Законодательное собрание Красноярского края
| Вид материала | Закон |
- Gutter=47> Законодательное Собрание Красноярского края Правительство Красноярского, 275.67kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 183.49kb.
- Законодательное собрание забайкальского края постановление, 293.25kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 105.32kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 309.61kb.
- О концепции программы социально-экономического развития пермского края в 2006-2010, 508.31kb.
- Законодательное собрание красноярского края, 90.4kb.
- Постановления Правительства Красноярского края от 29. 12. 2009 n 674-п Об утверждении, 205.07kb.
- О реализации закона красноярского края о награждении, 169.76kb.
- Доклад председателя правления Региональной общественной организации "Профессорское, 253.43kb.
***
Состояние законодательства Красноярского края о местном самоуправлении не предполагает шагов по радикальной его перестройке. Законодательное Собрание в прошедший период достаточно скрупулезно выполнило требования по формированию муниципального законодательства края следующего поколения, вытекающие из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Можно предположить, что если не произойдет существенного обновления федерального законодательства о местном самоуправлении, собственно муниципальное законодательство Красноярского края будет пребывать в состоянии относительной стабильности.
Для обсуждения и возможного решения обозначенных выше и других проблем развития этого блока законодательства края возможно проведение обмена экспертными мнениями в формате совещаний. Их «площадкой» могут быть объединения органов местного самоуправления.
Учитывая незавершенность реформы местного самоуправления и динамику изменения федерального и соответственно этому и трансформацию законодательства Красноярского края, возможно использование опыта Федерального Собрания по проведению тематических публичных слушаний и обсуждений по проблемам реализации отдельных законов или институтов. Регулярное и постоянное обсуждение практики реализации муниципального законодательства Красноярского края с представителями органов местного самоуправления целесообразно возможно проводить на базе какого-либо муниципального образования отдельно для групп территорий. Такие слушания, с одной стороны, позволяют органу исполнительной власти края и депутатам Законодательного Собрания получить информацию об имеющихся проблемах в практики применения краевых норм, обобщить предложения представительных органов местного самоуправления и местных администраций. С другой стороны, главы поселений, депутаты представительных органов местного самоуправления получают возможность «обучиться» друг у друга особенностям применения законодательных норм.
Основные мероприятия предлагаемых обсуждений могут включать:
- выступлении депутатов Законодательного Собрания, служащих исполнительных органов Красноярского края с разъяснениями отдельных положений,
- обзор основных муниципальных правовых актов по вопросам применения данного закона с предложением о включении отдельных положений в качестве примеров в «Кодекс лучшей муниципальной практики».
- обобщение основных пробелов и коллизий краевых и федеральных норм по вопросам муниципальной службы;
- формулирование предложений в виде таблицы о поправках к нормам краевого закона и предложений, которые могут выступить основой для законодательной инициативы Законодательного Собрания Красноярского края по вопросам совершенствования федеральных норм.
Представляется, что в ближайшей перспективе целесообразно проведение слушаний с участием органов местного самоуправления по итогам первого периода реализации на территории Красноярского края Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и обсуждение:
1. Закона Красноярского края «Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае» (реализация в районах, поселениях, городских округах Красноярского края; сложности правоприменительной практики, пути совершенствования). Экономический и финансовый анализ среднего расходования средств на содержания аппарата муниципального образования в зависимости от вида муниципального образования. Обсуждения с органами местного самоуправления на основе указанных показателей примерной структуры органов местного самоуправления и лимита фонда заработной платы.
2. Закона Красноярского края «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Красноярском крае».
3. Проблем правоприменительной практики в сфере земельных отношений: перераспределение собственности на землю между краем, муниципальными районами, городскими округами и поселениями; вопросы оформления муниципальной собственности на землю.
4. Законодательства Красноярского края в сфере благоустройства и озеленения территории, сбора и вывоза мусора, содержания полигонов ТБО и мусора (обобщение судебной и правоприменительной практики органами прокуратуры, исполнительными органами власти Красноярского края; представление основных рекомендаций о порядке взаимодействия с участковыми милиционерами, иными должностными лицами органов внутренних дел с целью обеспечения правопорядка в сфере благоустройства территории, привлечения лиц, виновных в нарушении правил, к административной ответственности);
5. Участие органов местного самоуправления в реализации национальных проектов и целевых программ Красноярского края в области культуры, библиотечного обслуживания.
6. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
7. Роль органов местного самоуправления в реализации программ поддержки сельскохозяйственного производства, малого и среднего бизнеса на территории муниципальных образований: основные направления совершенствования законодательства Красноярского края в области развития инфраструктуры для развития частной предпринимательской инициативы, поддержки сельскохозяйственных производителей, малого и среднего и бизнеса.
Что касается того муниципального законодательства края, которое одновременно является законодательством бюджетным, социальным и т.д., то оно будет продолжать оставаться текучим. Его развитие будет в большей степени зависеть от социально-экономических планов и бюджетных возможностей, нежели чем от общего состояния местного самоуправления и федерального законодательства о нем. В сердцевине соответствующих законодательных актов лежат политические, экономические, финансовые и иные подобные решения.
Данный блок законодательства края должен развиваться под влиянием импульсов, исходящих от муниципальных образований и под их «контролем». В крае задействовано немало каналов учета мнения органов местного самоуправления и, отчасти, населения. Оправданным представлялось бы проведение аналитического исследования системы официального, официозного и, быть может, неофициального взаимодействия органов государственной власти Красноярского края и органов местного самоуправления с целью выявления резервов повышения его эффективности. В частности, любопытный материал могло бы принести сравнительное исследование механизмов, которые используются в разных субъектах Российской Федерации.
Муниципальное законодательство края имеет своей особенностью то, что эффективная реализация многих его положений зависит от деятельности не органов государственной власти края, а органов местного самоуправления. Законодатель должен иметь информацию о том, как действуют решения, которые им принимаются. Представляется необходимым провести обследование реализации органами местного самоуправления края собственных и переданных государственных полномочий. Мониторинг деятельности органов местного самоуправления должен быть регулярным. Цель проведения мониторинга полномочий органов местного самоуправления состоит: во-первых, в определении среднего по группам районов расходов на предоставление публичных муниципальных услуг (обеспечение первичных мер пожарной безопасности, благоустройства населенного пункта, содержание и строительства км. дорог, организации дошкольного образования, организации предоставления услуг культуры, библиотечного обслуживания, организации работы с детьми и молодежью и других). На основе получаемых сведений может быть подготовлена аналитическая записка о финансово-экономической обеспеченности обязательных полномочий органов местного самоуправления по результатам мониторинга. Во-вторых, для выявления имеющихся случаев дублирования полномочий района и поселения и разработки возможных рекомендуемых вариантов разграничения полномочий между органами местного самоуправления поселений и районов с целью внесения корректив в отраслевое законодательство Красноярского края и использования законодательной инициативы для внесения изменений и дополнений в федеральные законы.
Необходимо рассмотреть возможность оказания методической и иной помощи органам местного самоуправления в их деятельности. Для этого следует максимально использовать уже имеющиеся институты (Красноярское краевое государственное бюджетное учреждение «Красноярский центр муниципального развития», Отдел по подготовке государственных и муниципальных служащих (кадровый центр) Управления кадров и государственной службы Губернатора Красноярского края) и, быть может, подключить к этой работе иные структуры, разнообразить ее формы (организовать выпуск бюллетеня (с использование опыта рассылки информационных бюллетеней отделом по взаимодействию с представительными органами местного самоуправления организационного управления Законодательного Собрания Красноярского края по инициативе комитета по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию институтов гражданского общества, использовать Интернет, средства массовой информации и т.д.). Следует разработать концепцию и, возможно, программу соответствующей деятельности.
Надо расширить работу по подготовке и распространению модельных актов для местного самоуправления в качестве важнейшего направления методической помощи местному самоуправления. Такая работа должна вестись по плану, включающему в качестве составной части обучение и консультирование работников органов местного самоуправления. Представляется также необходимым проведение выборочного (на первоначальном этапе) мониторинга состояния базы муниципально-правовых актов с целью выявления полноты регулирования органами местного самоуправления вопросов местного значения, обеспечения реализации прав граждан (постановки на учет в качестве малоимущих и др.).
