Законодательное собрание Красноярского края
| Вид материала | Закон |
- Gutter=47> Законодательное Собрание Красноярского края Правительство Красноярского, 275.67kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 183.49kb.
- Законодательное собрание забайкальского края постановление, 293.25kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 105.32kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 309.61kb.
- О концепции программы социально-экономического развития пермского края в 2006-2010, 508.31kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 90.4kb.
- Постановления Правительства Красноярского края от 29. 12. 2009 n 674-п Об утверждении, 205.07kb.
- О реализации закона красноярского края о награждении, 169.76kb.
- Доклад председателя правления Региональной общественной организации "Профессорское, 253.43kb.
1.2. Общая характеристика законотворческой деятельности Законодательного Собрания Красноярского края
Законотворческая деятельность Законодательного Собрания Красноярского края: общие вопросы
Одной из отличительных черт законотворческой деятельности Законодательного Собрания нескольких последних лет является относительная стабилизация показателей числа вносимых законопроектов. В предшествующий период (1990-е – начало 2000-х годов) тенденция была иной: наблюдался постоянный рост числа законодательных инициатив. Вероятной причиной указанной стабилизации является достижение законодательством Красноярского края определенной зрелости: отрасли законодательства в целом сложились, региональный законодатель, если так можно сказать, освоил предмет собственного регулирования19.
ВНЕСЕНО ПРОЕКТОВ ЗАКОНОВ КРАЯ:
2005 – 356;
2006 – 258;
2007 – 362;
2008 – 313.
Если анализировать деятельность Законодательного Собрания края с позиции участия тех или иных субъектов права законодательной инициативы в реализации своего права, то и здесь налицо сходный тренд. С 2005 года органами исполнительной власти края вносится около двух третей законопроектов, менее одной трети – депутатами Законодательного Собрания, и несколько процентов - органами местного самоуправления.
СУБЪЕКТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ:
органы исполнительной власти
2005 – 247; (69,3%)
2006 – 165; (63,9%)
2007 – 254; (70,1%)
2008 – 229 (73%);
депутаты Законодательного Собрания края 2005 – 96; (26,9%)
2006 – 77; (29,8%)
2007 – 99; (27,3%)
2008 – 73 (25%);
органы местного самоуправления 2005 – 13; (3,6%)
2006 – 16; (6,2%)
2007 – 9; (2,4%)
2008 – 11 (3%).
Что касается эффективности законотворческой деятельности с позиции анализа соотношения внесенных и принятых законопроектов, то показатели таковы:
ВСЕГО ПРИНЯТО ЗАКОНОВ КРАЯ:
2005 – 285 (80% от числа внесенных проектов);
2006 – 192 (74,4%);
2007 – 305 (84,2%);
2008 – 271 (86%).
При этом, что любопытно, количество отклоненных депутатами законов в ходе голосования невелико. Это можно оценивать в качестве показателя улучшения качества законопроектной работы депутатов и органов исполнительной власти края: неудачные проекты «отсеиваются» в ходе начальных этапов законотворческого процесса, до голосования в Законодательном Собрании они не доводятся.
ЧИСЛО ОТКЛОНЕННЫХ В ХОДЕ ГОЛОСОВАНИЯ ЗАКОНОВ:
2005 – 8;
2006 – 6;
2007 – 8;
2008 - 6.
