Законодательное собрание Красноярского края
| Вид материала | Закон |
- Gutter=47> Законодательное Собрание Красноярского края Правительство Красноярского, 275.67kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 183.49kb.
- Законодательное собрание забайкальского края постановление, 293.25kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 105.32kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 309.61kb.
- О концепции программы социально-экономического развития пермского края в 2006-2010, 508.31kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 90.4kb.
- Постановления Правительства Красноярского края от 29. 12. 2009 n 674-п Об утверждении, 205.07kb.
- О реализации закона красноярского края о награждении, 169.76kb.
- Доклад председателя правления Региональной общественной организации "Профессорское, 253.43kb.
4.2. Губернатор края. Правительство края. Иные исполнительные органы государственной власти края
Законы края обозначенной в заголовке раздела тематики составляют небольшое число. В качестве основного из них надо назвать Закон Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края».
Формально наименование данного Закона не говорит о том, что предметом его регулирования является и правовое положение Губернатора края27, но на деле глава 2 указанного Закона, так и озаглавленная: «Губернатор Красноярского края», касается статуса Губернатора, причем, взятого в целом, а не только в части его полномочий по руководству исполнительными органами государственной власти края. Существуют сомнения в правомерности регулирования статуса высшего должностного лица субъекта Федерации каким-либо актом, рангом ниже региональной конституции (устава). В конце концов, всерьез не ставится и не обсуждается вопрос о принятии федерального закона о Президенте Российской Федерации. Правда, сформулированное мнение является, скажем так, экспертным. Ниже будут приведены примеры региональных законов о президентах республик и губернаторах субъектов Федерации.
Итак, Закон Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края» определяет систему исполнительных органов государственной власти края, устанавливает статус Губернатора края, правда, делает это фрагментарно, но с общих позиций, не ограничиваясь теми моментами статуса, которые связаны с руководством Губернатором Правительством края. Далее Закон определяет состав, регулирует порядок формирования, структуру, формы деятельности, акты Правительства края. Приблизительно по той же схеме описывается статус, организация и деятельность иных органов исполнительной власти края, к которым Законом отнесены министерства, службы, агентства, Региональная энергетическая комиссия Красноярского края, постоянное представительство Красноярского края при Правительстве Российской Федерации, управление делами Губернатора и Правительства Красноярского края. Отдельная глава данного закона, состоящая из единственной статьи, именуется «Информация о деятельности органов исполнительной власти Красноярского края». Из заголовка же образующей главу статьи видно, что на деле речь не об информации о деятельности органов исполнительной власти в целом, а только об информации, размещаемой в сети Интернет.
К данной группе можно причислить и Закон Красноярского края от 25.07.2007 № 1-28 «О порядке вступления в должность Губернатора Красноярского края».
«Иным» органом исполнительной власти края, о котором принят «именной» закон края, является Региональная энергетическая комиссия Красноярского края. В крае действует Закон Красноярского края от 18.09.2001 № 1-28 (ред. от 06.12.2007) «О Региональной энергетической комиссии Красноярского края». Данный Закон очень сжато и фрагментарно описывает функции указанной комиссии, некоторые элементы ее структуры и некоторые ее действия.
По сути, указанные законы исчерпывают список специализированных законов края, посвященных Губернатору и органам исполнительной власти края. Но во многих законах края, формально относящихся к иным вопросам, краевой законодатель «выходит» на регулирование полномочий и порядка деятельности указанных органов применительно к каким-то сферам или отраслям, а иногда косвенно затрагивает и вопросы статуса и даже системы отраслевых и функциональных органов исполнительной власти. Достаточно направленно статус и полномочия Губернатора, Правительства и иных органов исполнительной власти регулируются законами края, посвященными Законодательному Собранию, каким-то государственным органам края, но содержащим нормы о так называемом внутриаппаратном взаимодействии. Регулирование органов исполнительной власти такими законами следует признать неизбежным и логичным. Надо только чтобы это регулирование не нарушало общих подходов к определению статуса и деятельности Губернатора, Правительства и иных органов исполнительной власти края28.
