Законодательное собрание Красноярского края

Вид материала

Закон

Содержание Закон Красноярского края от 26.05.2009 № 8-3290 «О порядке разграничения имущества между муниципальными образованиями края».

Подобный материал:

• Gutter=47> Законодательное Собрание Красноярского края Правительство Красноярского, 275.67kb.
• Законодательное собрание красноярского края, 183.49kb.
• Законодательное собрание забайкальского края постановление, 293.25kb.
• Законодательное собрание красноярского края, 105.32kb.
• Законодательное собрание красноярского края, 309.61kb.
• О концепции программы социально-экономического развития пермского края в 2006-2010, 508.31kb.
• Законодательное собрание красноярского края, 90.4kb.
• Постановления Правительства Красноярского края от 29. 12. 2009 n 674-п Об утверждении, 205.07kb.
• О реализации закона красноярского края о награждении, 169.76kb.
• Доклад председателя правления Региональной общественной организации "Профессорское, 253.43kb.

Закон Красноярского края от 23.05.2006 № 18-4751 (ред. от 10.07.2008) «О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма на территории края»;

- в сфере трудовых отношений:

Закон Красноярского края от 25.06.2004 № 11-2090 (ред. от 15.03.2007) «О социальном партнерстве»;

Закон Красноярского края от 29.06.1999 № 7-419 (ред. от 06.12.2007) «Об охране труда в Красноярском крае»;

- в градостроительной сфере, в области земельных и природоресурных отношений:

Закон Красноярского края от 24.04.2008 № 5-1581 (ред. от 18.06.2009) «О регулировании земельных отношений в Красноярском крае»;

Закон Красноярского края от 19.10.2006 № 20-5213 (ред. от 27.09.2007) «О составе и содержании проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании схемы территориального планирования края, документов территориального планирования муниципальных образований края»;

Закон Красноярского края от 27.06.2006 № 19-4948 (ред. от 27.09.2007) «О составе и порядке подготовки документов территориального планирования муниципальных образований края, о составе и порядке подготовки планов реализации таких документов»;

Закон Красноярского края от 28.04.2005 № 14-3363 (ред. от 26.06.2009) «О порядке предоставления и пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Красноярского края»;

Закон Красноярского края от 06.12.2005 № 16-4166 (ред. от 27.09.2007) «О составе, порядке деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки»;

Закон Красноярского края от 08.12.2006 № 20-5479 (ред. от 27.09.2007) «О предельной численности лиц, зарегистрированных на части территории населенного пункта, при проведении публичных слушаний по проекту генерального плана поселения, генерального плана городского округа»;

Закон Красноярского края от 06.12.2007 № 3-804 «Об охране окружающей среды в Красноярском крае»;

- в области сельского хозяйства:

Закон Красноярского края от 20.12.2007 № 4-1152 «О правилах использования лесов для ведения охотничьего хозяйства»;

Закон Эвенкийского автономного округа от 06.05.1999 № 141 (ред. от 02.10.2008) «О северном оленеводстве в Эвенкийском автономном округе».

- в области обеспечения безопасности и охраны прав граждан:

Закон Красноярского края от 10.02.2000 № 9-631 (ред. от 18.06.2009)» О защите населения и территории Красноярского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

Закон Красноярского края от 20.06.1995 № 6-129 (ред. от 02.10.2008) «Об охране общественной нравственности»;

Закон Красноярского края от 02.11.2001 № 16-1558 (ред. от 07.07.2009) «О резервах материально-технических ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Красноярского края»;

Закон Красноярского края от 25.02.2005 № 13-3158 (ред. от 25.10.2007); «О радиационной безопасности населения края»;

Закон Эвенкийского автономного округа от 01.07.2005 № 512 «О пожарной безопасности в Эвенкийском автономном округе»;

Закон Красноярского края от 31.10.2002 № 4-608 (ред. от 18.06.2009) «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

- в сфере торговли, транспорта, предоставления коммунальных услуг:

Закон Красноярского края от 25.05.2007 № 1-32 «Об организации розничных рынков на территории Красноярского края»;

Закон Красноярского края от 22.12.1998 № 5-230 (ред. от 30.10.2008) «Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае»;

Закон Красноярского края от 15.09.1999 № 8-463 (ред. от 10.12.2002) «Об энергосбережении на территории Красноярского края»;

- в сфере обеспечения прав отдельных категорий граждан:

Закон Красноярского края от 01.07.2003 № 7-1215 (ред. от 22.05.2008) «Основы правовых гарантий коренных малочисленных народов Севера Красноярского края»;

Закон Красноярского края от 02.11.2000 № 12-961 (ред. от 07.07.2009) «О защите прав ребенка»; Закон Эвенкийского автономного округа от 08.09.2005 № 517 (ред. от 18.12.2008) «О защите прав ребенка».