Распределение принятых законов в соответствии с профилями деятельности комиссий (комитетов) Законодательного Собрания Красноярского края20
| 2005 год | ||
| 1 | Законодательство по вопросам государственного строительства и местного самоуправления | 89 |
| 2 | Законодательство о финансах и кредите | 72 |
| 3 | Законодательство об управлении государственной собственностью края | 11 |
| 4 | Законодательство по вопросам природопользования и охраны окружающей среды | 7 |
| 5 | Законодательство о сельском хозяйстве. | 2 |
| 6 | Законодательство по вопросам промышленности, строительства, транспорта, связи, энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей | 5 |
| 7 | Законодательство по вопросам здравоохранения, образования, науки, культуры и спорта. Национальная и молодёжная политика. Средства массовой информации | 14 |
| 8 | Законодательство о социальной защите населения | 40 |
| 9 | Законодательство по вопросам безопасности, охраны правопорядка и защиты прав граждан. Административная ответственность | 17 |
| 1 | Законодательство по другим вопросам | 8 |
| 2006 год | ||
| 1 | Законодательство по вопросам государственного строительства и местного самоуправления | 32 |
| 2 | Законодательство о финансах и кредите | 65 |
| 3 | Законодательство об управлении государственной собственностью края. | 9 |
| 4 | Законодательство по вопросам природопользования и охраны окружающей среды | 5 |
| 5 | Законодательство о сельском хозяйстве | 6 |
| 6 | Законодательство по вопросам промышленности, строительства, транспорта, связи, энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей | 4 |
| 7 | Законодательство по вопросам здравоохранения, образования, науки, культуры и спорта. Национальная и молодёжная политика. Средства массовой информации | 14 |
| 8 | Законодательство о социальной защите населения | 37 |
| 9 | Законодательство по вопросам безопасности, охраны правопорядка и защиты прав граждан. Административная ответственность | 12 |
| 1 | Законодательство по другим вопросам | 1 |
| 2007 год (третий созыв) | ||
| 1 | Законодательство по вопросам государственного строительства и местного самоуправления | 12 |
| 2 | Законодательство о финансах и кредите | 20 |
| 3 | Законодательство об управлении государственной собственностью края | 3 |
| 4 | Законодательство по вопросам природопользования и охраны окружающей среды | 3 |
| 5 | Законодательство о сельском хозяйстве | 1 |
| 6 | Законодательство по вопросам промышленности, строительства, транспорта, связи, энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей | 6 |
| 7 | Законодательство по вопросам здравоохранения, образования, науки, культуры и спорта. Национальная и молодёжная политика. Средства массовой информации | 7 |
| 8 | Законодательство о социальной защите населения | 12 |
| 9 | Законодательство по вопросам безопасности, охраны правопорядка и защиты прав граждан. Административная ответственность | 2 |
| 1 | Законодательство по другим вопросам. | 2 |
| | ||
| 2007 год (первый созыв) | ||
| 1 | Законодательство о финансах, кредите, налоговой политике | 14 |
| 2 | Законодательство об экономической политике | 16 |
| 3 | Законодательство о сельскохозяйственной и продовольственной политике | 4 |
| 4 | Законодательство по вопросам природопользования и охраны окружающей среды | 15 |
| 5 | Законодательство по вопросам государственного строительства и местного самоуправления | 26 |
| 6 | Законодательство по вопросам законности и защите прав граждан | 11 |
| 7 | Законодательство по вопросам национальной политики и развития Севера Красноярского края | 0 |
| 8 | Законодательство о социальной политике | 42 |
| 9 | Законодательство по вопросам здравоохранения, спорта и туризма | 11 |
| 1 | Законодательство в области образования, науки и культуры | 9 |
| 1 | Краевые целевые программы | 62 |
| 1 | Разное | 14 |
| 2008 год | ||
| 1 | Законодательство о финансах, кредите, налоговой политике | 24 |
| 2 | Законодательство об экономической политике | 31 |
| 3 | Законодательство о сельскохозяйственной и продовольственной политике | 11 |
| 4 | Законодательство по вопросам природопользования и охраны окружающей среды | 18 |
| 5 | Законодательство по вопросам государственного строительства и местного самоуправления | 56 |
| 6 | Законодательство по вопросам законности и защите прав граждан | 13 |
| 7 | Законодательство по вопросам национальной политики и развития Севера Красноярского края | 13 |
| 8 | Законодательство о социальной политике | 54 |
| 9 | Законодательство по вопросам здравоохранения, спорта и туризма | 30 |
| 1 | Законодательство в области образования, науки и культуры | 21 |
Необходимо определить отношение и к еще одной тенденции, выявленной в ходе анализа законотворческого процесса на краевом уровне, а именно резкое увеличение числа так называемых «поправочных» законов, когда изменения, чаще всего сравнительное незначительные по содержанию, вносятся в принятые «базовые» законы. За этим стоят и такое явление, как изменчивость федерального законодательства, требующая согласованной правки законодательства края, и, что бывает нередко, недочеты нормативных положений, которые были выявлены только после принятия соответствующих законов. Представляется, что, с одной стороны, подавляющее большинство такого рода «поправочных» актов принимается по причине законодательной инфляции, вызванной действиями федерального законодателя. С другой стороны, вполне возможно задуматься и о проведении консолидации законодательного массива в тех сферах, где имеется информация об эффективности правоприменительной практики и определенной стабилизации правотворческой активности федеральных органов государственной власти.
