Законодательное собрание Красноярского края

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 ... 6 7 8 9 10 11 12 13 ... 29

4.13. Коренные малочисленные народы

Согласно пункту «в» регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств находится в ведении (исключительном) Российской Федерации. Но с соответствии с пунктами «б» и «м» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации соответственно «… защита прав национальных меньшинств…» и «защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей» находятся уже в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Последняя формулировка, правда, в несколько расширенном ее варианте использована и в части 2 статьи 26.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ: «К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов:… 54) организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации».

В статье 2 Федерального закона от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» в числе слагаемых законодательства соответствующей тематики упоминаются и законы субъектов Российской Федерации. В нескольких иных статьях этого Федерального закона прямо упомянуты немногочисленные и преимущественно «точечные» темы (предметы), по которым могут приниматься законы субъектов Федерации (заметное ограничение полномочий субъектов Федерации в данной сфере было произведено при редактировании Федерального закона от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» в 2004 году). С этой точки зрения идеология Федерального закона от 20.07.2000 № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» несколько отличается. В данном Федеральном законе (пункт 1 статьи 4) законы субъектов Российской Федерации также названы составной частью законодательства об общинах коренных малочисленных народов. Но по тексту этого акта в редких случаях указывается конкретных «точечный» предмет регулирования законов субъектов Федерации. Чаще эти законы упоминаются в связке с федеральными законами: указывается, что такой-то вопрос регулируется и федеральными законами, и законами субъектов Федерации без указания пределов каких-то регулирования первых и вторых актов. В абзаце 1 статьи 2 Федерального закона от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» законы субъектов Федерации, опять-таки, упоминаются в числе источников соответствующего права. Если не принимать во внимание пару-тройку «ритуальных» упоминаний законов субъектов Российской Федерации по тексту анализируемого Федерального закона, то в других положениях этого акта к предмету законов субъектов Федерации отнесены лишь два так называемых мелкотемных вопроса (статья 3 и абзац 5 статьи 10).

Забегая несколько вперед, отметим, что в условиях известной сложности определения границ полномочий субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию отношений данной сферы, системы соответствующего регионального законодательства «заинтересованных» субъектов Федерации существенно отличаются.

В Красноярском крае действует Закон Красноярского края от 01.07.2003 № 7-1215 (ред. от 22.05.2008 № 5-1651) «Основы правовых гарантий коренных малочисленных народов Севера Красноярского края». В данном Законе указано, что его действие распространяется на лиц, относящихся к малочисленным народам, постоянно проживающих в местах традиционного расселения и хозяйственной деятельности малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами, а также на лиц, относящихся к старожильческому населению, постоянно проживающему в местах традиционного расселения и хозяйственной деятельности малочисленных народов.

К закрепленным в анализируемом Законе общим положениям отнесены возможность разработки и реализации краевых и муниципальных целевых программы возрождения, сохранения и развития малочисленных народов и бюджетные ассигнования на экономическое и социально-культурное развитие малочисленных народов, которые могут быть предусмотрены при подготовке и утверждении бюджетов края и муниципальных образований.

Три главы данного Закона (II-IV) посвящены в соответствии с их заголовками «социально-экономическому развитию малочисленных народов», «социально-культурному развитию малочисленных народов», «основам местного самоуправления, системам представительства и защиты прав малочисленных народов». В первой их этих глав речь идет о традиционных отраслях хозяйствования и территориях традиционного природопользования малочисленных народов, а также, что несколько неожиданно для главы с таким заголовком, о праве достигших призывного возраста лиц, относящихся к малочисленным народам, на замену действительной военной службы альтернативной службой «в соответствии с федеральным законодательством». В следующую главу помещены статьи о системе образования, подготовке национальных кадров, языке, развитии национальной культуры, медицинском обслуживании малочисленных народов. Последняя из названных глав анализируемого Закона касается вопросов специфики организации на территориях проживания малочисленных народов местного самоуправления (так сказано в заголовке статья 20 Закона, однако, по тексту этой статьи и прочих статей данной главы речь идет не о местном самоуправлении в целом, а о территориальном общественном самоуправлении) и вопросов образования общин малочисленных народов, а также советов представителей малочисленных народов, которые «образуются» при Совете администрации края, при органах местного самоуправления.