- в сфере предоставления публичных услуг населению в области культуры, библиотечного обслуживания, молодежной политики, ритуальных услуг

Закон Красноярского края от 28.06.2007 № 2-190 (ред. от 07.07.2009) «О культуре»;

Закон Красноярского края от 07.12.2001 № 16-1636 (ред. от 06.03.2008) «О физической культуре и спорте в Красноярском крае»;

Закон Красноярского края от 08.12.2006 № 20-5445 (ред. от 20.12.2007) «О государственной молодежной политике Красноярского края»;

Закон Красноярского края от 17.05.1999 № 6-400 (ред. от 29.03.2007) «О библиотечном деле в Красноярском крае»;

Закон Красноярского края от 24.04.1997 № 13-487 (ред. от 30.09.2002) «О семейных (родовых) захоронениях на территории Красноярского края»;

В четвертый блок законов Красноярского края можно также включить акты, которые определяют порядок распределения публичного имущества на территории Красноярского края:

Закон Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1732 «О порядке безвозмездной передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в государственной собственности края, и безвозмездного приема имущества, находящегося в муниципальной собственности, в государственную собственность края». Данный краевой акт принят уже с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (См: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2006 г. № 8-П и Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2006 г. № 542-О) и внесенных изменений в Федеральный закон № 122, часто именуемый «законом о монетизации льгот». Порядок передачи имущества из муниципальной собственности в государственную собственность края предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу и согласованных действий между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Органы государственной власти не вправе в одностороннем порядке принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Федерации, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления. Споры же о праве собственности на имущество (о законности нахождения имущества в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности), в отношении передачи которого ставится вопрос в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, разрешаются судами в порядке, установленном действующим законодательством.

Закон Красноярского края от 26.05.2009 № 8-3290 «О порядке разграничения имущества между муниципальными образованиями края». Действие данного акта распространяется не только на процедуру перераспределения имущества с участием вновь образованных муниципальных образований, но и применяется по отношению к муниципальным образованиям, созданными до дня вступления в силу главы 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Полномочия регулировать такой порядок перераспределения имущества, в том числе между «не вновь образованными муниципальными образованиями» регионам предоставил Федеральный законом от 25.12.2008 № 281-ФЗ, которым внесены изменения в часть 11.1 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Решение высшего исполнительного органа государственной власти края об утверждении перечня передаваемого муниципального имущества принимается только в отношении имущества, о передаче которого достигнуто согласие между органами местного самоуправления. Споры о праве собственности на муниципальное имущество, в отношении которого в связи с разграничением полномочий ставится вопрос о передаче из собственности одного муниципального образования в собственность другого муниципального образования, разрешаются судом.

Частный случай перераспределения публичного имущества регулируются Законом Красноярского края от 06.12.2007 № 3-766 (ред. от 18.06.2009) «О разграничении собственности на архивные документы, хранящиеся в муниципальных архивах края, и порядке передачи архивных документов, находящихся в государственной собственности края».

В целях формирования финансово-экономической основы вновь образованного городского поселения Ужур был принят Закон Красноярского края от 26.12.2006 № 21-5538 «О разграничении имущества между муниципальным образованием Ужурский район и муниципальным образованием город Ужур». В данном законе обозначен конкретный перечень объектов, которые передаются из собственности муниципального Ужурского района в собственность городского поселения.

Большой блок законов Красноярского края, который, пусть, на основе смешанного критерия можно оценить как самостоятельный, пятый, образуют законы, имеющие форму «закона-программы». С точки зрения своего содержания они могут быть отнесены к актам финансового и муниципального законодательства, поскольку направлены, в том числе на решение вопросов местного значения, предоставления муниципальных публичных услуг за счет субсидий из краевого бюджета. К числу таких актов относится, например, Закон Красноярского края от 07.12.2007 № 3-914 (ред. от 07.07.2009) «О краевой целевой программе «Обеспечение пожарной безопасности территории Красноярского края» на 2008 - 2010 годы»; Закон Красноярского края от 20.12.2007 № 4-1184 (ред. от 07.07.2009) «О краевой целевой программе «Безопасный город» на 2008 - 2010 годы»; Закон Красноярского края от 25.01.2007 № 21-5715 (ред. от 26.05.09) «О краевой целевой программе «Культура Красноярья» на 2007 - 2009 годы» и немалое число аналогичных законов края.

Особо следует отметить Закон Красноярского края от 06.12.2007 № 3-772 (ред. от 07.07.2009) «О краевой целевой программе «Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления в Красноярском крае» на 2008 - 2010 годы». Программа направлена на создание условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и способствует эффективной реализации органами местного самоуправления закрепленных за ними полномочий. Воплощение поставленной цели обеспечивается финансовой и организационной поддержкой муниципалитетов, стимулированием деятельности органов местного самоуправления в сфере благоустройства (улучшения архитектурного облика городских (сельских) поселений и городских округов, формирования благоприятных условий и комфортного пребывания граждан в сельской местности и городской среде, в том числе обустройства парков, скверов, спортивных площадок, придомовых территорий и территорий, прилегающих к образовательным и медицинским учреждениям); в сфере развития и модернизацию улично-дорожной сети, строительства объектов по утилизации и уничтожению биологических отходов, реформирования муниципальных финансов

В рамках программы проводятся конкурсы «На лучшую организацию работы с населением в местной администрации» и «Лучший муниципальный служащий» (по специальности), порядок проведения которых устанавливается Правительством Красноярского края, а также конкурс «На лучшую организацию работы представительного органа муниципального образования», порядок проведения которого устанавливается Законодательным Собранием Красноярского края.

С определенными оговорками к категории законодательных актов, связанных с регулированием местного самоуправления, можно причислить и Закон Красноярского края Закон Красноярского края от 02.10.2008 № 7-2161 (ред. 23.04.2009) «Об административных правонарушениях», который обеспечивает механизмом административной ответственности исполнение актов органов местного самоуправления.