ЧИСЛО «ПОПРАВОЧНЫХ» ЗАКОНОВ КРАЯ:
2005 год – 133;
2006 год – 130;
2007 год – 189;
2008 год – 242.
За последние четыре года Губернатором Красноярского края не было ни разу реализовано его предусмотренное законодательством право вето. Это свидетельствует как об отсутствии противоречий в оценках принимаемых законов Законодательного Собрания края и исполнительной власти края, так и о качественности работы над законопроектами и со стороны законодателей, и о стороны исполнительной власти, выступающей, как указывалось, основным субъектом законодательной инициативы в Законодательном Собрании края.
Что касается реакции федеральных контрольно-надзорных органов в отношении качества принимаемых Законодательным Собранием законов, то о ней можно сказать следующее:
Органы прокуратуры пытаются усилить контроль за соответствием законов Красноярского края актам федерального законодательства. Об этом свидетельствует то, что в последние два года произошел существенный рост числа внесенных протестов прокурора Красноярского края.
ПОСТУПИЛО ПРОТЕСТОВ ПРОКУРАТУРЫ КРАЯ:
2005 – 16;
2006 – 13;
2007 – 27;
2008 – 24
Подавляющее большинство протестов не были основаны на выявлении существенных противоречий федеральному законодательству, были внесены, когда уже в работе находились законопроекты, либо основывались на формальных противоречиях в связи с изменением федерального законодательства, при этом внесение протестов приводило к необходимости, соблюдая требуемые формальности, готовить соответствующие документы либо нарушать нормальное течение законотворческого процесса, в срочном порядке корректируя законы края.
Кроме того, в последние два года Законодательное Собрание практиковало такую форму работы над протестами прокурора как «принятие к рассмотрению», и такой подход использовался, когда протест поступает за день - два до сессии либо требовал значительной правовой проработки или принципиальных решений по отдельным вопросам краевой политики. Выбранная Собранием форма рассмотрения внесенного протеста - «принять протест к рассмотрению и поручить соответствующему комитету, экспертно-правовому управлению изучить доводы, изложенные в протесте прокурора края и при необходимости подготовить соответствующий проект закона края» - Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» не противоречит. Однако в тех случаях, когда принятие Собранием протеста к рассмотрению заканчивается внесением изменений в опротестованный Закон края, Законодательное Собрание края иных постановлений не принимает.
Соотношение между удовлетворенными и отклоненными протестами следующее:
2005 год:
Удовлетворенных – 7;
Отклоненных – 4.
2006 год:
Удовлетворенных – 11;
Отклоненных – 1.
Отозван -1.
2007 год:
Удовлетворенных – 7;
Отклоненных – 6.
2008 год:
Удовлетворенных – 7;
Отклоненных – 5.
Наблюдается и некоторый рост числа заключений, которые готовятся Управлением Министерства юстиции по Красноярскому краю на проекты законов края и на действующие законы края. Но следует отметить, что подавляющее большинство заключений Управления Министерства юстиции не содержат критических замечаний в отношении законопроектов и законов и предложений по их изменению. Приблизительно лишь в двадцати-тридцати заключениях (из числа направляемых в Законодательное Собрание в течение года21) содержатся такие замечания и предложения.
ПОСТУПИЛО ЗАКЛЮЧЕНИЙ УПРАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КРАСНОЯРСКОМУ КРАЮ:
2005 – 261;
2006 – 233;
2007 – 317;
2008 – 293.
Законодательное Собрание также выступает и в качестве субъекта права законодательной инициативы, направляя проекты федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Необходимо отметить, что наблюдается значительный рост числа законодательных инициатив, внесенных Законодательным Собранием в Государственную Думу, что свидетельствует об усилении работы депутатов в части выявления пробелов в федеральном законодательстве, а также и части защиты интересов края на федеральном уровне.
ЧИСЛО СЛУЧАЕВ ОБРАЩЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ В ГОСУДАРСТВЕННУЮ ДУМУ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВОЙ:
2006 – 8;
2007 – 7;
2008 – 14.
Кроме того, Законодательное Собрание принимает постановления по различным вопросам своей деятельности, в том числе по процедурным вопросам организации законодательного процесса (принятие законопроектов в двух чтениях), принятия резолюций публичных слушаний, обращений и пр.
ПРИНЯТО ПОСТАНОВЛЕНИЙ:
2006 – 528;
2007 – 1080;
2008 – 545;
ПРИНЯТО ОБРАЩЕНИЙ: 2005 – 14;
2006 – 6;
2007 – 12;
2008 – 13.