Еще одним законом указанной тематики является Закон Красноярского края 06.07.2004 № 11-2212 (ред. от 20.03.2008 № 5-1467) «О государственной поддержке традиционных отраслей хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера Красноярского края». В данном Законе говорится о поддержке органами государственной власти в отношении: 1) общин коренных малочисленных народов Севера Красноярского края; 2) организаций, основными видами деятельности которых являются осуществление традиционного хозяйствования и занятие промыслами коренных малочисленных народов и в которых более половины рабочих мест занято лицами из числа коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории Красноярского края; 3) индивидуальных предпринимателей, основными видами деятельности которых являются осуществление традиционного хозяйствования и занятие промыслами коренных малочисленных народов Севера Красноярского края. В соответствии с данным Законом к поддерживаемым «традиционным видам деятельности» отнесены: оленеводство; охота и рыболовство; побочное лесопользование, и «иные виды традиционной деятельности». К мерам поддержки органами государственной власти Красноярского края предоставление льгот по налогообложению; предоставление субсидий из краевого бюджета на основании краевых целевых программ; предоставление бюджетных инвестиций, бюджетных кредитов; размещение государственных заказов для нужд Красноярского края; образование территорий традиционного природопользования; защита мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера на территории Красноярского края; материально-техническое обеспечение ведения традиционных видов деятельности; организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров соответствующих отраслей традиционной деятельности т др. В статье 4 данного Закона сказано, что субъекты, помощь которым предусмотрена Законом, освобождаются от уплаты налога на имущество организаций и транспортного налога, но «в соответствии с Законами края «О транспортном налоге» и «О налоге на имущество организаций».

Действующих утвержденных именно законами края целевых программ данной тематики нет. Последней такой программой была программа, утвержденная Законом Красноярского края от 20.12.2007 № 4-1174 (ред. от 18.11.2008 № 7-2453) «О краевой целевой программе «Коренные малочисленные народы Севера» на 2008 год».

Не утратили своей юридической силы регулирующие статус коренных малочисленных народов законы бывших автономных округов на территории Красноярского края: Закон Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 29.04.2003 № 183-ОкЗ «О языках коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа»; Закон Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 29.04.2003 № 184-ОкЗ «О гарантиях основных прав коренных малочисленных народов Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа»; Закон Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 06.06.2003 № 187-ОкЗ «О традиционных видах хозяйствования коренных малочисленных народов Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа»; Закон Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 29.11.2004 № 317-ОкЗ «О народных художественных помыслах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа»; Закон Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 07.12.2005 № 94-ОкЗ «О наделении органов местного самоуправления Таймырского (Долгано-Ненецкого) муниципального района отдельными государственными полномочиями в области национальной политики и развития традиционных видов хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера»; Закон Эвенкийского автономного округа от 16.10.2000 № 178 «Об общинах коренных малочисленных народов Севера в Эвенкийском автономном округе»; Закон Эвенкийского автономного округа от 22.11.2006 № 660 «О языках коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории Эвенкийского автономного округа». Сохраняют свою силу и Закон Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 04.01.2003 № 158-ОкЗ «Об оленеводстве», как и Закон Эвенкийского автономного округа от 06.05.1999 № 141 «О северном оленеводстве в Эвенкийской автономном округе», которые под определенным углом зрения также могут быть причислены к законам о коренных малочисленных народах.

***

Если бы субъекты Российской Федерации при построении своего законодательства о коренных малочисленных народах исходили из структуры федерального законодательства указанной тематики, то они должны были принять законы о гарантиях прав коренных малочисленных народов, об организации общин коренных малочисленных народов, о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов (последние два акта, если бы они копировали предмет одноименных федеральных актов, следовало бы конструировать в качестве распространяющих свое действие только на территории Севера, Сибири и Дальнего Востока, в то время как первый закон, будучи аналогом соответствующего федерального закона, должен бы был действовать на любых территориях проживания коренных малочисленных народов). Однако законодательство субъектов Федерации о коренных малочисленных народах обычно имеет структуру, не повторяющую структуру федерального законодательства указанной тематики. При этом региональные законы именно трех указанных тематик, а также региональный закон, подобный Закону Красноярского края 06.07.2004 № 11-2212 «О государственной поддержке традиционных отраслей хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера Красноярского края», являются, скажем так, «стандартными» для систем законодательства субъектов Российской Федерации, в которых осуществляется законодательное регулирование анализируемых вопросов. Впрочем, нельзя сказать, что и эти законы принимаются в подавляющем большинстве соответствующих субъектов Российской Федерации. Принимаемые во многих регионах законы о территориях компактного проживания коренных малочисленных народов, как представляются, логичнее относить к категории законов избирательных, но не о статусе коренных малочисленных народов.