***

Законодательство края, которое безусловно или с какой-то степенью условности можно отнести к муниципальному (о местном самоуправлении), пожалуй, включает в себя наибольшее число законодательных актов (полномочия, организация и деятельность местного самоуправления в Красноярском крае в той или иной мере затрагиваются в более чем двухстах действующих законов края, причем без учета законов, которыми вносились изменения в эти нормативные правовые акты) и имеет наибольший объем юридического текста по сравнению с законодательством иных отраслей. Несмотря на множественность нормативных и, скажем так, многотемность соответствующих законов, законодательство края в этой сфере можно в целом признать достаточно полным и отлаженным с точки зрения тех параметров, которые задаются ему федеральными законами.

При этом муниципальное законодательство края пребывает в состоянии высокой актуализированности. Оно постоянно обновляется. На это указывает, например, то, что более шестидесяти относящихся к числу муниципальных законов края за последние годы признанны утратившими силу.

Правда, признание недействующими немалого числа «серьезных» законов Красноярского края о местном самоуправлении в период после 2005 г. не есть результат собственных решений регионального законодателя. Это связано с общероссийской реформой местного самоуправления, одной из составных частей которой явилось резкое сужение законодательных полномочий субъектов Федерации в этой сфере.

В связи со сжатием сферы законодательного регулирования субъектов Федерации встал вопрос об определении модели построения нового муниципального законодательства. Субъекты Федерации придерживаются одной из двух таких моделей. Первая их них предполагает принятие комплексных региональных актов, регламентирующих большинство вопросов местного самоуправления. Это не исключает принятие и отдельных тематических муниципальных законов, содержащих объемные блоки норм, например, закон о муниципальной службе, закон о межбюджетных отношениях и т.д. Вторая модель предполагает «точечную» регламентацию тех вопросов организации местного самоуправления, которые отданы Федерацией в ведение ее субъектов. Законодательство Красноярского края ориентировано на вторую модель.

На первый взгляд, преимущественным кажется первый подход, предполагающий наличие комплексного и подробного акта и нескольких тематических законов (как правило, в таких субъектах Федерации количество законов, связанных с местным самоуправлением не больше ста). Однако правотворческая и правоприменительная практика показала, что, включая в свои правовые акты большую долю положений федерального законодательства (дублируя их в своих региональных законах), региональный законодатель оказался заложником нестабильности и текучести федерального законодательства. Если субъектам Федерации, минимализировавшим «переизложение» федеральных норм в своих актах, необходимо откликаться только на изменения федерального законодательства, касающееся предмета их собственного регулирования, то не придерживающимся такой тактики субъектам Федерации необходимо постоянно вносить изменения в региональное законодательство в связи с любым редактированием федеральных законов.

В период реформ местного самоуправления и пореформенный период наиболее значимыми и проблемными были решения, которые принимались по вопросам территориальной организации местного самоуправления.

В Красноярском крае было создано только три вновь образованных поселения, в четырех муниципальных образованиях при изменении границ изменилась численность населения более чем на десять процентов. На основании положений федерального законодательства Законом Красноярского края от 10.08.2005 № 15-3713 (ред. от 29.09.2005) «О формировании органов местного самоуправления отдельных муниципальных образований и их наименованиях» и Законом Красноярского края от 18.03.2005 № 14-3183 «О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования Туруханский район» в этих муниципальных образования были установлены наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, назначены выборы, определено количество депутатов представительных органов первого созыва, а для вновь образованных поселений установлена также структура органов местного самоуправления. Заметим, что Красноярский край как и некоторые другие регионы не воспользовался предоставляемой Федерацией отсрочкой для полноценного введения двухуровневой системы местного самоуправления. И в соответствии с Законом Красноярского края от 20.12.2005 № 17-4316 «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованными муниципальными образованиями края» вновь образованные поселения начали функционировать в полном объеме уже с 01.01.2006.

В целом в период, установленный новым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для решения вопросов территорий и статуса муниципальных образований, краевой законодатель уложился. На некоторые случаи запаздывания и причины этого запаздывания указывалось в подразделе 4.11. настоящих материалов.

С середины 2007 года началась корректировка законов Красноярского края об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований. Большинство законов (из шестидесяти) были изменены в связи с тем, что часть третья статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года разрешала региональному законодателю в переходный период муниципального реформирования утвердить границы муниципальных образований в виде картографического описания (до 01.03.2005). Но при этом не позднее 1 января 2012 года (первоначальный вариант - не позднее 01.01.2007 (затем - не позднее 01.01.2009) границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства. Основной объем работы по описанию границ в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства в крае проведен.

Отмечаются финансовые, ресурсные и организационные проблемы, связанные с наделением некоторых городских населенных пунктов края статусом городских округов при отсутствии к тому достаточных оснований, которые в статье 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» раскрываются через наличие развитой инфраструктуры на территории самого города и прилегающей к ней (районной), позволяющей самостоятельно решать весь комплекс вопросов местного значения и отдельных передаваемых государственных полномочий. Этот подтверждается в том числе и фактом «выраженной дотационности» как некоторых городских округов, так и муниципальных районов, географически окружающие такие городские округа. Не могут быть признаны перспективным предлагаемое органами местного самоуправления некоторых городских поселений наделение их статусом городского округа, поскольку это не согласуется с политикой создания самодостаточных, финансово-стабильных муниципальных образований. Тем не менее, вряд ли можно возложить вину за создание дотационных городских округов на регионального законодателя. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в переходный реформенный период допускал изменение статуса так называемых краевых, областных, республиканских городов только с проведением процедуры выявления согласия населения, выраженного в ходе голосования. Во многих субъектах Российской Федерации опыт проведения такого голосования обнаружил несовпадения мнения населения о предпочтительности самостоятельности города и ресурсного потенциала города и района, не позволяющего выводить район из состава последнего.

