«Фундаментальные проблемы пространственного развития Российской Федерации: междисциплинарный синтез»
| Вид материала | Монография |
Содержание4. Анализ тенденции государственного регулирования в скандинавских странах |
- Фундаментальные проблемы биологии с позиций квантовой физики живого, 301.3kb.
- Концепци яфедеральной целевой программы «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации, 1367.38kb.
- Министерство образования и науки российской федерации, 76.92kb.
- Министерство экономического развития российской федерации, 3262.11kb.
- План 1 Введение 2 Глава 4 Теоретические аспекты изучения пространственного восприятия, 348.28kb.
- Восьмая международная научно-практическая конференция гуманитарные и естественнонаучные, 33.95kb.
- Рассуждения по поводу имперско-региональных понятий, 507.22kb.
- Государственная политика регионального развития в Российской Федерации: проблемы, 900.97kb.
- Общественно-политическая жизнь в орловской губернии в конце XIX начале XX века, 818.54kb.
- Утверждено Постановлением Президиума Правления тпп РФ от 12 октября 2010 г. №75-14, 43.93kb.
4. Анализ тенденции государственного регулирования
в скандинавских странах
4.1. Государственная региональная политика в Норвегии
В законодательстве Норвегии нет нормативных актов, которые были бы специально посвящены построению экономических отношений между «центром и регионами» особым образом и преследовали бы цель приоритетного развития отдельных провинций или коммун (административно-территориальные единицы Норвегии) [12].
Что касается районирования, то оно остается неизменным уже в течение многих лет. Вся Норвегия, с точки зрения административно-территориального деления, разбита на 19 провинций (фюльке), состоящих из 435 коммун. Особое место занимает архипелаг Свальбард (Шпицберген), находящийся под норвежской юрисдикцией.
В национальном законодательстве существует значительное количество нормативных актов, регулирующих ведение предпринимательской деятельности и порядок налогообложения, в которых содержатся оговорки в отношении некоторых территорий. В соответствии с ними для этих регионов создан и поддерживается льготный режим.
Во внутриэкономической политике Норвегии прослеживаются два основных региональных приоритета: самая северная провинция Финнмарк и часть провинции Трумс (Северный Трумс), а также архипелаг Свальбард (Шпицберген). В отношении этих территорий проводится политика активного «вмешательства» государства в вопросы экономического развития с целью сохранения в них хозяйственной деятельности предотвращения оттока населения в южные районы страны.
При этом власти страны учитывают следующие объективные факторы, мешающие экономическому развитию данных провинций: большая распыленность населения, суровый климат (речь идет о норвежском заполярье), высокая степень зависимости от государственного сектора, значительные транспортные расходы при доставке товаров ввиду удаленности этих регионов, а также исторически сложившаяся однобокость хозяйства.
Особое внимание в региональной политике Норвегии уделяется Северному Трумсу и Финнмарку, где в коммунах, в отношении которых реализуются принятые правительством специальные меры, проживает 93 тыс. человек (всего 2,6% населения страны).
Этими специальными мерами являются:
- освобождение от уплаты налога на работодателей;
- списание кредитов на получение образования и стипендий ученикам старших классов средней школы, проживающих в населенных пунктах, где нет таких школ;
- освобождение от уплаты потребительского сбора на электроэнергию;
- пониженная ставка подоходного налога;
- увеличенный размер выплат по социальному страхованию детей;
- освобождение от уплаты НДС на электроэнергию;
- субсидирование оленеводства;
- региональная надбавка к заработной плате учителей дошкольных учреждений;
- бесплатное оказание юридической помощи (касается только коммуны Индре Финнмарк);
- региональные субсидии на цели распространения газет.
В специальном приложении к государственному бюджету Норвегии – «Налоги, сборы и ставки таможенных пошлин» – устанавливаются дифференцированные ставки налогов и сборов с преференциальным уровнем налогообложения в отношении названных выше регионов, а также детально прописываются специальные меры по самым северным провинциям и территориям страны, финансируемые за счет различных статей государственного бюджета.
Принципы реализации экономической политики Норвегии в отношении отдельных провинций, включая основные направления её региональной политики, устанавливаются, кроме того, в так называемых предложениях стортингу, подготавливаемых соответствующими министерствами. Эти предложения после их одобрения парламентом становятся программой действий, обязательной для исполнения органами исполнительной власти и местного самоуправления.