6. Имущество и финансы края
6.1. Управление имуществом края, бюджетное устройство и бюджетный процесс
В 1996 году был принят действующий до сих пор, хотя и подвергавшийся многочисленным редакциям Закон Красноярского края № 8-220 от 17.01.1996 (ред. от 18.06.2009) «Об управлении государственной собственностью Красноярского края», регулирующий на основе законодательства Российской Федерации порядок участия Красноярского края в гражданско-правовых отношениях, устанавливающий порядок реализации правомочий собственника органами государственной власти Красноярского края и определяющий их компетенцию в сфере управления имуществом, находящимся в краевой собственности, с учетом особенностей управления отдельными видами объектов. Согласно данному Закону к объектам государственной собственности Красноярского края относятся: а) средства краевого бюджета; б) имущество органов государственной власти края; в) имущество краевых унитарных предприятий и учреждений; г) государственные архивы и государственные библиотечные фонды. Кроме того, в государственной собственности Красноярского края в соответствии с федеральным законодательством о разграничении государственной собственности могут находиться: а) земельные участки, недра, водные и иные природные объекты; б) здания, сооружения, нежилые помещения; объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, имеющие краевое значение; в) жилищный фонд; г) недвижимые памятники истории и культуры; д) пакеты акций приватизированных краевых государственных предприятий; е) иные объекты, приобретенные за счет средств края, в том числе на долевых началах, а также объекты, приобретенные по иным не противоречащим закону основаниям. Законом Красноярского края от 14.04.2006 № 18-4686 из объектов, которые могут находиться в краевой собственности, исключен лесной фонд. Принятие данного закона края вызвано необходимостью приведения Закона края «Об управлении государственной собственностью Красноярского края» в соответствие с Лесным кодексом Российской Федерации. Согласно статье 19 Лесного кодекса Российской Федерации лесной фонд находится в федеральной собственности, а поэтому не может находиться в собственности субъектов Федерации.
В целях определения состава государственной казны края принят Закон Красноярского края от 10.10.1996 № 11-341 (ред. от 28.06.2007) «О государственной казне Красноярского края». Закон определяет состав и порядок управления объектами государственной казны Красноярского края, регулирует вопросы аренды, безвозмездного пользования, залога, займа, безвозмездной передачи в муниципальную собственность, передачи в доверительное управление имущества, составляющего казну Красноярского края. Согласно этому Закону казну составляют средства краевого бюджета и иное государственное имущество Красноярского края, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, находящиеся как на территории края, так и за его пределами. Кроме того, данный Закон закрепляет полномочия Законодательного Собрания края по управлению объектами краевой казны, полномочия Совета администрации Красноярского края, порядок оценки стоимости объектов краевой казны, порядок распоряжения объектами и т.д.
В 2000 году был принят Закон Красноярского края № 9-627 «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития в Красноярском крае». Он предусматривает создание системы прогнозов социально-экономического развития Красноярского края на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу, определяет цели и содержание системы государственных прогнозов социально - экономического развития Красноярского края и программ социально - экономического развития Красноярского края, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ.
В целях определения порядка согласования Законодательным Собранием края в случаях, установленных законами края, назначения (освобождения) представителей Красноярского края в органы управления хозяйственных обществ и товариществ, акции (доли, паи) которых закреплены в государственной собственности Красноярского края, с целью эффективного управления краевой собственностью и усиления контроля за использованием государственной собственности, повышения ответственности представителей Красноярского края за результаты хозяйственной деятельности юридических лиц был принят Закон Красноярского края от 25.09.2000 года № 12-925 (ред. от 26.06.2008) «О порядке согласования назначения (освобождения) представителей Красноярского края в органы управления хозяйственных обществ и товариществ, акции (доли, паи) которых закреплены в государственной собственности Красноярского края». Законом определяются категории граждан, которые могут быть представителями края в органах управления предприятий с участием края, основания освобождения, замены указанных представителей.
В целях регулирования отношений, связанных с предоставлением организациям и гражданам средств краевого бюджета в виде краевых социальных грантов на реализацию социальных проектов в сфере гражданского образования, профилактики правонарушений несовершеннолетних, организации поддержки семьи, детства, охраны здоровья, физической культуры и спорта, детского и молодежного досуга, социальной помощи наиболее нуждающимся категориям граждан, экологии, культуры и краеведения, принят Закон Красноярского края от 25.05.2004 № 10-1974 (ред. от 29.03.2007) «О краевых социальных грантах». Краевой социальный грант – это субсидия и (или) субвенция, предоставляемые гражданам, коммерческим и некоммерческим организациям на безвозмездной и безвозвратной основе для реализации социальных проектов. Краевые социальные гранты могут быть долгосрочными и краткосрочными. Долгосрочные гранты предоставляются, если срок реализации проекта составляет от 6 месяцев до 1 года. Краткосрочные гранты предоставляются, если срок реализации проекта не превышает 6 месяцев.