На территории городского округа Боготол и Боготольского района (2 марта 2008 года), городского округа Заозерный и Рыбинского района (2 декабря 2007 года) было инициировано голосование населения районов и городских округов по вопросу об изменении статуса городских округов на городские поселения и включение в состав соответствующих районов. Согласие населения было получено на преобразование городского округа Заозерный и включение его в состав Рыбинского района. Население города Боготола и Боготолького района проголосовало против подобного решения. Законом Красноярского края от 20.12.2007 № 4-1125 «О преобразовании муниципального образования город Заозерный» город Заозерный в статусе вновь образованного городского поселения был включен в состав Рыбинского района.

Федеральное законодательство о местном самоуправлении не предусматривает создание городских округов (поселений), состоящих из нескольких городских населенных пунктов. Кроме того, Совет Федерации Федерального Собрания обращает внимание органов государственной власти субъектов Федерации на целевую установку проводимой муниципальной реформы - приближения властного управления к населению и укрепления поселений. Идея создания Красноярской агломерации в связи с этим нуждается в предварительном обсуждении на федеральном уровне для определения концептуальных подходов ее решения.

Общефедеральной является проблема обеспечения полноценного функционирования поселенческого уровня. Существуют объективные и организационные причины, препятствующие эффективной жизнедеятельности нижнего уровня самоуправления. Во-первых, отсутствие длительного эволюционно сформировавшегося (как в Западной Европе, США) опыта самостоятельного управления «естественными»⁴⁵ локальными территориальными коллективами вопросами непосредственного обеспечения собственной жизнедеятельности. Красноярский край входит в число немногих регионов, где двухуровневая модель организации местного самоуправления была воспринята с самого момента образования муниципальной власти в России с начала 90-х годов. Поселенческий уровень власти в той или иной степени самостоятельности (где-то без бюджета, а только со сметой доходов и расходов, являющейся составной частью районного финансового плана) существовал практически на всей территории края и до принятия Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Во-вторых, экономический кризис 90-х и негативные процессы в сельскохозяйственной отрасли отрицательным образом сказались на сельских территориях, что отразилось на финансовом, ресурсном, кадровом и организационном потенциале сельских поселений. Кроме того, в отличие от Европейской части России территория Сибири и особенно районы Крайнего Севра отличаются низкой плотностью населения, удаленностью населенных пунктов друг от друга. Последнее, в том числе с учетом требования статьи 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не позволяет объединять в единое поселение значительно отдаленные населенные пункты. Следствием этого является низкий ресурсный потенциал поселений, поскольку, чем локальнее территория, тем меньше вероятности расположения на ней нескольких прибыльных предприятий, залежей полезных ископаемых, туристических, рекреационных и иных ресурсов (заметим, однако, что локализация в большей степени способствует приближению власти к населению, гибкому следованию органами местного самоуправления историческим, экономическим местным традициям и особенностям). В настоящее время большинство сельских поселений по всей России являются «глубокодотационными», что приводит к снижению качества и разнообразии предоставляемых муниципальных публичных услуг, и, естественно, к умалению фактической самостоятельности органов власти поселений.

В-третьих, в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» декларируется независимость органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов, принцип самостоятельного решения ими собственных вопросов местного значения. Отсюда вытекает, что органы местного самоуправления поселений и района, в состав которого они входят, не подчинены друг другу и сфера их полномочий разведены. Тем не менее, остается немало организационных моментов, влекущих расхождение провозглашаемого принципа независимости поселений и фактической его реализации. Одним из таких весомых факторов является, например, закрепление в федеральном законодательстве положения об осуществлении выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений органами местного самоуправления районов. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, которое производят субъекты Федерации, определяются для каждого поселения в расчете на одного жителя городского, сельского поселения. Дотации же из районных фондов финансовой поддержки поселений распределяются между поселениями, исходя из критерия – «уровень расчетной бюджетной обеспеченности»⁴⁶.

Сложившаяся система формирования, обработки и предоставления статистической информации, зачастую не позволяет краевой власти, в связи с отсутствием полноценной базы сведений в отношении поселений, напрямую работать с поселенческим уровнем власти. Наличие посреднического уровня в виде районной системы власти снижает эффективность взаимодействия с краевыми органами государственной власти. Так, например, Кодинский городской Совет депутатов отмечает потребность в налаживании полного информационного доступа органов власти поселений к актуальной краевой управленческой информации, вовлечение последних в деятельность по разработке целевых программ, законов и иных нормативных актов края, затрагивающих права муниципалитетов⁴⁷.