Можно упомянуть адресованные и исполнительным органам государственной власти края Закон Красноярского края от 18.12.2008 № 7-2627 «О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Красноярского края» и Закон Красноярского края от 30.06.2003 № 7-1171 (ред. от 03.04.2008) «О праве граждан на информацию о деятельности и решениях органов государственной власти Красноярского края и порядке предоставления информации органами государственной власти Красноярского края». Эти законы края, как отмечалось при более раннем их упоминании, являются законами, регулирующими отдельные аспекты деятельности всех органов государственной власти края.
***
Известная сдержанность краевого законодателя в вопросах регулирования статуса Губернатора края и органов исполнительной власти края представляется оправданной. Исполнительная власть должна иметь достаточные возможности для нормативной «самоорганизации». Очевидно, в этой сфере не должно приниматься большое количество законов субъекта Федерации, а предписания все-таки принимаемых законов должны иметь вид, предполагающий конкретизацию подзаконными актами самих органов исполнительной власти в рамках реализации их распорядительных полномочий.
Специальные законы о высшем должностном лице являются обычными для практики законотворчества субъектов Российской Федерации. В качестве примера можно привести законы о президентах (Республики Адыгея, Башкортостан), о губернаторах (Ставропольский край, Астраханская, Калининградская, Орловская области, Ямало-Ненецкий автономный округ). Единого стандарта при конструировании таких законов субъектов Федерации не наблюдается. Какая-то часть из них предстает скорее в виде законов о «социальных гарантиях» соответствующим лицам. Некоторые законы содержат выборочные (не раскрывающие всего потенциального статуса президента (губернатора)) нормы о каких-то функциях и атрибутах власти данного лица, об обеспечении его деятельности, тех же социальных гарантиях. Какие-то законы выполнены в идеологии «все о президенте (губернаторе) в одном месте (законе)». В последнем случае законы объемны, они захватывают не только базовые моменты статуса высшего должностного лица, но и регламентируют все его «взаимодействия», фактически вторгаясь в регулирование деятельности и законодательного органа, и органов исполнительной власти, других органов (государственных органов субъекта Федерации). Но такие законы захватывают не только чужие предметы регулирования «по горизонтали», они содержать нежелательные (точнее – неуместные) нормы с точки зрения логики построения законодательства по «вертикали». В этих законах одновременно формулируются нормы, которым место в конституциях (уставах) субъекта Федерации, и нормы, право устанавливать которые надо бы было предоставить самому президенту (губернатору). Все-таки нелогично законом субъекта Федерации достаточно подробно регулировать устройство и деятельность администрации президента (губернатора), а не упоминать о ней в этом законе (не предусматривать ее образование этим законом). Что касается президентского (губернаторского «соцпакета»), закрепляемого обычно в законе «о президенте» («о губернаторе»), то нет препятствий для его определения в региональном законе о государственных должностях субъекта Федерации.
Еще раз укажем, что едва ли требуются разработка и принятие специального закона Красноярского края о Губернаторе края. Для любого субъекта Федерации какой-то смысл в таком законе будет существовать, если соответствующая конституция (устав) регламентируют правовое положение высшего должностного лица неполно. Тогда этот закон будет восполнять пробелы конституционного акта. Плюс, деятельность президента (губернатора) как руководителя высшего органа исполнительной власти (и соответствующие взаимодействия) на «подконституционном» уровне желательно регламентировать в законах об органах исполнительной власти.
Но если все-таки назреет решение о том, что следует пойти по «пути многих» и принять закон края о Губернаторе края, то надо со всей тщательностью отнестись к определению предмета этого закона и предпринять попытку его тонкого «разведения» с системой законов, касающихся этой тематики и смежных тематик.
Если проанализировать региональное законодательство об органах исполнительной власти, то можно заметить, что оно отличается разнообразием, которое, пожалуй, не встретить ни к какой другой сфере правового регулирования организации региональной государственной власти. Причинами такого положения вещей являются и относительно высокая степень свободы регионального законодателя в этой сфере (положения федерального законодательства об органах исполнительной власти субъектов Федерации и не исчерпывающе подробны, и не исчерпывающе однозначны), и сама природа исполнительной власти, которая всегда стремиться принять формы, приспособленные и к объекту управления, и ее внутренним самоорганизационным процессам.