Следует отметить и такую форму деятельности Законодательного Собрания края как проведение публичных слушаний по различным вопросам, имеющим особое общественное значение. Имеется тенденция если не к сокращению, то к стабилизации на каком-то минимальном уровне числа проводимых публичных слушаний. С одной стороны, это может свидетельствовать об эффективности процесса разработки проектов законов края, когда «сигналы» с мест характеризуют качество законопроектов исключительно в положительном ключе, и не требуется их публичное обсуждение и какие-либо корректировки. С другой стороны, возможно, существуют объективные препятствия для более активного применении данной формы работы с проектами законов: нагрузка на депутатов и аппарат Законодательного Собрания достаточно высока, организовать проведение слушаний как весьма трудоемкой формы работы в этих условиях не так-то просто.
ПРОВЕДЕНО ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ:
2005 – 1;
2006 – 6;
2007 – 4;
2008 – 4.
Если подвергнуть анализу процесс подготовки и планирования законодательной деятельности Законодательного Собрания Красноярского края, то следует отметить следующее. Планы подготовки проектов законов края и иных нормативных актов Законодательного Собрания края принимаются постановлениями Законодательного Собрания Красноярского края ежегодно, правда, уже ходе первого квартала текущего года (обычно в феврале-марте). Это снижает уровень эффективность данного акта и затрудняет реализацию годовой программы законотворчества. Очевидно, что необходимо перейти к принятию плана правотворческой деятельности Законодательного Собрания до наступления соответствующего календарного года (минимум – за месяц, а лучше – за два-три месяца). Кроме того, возможна и регулярная корректировка плана в ходе его исполнения, что позволит более оперативно оценивать деятельность как комитетов Законодательного Собрания, так и исполнительных органов государственной власти Красноярского края в качестве субъектов права законодательной инициативы..
Анализ правового регулирования правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации показывает, что можно выделить четыре основных подхода к решению вопроса о законодательной регламентации правотворческого процесса.
В соответствии с первым подходом на уровне региона принимается широкий по своему предмету закон, системно регламентирующий процесс правотворчества, включая определения видов правовых актов, их предметной основы, принципов правотворчества, структуры и содержания правовых актов, видов и стадий правотворческого процесса, а также его планирования, независимой научной и общественной экспертизы правовых актов, участия населения в обсуждении проектов законов, собственно законодательного процесса, принятия актов иных органов власти, обнародования и вступления в силу, их реализации и толкования, учета и систематизации правовых актов (см., например, Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «О правотворчестве» от 6 апреля 2006 года).
В рамках второго подхода принимаются региональные законы о нормативных правовых актах, регулирующие порядок подготовки, принятия, опубликования, вступления в силу и действия нормативных правовых актов, а также их виды (Закон Республики Карелия «О нормативных правовых актах» от 4 мая 2000 года, а также аналогичные законы Орловской области, Краснодарского края). Кроме того, некоторые субъекты в виде приложения к закону, утверждают правила технико-юридического оформления проектов нормативных правовых актов. В целом этот подход близок подходу, указанному выше первым. Разве что круг задач, регулируемых системным региональным законом «О правовых актах», оказывается обычно чуть уже круга задач, охватываемым региональным законом «О правотворчестве».
Согласно третьему подходу нормирование осуществляется посредством регионального закона, регулирующего только законодательный процесс в законодательном органе субъекта, включая процедуры внесения, рассмотрения, подписания и обнародования законопроекта (Закон Ивановской области «О законодательном процессе в Ивановской области от 24 марта 2005 года). Специальный закон субъекта Российской Федерации о правотворчестве (актах) тех же исполнительных органов не принимается.
В рамках четвертого подхода субъекты нормируют отдельным специализированным законом только процесс опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов. Законы «О порядке опубликования и вступления в силу нормативных актов» приняты в Ивановской, Камчатской, Псковской, Саратовской, Смоленской областях, республике Татарстан.
В Красноярском крае, на данном этапе, принято решение реализовать четвертый из отмеченных подходов. Был принят Закон Красноярского края от 18.12.2008 г. № 7-2627 «О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Красноярского края». Указанным Законом, в соответствии с положениями нового Устава края, Законом Красноярского края от 10.07.08 №6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края» был регламентирован в системном виде порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов края, принятых органами государственной власти Красноярского края.