Системы законодательства о коренных малочисленных народах, сложившиеся в субъектах Российской Федерации, можно бы было разделить, с известной долей терминологической условности, на комплексные и фрагментарные.

Комплексная система законодательства предполагает «набор» законов, предмет которых более или менее перекрывает предмет регулирования федеральных законов аналогичной тематики. При этом можно выделить две разновидности этой системы: «комплексную минимальную» (ее образуют «стандартные» законы о гарантиях прав, об общинах, о территориях традиционного пользования и еще, пожалуй, о государственной поддержке, предмет которых ориентирован на предмет соответствующих федеральных законов, впрочем, часто комплект этих «стандартных» законов у субъекта Федерации неполный) и комплексную максимальную (система законодательства складывается из указанных выше «стандартных» законов и большого количества «частных» законов, посвященных каким-то отдельным вопросам статуса коренных малочисленных народов).

«Комплексная минимальная» система законодательства встречается не так уж часто, поскольку в небольшом числе субъектов Федерации законодательные органы считают возможным с позиций, совпадающих с позицией федерального законодателя, регламентировать отношения в этой сфере. Так, в Амурской области приняты региональные законы о гарантиях прав коренных малочисленных народов и о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов, но нет закона об общинах коренных малочисленных народов; в Ненецком автономном округе приняты «стандартные» законы об общинах и территориях традиционного природопользования, но отсутствует «общий» закон о гарантиях прав коренных малочисленных народов (в данном округе принят еще тот самый закон о государственной поддержке традиционных видов хозяйствования и промыслов).

В избравших «комплексную максимальную» систему законодательства субъектах Федерации принимаются «стандартные» законы-аналоги федеральных, но и какие-то иные законы «частной» тематики. Например, Республике Саха (Якутия) действуют законы о правовом статусе коренных малочисленных народов (схож с точки зрения конструкции с федеральным и региональными законами о гарантиях прав коренных малочисленных народов), о территориях традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности, о родовой, родоплеменной общине, но и законы о перечне коренных малочисленных народов^³⁸ и местностях их проживания, о статусе языков коренных малочисленных народов, о статусе национального административно-территориального образования в местностях компактного проживания коренных малочисленных народов и некоторые другие законы. Похожую структуру имеет и законодательство Ханты-Мансийского автономного округа – Югры. Правда, в данном округе не принят «общий» закон о гарантиях прав коренных малочисленных народов, но приняты законы об общинах, территориях традиционного природопользования и о поддержке организаций, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами, «частные» же законы округа данной группы многочисленны и разнообразны. В Ханты-Мансийском автономном округе – Югре приняты, например, законы о традиционных видах деятельности, о языках, о фольклоре, о святилищах коренных малочисленных народов, о поддержке средств массовой информации, издаваемых (выпускаемых) на языках коренных малочисленных народов.