Систему и структуру органов исполнительной власти края сопоставлять с зафиксированными в законодательстве других субъектов Федерации моделями здесь не будем. Эти система и структура были предметом недавних дискуссий, предшествовавших принятию нового Устава края. С абстрактно-теоретических позиций «красноярская модель» может оцениваться по-разному. В практической же плоскости вопрос об изменении или уточнении этой модели можно будет ставить по прошествии какого-то периода в зависимости от результатов применения этой модели на практике.
Оценивать состояние законодательства края об органах исполнительной власти можно, прибегнув к сравнению его организации с организацией аналогичного законодательства других субъектов Российской Федерации.
Самым распространенным вариантом построения системы регионального законодательства означенной тематики является вариант, при котором это законодательство образуют два закона. Один из них – закон «о системе исполнительных органов». Изредка этому закону дается иное наименование: «о структуре органов исполнительной власти» (как это сделано, например, в Челябинской области), «о структуре высшего исполнительного органа и системе исполнительных органов» (например, Краснодарский край и Ивановская область). Другой закон – закон о высшем органе исполнительной власти (обычно таковым является правительство, но встречаются и иные наименования этого органа). Еще один (реже встречающийся) вариант построения системы анализируемого законодательства – изложение всех отобранных законодателем норм об исполнительных органах субъекта Федерации в одном законе. Отдельный закон «о правительстве» не принимается29. Такого, кстати, типа законом был действовавший с 2005 по 2007 год Закон Красноярского края от 09.06.2005 № 14-3510 «О системе исполнительных органов государственной власти Красноярского края».
Региональный закон «о системе исполнительных органов» нередко строится в виде краткого акта, объемом иногда из двух-трех статей (Удмуртская Республика, Хабаровский край), чаще - из пяти-семи статей, в несколько расширенной версии – из приблизительно десяти статей. В самых коротких версиях этого закона лишь указывается на систему исполнительных органов, их природа никак не раскрывается, причем, типы отраслевых и функциональных (межотраслевых) органов исполнительной власти в таких законах могут полностью даже не определяться, закон может содержать отсылку к подзаконным актам, регламентирующим данный вопрос. В несколько более подробных таких законах раскрывается функциональное предназначение органов, составляющих систему исполнительной власти (даются определения этих органов). В части законов к нормам о собственно системе органов добавляется какое-то число общих положений (о целях, принципах исполнительной власти, ее связанности с властью исполнительных органов Федерации и т.д.), заимствованных из федерального законодательства и конституционного регионального акта. Более подробные из этих законов содержат и какие-то предписания о внутренней организации исполнительных органов («правительства», а иногда министерств и ведомств), но обычно эти предписания все-таки краткие, из числа так называемых базовых.
Как указывалось выше, чаще такой закон «о системе исполнительных органов» дополняется законом «о правительстве». Но иногда и сжатый закон «о системе исполнительных органов» является единственным законом, регулирующим организацию исполнительной власти. Сколько-нибудь детальное регулирование данных вопросов в соответствующих субъектах Федерации перекладывается на подзаконные акты. Это распространено в случаях, когда высший орган исполнительной власти региона должным образом законодательно не статуирован.
В Красноярском крае использована схема построения законодательства об органах исполнительной власти, которую редко применяют в других субъектах Федерации. Законодательные положения о Правительстве края и иных органах исполнительной власти края, изложенные достаточно детально, собраны в одном законе - Законе Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края». Приблизительно также построено, например, законодательство Республики Татарстан (закон «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан») и Пермского края (подробный закон с наименованием, традиционным для краткого «базового» закона, - «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края»).
Такая модель законодательства представляется приемлемой с абстрактно-теоретических позиций. Концентрация в одном законе положений обо всех исполнительных органах позволяет консолидировать данное законодательство и изложить соответствующие предписания более компактно. Но и у схемы с изложением группы данных норм «в два-три закона» есть определенные «теоретико-практические» преимущества. Все-таки природа и статус правительства существенно отличается от природы и статуса прочих исполнительных органов (правительство принадлежит к так называемым высшим органам власти, играющим особую роль в системе построения (разделения) властей; органы специальной компетенции есть скорее «рабочие» органы), поэтому органичнее регулировать их статусы порознь самостоятельными законами.