Укрепление поселенческого уровня власти – одно из приоритетных направлений, выделяемых Законодательным Собранием Красноярского края в дальнейшем развитии краевого законодательства в сфере организации местного самоуправления. Насколько это возможно, в границах, задаваемых федеральными нормами, региональный законодатель создает дополнительные гарантии для обеспечения самостоятельности и самодостаточности поселений. К числу таковых следует отнести, например, наделение органов местного самоуправления городских и сельских поселений государственными полномочиями края по созданию и обеспечению деятельности административных комиссий. Закон Красноярского края от 23.04.2009 № 8-3170 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований края государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности административных комиссий» делегирует органам местного самоуправления городских округов, поселений края и Северо-Енисейского района государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности административных комиссий, включающими в себя: создание административных комиссий, определение их персонального состава и обеспечение деятельности, направленной на рассмотрение дел об административных правонарушениях и составление протоколов об административных правонарушениях в соответствии с Законом края «Об административных правонарушениях». В подведомственность административных комиссий отнесено рассмотрение административных правонарушений, которые посягают на благоустройство территории муниципального образования, общеобязательные правила, устанавливаемые органами местного самоуправления (содержания животных, сбора и вывоза ТБО и мусора) либо за реализацию которых они отвечают (охрана жизни людей на водных объектах, организация предоставления ритуальных услуг, охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры и другие). Таким образом, органы власти поселений получили дополнительные рычаги воздействия на управляемые ими общественные отношения, посредством пресечения и предотвращения нарушения правопорядка в сфере организации непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований.

Характерный для всей территории России испытываемый поселениями дефицит квалифицированных кадров (в том числе, специалистов с экономическим, бухгалтерским, финансовым и юридическим образованием) и отсутствие собственных средств на содержание полнокомплектного штата муниципальных служащих отчасти компенсируется предоставляемой краевой поддержкой. Во-первых, в целях содействия эффективному осуществлению местного самоуправления, оказания помощи в совершенствовании нормативной правовой базы муниципальных образований, качественному проведению реформы местного самоуправления в крае создано Красноярское краевое государственное бюджетное учреждение «Красноярский центр муниципального развития» (раннее - «Консультационно-методический центр»). Центр осуществляет на безвозмездной основе экспертно-аналитическое сопровождение развития муниципальных образований, в том числе подготовку методических рекомендаций, типовых нормативных правовых актов и консультирование органов местного самоуправления по вопросам нормативного правового регулирования деятельности муниципального образования; проведение в установленные сроки юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, составление заключений; разработку рекомендаций по совершенствованию нормативных правовых актов органов местного самоуправления; консультирование органов местного самоуправления по вопросам применения действующего законодательства; разработку индивидуальных планов мероприятий по осуществлению реформы местного самоуправления для муниципальных образований; разработку уставов и других нормативных правовых актов для конкретного органа местного самоуправления по его заявке; оказание помощи органам местного самоуправления в подготовке документов и материалов для судебной защиты вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления; оказание правовой помощи органам местного самоуправления при заключении сделок; организация и проведение семинаров и конференций для муниципальных образований; изучение и анализ состояния кадровой обеспеченности органов местного самоуправления края, содействие в формировании кадрового резерва муниципальных служащих.

Во-вторых, в соответствии с предоставленными п.п. 63 Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 18.07.2009) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочиями Отдел по подготовке государственных и муниципальных служащих (кадровый центр) Управления кадров и государственной службы Губернатора Красноярского края обеспечивает организацию подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. Курсовую учебу и семинары для депутатов представительных органов местного самоуправления, служащих аппаратов муниципальных представительных органов совместно с Управлением кадров и государственной службы Губернатора Красноярского края организует и проводит Отдел по взаимодействию с представительными органами местного самоуправления Организационного управления Законодательного Собрания Красноярского края.

В-третьих, по инициативе комитета по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию институтов гражданского общества регулярно Отделом по взаимодействию с представительными органами местного самоуправления организационного управления Законодательного Собрания Красноярского края. подготавливается и рассылается представительным органам местного самоуправления электронный информационный бюллетень «Красноярский край: местное самоуправление». В постоянных рубриках которого (федеральные новости, новости края, в Законодательном Собрании Красноярского края, новости муниципалитетов, новое в федеральном законодательстве, новое в законодательстве и иных нормативных правовых актах края, методические материалы, разъяснения по запросам органов местного самоуправления) содержатся сведения, которые необходимы главам муниципальных образований, депутатам представительных органов местного самоуправления, муниципальным служащим для принятия оперативных и компетентных решений.

Еще одним значимым акцентом, определяющим формирование краевого законодательства, является нацеленность Законодательного Собрания на учет мнения муниципалитетов при регламентации отношений, связанных с особенностями организации местного самоуправления на территории края. Законодательным Собранием Красноярского края создан отлаженный механизм взаимодействия с органами и должностными лицами местного самоуправления, позволяющий выявить их мнение по любому вопросу, затрагивающему интересы местных территориальных коллективов, проанализировать практику реализации принятых нормативных предписаний, откорректировать, когда это требуется, положения проектов краевого законодательства либо дополнительно разъяснить значение действующих правовых норм, с тем, чтобы подправить правоприменителя.

Наличие отработанной системы взаимодействия Законодательного Собрания в ходе законотворческой деятельности с органами местного самоуправления, можно рассматривать как отличительное преимущество законодательного процесса Красноярского края. В ряде регионов законодательные органы власти ограничиваются лишь исполнением пункта 1 статьи 6 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 18.07.2009) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который предоставляет право законодательной инициативы в высший законодательный орган субъекта Федерации представительным органам местного самоуправления. Законодательное Собрание Красноярского края направляет для информирования, получения обратной связи в виде предложений и замечаний органам местного самоуправления проекты Законов Красноярского края, затрагивающие интересы муниципальных образований. При поступлении в форме законодательной инициативы предложений представительных органов местного самоуправления помимо должной процедуры ее рассмотрения, в установленной Регламентом Законодательного Собрания Красноярского края процедуре, подготавливается также и ответ с разъяснением и обоснованием причин, по которым то или иное предложение не было поддержано.