В целях определения компетенции органов государственной власти Красноярского края в области приватизации государственного имущества края и порядка осуществления приватизации государственного имущества края был принят Закон Красноярского края от 12.11.2004 № 12-2513 (ред. от 04.12.2008) «О приватизации государственного имущества Красноярского края». Согласно этому Закону Законодательное Собрание Красноярского края в сфере приватизации наделяется следующими полномочиями: а) определяет общий порядок приватизации краевого имущества; б) ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации краевого имущества; в) осуществляет контроль за приватизацией краевого имущества; г) осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральными законами, Уставом края и законами края. Так, Законом Красноярского края от 10.07.2007 № 2-291 был утвержден план (программа) приватизации краевого имущества на 2007 год, включающий 18 объектов, а Законом Красноярского края от 20.12.2007 № 4-1140 - на 2008 год, в который вошло порядка 30 объектов краевой собственности. Закон Красноярского края от 04.12.2008 № 7-2487 (ред. от 07.07.2009) «О прогнозном плане (программе) приватизации краевого имущества на 2009 - 2011 годы» определяет перечень краевого государственного имущества подлежащего приватизации в 2009-2011 годах.
В 2004 году был принят Закон Красноярского края от 17.12.2004 года № 13-2769 (ред. от 07.07.2009) «О социальных выплатах по погашению процентной ставки по кредитам, привлеченным работниками бюджетной сферы Красноярского края на улучшение жилищных условий», предусматривающий основания предоставления денежных средств (субсидий) гражданам для оплаты процентной ставки по кредитам, привлеченным в российских кредитных организациях на улучшение жилищных условий. В 2009 году был принят новый закон края, регулирующий данные правоотношения, - Закон Красноярского края от 29.01.2009 № 8-2848 «О социальных выплатах по погашению основного долга по кредитам (займам), привлеченным работниками бюджетной сферы Красноярского края на улучшение жилищных условий». Положения Закона края № 13-2769, связанные с назначением социальной выплаты, в настоящее время применяются только к правоотношениям, возникшим до вступления в силу Закона края № 8-2848. Правоотношения, возникшие до вступления в силу Закона края № 8-2848, сохраняют свое действие до исполнения сторонами своих обязательств по договорам, заключаемым между получателем социальной выплаты, уполномоченным органом исполнительной власти края и кредитной организацией. Основным отличием между двумя указанными законами края является механизм предоставления социальных выплат работникам бюджетной сферы Красноярского края на улучшение жилищных условий: Законом края № 13-2769 «О социальных выплатах по погашению процентной ставки по кредитам, привлеченным работниками бюджетной сферы Красноярского края на улучшение жилищных условий» предусматривается возмещение части процентной ставки по привлеченным на эти цели кредитам, Законом края № 8-2848 «О социальных выплатах по погашению основного долга по кредитам (займам), привлеченным работниками бюджетной сферы Красноярского края на улучшение жилищных условий» – социальные выплаты по погашению основного долга по кредитам. О Законе Красноярского края от 29.01.2009 № 8-2848 «О социальных выплатах по погашению основного долга по кредитам (займам), привлеченным работниками бюджетной сферы Красноярского края на улучшение жилищных условий» будет еще идти речь в подразделе 9.2. и в разделе 11 настоящих материалов.
Закон Красноярского края от 27.10.2005 № 16-3932 (ред. от 05.06.2008) «О порядке согласования назначения (освобождения) руководителей краевых унитарных предприятий» определяет порядок согласования Законодательным Собранием края назначения (освобождения) руководителей краевых унитарных предприятий с целью повышения эффективности управления государственной собственностью Красноярского края и ответственности руководителей за результаты хозяйственной деятельности предприятий.
В соответствии с Федеральным законом от 11.11.2003 № 138-ФЗ «О лотереях» был принят Закон Красноярского края от 26.05.2005 № 14-3426 (ред. от 11.10.2007) «О государственном реестре региональных лотерей Красноярского края», устанавливающий порядок ведения государственного реестра региональных лотерей Красноярского края. Государственный реестр региональных лотерей Красноярского края является единым банком данных обо всех региональных лотереях, проводимых на территории Красноярского края.
