законодательства, следует сделать вывод о консолидированном типе правового регулирования, так как нормы избирательного права сконцентрированы в сравнительно небольшом числе законов, подзаконное нормотворчество практически отсутствует. К числу этих законов нужно причислить закон «Об Избирательной комиссии Красноярского края». Об этом законе речь еще пойдет ниже, в соответствующем разделе.
В то же время в ряде субъектов Федерации, а именно в Республиках Башкортостан и Татарстан, Костромской, Псковской, Белгородской, Курской, Тверской областях, были приняты избирательные кодексы, которые заменили собой законы, регламентирующие выборы депутатов законодательных органов субъектов, а также выборы в органы местного самоуправления. Следует подчеркнуть, что большинство регионов не сочло целесообразным или возможным проведение кодификации избирательного законодательства.
Еще одним гипотетическим вариантом построения избирательного законодательства края можно бы было рассматривать конструирование его в виде закона (законов), которые не регулируют процесс соответствующих выборов целиком, а регламентируют только вопросы, отнесенные к ведению регионального законодателя федеральными законами. Сегодня таким образом построено, например, законодательство края о государственной гражданской службе. Это могло бы сделать избирательное законодательство края более стабильным. Изменяться законы края должны бы были только в части, затрагивающей вопросы компетенции субъектов Федерации. В целом переход к такой модели построения законодательства облегчит участь краевого законодателя в последующем. Однако надо оценить положение правоприменителя, которому придется применять не целостный и завершенный региональный закон именно о проводимых выборах, а универсальный федеральный закон обо всех выборах вообще и дополняющий его лишь в каких-то моментах региональный закон.
По нашему мнению, назрела необходимость в обсуждении вопроса о сохранении сложившейся модели избирательного законодательства края либо о замене ее на одну из описанных выше альтернативных моделей: модели избирательного кодекса или модели дополняющих федеральное законодательство законов.
Положения референдумного законодательства края в целом и содержательно, и формально менялись реже, нежели положения избирательного законодательства. В большей степени это связано с тем, что меньше изменялись федеральные предписания, регламентирующие проведение референдумов в Федерации.
Анализируя референдумное право Красноярского края можно сделать вывод о существовании консолидационного (фактически кодифицированного) типа правового регулирования. Переход к данному типу построения законодательства был произведен только в 2007 году, когда два закона, регулирующие порядок проведения референдумов на краевом и местном уровнях, были заменены единым законом. В то же время, как показывает практика других субъектов Федерации, консолидационный тип правового регулирования (фактически можно говорить о кодификации, правда, без именования таковым соответствующего правового акта) применяется в относительно небольшом числе субъектов Федерации (Краснодарский и Ставропольский край, а также Кировская, Костромская, Оренбургская, Рязанская и Саратовская области).
Вряд ли необходимо перестроение модели системы законодательства данной тематики. Это потребуется, если в какой-то перспективе будет принято решение о кодификации в одном акте избирательного и референдумного права Красноярского края. В принципе опыт такого конструирования законодательства субъектов Российской Федерации имеется. В Республике Коми уже более двух лет действует особый акт такого типа – Закон «О выборах, референдумах и опросе в Республике Коми». Другим вариантом замены имеющейся модели организации законодательства было бы принятие закона о референдуме (двух законов о референдумах – краевом и местном), который регулировал референдум фрагментарно: содержал бы только положения, дополняющие и конкретизирующие изложенные в федеральных законах нормы.
Что касается обновления не системы актов, а собственно содержания действующего референдумного законодательства, то серьезной необходимости в этом нет. Содержание референдумного законодательства почти целиком и полностью зависит от содержания соответствующих положений федерального законодательства. Реформа краевого законодательства о референдумах потребуется, если лежащее в его основе федеральное законодательство будет обновлено.
Можно также говорить и о складывании системы законодательных актов, регламентирующих вопросы различных форм непосредственного осуществления гражданами государственной власти края (помимо выборов и референдумов) – народной инициативе, публичных слушаниях, народном обсуждении. При этом законодатель пошел по пути принятия отдельных уставных законов, содержащих регламентацию каждой из форм, предусмотренных Уставом края. Но при этом следует помнить и о том, что имеется потенциальная возможность консолидации правовых норм, регулирующих все данные институты (пока не принят лишь уставный закон края об опросах граждан) в едином системном уставном законе, который может иметь наименование – «О народной инициативе, народном обсуждении, публичных слушаниях и опросах граждан».
***
В числе организационных мероприятий, которые необходимо осуществить в ближайшей перспективе следует назвать:
- проведение экспертных исследований для выявления целесообразности изменения модели построения законодательства: конструирования кодекса, содержащего основы правового регулирования выборов, возможно, референдума, опроса, либо конструирование законов, содержащих только нормы, которые уполномочен принимать законодательный орган субъекта Федерации в рамках своей так называемой остаточной компетенции;
- принятие закона края, регламентирующего выборы депутатов Законодательного Собрания Красноярского края (такой закон будет необходим, если принимается решение о сохранении существующей модели избирательного законодательства);
- принятие уставного закона края об опросах граждан;
В числе необходимых организационных мероприятий с целью совершенствования нормативных основ института отзыва и иных форм непосредственной демократии можно назвать:
- проведение совещания с участием органов местного самоуправления, возможно с привлечением Ассоциации местного самоуправления и Координационного Совета с целью публичного обсуждения проекта модельных положений «Об отзыве выборных должностных лиц и депутатов представительных органов местного самоуправления», которые следует закрепить в уставах муниципальных образований, на основании требований статьи 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- разработку проекта модельных положений об отзыве выборных должностных лиц и депутатов представительных органов местного самоуправления и рассылку этого проекта во все муниципальные образования Красноярского края для обсуждения и внесения предложений;
- проведение информационно-обучающих мероприятий с целью усвоения положений законодательства края о народной инициативе и других институтах непосредственной демократии (опросе, народной инициативе, народном обсуждении), используя для этого кадровый центр (отдел по подготовке государственных и муниципальных служащих) Управления кадров и государственной службы Губернатора края, другие организации и учреждения.