Начало указанной формы взаимодействия с органами местного самоуправления было заложено в ч. 3 ст. 114 Устава Красноярского края от 29.02.1996 года, где указывалось, что органы государственной власти края при принятии решений, непосредственно касающихся муниципальных образований, обязаны проводить консультации с соответствующими органами местного самоуправления и учитывать их предложения. Преемником этого положения является статья 162 нового Устава края от 05.06.2008 № 5-1777, где указывается, что органы государственной власти края при принятии решений, непосредственно касающихся муниципальных образований, могут проводить мероприятия по выявлению мнения населения и консультации с соответствующими органами местного самоуправления и учитывать их предложения. Кроме того, в предусмотренных федеральными законами и законами края случаях выявление мнения и консультации, а равно учет вышеуказанных предложений носят обязательный характер.

Тем не менее, действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не вводит такой обязанности для органов федеральной и региональной государственной власти, но она прямо вытекает из положений пункта 6 статьи 4 «Европейская Хартия местного самоуправления», устанавливающей, что государства, подписавшие данный международный договор обязуются консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся⁴⁸.

Одной из насущных и часто обсуждаемых тем, решение по которой требует самого взвешенного подхода, можно считать межбюджетные отношения. Краевая власть в целях повышения заинтересованности муниципальных образований в приращении собственных доходов Законом Красноярского края от 10.07.2007 № 2-317 (ред. от 26.05.2009) «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае» часть своих доходов краевого бюджета закрепляет на долговременной основе в качестве источников бюджетов муниципальных районов и городских округов (налог на прибыль организаций, зачисляемый в бюджеты субъектов Российской Федерации, по нормативу в 20 процентов, а налог на доходы физических лиц – 10 процентов). Закон также предусматривает, что в случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов отдельными государственными краевыми полномочиями по расчету и предоставлению дотаций поселениям, то при составлении и (или) утверждении решения о бюджете муниципального района на очередной финансовый год дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений в части средств, полученных в качестве субвенций, могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты поселений от налога на доходы физических лиц в порядке, установленном законом края. Кроме того, согласно статьи 9 Закона Красноярского края «О межбюджетных отношениях» дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских округов для отдельных муниципальных образований из числа городских округов и муниципальных районов, которым на начало предшествующего года указанные дотации не утверждались, могут быть полностью или частично заменены по согласованию с главой муниципального образования дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципального района (городского округа) от налога на доходы физических лиц. При этом средства, полученные по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации (части расчетной дотации) на выравнивание бюджетной обеспеченности изъятию в краевой бюджет и не подлежат. Но и потери местного бюджета в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц ниже объема расчетной дотации не компенсируется.

Такой подход стимулирует муниципальные образования к развитию собственной инфраструктуры, созданию благоприятных условий для бизнес-структур, к усилению привлекательности своей территории для предпринимателей, в том числе путем облегчения доступа на отраслевые рынки, тщательного соблюдения антикоррупционного законодательства. Применение указанной модели приветствуется органами местного самоуправления, имеющими активную позицию в отношении развития собственного экономического потенциала. Так, главой Тюхтетского сельсовета предлагается пересмотреть критерии распределения доходов между уровнями бюджетной системы, и в тех случаях, когда край располагает соответствующими полномочиями (абз. 3 части 2 статьи 60 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») заменить дотационные поступления дополнительными долями отчислений налогов в бюджет поселений. С одной стороны, это способствовало бы развитию инициативы поселенческих органов власти социально-экономическом развитии территории. С другой стороны, снизило бы зависимость органов власти поселений и районов от межбюджетного распределения средств внутри районов, снизило конфликтность в муниципальных отношениях⁴⁹.

Однако следует учитывать, что замена дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными отчислениями от налогов, формирующих доходы краевого бюджета, имеет и ряд объективных экономических ограничений, препятствующих его сплошному применению. Как подчеркивает Европейская Хартия местного самоуправления, муниципальные образования изначально находятся в неравных стартовых условиях (наличие ресурсного, кадрового и организационного потенциала, удаленность, протяженность территории, плотность населения, наличие развитой транспортной инфраструктуры, транспортных путей и развязок), что приводит к увеличению издержек и снижению доходности (или наоборот) конкретных муниципальных образований. Следовательно, выравнивание бюджетной обеспеченности посредством дополнительных отчислений от доходов, образуемых на собственной территории муниципального образования, лишь углубит различия между малоресурсными муниципалитетами и теми, кто имеет уже развитую инфраструктуру, находится вблизи с транспортными портами.

Модель выравнивания уровня бюджетной обеспеченности путем предоставления дотаций, в свою очередь, также не лишена недостатков, поскольку не учитывает такой фактор как результативность деятельности органов местного самоуправления, культивирует иждивенчество, не способствует развитию инициативы по укреплению социально-экономического потенциала территории.

При выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в любом случае, происходит перераспределение средств одной территории в пользу другого местного сообщества. Это обуславливает необходимость осуществления тщательного контроля за использованием средств налогоплательщиков края, аккумулируемых в региональных фондах поддержки муниципальных образований. Поэтому Законом Красноярского края «О межбюджетных отношениях» для муниципалитетов, получающих дотации, вводятся ограничительные условия, направленные на эффективное и целесообразное использование предоставленных им финансовых ресурсов (в зависимости от доли межбюджетных трансфертов, либо обязательное соблюдение нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, лиц, замещающих иные муниципальные должности, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления, запрет устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов местного значения, и иные меры)⁵⁰.