Фрагментарные региональные системы законодательства о коренных малочисленных народах складываются тогда, когда в субъекте Федерации принимаются преимущественно «частные» законы, «стандартные» же законы совсем не принимаются либо принимается только один-два из них, причем не «общий» закон о гарантиях прав, а те же специализированные законы об общинах или о территориях традиционного природопользования. Примером фрагментарной региональной системы законодательства может служить система законов, сложившаяся в Хабаровском крае. В 2000 году был принят Закон Хабаровского края от 26.09.2000 № 242 «О признании утратившим силу Закона Хабаровского края «Об общине коренных малочисленных народов Хабаровского края». Соответствующая законодательная формулировка гласила: «Признать утратившим силу Закон Хабаровского края «Об общине коренных малочисленных народов Севера» от 29.05.1996 № 46 в связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 20.07.2000 № 104-ФЗ». В 2002 году был признан утратившим силу и Закон Хабаровского края от 24 декабря 1999 года № 173 «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае» (в тексте нормативной формулировки мотивы признания данного Закона утратившим силу не приведены, но это признание последовало через девять месяцев после принятия федерального закона такой же тематики). Сегодня в Хабаровском крае, по сути, действуют только обстоятельный, но «частный» закон об уполномоченном представителе коренных малочисленных народов Севера^³⁹ и «технический» закон о порядке и сроках направления сообщений общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. В Магаданской области также не приняты законы, которые выше были названы «стандартными», там действуют такие «частные» законы, как закон о единовременных выплатах женщинам из числа коренных малочисленных народов Севера в связи с беременностью и рождением ребенка и о гарантиях лицам, не относящимся к коренным малочисленным народам, но постоянно проживающим в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. В регионах с фрагментарной системой законодательства считают нецелесообразным либо, можно предположить, даже неправомерным осуществление правового регулирования прав коренных малочисленных народов, отрегулированным федеральным законодательством.

Особого разговора заслуживают системы законодательства о коренных малочисленных народах тех субъектов Российской Федерации, в которых пошли по пути объединения в одном законе всех (почти всех) нормативных предписаний «стандартной» для этой сферы тематики: гарантий прав, общин, территорий традиционного природопользования и государственной поддержки, а иногда и некоторых дополнительных «частных» вопросов. Такой акт может быть вообще единственным касающимся коренных малочисленных народов законом региона, но иногда наряду с ним могут приниматься какие-то законы с более узким предметом. К подобного рода системам законодательства принадлежит, например, система Мурманской области. В данном субъекте Федерации действует единственный Закон от 24.06.2008 № 984-01-ЗМО, озаглавленный «О государственной поддержке коренных малочисленных народов Севера в Мурманской области, осуществляющих традиционные виды хозяйственной деятельности и традиционные промыслы». Однако этот Закон имеет своим предметом практически все вопросы статуса коренных малочисленных народов, «стандартно» регулируемые законами субъектов Федерации. Систему законодательства Красноярского края о коренных малочисленных народах (без действующих законов бывших входивших в край автономных округов), формально представленную двумя законами (об основах правовых гарантий и о государственной поддержке традиционных отраслей хозяйствования), в целом можно отнести к системам последнего типа. При конструировании Закона Красноярского края от 01.07.2003 № 7-1215 «Основы правовых гарантий коренных малочисленных народов Севера Красноярского края» была предпринята попытка объединить в нем положения, восходящие к предписаниям трех федеральных законов (о гарантиях прав, об общинах, о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов).

Попытка объединения нормативных предписаний (по крайней мере, важных для данной сферы) в одном законе может привести к различным результатам. Следствием таких усилий может быть создание и консолидированного акта, и акта рамочного, и даже акта декларативного. Как представляется, пока ни в одном из субъектов Российской Федерации, включая Красноярский край, делающих ставку в организации правового регулирования на один комплексный закон, не удалось принять этот закон в виде консолидированного акта. Эти законы получаются в лучшем случае рамочными, значительную часть их содержания образуют декларативные положения. С известной точки зрения можно даже говорить о том, что такие законы в немалой степени имеют имитационный характер, поскольку содержат положения, которые не несут прямой регулирующей нагрузки и не предполагают какого-то своего развития в других законах. Однако однозначный диагноз причинам такого положения вещей поставить не так-то просто. Думается, что только отчасти можно говорить о «недоработках» регионального законодателя в этой сфере. Корень проблемы в нехватке представлений об установленных федеральным законодательством границах законотворческих полномочий субъектов Российской Федерации в данных вопросах. Соответствующее федеральное законодательство недостаточно четко и определенно, развернутых научных (научно-практических) интерпретаций его содержания нет. Имеются, как указывалось, субъекты Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы, но законодательные органы соответствующих регионов не считают возможным осуществлять собственное регулирование статуса этих народов.

Агентство по поддержке коренных малочисленных народов Севера внесло предложение по принятию Закона Красноярского края «О защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Красноярского края». Данный Закон призван установить общие понятия, принципы, приоритеты защиты коренных малочисленных народов, основные формы и механизмы их государственной поддержки, конкретные полномочия органов власти края в сфере защиты исконной среды обитания, основы регулирования взаимоотношений коренных малочисленных народов и промышленных природопользователей, ведения учета данных о коренных малочисленных народов, решить вопрос определения круга лиц, на которых распространяются положения законодательства о коренных малочисленных народов и другие базовые вопросы в сфере защиты интересов коренных малочисленных народов.