К нормативным правовым актам органов государственной власти края относятся:
- законы Красноярского края;
- постановления Законодательного Собрания Красноярского края нормативного характера;
- указы Губернатора Красноярского края;
- постановления Правительства Красноярского края;
- приказы органов исполнительной власти Красноярского края нормативного характера;
- иные нормативные правовые акты Правительства края и органов исполнительной власти края, принятие которых предусмотрено федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Официальным опубликованием закона края, иного нормативного правового акта края считается первая публикация его полного текста в краевой государственной газете «Наш Красноярский край» или «Ведомостях высших органов государственной власти Красноярского края». В случае опубликования закона края и иного нормативного правового акта в нескольких номерах днем официального опубликования считается день последней публикации.
В случаях, когда законы края и иные нормативные правовые акты органов государственной власти края касаются вопросов защиты прав и свобод человека и гражданина либо по своему содержанию нуждаются в срочном опубликовании, они официально публикуются в краевой государственной газете «Наш Красноярский край».
Представляется, что избранное решение проблемы законодательного урегулирования вопросов правотворчества представляется самым узким, а потому и неоптимальным, из возможных. Необходимо отметить, что регламентация стадий правотворческого процесса в крае имеется, но, во-первых, она рассредоточена в нормах различных по своему предмету и юридической силе нормативных актах (Уставе края, Регламенте Законодательного Собрания края), во-вторых, отдельные стадии правотворческого процесса вообще не нормируются законодательством края (речь о так называемых подготовительных стадиях).
Возможно, что следующим этапом совершенствования регламентации института правотворчества на региональном уровне может стать расширение предмета правового регулирования, и использование одной из моделей, реализованных в иных субъектах Российской Федерации.
***
В настоящее время отсутствует современная концепция развития российского регионального законодательства, разработка которой позволит определить приоритетные законы на ближайшую и отдаленную перспективы, исходя из интересов граждан и государства, потребностей различных сфер общественных отношений. В условиях продолжающейся административной реформы, укрепления вертикали исполнительной власти, нового порядка разграничения полномочий между Федерацией и регионами в рамках совместного ведения в сфере жилищных, градостроительных, муниципальных, административных отношений, социального обеспечения, законодательство края необходимо привести в соответствие с федеральным, сформировав его на новом качественном уровне, посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов, определяющих стратегию развития регионального законодательства на среднесрочную либо долгосрочную перспективы. В качестве такого стратегического акта может выступить Концепция правотворческой деятельности в Красноярском крае на период 2010-2012 года.
На наш взгляд, очевидно, что необходимо рассмотреть вопрос и о принятии закона края, который систематизировал бы все процедуры осуществления правотворческой деятельности, в консолидированном виде изложив все этапы правотворческого процесса, порядок подготовки и вступления в силу нормативных правовых актов.
При этом в Красноярском крае до сих пор институт публичного обсуждения и общественной или научной экспертизы правовых актов не были регламентированы на законодательном уровне22. Лишь с принятием нового Устава края, появились нормативные условия для установления и внедрения этих институтов в законодательство и правоприменительную практику Красноярского края.
С целью совершенствования правового регулирования законотворческой деятельности в крае необходимо:
- создать рабочую группу из числа депутатов Законодательного Собрания, представителей органов исполнительной власти, ученых, представителей муниципалитетов для подготовки Концепции правотворческой деятельности;
- провести публичные слушания по вопросу разработки Концепции правотворческой деятельности на период 2010 -2012 года;
- разработать закон «Об общественной и научной экспертизе проектов законов края и иных нормативных актов», желательно с привлечением специалистов на конкурсной основе;
- разработать и принять закон «О правотворчестве в Красноярском крае», который должен быть оформлен в виде консолидированного акта, определяющего все этапы правотворческого процесса;
- разработать и принять уставный закон «Об опросах граждан»;
- изменить порядок и сроки разработки Планов подготовки нормативных актов, посредством разработки правового акта (актов), упорядочивающих процессы взаимодействия Законодательного Собрания, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при утверждении соответствующих Планов. Возможно, необходимо совместно разработать и принять специализированные регламенты, определяющие порядок и сроки планирования законотворческого процесса на уровне законодательной и исполнительной власти края.
2. Устав Красноярского края
Устав Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1777 содержит нормы, регулирующие традиционный предмет такого рода конституционных актов субъектов Российской Федерации.
Устав Красноярского края имеет преамбулу, в которой указаны цели, которые преследовались при разработке и принятии Устав края, идейные основы Устава, главная его функция.