Закон Красноярского края от 29.11.2005 № 16-4079 (ред. от 29.01.2009) «Об обеспечении деятельности милиции общественной безопасности главного управления внутренних дел Красноярского края» устанавливает, что до введения в действие федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности федеральной и муниципальной милиции, финансирование деятельности подразделений милиции общественной безопасности Главного управления внутренних дел Красноярского края, созданных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» и содержащихся за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществляется на основании Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции» за счет средств краевого бюджета в пределах лимита численности, утвержденной высшим органом исполнительной власти края.
В соответствии с Законом Красноярского края от 27.06.2006 № 19-4936 (с изм. от 11.10.2007) «О публичной независимой экспертизе проектов законов края в области бюджетной и налоговой политики» публичной независимой экспертизе подлежат следующие проекты законов края в области бюджетной и налоговой политики: а) о краевом бюджете на очередной финансовый год, об утверждении отчета об исполнении краевого бюджета, о внесении изменений в закон края о краевом бюджете; б) об установлении налоговых ставок, порядка и срока уплаты налогов, установлении дополнительных оснований и условий изменения сроков уплаты налогов, установлении или отмене налоговых льгот. Публичная независимая экспертиза проводится Экспертным советом, осуществляющим свою деятельность на общественных началах. По результатам проведения публичной независимой экспертизы принимается заключение Экспертного совета.
Закон Красноярского края от 10.07.2007 № 2-392 «О стандартах качества оказания государственных услуг» устанавливает правовые основы разработки и утверждения стандартов качества оказания государственных услуг. Под государственными услугами понимаются услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным заданием органами государственной власти края, краевыми государственными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами исполнительной власти края. Стандарты качества государственных услуг разрабатываются органами исполнительной власти края, осуществляющими нормативное правовое регулирование, и утверждаются Советом администрации края. Требования, содержащиеся в Законе, распространяются на государственные услуги, оказываемые за счет средств краевого бюджета в следующих областях (сферах): социальная защита населения; здравоохранение; культура; профессиональное образование; образование, за исключением профессионального образования; дорожное хозяйство; физическая культура и спорт.
Закон Красноярского края от 06.12.2007 № 3-766 (ред. от 18.06.2009) «О разграничении собственности на архивные документы, хранящиеся в муниципальных архивах края, и порядке передачи архивных документов, находящихся в государственной собственности края» регулирует отношения, возникающие в связи с разграничением собственности между муниципальными образованиями края и краем, муниципальными образованиями края на архивные документы, созданные до образования муниципальных образований края и хранящиеся в муниципальных архивах края; разграничением собственности между муниципальными образованиями края на архивные документы, созданные до объединения, разделения или изменения статуса муниципальных образований края и хранящиеся в муниципальных архивах края; передачей архивных документов, находящихся в государственной собственности края, в собственность Российской Федерации, иных субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований.
Особо следует остановиться на Законе края от 10.07.2007 года № 2-317 (ред. от 26.05.2009) «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае», который пришел на смену одноименный закону от 29.11.2005 № 16-4077. Основанием для внесения изменений в действовавшую до 2008 года систему межбюджетных отношений было вступление в силу с 1 января 2008 года изменений, внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Кроме того, прежняя система межбюджетных отношений в свете практики применения Закона края от 29.11.2005 № 16-4077 «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае» требовала определенного усовершенствования. В итоге потребовалась существенная переработка действовавшего закона. Именно поэтому был подготовлен проект нового закона края о межбюджетных отношениях. Указанный новый Закон края регулирует отношения между субъектом Российской Федерации - Красноярским краем, городскими округами, муниципальными районами, городскими и сельскими поселениями, возникающие в связи с разграничением доходов между краевым бюджетом и бюджетами соответствующих муниципальных образований края и предоставлением межбюджетных трансфертов из краевого и местных бюджетов.
В целях приведения в соответствие с новым законом края о межбюджетных отношениях был принят Закон Красноярского края от 10.07.2007 № 2-320 «О внесении изменений в Закон края «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов края отдельными государственными полномочиями по расчету и предоставлению дотаций поселениям, входящим в состав территории муниципальных районов края».