Если учесть некоторые положения действующего Устава, то эту вторую схему придется признать единственно допустимой для законодательства Красноярского края уже по формально-юридическим причинам. В соответствие с пунктом 2 статьи 135 Устава края организация и деятельность Правительства края должна регулироваться не «простым» законом, но уставным законом края. Однако по смыслу Устава организация и деятельность прочих органов исполнительной власти не должна регламентироваться уставными законами. Положения Устава о предмете уставных законов края не подлежат расширительному толкованию. Об этих органах (министерствах и прочих) могут приниматься только «простые» законы края. Излишне говорить, что невозможно принять закон, который был бы «уставным и одновременно неуставным». Нормативное регулирование данного предмета должно осуществляться системой, как минимум, двух разностатусных законов края. Этими законами будут уставный закон «о правительстве» и «простой» закон «о министерствах и прочих специальных органах исполнительной власти». Может быть рассмотрен вопрос о необходимости принятия еще и третьего закона - краткого обобщающего закона края по типу региональных законов «о системе органов исполнительной власти субъекта Федерации». Но скорее такой закон нужен в ситуации дефицита конституционных (уставных) общих нормативных предписаний об исполнительных органах. Об Уставе Красноярского края этого сказать нельзя. Впрочем, этот вопрос нуждается в дополнительном специальном изучении.
Еще о двух моментах.
В законах об органах исполнительной власти немалого числа субъектов Федерации закрепляют не только типы (виды) отраслевых и функциональных органов специальной компетенции, но и их поименный перечень (в качестве примера можно привести законы Владимирской, Оренбургской областей). Иногда это делается, как указывалось, косвенно: поименно перечисляются не эти органы, а их руководители, но понятно, что наличие определенного руководителя предполагает и существование соответствующего органа. Законодатель некоторого количества субъектов Федерации закрепляет не поименный перечень отраслевых и функциональных органов, а перечень направлений деятельности, по которым эти органы должны «формироваться» (например, Липецкая и Тамбовская области). Во многих регионах законом закрепляются только типы образуемых отраслевых и функциональных исполнительных органов (иногда с приведением нормативного определения органа конкретного типа (так и в Красноярском крае), иногда без такого определения). Наконец, имеются субъекты Федерации, законодатель которых не счел возможным определить в законе даже возможные типы отраслевых и функциональных органов. Так, в законодательстве Республики Ингушетия содержится положение, из которого видно, что и типы «иных» исполнительных органов, и их наименования должны устанавливаться «структурой исполнительных органов государственной власти Республики Ингушетия, определяемой Президентом Республики Ингушетия».
Если законы субъектов Федерации закрепляют типы отраслевых и функциональных исполнительных органов специальной компетенции или конкретные наименования этих органов, то по ним можно проследить методологические установки, используемые при конструировании системы региональной исполнительной власти соответствующим законодателем. В некоторых субъектах Федерации образуются органы, аналогичные функционирующим на федеральном уровне (министерства, агентства и т.п.), в некоторых – органы, которые можно назвать традиционными, использовавшимися еще в советский период (управления, комитеты и т.п.), в некоторых – органы и нынешней и прежней отечественных административно-управленческих генераций (например, и агентства и службы, и управления и комитеты). Число используемых типов отраслевых и функциональных региональных исполнительных органов специальной компетенции может существенно отличаться. В Удмуртской Республике их 18 (!), а в Новосибирской области всего 2 (департаменты (управления) и инспекции).
***
Имеющееся краевое законодательство об исполнительных органах края подлежит ревизии хотя бы во реализацию требования Устава Красноярского края о регулировании организации и деятельности Правительства края уставным законом края. Считаем, что придется перейти к построению обоснованной выше системы законов об исполнительных органах, образуемой, по меньшей мере, двумя раностатусными законами.
«Попутно» может и должна быть уточнена «идеология» действующего Закона Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края» в целом и многие конкретные его положения.
