Geum.ru

Рассуждения по поводу имперско-региональных понятий

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
  1   2   3   4

А.В. Ремнев

Рассуждения по поводу

имперско-региональных понятий


В силу своей сложности и вариативности Российская империя требует регионального измерения. Отдельные регионы в силу их специфики (времени вхождения в состав империи, географических и природно-климатических факторов, удаленности от имперского центра, этнического и конфессионального состава населения, уровня социально-экономического развития, влияния внешнеполитического окружения) представляли разные варианты протекания имперских процессов. Междисциплинарный подход в изучении территориальной организации общества, предполагает взаимодействие исторического (временного) и географического (пространственного) аспектов темы с позиций комплексного исследования временной динамики эволюции и трансформации империи.

В основу избранного мною варианта изучения имперской тематики положены два главных исследовательских подхода: региональный и управленческий, позволяющие охватить важные сферы имперской региональной политики: имперская идеология и имперская практика в региональном прочтении; установление как внешних (в том числе и государственных), так и внутренних (административных) границ региона; динамика управленческой организации внутрирегионального пространства (властная административно-территориальная и иерархическая структура регионального пространства, административные центры и их миграция.

Применительно к этому казалось бы достаточно дать определение империи, как большой геополитической общности («мир-империя» в определении Ф. Броделя и И. Валлерстайна), исторического способа преодоления мировой локальности, установления внутреннего мира и межрегиональных экономических и культурных связей, хотя бы и силой. Согласно определению Ф. Броделя, "мир-империя" подразумевает наличие "центра" и "периферии". Внутреннее пространство "мир-империи" имеет свою иерархию, что подразумевает наличие различных видов неравенства периферийных регионов по отношению к центру. Так, современный культуролог Н.В. Сверкунова определяет место Сибири в Российском государстве как "провинция третьей ступени"1. В центре же "мир-империи" располагалась сильная государственная власть, привилегированная, динамичная, внушающая одновременно страх и уважение2.

Перспективность регионального подхода особо подчеркивает автор известной книги о Российской империи Андреас Каппелер: «В будущем, как мне кажется, региональный подход к истории империи станет особенно инновационным. Преодолевая этноцентризм национально-государственных традиций, он позволяет изучать характер полиэтнической империи на различных пространственных плоскостях. В отличие от национальной истории, этнические и национальные истории факторы здесь не абсолютизируются, и наряду с этническими конфликтами рассматривается более или менее мирное сосуществование различных религиозных и этнических групп»3.

Региональный подход к изучению имперской тематики неизбежно ставит в основу исследования концепцию «центр - периферия», теоретически разработанную Э. Шилзом и Ш. Эйзенштадтом. Значительная часть имперских конфликтов разворачивалась именно вокруг главной оси отношений между центром и периферией. Центр являлся особым символическим и организационным образованием, который стремился не только извлекать ресурсы из периферии, но проникнуть в нее, перенести туда свои духовно-символические принципы, организационно мобилизовать ее для своих целей4. Российская империя демонстрировала в этой системе отношений относительно высокую степень проникновения центра в периферию, как отмечает Ш. Эйзенштадт, «для того, чтобы мобилизовать ресурсы, упрочить ее приверженность к центру и идентификацию с ним, чтобы контролировать те виды деятельности, которые охватывали все общество»5. Огромное пространство Российской империи, слабость коммуникаций и фрагментарное хозяйственное и демографическое присвоение новых территорий на востоке требовало образования на линии центр – периферия центров второго порядка, транслировавших функции главного имперского центра на удаленные регионы, имевших потенциально важное политическое значение.

Имперская управленческая тематика имеет давнюю традицию и определенную научную устойчивость. Как заметил еще в 1899 г. профессор русского государственного права В.В. Ивановский: "Вопросы централизации и децентрализации правительственной деятельности настолько же стары, насколько стара сама государственная жизнь; в то же время это и вечно юные, неисчерпаемые вопросы, на которые, по-видимому, вовсе не может быть дано одного определенного ответа, одинаково пригодного для всех эпох и народов"6. Более того, актуальность проблем взаимоотношений центра и регионов сохраняется, имея тенденцию к обострению в условиях модернизации. В полемике с марксистами, стоявшими на принципах пролетарского интернационализма и заявлявшими об общности интересов всех рабочих России, один из идеологов сибирского областничества Г.Н. Потанин заявлял: "Рассматривая отношение колонии к метрополии, нельзя не признать существования особых сибирских интересов. Предположим, что в метрополии класс заводовладельцев уничтожен, хозяевами заводов и фабрик стали артели рабочих; что же, с этим падением заводовладельцев исчезнут те претензии на Москву, которые теперь предъявляются Сибирью?"7. Майкл Хечтер, предложивший концепцию «внутреннего колониализма», обрек эти проблемы на вечность, заметив, что условия частичной интеграции периферии и государственного ядра «все больше воспринимаются периферийной группой как несправедливые и нелегитимные»8.