Основным законом, регулирующим вопросы организации бюджетного процесса в Красноярском крае, до 1 января 2009 года был Закон Красноярского края от 28.10.2003 № 8-1467 «О бюджетном процессе в Красноярском крае». В конце прошлого года Законодательным Собранием края был принят новый Закон Красноярского края от 18.12.2008 № 7-2617 (ред. от 26.05.2009) «О бюджетном процессе в Красноярском крае». Необходимость обновления регионального законодательства в данной части обусловлена тем, что в апреле 2007 года был принят Федеральный закон № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации», который существенно откорректировал федеральное бюджетное законодательство. Эта корректировка повлияла на потенциальное содержание бюджетного законодательства субъектов Федерации.
Следует отметить, что законы Красноярского края «О бюджетном процессе в Красноярском крае» и «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае» можно отнести к консолидированным актам, так как они содержат подробное нормативное регулирование отношений, возникающих при составлении, рассмотрении проектов краевого бюджета и бюджета Красноярского краевого фонда обязательного медицинского страхования, утверждении и исполнении краевого бюджета и бюджета Красноярского краевого фонда обязательного медицинского страхования, осуществлении контроля за их исполнением, осуществлении бюджетного учета, составлении, внешней проверки, рассмотрении и утверждении бюджетной отчетности (Закон края «О бюджетном процессе в Красноярском крае») и отношений между субъектом Российской Федерации - Красноярским краем, городскими округами, муниципальными районами, городскими и сельскими поселениями, возникающие в связи с разграничением доходов между краевым бюджетом и бюджетами соответствующих муниципальных образований края и предоставлением межбюджетных трансфертов из краевого и местных бюджетов (Закон края «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае»).
Закон Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1732 «О порядке безвозмездной передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в государственной собственности края, и безвозмездного приема имущества, находящегося в муниципальной собственности, в государственную собственность края» определяет порядок безвозмездной передачи имущества, находящегося в государственной собственности Красноярского края, в муниципальную собственность, а также порядок приема в государственную собственность Красноярского края имущества, безвозмездно передаваемого из муниципальной собственности. Передача краевого имущества в муниципальную собственность производится на основании предложений главы муниципального образования или органов государственной власти Красноярского края. Решение о передаче краевого имущества в муниципальную собственность принимается высшим исполнительным органом государственной власти края в месячный срок с момента поступления предложения о передаче. В случаях, когда в соответствии с краевыми законами для отчуждения краевого имущества требуется согласие Законодательного Собрания края, высший исполнительный орган государственной власти края издает правовой акт о передаче краевого имущества в муниципальную собственность в месячный срок с момента принятия Законодательным Собранием края решения о согласовании передачи.
В 2008 году в Красноярском крае впервые разработан и утвержден среднесрочный финансовый план на 2008—2010 годы. И на основе этого плана был сформирован первый трехлетний бюджет края на 2009-2011 годы, утвержденный Законом Красноярского края от 04.12.2008 года № 7-2558 «О краевом бюджете на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов». Предполагалось, что более 70 процентов расходов краевого бюджета составят средства, направляемые на реализацию трехлетних ведомственных программ развития социальных отраслей и реального сектора экономики. При этом значительная часть расходов бюджета традиционно будет направлена в образование, медицину, социальную защиту, культуру и спорт. В целом бюджет Красноярского края имеет социальную направленность, ориентированную на поддержку социально незащищенных граждан, и призван обеспечить оптимизацию затрат на функционирование отраслей бюджетной сферы при обеспечении выполнения гарантированных обязательств государственных и муниципальных органов власти. Это требует от бюджетного сектора более рационального и эффективного использования финансовых средств60.
За первую половину 2009 года в Закон края № 7-2558 «О краевом бюджете на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов» было внесено 5 поправок. Необходимость внесения большинства изменений (корректировки доходов и расходов) была обусловлена существенным изменениями финансовых условий, что, в свою очередь, потребовало корректировки параметров прогноза социально-экономического развития края, бюджетной политики и, соответственно, параметров бюджета. Кроме того, Законом Красноярского края от 26.05.2009 года № 8-3222 были признаны утратившими силу положения закона Красноярского края «О краевом бюджете на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов» в части, касающейся планового периода. Теперь указанный закон называется – «О краевом бюджете на 2009 год».