Тематические законы Красноярского края, устанавливающие в пределах полномочий региона, организационные основы местного самоуправления, в силу своего нахождения в достаточной степени актуальности, не нуждаются в каких-либо серьезных коренных коррективах. Вопрос о целесообразности максимально полной консолидации краевых норм по организационным вопросам местного самоуправления (создание единого акта с возможным наименованием – «Об особенностях осуществления местного самоуправления на территории Красноярского края») нуждается в предварительном научно-экспертном обсуждении. Хотя в настоящее время в ряде регионов принимаются подобные акты, включающие в себя предписания, не дублирующие предписания федерального законодательства, а оформляющие полномочия субъектов Российской Федерации установить дополнительные положения.

Традиционно, достаточно большее количество предложений органов местного самоуправления связано с положениями, регулирующими отдельные вопросы статуса депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц и муниципальных служащих. Однако, следует отметить, что многие из высказываемых инициатив не могут быть реализованы в краевом законодательстве, поскольку субъекты Федерации располагают лишь ограниченными возможностями по регламентированию данных отношений. Поэтому, нуждаются в дополнительном обсуждении и получении экспертной оценке такие предлагаемые поправки в Закон Красноярского края от 26.06.2008 № 6-1832 (ред. от 18.12.2008) «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Красноярском крае» как: гарантии трудовых прав депутатов, работающих в представительном органе местного самоуправления на непостоянной основе, в том числе, предусмотреть освобождение от выполнения производственных или служебных обязанностей на время проведения заседаний представительного органа и работы с избирателями (Рыбинский районный Совет депутатов)⁵¹;

- гарантии депутатов, иных выборных должностных лиц местного самоуправления на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения полномочий по вопросам местного значения, от находящихся на соответствующей территории муниципального образования органов местного самоуправления, а в случаях, установленных федеральными законами, - от организации всех форм собственности, общественных объединений и их должностных лиц. Красноярский городской Совет депутатов предлагает краевым органам власти выступить с законодательной инициативой о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», возложив обязанности предоставления информации и материалов, необходимых для исполнения полномочий по вопросам местного значения по требованию лиц, замещающих муниципальные должности, на находящиеся на территории муниципального образования организаций всех форм собственности, общественные объединения и их должностные лица. Отсутствие предусмотренной законом обязанности граждан, юридических лиц и организаций представлять указанную информацию, сведения и документы, которые необходимы для осуществления законной деятельности органов местного самоуправления, не позволяет также и в полном объеме применить положения Закона Красноярского края «Об административных правонарушениях» (статья 12.3). Поскольку соответствующая обязанность по предоставлению органам местного самоуправления, депутатам представительного органа муниципального образования, должностным лицам местного самоуправления не установлена федеральными актами, то и возложение ответственности по краевому законодательству возможно только на должностных лиц органов местного самоуправления⁵².

В связи с введением в действие нового Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» возникла необходимость пересмотра в 2008 году положений краевого закона в этой сфере. Оправданным с точки зрения юридической техники является выбранный тип построения законодательства края в этой области. Признан утратившим силу Закон Красноярского края от 21.10.1997 № 15-580 (ред. от 25.04.2006) «О муниципальной службе в Красноярском крае», а также Закон Красноярского края от 22.12.1998 № 5-244 (ред. от 24.12.1999) «О Реестре муниципальных должностей муниципальной службы», и был принят новый акт - Закон Красноярского края от 24.04.2008 № 5-1565 (ред. от 26.03.2009) «Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае». Этот закон имеет свои предметом не все вопросы муниципальной службы, а те, которые отнесены к компетенции законодателя субъекта Федерации.

Высказываемые органами местного самоуправления края предложения по дополнению и редактированию муниципального законодательства могут стать предметом дальнейших дискуссий, с учетом того, что следует искать разумный баланс между расходами на содержание муниципального аппарата, администрирование полномочий и финансовыми средствами, направляемыми собственно на решение вопросов местного значения. Требует оценки с этой точки зрения инициативы по увеличению социальных гарантий муниципальных служащих, имеющих значительный стаж работы на должностях муниципальной службы (Каратузский сельсовета,⁵³ и Тюхтетский сельсовет⁵⁴. Администрацией Туруханского района отмечается необходимость принятия норм, обеспечивающих принцип дифференциации в определении квалификации муниципального служащего и выплат с учетом квалификационных разрядов⁵⁵.

Департамент общественной безопасности Администрации города Красноярска предлагает уточнить положения статьи 3 Закона Красноярского края от 27.12.2005 № 17-4354 (ред. от 26.06.2008) «О реестре должностей муниципальной службы» в части вида акта, устанавливающего дополнительные наименования должностей. В связи с тем, что согласно части 1 статьи 3 данного Закона края должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, а штатное расписание должно соответствовать этим актам, как актам большей юридической силы, представляется целесообразным предусмотреть возможность установления дополнительных наименований должностей в них, а не в штатном расписании⁵⁶.