Все-таки на Законе Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края» лежит отпечаток акта, разработанного поспешно (переход к системе исполнительных органов «с Правительством» должен был быть осуществлен в сжатые сроки после принятия нового Устава края). Он (Закон) не вполне однороден с точки зрения предмета регулирования. Выше указывалось, что его предписания едва ли должны касаться вопросов статуса Губернатора Красноярского края. Открытость информации о деятельности исполнительных органов целесообразнее рассматривать в качестве предмета регулирования самостоятельного закона, который, кстати, действует и который претендует на универсальность своих норм, охват ими деятельности и исполнительных органов (речь о Законе Красноярского края от 30.06.2003 № 7-1171 (ред. от 03.04.2008) «О праве граждан на информацию о деятельности и решениях органов государственной власти Красноярского края и порядке предоставления информации органами государственной власти Красноярского края»).
Явно спорной является конструкция Закона Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края», при которой Губернатор края рассматривается в качестве самостоятельного органа исполнительной власти. Сколь не демонстрируй «гибкость» в истолковании положений федерального законодательства, невозможно доказать, что такой подход этому законодательству соответствует30.
Необходимо в сжатые сроки организовать обсуждение моделей закона (законов), которые должны быть приняты с целью урегулирования вопросов организации и деятельности органов исполнительной власти края. Этому обсуждению должна предшествовать подготовка расширенных аналитических материалов по проблеме. Возможно построить обсуждение этих моделей «с выходом» на вопросы последующего подзаконного регулирования соответствующего предмета (Регламентом Правительства, иными актами). Только после всестороннего и некелейного обсуждения моделей актов должны разрабатываться их проекты. Опять-таки, теоретическая и информационная база, на которой могут быть подготовлены проекты, намного превосходит базу, которой, как видно из текста действующего Закона Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края», пользовались его разработчики31.
Необходимо теоретически обосновать, отработать модельно и реализовать в проектах нормативных актов: 1) оптимальный объем собственно законодательного и подзаконного регулирования анализируемого предмета; 2) соответствующую Уставу края и целесообразную систему законов данной тематики; 3) соответствующую федеральному законодательству концепцию системы органов исполнительной власти края; 4) оптимальные механизмы организации и деятельности исполнительных органов, в том числе используемые в мировой практике.
4.3. Судебные органы в крае
Установление отдельных аспектов организации и осуществления правосудия на территории региона предопределяется конституционным положением о «единой федеральной судебной системе Российской Федерации, в которую входят суды, действующие в субъектах Российской Федерации, и не предполагается существование в качестве самостоятельных судебных систем субъекта Российской Федерации»32. Достраивая с учетом региональной специфики механизм защиты прав граждан, законодатель субъекта Федерации решает, во-первых, задачу обеспечения доступности правосудия для населения на всей территории субъекта Федерации, а во-вторых, подкрепляет, в случаях, когда это необходимо, деятельностью своих судов реализацию собственной властной компетенции.
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» наряду с федеральными судами, действующими в субъектах Российской Федерации, предусматривает и суды субъектов Российской Федерации, а именно конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации (пункт 4 статьи 4), которые вместе с федеральными судами входят в судебную систему Российской Федерации (пункт 2 статьи 4).
Частью 2 статьи 73 Устава Красноярского края, действовавшего с 1996 по 2008 год, в качестве суда края учреждался Уставный суд края, а в качестве судей края - мировые судьи. Во исполнение уставных положений был принят Закон Красноярского края от 27.04.1999 № 6-375 «Об Уставном Суде Красноярского края» (утратил силу с 14.07.2007 г). Однако данный орган краевого конституционного правосудия так и не был сформирован. Действующим Уставом Красноярского края образование краевого Уставного суда не предусматривается. Воспользовались своим правом учреждения конституционного (уставного) суда в настоящее время лишь около пятнадцати субъектов Российской Федерации, большинство из которых являются республиками.
В соответствии с положениями федерального законодательства субъекты Российской Федерации имеют полномочия по регулированию некоторых вопросов, связанных с функционированием института мировых судей. В настоящий момент действуют следующие законы края указанной тематики:
- Закон Красноярского края от 20.06.2006 № 19-4817 (ред. от 02.10.2008) «О мировых судьях в Красноярском крае». Коррективы в него вносились в связи преобразованием реестра государственных должностей и государственной должностей государственной службы Красноярского края. Действие закона распространено на всю территорию нового (объединенного) Красноярского края Законом Красноярского края от 27.09.2007 № 3-423 "О распространении действия закона Красноярского края «О мировых судьях в Красноярском крае» на всю территорию нового субъекта Российской Федерации - Красноярского края и признании утратившими силу законов Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов».