Можно с уверенностью утверждать, что единого подхода к формированию административно-территориальной организации не существовало как по отношению ко всей Российской империи в целом, так и по отношению к ее азиатским регионам. Но в результате повседневной практики имперского строительства самодержавие усвоило некоторые приемы, которые позволяли не только поддерживать территориальную целостность страны, но и не допускать серьезных осложнений в региональном управлении. Неудачи и просчеты в административной организации западных областей империи, а также на Кавказе и в Закавказье, учет западного административного и колониального опыта заставляли самодержавие более осторожно подходить к вопросам децентрализации в региональном управлении и на востоке страны.

Мой исследовательский акцент сфокусирован на выяснении функционального смысла империи, что дает хорошие возможности для решения целого ряда задач имперского вектора исследований. С управленческо-правовой точки зрения Российская империя представляла собой сложно организованное государственное пространство. Длительная устойчивость Российской империи объяснима именно с позиции поливариантности властных структур, многообразия правовых, государственных, институциональных управленческих форм, асимметричности и разнопорядковости связей различных народов и территориальных образований. И чем больше правительство добивалось успехов на путях централизации и унификации управления (к чему оно, несомненно, стремилось), тем более оно теряло гибкость и становилось неповоротливым, неспособным эффективно и адекватно реагировать на быстро меняющуюся политическую и социально-экономическую конъюнктуру, отвечать на национальные и модернизационные вызовы9. Известный российский правовед Б.Э. Нольде вынужден был признать, что русское право "никогда само не разбиралось систематически в том, что оно здесь (на окраинах. - А.Р.) творило..., наше право знало лишь отдельные земли и индивидуально характеризовало их отношение к целому русского государства". Путь отыскать "осуществление одной и той же государственно-правовой мысли", полагал Б.Э. Нольде, "лежит через изучение каждой из автономных земель, взятой в отдельности"10. Это касалось еобходимости учета особенностей окраин при организации их управления при ясном понимании того, что административной политике самодержавия на окраинах были присущи некоторые общие принципы, характерные в целом для российского государственного управления. "Кость от кости и плоть от плоти общерусского управления, - подчеркивал он, - система сибирского управления находилась в непосредственной зависимости от того, в какой мере представлялись разрешенными в коренных областях государства те трудности, которые неразлучны с постановкой управления слагающегося государства"11.

Власть, как всякий реальный объект и процесс имеет свои временные и пространственные характеристики, испытывает воздействие природно-климатических и социокультурных факторов12. Для их описания мной было предложено понятие география власти (пространственное размещение, институциональная структура и управленческая иерархия в дихотомии «центр-периферия», территориальная динамика власти). Россия как империя постоянно расширялась, включая в свое государственное пространство все новые территории и народы, отличающиеся по многим социально-экономическим и социокультурным параметрам. За решением первоначальных военно-политических задач имперской политики неизбежно следовали задачи административного обустройства и последовательной интеграции региона в имперское пространство.

Наряду с рационализацией, модернизацией и ведомственной дифференциацией государственной власти в центре и на местах шел процесс ее экстенсивного развития, подпитываемый включением в состав империи новых территорий, что обусловило управленческие региональные различия, а "география власти" имела сложный политико-административный ландшафт, с повторяемостью (иногда трансплантацией уже апробированных на других окраинах) властных архаических институтов («инородческое», «военно-народное управление») и моделей управленческого поведения.

Понятие "центр" имело свое конкретно-историческое понимание. Так, известный статистик и географ первой половины XIX в. К.И. Арсеньев под центром России понимал "пространство - сердце империи, настоящее отечество Русского народа, центр всей Европейской России, вместилище всех сокровищ, доставляемых образованностью, распространенной промышленностью и обширною внутреннею торговлею"13. Центральное или внутреннее пространство, по классификации Арсеньева, означало общность нравов его жителей, единство языка, единую правовую и управленческую системе, одну религию и почти одинаковый уровень образования народа, что и определяло его как «истинное отечество Русских, твердейшая или главная основа державы Российской; это есть великий круг, к коему все прочие части Империи примыкают, как радиусы в разных направлениях, ближе или дальше, и содействуют более или менее к нерасторгаемости оного»14.