В числе важнейших из них, принятых в последние годы, могут быть названы такие, как «О региональной политике» (Министерство по делам коммун и регионов, МКР), «Долгосрочная программа развития Норвегии» (Министерство финансов), «Североевропейское сотрудничество» (Министерство рыбного хозяйства), «ВеРДИ» – создание добавленной стоимости с использованием информационных и телекоммуникационных технологий (Министерство экономики и торговли и Министерство по делам коммун и регионов) и др. Эти программы наполняются конкретным содержанием и мерами в проектах государственных бюджетов на соответствующий год по Министерству по делам коммун и регионов, Минфину, Министерству экономики и торговли и др.
Необходимо отметить, что практически каждое норвежское министерство прописывает в своем отраслевом бюджете программы, финансируемые за счет средств государственной казны и имеющие региональную направленность. При этом особое внимание уделяется опять же названным выше провинциям.
Например, Министерство по делам коммун и регионов имеет в своем бюджете следующие категории программ:
- административное управление;
- иммиграция;
- национальные меньшинства, среди которых особое место уделено коренному населению севера Норвегии – саамам;
- региональная политика, проводимая на национальном уровне, то есть без четкого выделения в привилегированную группу отдельных провинций и коммун (административно-территориальная единица Норвегии, сопоставимая
с районом в России);
- перечисление средств через доходную часть бюджета провинциям и коммунам и накопления в коммунальном секторе;
- жилой сектор.
Министерство экономики и торговли:
- административное управление;
- исследования, вопросы создания новой стоимости и интернационализация;
- управление государственной собственностью, в том числе на архипелаге Шпицберген.
Целью работы, проводимой правительством Норвегии в сфере региональной политики, есть выявление тех мер, которые наилучшим образом могут способствовать развитию регионов и препятствовать возникновению перекосов и различий между ними.
Сейчас данные меры разбиты на две категории:
- меры, базирующиеся на учете регионально-политических аспектов развития (А);
- меры на национальном уровне, имеющие значение для регионального развития и, тем самым, для достижения регионально-политических целей. Применение этих мер позволяет выравнивать и компенсировать различия между отдельными регионами на основе целенаправленного содействия экономическому развитию, совершенствованию инфраструктуры и т.п. (Б).
В целом в Норвегии в настоящее время «идентифицировано» 225 различных и распыленных по отраслевым бюджетам мер, из которых абсолютное большинство (198) меры экономического характера, реализуемые различными органами исполнительной власти или подведомственными им структурами.
В упоминавшемся уже предложении стортингу «О региональной политике» (действующий документ) приводятся следующие данные об «экономическом вкладе государства использованием средств национального бюджета в 2000 г., имеющем значение для регионального развития».
Таким образом, в целом экономический вклад государства
в региональное развитие, осуществляемое в самых различных формах, составлял в 2000 г. 113.666 млн крон, или, по среднему курсу для того года, более
14.5 млрд долл. США [12].
Показательными для понимания региональной политики Норвегии являются следующие цифры (табл.4.1).