В целях восполнения пробелов Закона Красноярского края от 24.06.2004 года № 11-2051 «О государственных гарантиях Красноярского края» был принят Закон Красноярского края от 29.01.2009 года № 8-2839 (ред. от 07.07.2009) «О порядке предоставления государственных гарантий Красноярского края», регулирующий порядок предоставления государственных гарантий Красноярского края. Об этом законе будет вестись разговор в разделе 11 настоящих материалов.
***
Если рассматривать законодательство других субъектов в сфере бюджетных отношений, то можно сказать, что оно практически идентично законодательству Красноярского края. Во всех регионах действуют законы «О межбюджетных отношениях», «О бюджетном процессе» и т.п.
В субъектах Российской Федерации вопросы финансового контроля затрагиваются в законах разных типов. Первый тип образуют конституционные акты субъектов Федерации. Во всех конституциях и уставах субъектов Федерации содержатся общие нормы об органах, осуществляющих финансовый контроль. Ко второму типу относятся законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, принятые практически во всех субъектах Федерации. В этих законах имеются статьи или главы о финансовом контроле. Третий тип актов составляют законы о счетных (контрольно-счетных) органах (палатах). К четвертому, редко встречающемуся типу, типу относятся специальные законы о финансовом контроле (Республика Саха (Якутия), Республика Карелия).
Специфично построена система соответствующего законодательства тех субъектов Федерации (Республика Татарстан, Камчатская область), в которых приняты бюджетные кодексы, объединяющие законодательство о бюджетном процессе, межбюджетных отношениях, государственном долге в одном акте. Вероятно, к этому опыту можно и нужно присмотреться, но скорее на перспективу. Бюджетная система субъектов Федерации, как и России в целом, в частности система межбюджетных отношений, уже больше десяти лет находится в процессе постоянного реформирования. Кодекс – форма организации законодательства, уместная все-таки для устоявшейся отрасли права. «Лавину» поправок лучше направлять на более компактные акты. Перестраивать сложнее организованный кодекс будет труднее.
Дополнительные сложности в подготовке Бюджетного кодекса именно в Красноярском крае создает и его пост-объединительное состояние. Бюджетное законодательство края под влиянием этого фактора будет находиться в течение какого-то времени в движении. Так, в начале декабря 2008 года Законодательным Собранием края был принят Закон Красноярского края от 04.12.2008 № 7-2489 «О некоторых вопросах правового регулирования межбюджетных отношений на территории Красноярского края». Принятие данного Закона повлекло изменение действующих актов законодательства Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа (например, Закона Красноярского края от 10.07.2007 № 2-317 «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае», а также признание утратившими силу некоторых актов законодательства Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа).
Основанием для внесения изменений стала в частности необходимость распространения действия бюджетных законов края на территорию Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского муниципальных районов. В действующей редакции Закона края «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае» сохраняется ситуация, когда регулирование межбюджетных отношений на территории Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского муниципальных районов осуществляется согласно законодательству Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа соответственно. Такое положение было обусловлено необходимостью сохранения достигнутого уровня бюджетной обеспеченности данных муниципальных районов, что представлялось невозможным в случае включения их в единую систему межбюджетных отношений в крае сразу после объединения трех субъектов Федерации.
В целях недопущения социальной напряженности и сохранения уровня бюджетной обеспеченности Закон края «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае» не был до сих пор распространен на территории Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского муниципальных районов. Кроме того, Красноярский край в 2008 году еще получал дотации из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, рассчитанных раздельно для Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов. С 2009 года Красноярский край уже не является получателем данных дотаций и вынужден самостоятельно обеспечивать перераспределение ресурсов.
Важно отметить, что 5 июня 2008 года был принят новый Устав края, а в июле 2008 года - Закон № 6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края», в соответствии с которыми произошли изменения в системе органов исполнительной власти края. Данные изменения, касающиеся наименования органов исполнительной власти края и их структуры, поэтому необходимо внести изменения практически во все акты в сфере регулирования бюджетных правоотношений края.
Положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, связывающие предоставление субвенций местным бюджетам с фондом компенсаций, делают возможным как создание самостоятельного закона края о фонде компенсаций в рамках краевого бюджета, так и включение отдельного раздела в Закон края «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае».
Кроме того, в настоящее время можно отметить известное несовершенство законодательства края в данной сфере:
Законодательством края вопрос нормативного регулирования процесса (порядка) проведения проверок за осуществлением органами местного самоуправления делегированных полномочий никак не урегулирован. Это, по мнению Министерства внешних связей и инвестиционной политики Красноярского края, существенно затрудняет процесс проведения данных проверок. Поэтому требуется определить либо законами края, либо на их основе подзаконными актами порядок, сроки и периодичность проведения проверок за исполнением органами местного самоуправления муниципальных образований края переданных им государственных полномочий.