Закон края «О мировых судьях в Красноярском крае» устанавливает порядок назначения на должности мировых судей, сроки их полномочий, порядок деятельности мировых судей. Согласно Закону мировые судьи края являются судьями общей юрисдикции края, замещают государственные должности края, входят в единую судебную систему Российской Федерации и обладают статусом, единым со статусом других судей в Российской Федерации. Мировые судьи осуществляют правосудие в крае именем Российской Федерации. Компетенция мировых судей и порядок осуществления ими правосудия устанавливаются федеральным законодательством. Дела об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена законодательством края, рассматриваются мировыми судьями в пределах их полномочий. Федеральным законодательством дано право субъектам Федерации устанавливать порядок назначения или избрания мировых судей. В соответствии с Законом края мировые судьи назначаются на должность Законодательным Собранием края по представлению председателя краевого суда, основанному на заключении Квалификационной коллегии судей края, при наличии заключения Губернатора края.
Законом определен срок полномочий мирового судьи. При назначении на должность судьи в первый раз срок полномочий составляет три года. При повторном и последующих назначениях на должность мировой судья назначается на пять лет.
Для непосредственного обеспечения полномочий мирового судьи Закон предусматривает создание аппарата мирового судьи. Учитывая большую нагрузку мировых судей, Законом предусматривается должность помощника мирового судьи, а также секретаря судебного участка и секретаря судебного заседания. Финансирование расходов, необходимых для обеспечения деятельности мировых судей и их аппаратов, осуществляется за счет средств краевого бюджета.
- Закон Красноярского края от 24.04.2008 № 5-1593 (ред. от 07.07.2009) «О создании судебных участков и должностей мировых судей в Красноярском крае» (признает утратившим действие предыдущих законов в этой сфере Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа). В соответствии с указанным Законом на территории городов и районов края создаются судебные участки. В городах и районах, где создано по одному судебному участку, его границы совпадают с границами соответствующего города или района. Должности мировых судей создаются из расчета одного судьи на один судебный участок с включением в наименование должности слов «мировой судья» и название участка.
3. Закон Красноярского края от 23.04.2002 № 2-162 «О представителях общественности в квалификационной коллегии судей Красноярского края» (вносимые в него поправки обусловливались изменением территориального устройства Красноярского края: действие Закона распространено на территорию нового субъекта Российской Федерации – объединенного Красноярского края). Данный закон в соответствии со статьей 11 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» устанавливает порядок назначения Законодательным Собранием Красноярского края представителей общественности в Квалификационную коллегию судей Красноярского края. С известной точки зрения данный Закон может быть причислен и к законам о процедуре деятельности Законодательного Собрания края, так как, по сути, он содержит нормы процессуального парламентского, но не судебного права.
***
Для части территории Красноярского края остается насущной проблема дальнейшей пространственной локализации юрисдикции мирового судьи. Низкая плотность населения в сочетании с большой протяженностью территории, отдаленностью периферийных населенных пунктов, отсутствие сезонного регулярного транспортного сообщения с административным центром, в котором, как правило, размещается мировой судья, снижает возможность реализации права граждан на судебную защиту. В случае ухода судьи в отпуск, его болезни и других обстоятельств, влекущих временное возложение полномочий на судью другого судебного участка в совокупности с предельной нагрузкой (в среднем мировой судья рассматривает от 111 до 162 дел в месяц; в сравнение: федеральный судья районного суда – 35,7 дел в месяц) нарушаются процессуальных сроки рассмотрения дел.
Несмотря на то, что федеральный законодатель «тяжело» идет на дальнейшее снижение предельного порога численности населения на одном судебном участке, у Законодательного Собрания края остаются резервы для обеспечения доступности правосудия для населения, поскольку в части 4 статьи 4 Федерального Закона «О мировых судьях в Российской Федерации» устанавливается положение, согласно которому в административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок. Учитывая отнесение административно-территориального устройства субъектов Федерации к их собственному ведению, выход с законодательной инициативой о внесении изменений в Федеральный закон от 29.12.1999 № 218-ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» может способствовать организации дополнительных судебных участков на территориях поселений Красноярского края.