Таблица 4.1
Финансовые вложения в выравнивание регионального развития, млн крон
| Направления финансовых вложений | А | Б |
| 1 | 2 | 3 |
| 1. Экономическая политика в целом | 10557.7 | 49192.2 |
| Налоговая политика | 8495 | - |
| Экономика коммун (рамочные субсидии) | 2062.6 | - |
| 2. Хозяйственная политика в целом | 1073.6 | 13068.2 |
| Общие вопросы хозяйственной политики | - | 536.3 |
| Исследования и развитие | - | 751.8 |
| Сельское хозяйство, включая переработку | 1043.6 | 10745.4 |
| Рыбное хозяйство, включая переработку Промышленность | 30.0 | 297.1 |
Окончание таблицы 4.1
| 1 | 2 | 3 |
| 3. Инфраструктурная политика в целом | - | 737.5 |
| Общие вопросы инфраструктуры и транспорта | - | 145.0 |
| Автомобильные дороги | 100.0 | 12889.2 |
| Морское сообщение и порты | - | 215.8 |
| Авиасообщение | - | 473.7 |
| Железная дорога | - | 824.9 |
| Почта | - | 540.0 |
| Информационные и телекоммуникационные технологии | - | 18.5 |
| Подача энергии | - | 11.00 |
| 4. Образование и исследования в целом | 128.3 | 17917.1 |
| Среднее образование | 32.3 | 5.0 |
| Высшее образование | 96.0 | 14816.6 |
| Исследования | - | 3058.6 |
| Профессиональная подготовка, повышение квалификации | - | 36.9 |
| 5. Здравоохранение и социальная сфера в целом | - | 1569.1 |
| Больницы и услуги врачей специалистов | - | 920.8 |
| Первичные услуги здравоохранения | - | 213.0 |
| Другие услуги | - | 435.3 |
| 6. Условия жизни, охрана окружающей среды, услуги госсектора | 127.6 | 5228.5 |
| Рынок труда | - | 1042.2 |
| Культура, церковь, досуг, вопросы молодежи | 35.1 | 3899.7 |
| Правоохранительные органы и судебная система | 1.4 | 2.5 |
| Охрана окружающей среды и региональное планирование | - | 284.2 |
| Детские сады и социальное страхование детей | 91.1 | - |
| 7. Регионально-политические средства, управляемые МКР | 1814.5 | - |
Уже упоминавшимся провинциям Трумс и Финнмарк из средств «экономического вклада для регионального развития» при численности проживающих в них соответственно 3.4 и 1.7% от общего населения страны было выделено в качестве субсидий на ведение хозяйственной деятельности только через Государственный фонд экономического и регионального развития 13.9 и 8.0% от общего объема средств.
В данном исследовании отмечается, что в период с 1989 г. по 1998 г. государственные инвестиции в экономику и инфраструктуру трех самых северных провинций Норвегии увеличились практически ровно в 2 раза: с 865 млн крон до 1740 млн крон.
Важным инструментом реализации региональной политики Норвегии являются такие специализированные организации, как Государственный фонд экономического и регионального развития (ГФЭРР) и Государственная компания промышленного роста, хотя в их деятельности не просматривается особого внимания, которое бы уделялось упомянутым выше территориям, то есть они функционируют на общенациональном уровне.
Вместе с тем, если рассмотреть бюджетные ассигнования на цели регионального развития по отдельным провинциям страны, проходящие через ГФЭРР, то на каждого жителя провинций Нуланд, Трумс и Финнмарк (кстати, места компактного проживания коренного населения севера Норвегии – саамов) приходится несопоставимо больше средств, нежели на душу населения в южной и центральной частях страны.
Специальные меры правительства в отношении этих провинций выделяются в государственном бюджете Норвегии в отдельный раздел (табл.4.2) [12].
Таблица 4.2
Специальные меры поддержки провинций
| Область политики | Меры | Министерство | Расчетные потери для бюджета, тыс. крон |
| Экономическая политика | Пониженная ставка налога на доходы | Минфин | 285000 |
| | Особый вычет из налогооблагаемой базы | То же | 232000 |
| | Нулевой потребительский сбор на электроэнергию | « | 160000 |
| | Пониженная ставка налога на доходы сверх определенного уровня | « | 45000 |
| | Нулевой сбор на инвестиции в строительство | « | 0 (отменен с 1.10.2002 г.) |
| Политика в отношении хозяйст-вующих субъектов | Реорганизация системы управления оленеводством | Минсельхоз | 2145 |
| Образование и исследования | Списание ссуды, выдаваемой на получение образования | Министерство образования и исследований | 75000 |
| Здравоохранение и социальная сфера | Специальные выплаты по страхованию детей | Министерство по делам детей и семьи | 88126 |
| | Прибавка к заработной плате учителям дошкольных учреждений | То же | 1500 |
| Условия жизни, охрана окружающей среды, государст-венные услуги | Служба правовой помощи для коммуны Индре Финнмарк | Минюст | 1245 |
| | Субсидии на цели распространения газет в Финнмарке | Министерство по делам коммун и регионов | 1530 |
Кроме того, в рамках реализации внутриэкономической политики используются следующие меры (табл.4.3).