Как отмечает Министерство экономики и регионального развития Красноярского края, установленная Законом Красноярского края от 10.02.2000 г. № 9-627 «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития в Красноярском крае» продолжительность прогнозного периода (5 лет) не соответствует существующей практике (3 года). Не определена взаимосвязь прогнозной и плановой деятельности, прогнозных и плановых документов. Не определена структура программы социально-экономического развития края, процедуры ее утверждения, мониторинга, корректировки. Не отражена существующая на практике система планирования края, включающая ведомственные целевые программы и программы социально-экономического развития муниципальных образований. В такой ситуации можно поставить вопрос о принятии нового закона края, регулирующего данные правоотношения. Однако поскольку прогнозно-плановая деятельность субъекта Федерации и документы прогнозирования и планирования регионального уровня являются элементом общегосударственной системы прогнозирования и планирования, новый закон края, регулирующий вопросы прогнозирования и планирования должен быть согласован с соответствующим федеральным законодательством. На сегодняшний день в связи с существенными изменениями государственной системы прогнозирования и планирования действующий Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» устарел. В настоящее время Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации ведется работа над проектом нового федерального закона «О прогнозировании и стратегическом управлении», который установит организацию и основные принципы государственного прогнозирования и стратегического планирования, порядок осуществления и полномочия участников процесса государственного стратегического планирования. Концепция закона проходит согласование в Правительстве Российской Федерации. Поэтому для обеспечения соответствия краевого и федерального законодательства принятие нового краевого закона о государственном прогнозировании и планировании целесообразно лишь после принятия соответствующего федерального закона61.
***
Учитывая, что содержательные параметры бюджетного законодательства жестко заданы федеральными законами, прежде всего Бюджетным кодексом Российской Федерации, законодательством о государственных предприятиях и др., органы государственной власти Красноярского края обязаны соблюдать «строгие рамки» при построении краевого законодательства в данной сфере. Именно поэтому большинство изменений и перестроений краевых законов обусловлено изменениями федерального законодательства. Что касается возможностей перехода на новую организацию законодательства (его максимальную консолидацию или даже кодификацию), то такие практические решения по этим вопросам еще, как представляется, не созрели, особенно применительно к бюджетному законодательству.
Как видим, бюджетное законодательство есть система регулирования, которая находится в состоянии перманентной переналадки. Законодатель не может сказать себе, что принятие таких-то бюджетных законов позволит «забыть» о законотворческой работе по данным вопросам на долгий период. Необходимость поддержания бюджетного законодательства в актуальном состоянии обусловлена и изменчивостью соответствующего федерального законодательства, и цикличностью принятия и действия законов-бюджетов и зависящих от них законов, и изменчивостью социально-экономической ситуации, заставляющей прибегать к ревизии законов внутри циклов. Вероятно, надо обобщить опыт технологии рассмотрения и принятия законодательно-бюджетных решений, внеся соответствующие уточнения в процедурные акты и законодательных, и исполнительных органов государственной власти Красноярского края.
Постоянные изменения и обновление бюджетного законодательства порождают своеобразные проблемы у правоприменителей (несвоевременное изменение регионального законодательства в связи с изменением федерального, неясность норм краевых законов и т.п.). В такой ситуации необходимо каждые полгода готовить экспертно-аналитические записки (своеобразные комментарии) о состоянии бюджетного законодательства для органов государственной власти края и органов местного самоуправления, разъясняющие новые положения федеральных и краевых правовых актов, а также порядок их применения.
Закон Красноярского края № 8-220 от 17.01.1996 (ред. от 18.06.2009) «Об управлении государственной собственностью Красноярского края» и Закон Красноярского края от 10.10.1996 № 11-341 (ред. от 28.06.2007) «О государственной казне Красноярского края» следует признать морально устаревшими. Включенные в их первоначальные варианты нормы отстали на одно-два поколения от соответствующих норм федерального законодательства. Видимо, целесообразно будет отказаться от внесения в данные законы поправок «с целью приведения в соответствие» и подготовить проекты новых законов края данной тематики. Работа в этом направлении осуществляется Законодательным Собранием края.