Органы местного самоуправления Эвенкийского муниципального района отмечают в качестве проблемы неравномерную оплату труда муниципальных служащих органов местного самоуправления различного уровня. При абсолютно идентичной по всем показателям работе служащих различных уровней местного самоуправления в оплате труда существуют диспропорции, которые объяснить сотрудникам ничем невозможно. Это порождает «непрестижность» службы в органах местного самоуправления поселенческого уровня. Это обстоятельство действует как эффект «домино», провоцируя многие другие проблемы осуществления местного самоуправления на этом уровне. Критерий численности населения в муниципальном образования, положенный в основу определения размера оплаты труда муниципальных служащих, следует пересматривать с учетом ряда факторов. В том числе предлагается принимать во внимание объём фактически исполняемых полномочий, численность населения, и показатели финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления.

В сфере взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Красноярского края и территориальных подразделений органов государственной власти отмечается органами местного самоуправления (администрация города Ачинска) необходимость упрощения порядка обмена информацией между органами местного самоуправления и федеральными и краевыми органами⁵⁷.

Сравнительный анализ законодательства Красноярского края с региональными законами других субъектов Федерации, позволяет сделать вывод, что количество полномочий переданных органам местного самоуправления муниципальных образований Красноярского края, сопоставимо с объемом полномочий, которым наделяются органы местного самоуправления в других субъектах Федерации. При этом краевой законодатель, выстраивая отношения по наделению органов местного самоуправления отдельными краевыми полномочиями, в отличие от других регионов, да и подчас самой Федерации, принимает во внимание не только оптимизацию своих собственных расходов, но и возможности и потенциал муниципальных образований. Большинство полномочий, которые передаются на осуществление органам местного самоуправления, относятся к сфере социальной защиты и социального обслуживания. В целях покрытия расходов муниципальных образований на администрирование передаваемых государственных отдельных полномочий (прием справок, выдача документов и совершение иных действий муниципальными служащими), из бюджета края выделяется не только собственно сумма трансферта, подлежащего выплате населению, но и субвенции на обеспечение деятельности муниципальных служащих, реализующих переданные государственные полномочия по социальной поддержке и социальному обслуживанию населения, по ведению учета неработающих граждан и представлению списков неработающих граждан (Закон Красноярского края от 20.12.2005 № 17-4294 (ред. от 18.12.2008) «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований края государственными полномочиями по организации деятельности органов управления системой социальной защиты населения, обеспечивающих решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания населения»).

Предложения органов местного самоуправления по совершенствованию этой части законодательства о местном самоуправлении нацелено на оптимизацию порядка осуществления ими делегируемых полномочий края. Так, органы местного самоуправления Эвенкийского района и городского поселения Игарки обозначают проблему, связанную с функционированием одной комиссии по делам несовершеннолетних в районе (местом нахождения которой является административный центр района). Например, в Эвенкийском муниципальном районе комиссия по делам несовершеннолетних осуществляет свою деятельность в административном центре района (п.г.т. Тура). По причине отдаленности и труднодоступности от административного центра в крупных селах (Байкит, Ванавара) осложняется деятельность по своевременному выявлению несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, а также по их социально-педагогической реабилитации и (или) предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий. Предлагается для таких районов края предусмотреть наличие нескольких комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальном районе⁵⁸. Установленная Законом Красноярского края методика определения субвенции на осуществления полномочия по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» неправомерно не учитываются расходы по выполнению полномочий работающего на постоянной основе секретаря Комиссии по делам несовершеннолетних, оплаты проезда 1 раз в два года в отпуск и обратно работнику (работающему в районах Крайнего Севера) и членам его семьи в соответствии со статьей 325 Трудового кодекса Российской Федерации⁵⁹. При протяженности района и географической отдаленности его поселений и населенных пунктов друг от друга резко снижается эффективность деятельности комиссии по делам несовершеннолетних.

Общефедеральная практика реализации органами местного самоуправления передаваемых государственных полномочий свидетельствует о необходимости укрепления контрольной деятельности краевой власти за надлежащим качеством осуществления органами местного самоуправления государственных делегированных полномочий. Как представляется, построение упреждающего контрольного механизма в этой части, будет востребовано в дальнейшей правоприменительной практике. Может быть предметом дискуссии организация соответствующей области законодательства о местном самоуправлении и само число законов данной тематики. По состоянию на 2009 год (примерно также в 2008 году) в крае действует около сорока законов о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями края. Дублирование во всех данных законах общих положений о правах и обязанностях органов исполнительной власти края и органов местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий, о финансовом обеспечении передаваемых полномочий наводит на мысль о необходимости «объединения» законов о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями если не в один закон, то в меньшее их число. Такая трансформация системы законов о наделении полномочиями позволит не только систематизировать юридические подходы к решению этих вопросов и сократить дублирование предписаний, но и точнее учесть потребности в материальных средствах на реализацию передаваемых полномочий. Перспективно, насколько это возможно с учетом специфики переданного полномочия, органа его осуществляющего, установить, могущие быть едиными, некоторые общие подходы к контролю за качеством, предоставляемой населению публичной услуги, соблюдением установленных регламентов и сроков работы с гражданами.

В продолжение законодательного регулирования нуждается вопрос о комплексе мер, направленных на повышение эффективного деятельности органов местного самоуправления (достаточно позитивный опыт уже накоплен действующим Законом Красноярского края от 06.12.2007 № 3-772 (ред. от 07.07.2009) «О краевой целевой программе «Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления в Красноярском крае» на 2008 - 2010 годы