Судебная практика, выявившая проблему недостаточно четкого разграничения границ судебных участков в Законе Красноярского от 24.04.2008 № 5-1593 (ред. от 07.07.2009) «О создании судебных участков и должностей мировых судей в Красноярском крае» (в Приложении 2 к Закону устанавливается, что в границы судебного участка включаются примыкающие к указанным в нем объектам территории, на которых расположены коммерческие и некоммерческие организации, объекты строительства, сады, парки, скверы, дороги, мосты, леса, поля, водоемы и иные объекты и территории. Однако не всегда является очевидным «примыкание» к объектам, входящим в границы одного из судебных участков) побудила законодателя в июле 2009 года внести изменения в описание территории судебных участков. В настоящее время четко такие объекты как, например, «Остров Татышева», Мост «777» закреплены за конкретными судебными участками.
Анализ нагрузки на отдельных судебных участках, позволяет прийти к выводу о необходимости оптимизации нагрузки между судьями посредством изменения границ судебных участков. Наличие на территории судебного участка учреждений и организаций органов местного самоуправления, федеральных органов исполнительной власти, банков и т.п., которые часто выступают в качестве ответчиков по гражданским делам, рынков, железнодорожных вокзалов, где совершается большее число преступлений, при равном количестве населения на участке влечет увеличение количества рассматриваемых мировым судьей дел.
В рамках принципа судебного федерализма субъекты Российской Федерации, в случаях, когда это предусматривается федеральным законом, реализуют право на установление полномочий мировых судей. В соответствии с пунктом 9 статьи 3 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» мировые судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Перечень дел об административных правонарушениях, подведомственных мировым судьям края, определяется статьей 14.1. Закона Красноярского края от 02.10.2008 № 7-2161 (ред. от 23.04.2009) «Об административных правонарушениях». Законом Красноярского края от 23.04.2009 № 8-3172 «О внесении изменений в Закон края «Об административных правонарушениях» перечень таких составов был значительно сокращен в пользу создаваемых с 01 июня 2009 года органами местного самоуправления поселений, городских округов и органов местного самоуправления Северо-Енисейского района Красноярского края административных комиссий.
Наделяя органы местного самоуправления указанных муниципальных образований государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности административных комиссий, Законодательное Собрание Красноярского края, с одной стороны, учитывало предложения территорий (Березовский, Емельяновский районы, городское поселение Кодинск) по упрощению процедуры производства по делам об административных правонарушениях, что сообразуется с общей тенденцией развития федерального процессуального законодательства, с другой стороны, данный законодательных ход также позволяет снизить сложившуюся нагрузку на мировых судей с тем, чтобы обеспечить принцип доступности правосудия.
Исходя из приоритетных целей реформирования судебной системы, названных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 05.11.2008 г., в федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007 - 2011 годы"33, Доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации: законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики» будут предприняты меры по оптимизации компетенции судов общей юрисдикции и мировых судей с учетом роста загруженности последних (114 дел в месяц на одного судью), а также проектов федеральных законов об упразднении и укрупнении ряда районных судов в связи с небольшим количеством дел, рассматриваемых федеральными судьями (16,4 дела в месяц на одного судью). В этой связи предлагается внесение изменений в процессуальное законодательство, определяющее подсудность дел мировым судьям и районным судам общей юрисдикции. В Послании Президента Российской Федерации отмечается необходимость решения этой задачи, несмотря на необходимость увеличения затрат федерального бюджета.
Вместе с тем, высказана рекомендация органам государственной власти субъектов Российской Федерации предусматривать в бюджетах субъектов Российской Федерации средства на материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей в соответствии с законодательством Российской Федерации с тем, чтобы организовать необходимые условия для осуществления правосудия, обеспечения его доступности (в том числе создания автоматизированных рабочих мест, формирование системы электронного документооборота, создание веб-сайтов для размещения сведений, касающихся судебной деятельности (порядок работы судов, сведения о назначенных к слушанию делах и вынесенных судебных актах, а также данные судебной статистики, обзоры и обобщения по различным категориям дел), обеспечения надлежащими помещениями, организация условий для инвалидов, формирование зон свободного доступа в здания судов для обеспечения открытости судебного разбирательства, создание комнат ожидания для граждан, санитарных комнат и мест общественного питания). Следует обратить внимание, что органы власти части субъектов Федерации выразили намерение принять соответствующие целевые программы, направленные на размещение мирового судьи и его аппарата, обеспечивающее надлежащее исполнения полномочий судьи.