Схожее определение "центра" дается и современными авторами, которые, отмечая неравномерность и неповсеместность появления инноваций, формулируют его так: "Понятием "центр" как раз и фиксируется место их генерирования, тогда как "периферия" служит средой их распространения, ход которого зависит от контактов с центром". При этом констатируется: "Контрасты между центрами и периферией - самый элементарный и в то же время мощный импульс возникновения и воспроизводства территориального неравенства". 15 Центр, как его определяет современный французский социолог Пьер Бурдье, предстает «местом в физическом пространстве, где сконцентрированы высшие позиции всех полей (политических, экономических, социальных, культурных. – А.Р.) и большая часть агентов, занимающих эти доминирующие позиции»16.

Центр и регион - это термины описывающие прежде всего географию власти. С управленческой точки зрения "центром" выступает столица - месторасположение высших и центральных учреждений государства, где принимаются стратегические управленческие решения. В таком случае, перспективным направлением изучения имперского управления становится пространственное структурирование власти.

В ходе исторического развития Российской империи на ее огромном и многообразном географическом пространстве сложились большие территориальные общности (регионы), заметно выделяющиеся своей индивидуальностью, имевшие существенные отличия в социально-экономическом, социокультурном и этноконфессиональном облике, что закреплялось определенной региональной идентификацией. Под регионом в данном случае автор понимает не политико-административное, а историко-географическое пространство. Аналогом современного понятия "регион" в дореволюционной терминологии можно считать "область" (отсюда название сибирского общественно-политического движения - "областничество"). Д.Н. Замятин отмечает, что “историко-географическое пространство, в отличие от географического пространства, структурируется главным образом за счет четкой пространственной локализации, репрезентаций и интерпретаций соответствующих исторических событий, происходящих (происходивших) в определенном географическом ареале (регионе)17. В этой связи важен процесс генезиса нового ментально-географического пространственного объекта, выделения его в особый предмет общественного геополитического сознания и сегментирования правительственной политики.

География власти имеет свою историческую динамику. Обозревая физическое пространство Сибири и российского Дальнего Востока, не сложно заметить, как исторически менялась их административная конфигурация, как постепенно заполнялись управленческие лакуны, как исчезали первоначальный государственный вакуум и территориальная разреженность государственной власти. Власть административно структурирует новое имперское пространство, демаркируя его внешние и внутренние границы. При этом административно-территориальная сетка неизбежно налагается на географический ландшафт, стремится учесть исторические контуры расселения этносов, совместить их с имперскими потребностями эффективного политического управления и экономического районирования. Административно-территориальное деление государства подчинено, по преимуществу, реализации двух главных функций: обеспечению контроля центральных властей на местными и сбору налогов. Региональное размещение органов власти должно оптимально способствовать этому18. Но в пограничных регионах, к этим обычным функциям присоединяются особые потребности, связанные с решением внешнеполитических задач, местным военно-политическим и экономическим контролем за региональным сегментом государственной границы.

Государственная территория в XIX столетии рассматривалась, прежде всего, с точки зрения обладания ее властью (подданства), что придавало первостепенное значение ее пространственным пределам. Расширение государственных границ и включение в состав империи новых территорий приводило к смене задач властного присвоения задачами властного освоения. Империя, включая в свой состав ту или иную территорию на востоке, начинала, прежде всего, его властное освоение, интеграцию в имперское политико-административное пространство, последовательно используя окраины как военно-экономический плацдарм для дальнейшего имперского расширения (Охотско-Камчатский край – для Северной Америки; Забайкалье – для Приамурья; Приамурский край – для Маньчжурии; Западная Сибирь и Оренбургский край – для Казахстана и Средней Азии).

Процесс имперской интеграции имел значительную временную протяженность и определенную последовательность.
  • Во-первых, это процесс первоначального освоения («перовооткрыватели» обеспечивающие «историческое» право на данную территорию), создания опорных военно-промышленных пунктов и установления периметра (зоны, рубежа) внешней границы, обеспечения государственной безопасности и формирования имперского тыла (в том числе за счет естественых преград, слабой доступности и бедности природных и трудовых ресурсов, низкой привлекательности окраинной территории), создания оборонительных рубежей, государственной границы, размещения вдоль границы вооруженной силы (регулярных и иррегулярных войск, казачьих линий, военно-морских баз). На этом этапе высока степень частной инициативы, лишь координируемая и направляемая государством, характерен симбиоз военно-хозяйственных функций и создание квазиадминистративных институтов (частные компании, экспедиции).
  • Во-вторых, стремление "оцентровать" новую территорию, путем установления региональных центров государственной власти (на первых порах превалировали военно-административные и фискальные интересы, а затем уже собственно экономические). Начало хозяйственной колонизации регионального тыла (часто это процесс идет от границ региона вглубь территории). Изменение внешнеполитических и внутриполитических задач, экономическое освоение региона, демографические процессы приводили к частой миграции региональных центров.
  • В-третьих, определение административно-политического статуса региона (наместничество, генерал-губернаторство, губерния, область), поиск оптимальной модели взаимоотношений региональной власти и центра (сочетание принципов централизации, деконцентрации и децентрализации). Организация имперской инфраструктуры региона (пути сообщения, почта, телеграф) и культурное закрепление (церкви, школы, медицина, научные учреждения). Создание смешанных органов местного управления и суда («инородческое», «военно-народное» управление.
  • В-четвертых, имперское «поглощение» региона путем создания унифицированных управленческих структур: административно-территориальное деление (включая специальные ведомственные административно-территориальные образования: военные, судебные, горные и т.п. округа), специализированная институциональная организация различных уровней управления и суда, сокращение сферы действия традиционных институтов, усовершенствование системы управленческой коммуникации. «Обрусение» территории путем ее интенсивной земледельческой и промышленной колонизации, распространения на окраины реформ апробированных в центре страны, экономическая и социокультурная модернизация.