На основе базового закона «О защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Красноярского края» следует принять:

Закон края «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов, проживающих в Красноярском крае»;

Закон края «Об оленеводстве в Красноярском крае»;

нормативный правовой акт края (форма не предложена) «О взаимоотношениях коренных малочисленных народов Красноярского края и промышленных природопользователей, в том числе недропользователей». В указанном правовом акте края должны найти отражение следующие вопросы: проведение оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на исконную среду обитания, традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы коренных малочисленных народов; проведение этнологической экспертизы; заключение соглашений между организациями коренных малочисленных народов и промышленных природопользователей (недропользователей); возмещение ущерба, причиненного исконной среде обитания и традиционному образу жизни^⁴⁰.

Кроме того, Агентством по поддержке коренных малочисленных народов Севера внесены предложения по усовершенствованию подзаконных актов края^⁴¹.

***

Современное состояние законодательства Красноярского края о коренных малочисленных народах сложно однозначно оценивать. Оно, возможно, в целом менее развито, чем законодательство некоторых субъектов Федерации, принимающих большое число разнообразных законов данной тематики (Республика Саха (Якутия), Сахалинская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономный округа), но в то же время более развито по сравнению с законодательством субъектов Федерации, в которых отказываются от комплексного законодательного регулирования статуса коренных малочисленных народов (Хабаровский края, Магаданская область, Чукотский автономный округ). Однако для однозначных ответов ни вопрос, должен ли быть расширен или сужен предмет регулирования законов края о коренных малочисленных народах, ни на вопрос, оптимальным ли является сегодняшний «набор» законов Красноярского края и оптимальна ли их конструкция, недостаточно теоретического и эмпирического материала.

Так, можно отметить, что за основу Закона Красноярского края от 01.07.2003 № 7-1215 «Основы правовых гарантий коренных малочисленных народов Севера Красноярского края» взят Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». Но указанный Федеральный закон не построен как «северно-сибирско-дальневосточный». В отличие от Федерального закона от 20.07.2000 № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и Федерального закона от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», его действие распространяется на всю территорию Российской Федерации (соответствующее региональное законодательство принимается, например, и в Республике Дагестан). Следовало ли в заголовке и тексте двух первых статей анализируемого Закона края подавать его как рассчитанный на применение в отношении «северных» народов и территорий края (при том, что не вся территория Красноярского края относится к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, но вся она является российской и сибирской), а в пункте 1 статьи 3 указывать: «Действие настоящего Закона распространяется на лиц, относящихся к малочисленным народам, постоянно проживающих в местах традиционного расселения и хозяйственной деятельности малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами, а также в иных районах Красноярского края»? Формулировка в контексте положений Закона в целом допускает разные толкования: толи Закон применяется в отношении только «северных» народов, хотя бы и проживающих на иных (несеверных) территориях края, толи в отношении всех коренных малочисленных народов, проживающих на всей территории края. Зачем вообще понадобилось введение в этом Законе понятия «Север Красноярского края», юридически нестрого привязываемого к известным федеральному законодательству понятиям «районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности», если федеральное законодательство анализируемой тематики охватывает всю территорию Красноярского края, ибо оно либо общероссийское, либо «сибирское»? Эти вопросы нуждается в прояснении.

Как представляется, в рамках усилий по интегрированию законодательства бывших автономных округов на территории края в законодательство Красноярского края не обойтись без работ по реформированию действующего законодательства края о коренных малочисленных народах. Соответствующая деятельность не может вестись без теоретической (теоретико-прикладной) оценки законотворческих полномочий субъектов Федерации в этой сфере, отсеивания законотворческих полномочий по установлению декларативных и реально регулирующих предписаний, без последующего моделирования системы законодательства края о коренных малочисленных народах. Обсуждение предлагаемых моделей не может не включать публичную дискуссию, в которой сапным активным образом должны участвовать организации, представляющие коренные малочисленные народы, органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

Blog

Законодательное собрание Красноярского края

Содержание