В федеральном законодательстве предполагается также закрепить положения об обязательном повышении квалификации мировых судей за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Обозначается Советом Федерации Федерального Собрания проблема отнесения должностей работников аппарата мирового судьи к самым низким категориям и группам должностей. Однако законодательство Красноярского края в этой части выгодно отличается от правового регулирования в ряде регионов тем, что по аналогии с реестром должностей федеральной государственной гражданской службы относит должности помощника мирового судьи, секретаря судебного заседания и секретаря судебного участка соответственно в реестре государственных должностей государственной службы Красноярского края к группе «ведущих» категории «помощники (советники)», а секретарей судебного участка и секретаря судебного заседания к группе «старших» должностей категории «специалисты».
Законы Красноярского края, регулирующие особенности организации института мировых судей на территории Красноярского края, также как и краевое законодательство о государственных символах Красноярского края не регламентирует вопрос о порядке использования и размещения государственных символов Красноярского края в зале заседания мирового судьи. Между тем, этот вопрос относится к полномочиям субъекта Российской Федерации статьей 11 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации». Принятые в ряде субъектов Федерации подобные нормы нацелены на укрепление статуса мирового судьи. Поскольку вопрос о символах государственной власти в зале судебных заседаний мировых судей относится к деятельности мировых судей, то он относится к предмету правового регулирования субъекта Российской Федерации, но с учетом требований пункта 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации о том, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.
Несмотря на то, что последние изменения в Закон Красноярского края «О мировых судьях в Красноярском крае» вносились Законом № 7-2166 от 02.10.2008, не все его нормы были комплексно приведены в соответствии с положениями нового Устава Красноярского края и Закона Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края». Так, в части 2 статьи 5 Закона Красноярского Края «О мировых судьях Красноярском крае» не откорректировано название органа уполномоченного на установление предельной штатной численности аппарата мирового судьи («Совет администрации Красноярского края»).
В целом состояние законодательства края в рассматриваемой сфере характеризуется относительной стабильностью. Вносимые поправки и дополнения, принятие законов в новой редакции связано с изменением федерального законодательства (отнесение мировых судей к лицам, замещающим государственные должности края, снижение требований по максимальной численности населения, проживающего на территории судебного участка) и необходимостью трансформации законодательных положений в связи с образованием нового субъекта Федерации – Красноярского края.
На краевые законодательные нормы, предусматривающие участие Губернатора Красноярского края в назначении Законодательным Собранием Красноярского края мировых судей, приносился протест прокурора Красноярского края. Протест Прокурора Красноярского края был отклонен. Судебными актами, вынесенными в отношении положений законов иных субъектов Российской Федерации, регулирование участия высшего должностного лица субъекта Федерации в решении региональным законодательным органом власти вопроса о назначении на должность мировых судей, признано правомерным. В противоречие с федеральным законодательством вступает предусмотренное в некоторых регионах участие в назначение на должность мировых судей органов местного самоуправления34.
***
Учитывая состояние законодательства Красноярского края по вопросам осуществления правосудия можно рекомендовать следующие мероприятия:
Разработка экспертно-аналитической записки по вопросу об оптимизации деления территории Красноярского края на судебные участки и обоснование возможности выдвижения по результатам данной работы законодательной инициативы о внесении дополнительных изменений в Федеральный закон от 29.12.1999 № 218-ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации».
Разработка концепции ведомственной целевой программы материально-технического обеспечения деятельности мировых судей в соответствии с законодательством Российской Федерации, предусматривающей создание необходимых условий для осуществления правосудия, обеспечения его доступности (в том числе создания автоматизированных рабочих мест, формирование системы электронного документооборота, создание веб-сайтов для размещения сведений, касающихся судебной деятельности (порядок работы судов, сведения о назначенных к слушанию делах и вынесенных судебных актах, а также данные судебной статистики, обзоры и обобщения по различным категориям дел).