Таблица 4.3
Дополнительные меры внутриэкономической политики, млн крон
| Меры | Министерство | Потери бюджета | |
| 2002 г. | 2003 г. | ||
| Дифференцированный налог на работодателя | Минфин | 7280 | 8420 |
| Нулевая ставка НДС на потребление электроэнергии | То же | 6000 | 6000 |
| Нулевой авиационный сбор на полеты в пределах Северной Норвегии | « | 200 | 200 |
| Рамочные объемы субсидий для коммун/провинций Северной Норвегии | Министерство по делам коммун и регионов | 1488.6 | 1484.2 |
| Рамочные объемы субсидий для коммун/провинций | То же | 4439 | 4278 |
Источник: Det Kongelige Kommunal og regionaldepartement, St. Prp. nr. l, for budsjetterminen 2003.
Так, потребительский налог на электроэнергию составлял в 2002 г.
0.093 кроны за кВт/ч (примерно 0.01 долл. США). При этом от его уплаты,
а также от уплаты налога на добавленную стоимость при потреблении электроэнергии, регулярно освобождается ряд коммун в Финнмарке и Трумсе.
Для этих регионов, как показано выше, установлены специальные пониженные ставки налогов.
Например, налог на доходы сверх определенного уровня не 13.5,
а 9.5%, подоходный налог не 28, а 24,5%, налог па работодателей по пятой группе провинций, то есть опять же Трумс и Финнмарк, 0% (по остальным четырем группам от 14 до 5.1%) и некоторые другие.
Таким образом, содействие экономическому развитию отдаленных континентальных регионов Норвегии, формирование рамочных условий для привлечения инвестиций с целью создания новых производств и сохранения имеющихся обеспечивается за счет значительных финансовых вливаний из государственного бюджета, а также путем применения льготного налогового режима в отношении этих территорий.
Чрезвычайно показательным для экономической и налоговой политики государства в свете региональной политики Норвегии является внесение
в 2003 г. изменений в закон «О налогообложении добычи нефти и газа на норвежском континентальном шельфе» от 13 июня 1975 г. № 35.
Необходимость внесения изменения была обусловлена стремлением норвежских властей создать особые рамочные условия деятельности при освоении нефтегазовых месторождений на Севере страны, обеспечив тем самым приток огромных капиталовложений, в том числе иностранных инвестиций. Данное решение имело совершенно отчетливый региональный подтекст, поскольку речь в этом случае шла о совершенно конкретном месторождении Снёвит, располагающемся в Заполярье, в южной части Баренцева моря.
Месторождение Снёвит было обнаружено в 1984 г. Запасы природного газа на нем, включая месторождения спутники Альбатрос и Аскеладден, оцениваются в 310 млрд м3. Вопрос освоения крупных запасов природного газа на месторождении Снёвит исследовался в течение многих лет. До последнего времени компания Statoil, имеющая операторские права, и её партнеры по лицензии занимались изучением возможностей комбинированной добычи углеводородов с целью повышения ее рентабельности, то есть в дополнение
к природному газу добывать и нефть. Совладельцами лицензии являются несколько нефтяных компаний. Наибольшая доля принадлежит компании Petoro (30%), Statoil владеет 24%. Другими крупными совладельцами являются компании Total/Fina/Elf (18,4%), Gas de France (12%) и Norsk Hydro (10%).
В рамках освоения месторождения Снёвит в местечке Мелькэйя неподалеку от г.Хаммерфест построен завод по производству сжиженного газа. Он смонтирован на гигантском лихтере, стационарно стоящем на якоре у Мелькэйя. Численность занятых на нем 150-200 чел. Во время строительства потребность в работающих превышала 1000 чел. Кроме того, рассматривается вопрос строительства электростанции, работающей на природном газе с этого месторождения. Затраты на освоение месторождения Снёвит составили 55 млрд крон (примерно 7 млрд долл. по текущему курсу). Значимость этого проекта для северных провинций Норвегии велика, и он рассматривался в качестве жизненно важного для всего региона.
В процессе выработки специального режима налогообложения для этого региона норвежские власти столкнулись с определенным противодействием со стороны Директората по надзору над соблюдением правил конкуренции КЕС, усматривавшего в этом скрытую форму государственного субсидирования. Норвежские власти исходили в этой ситуации из положений Договора об общем европейском экономическом пространстве, регулирующих вопросы государственной поддержки регионам при осуществлении крупных инвестиционных проектов, реализация которых способствует сохранению населения в отдельных районах страны и созданию новых рабочих мест. По предложению Минфина Норвегии в вышеупомянутый закон внесены небольшие, однако крайне существенные изменения.
Ранее пункт «б» статьи 3 (Особые правила оценки имущества и установления суммы доходов) упоминавшегося выше закона гласил, что расходы на приобретение основных средств, то есть, иными словами, капиталовложения могут подлежать списанию из расчета 162/3% в год, начиная
с того года, когда эти расходы были понесены.
Теперь данный пункт изменен следующим образом. «Расходы на приобретение основных средств могут подлежать списанию из расчета 331/3%
в год, начиная с того года, когда эти расходы были понесены, при условии того, что целью в соответствии с одобренным планом освоения и эксплуатации месторождения, а также согласно специальному разрешению о строительстве и эксплуатации объекта является производство, транспортировка по трубопроводу и обработка газа, подлежащего охлаждению до жидкого состояния, на крупном производственном объекте по сжижению газа, который располагается
в провинции Финнмарк или в коммунах Кофьорд, Шервэй, Нордрейса или Квенаиген провинции Трумс».
Экономическая суть данного предложения очень проста. Ставка списания капиталовложений, осуществляемых в связи с производством, транспортировкой по трубопроводу газа, а затем его охлаждением до жидкого состояния, повышается в два раза: с 162/3 до 331/3%. Это в свою очередь, означает, что инвестиции в этом случае будут списываться в течение 3,
а не 6 лет. Необходимо отметить, что данное налоговое послабление приведет
к уменьшению налоговых платежей в государственный бюджет в течение первых 3 лет, но к их увеличению в течение следующего трехлетнего периода.
Именно в этом заключается политика Норвегии в отношении наиболее уязвимых с экономической точки зрения территорий и регионов, к которым относятся самые северные территории.
В частности, речь идет об упразднении дифференцированного налогообложения работодателей и отказа от предоставления льгот по уплате потребительского сбора на электроэнергию.
В этой ситуации показательной может считаться позиция норвежских властей, уже сейчас планирующих контрмеры, в числе которых:
- добиться сохранения нулевой ставки налога на работодателей для Северного Трумса и Финнмарка, отказавшись от его дифференциации по остальным регионам (вместо существующих 5 групп останется всего 2);
- предприятиям, располагающимся в регионах, в которых данный налог будет повышен, предоставить право вычета из налогооблагаемой базы
в 250 тыс. крон.
Основными «потребителями» государственных субсидий в Норвегии на архипелаге Свальбард (Шпицберген) являются Министерство охраны окружающей среды (72.9 млн крон), Министерство образования и исследования (в целом 59.2 млн крон) и Министерство транспорта и коммуникаций
(45.8 млн крон). Абсолютный лидер недавнего времени – Министерство экономики и торговли – более таковым не является по причине выхода СНСК на рентабельное производство и передачи части собственности, субсидировавшейся по статьям этого министерства, другим органам власти.
Большая часть государственных субсидий (в основном на цели административного управления) проходит через Министерство юстиции и полиции Норвегии, в целом на 2003 г. – 112.2 млн крон [12].
Следовательно, абсолютное большинство различных видов деятельности на архипелаге субсидируются государством, в том числе значительные средства направляются на финансирование капиталовложений, прежде всего для создания необходимой инфраструктуры, что, в свою очередь, объективно приводит затем к притоку частного капитала.
В целом же реализация политики Норвегии в отношении архипелага Свальбард «обходится» государству в последние годы в сумму порядка
37-42 млн долл. США (в 2000 г. эта сумма составляла более 60 млн долл.).
Основной принцип дифференциации мер региональной политики – учёт объективных факторов, мешающих социально-экономическому развитию отдельных провинций. В том числе, как упоминалось выше, таких, как большая распыленность населения, суровый климат, высокая степень зависимости от государственного сектора, значительные транспортные расходы при доставке товаров ввиду удаленности этих регионов, а также исторически сложившаяся однобокость хозяйства (например, для севера страны – рыболовство и,
в меньшей степени, оленеводство), ввиду в том числе скудной сырьевой базы.
Для Норвегии большое значение для решения вопросов экономического и регионального развития данных провинций имеет сотрудничество с Россией, Швецией и Финляндией, которое осуществляется, прежде всего, в рамках созданного по инициативе бывшего норвежского министра иностранных дел,
а ныне премьер-министра Т.Столтенберга Совета Баренцева/Евро-арктического региона.