Таким образом, региональная политика империи преследовала в конечном итоге цели политической и экономической интеграции страны, установления ее социальной, правовой, административной и даже народонаселенческой однородности. Но конкретные потребности управления заставляли правительство продолжать учитывать региональное своеобразие территорий, что придавало административной политике на окраинах известную противоречивость. Это отражалось, в свою очередь, на взаимоотношениях центральных и местных властей, приводило к серьезным управленческим коллизиям. Переход от поливариантности в административном устройстве (как это было на ранних этапах истории империи) к внутренне усложненной моновариантной модели неизбежно приводил к росту централизации и бюрократизации управления, допускающих лишь некоторую деконцентрацию власти на окраинах. Административная централизация представлялась мощным орудием не только управления, но и политического реформирования.

Структура местного управления на окраинах была более динамичной, чем во внутренних губерниях. Проводя политику, направленную на политико-административную и экономическую интеграцию азиатских окраин в единое имперское пространство, самодержавие придерживалось определенной последовательности при переходе от военно-административного надзора за традиционными институтами власти к замене их общероссийской бюрократической системой государственных учреждений. Этот процесс довольно точно обозначил в начале 1880-х гг. восточно-сибирский генерал-губернатор Д.Г. Анучин: "При всяком увеличении нашей территории, путем ли завоеваний новых земель или путем частной инициативы, вновь присоединенные области не включались тотчас же в общий состав государства с общими управлениями, действовавшими в остальной России, а связывались с Империей чрез посредства Наместников или Генерал-губернаторов, как представителей верховной власти, причем на окраинных наших областях вводились только самые необходимые русские учреждения в самой простой форме, сообразно с потребностями населения и страны и не редко с сохранением многих из прежних органов управления. Так было на Кавказе, в Сибири и во всей Средней Азии…"19.

Административное устройство Азиатской России в XIX в. рассматривалось как "переходная форма", которая с официальной позиции должна иметь конечной целью, как официально считалось, "путем последовательных преобразований введение окраин в тот устойчивый административный строй, приданный европейским губерниям, который, представляя свободу и развитие в пределах областных интересов, поддерживает объединение действий в руках центральных учреждений"20.

Региональная административная политика выглядела, как совокупность (зачастую, не система и даже не комплекс) правительственных мероприятий, направленных на сохранение государственной целостности империи, хозяйственное освоение регионов, ответ на этнические, конфессиональные и социокультурные запросы, а также учет управленческих и правовых традиций, при элиминировании политических претензий. Управленческая проблема центра и региона, включала в себя диалог двух сторон (центральных и местных государственных деятелей), позиции которых могли зачастую не совпадать. Обилие указаний из центра могло с успехом демпфироваться неисполнением их на периферии. Значительный интерес может представить разница во взглядах на окраинные проблемы центральных и местных властей. Как известно, последние, особенно на азиатских окраинах империи, стремились проводить в значительной степени автономную политику, которая могла в известной степени не совпадать с намерениями центра.

Управленческий аспект региональной политики включает в себя: организацию административных и судебных институтов власти в регионе; административно-территориальное устройство региона; технология окраинного управления; формирование бюрократического аппарата. Административная политика была нацелена не только на создание эффективного и по возможности недорогого управленческого механизма, но и на поиски оптимального соотношения властных полномочий между центральными ведомствами и высшей территориальной администрацией в лице генерал-губернаторов и губернаторов, преодоление на региональном уровне проблем, порожденных отсутствием в центре и на местах единства власти, противоречиями территориального и отраслевого принципов управления, процессом инкорпорации в единую управленческую структуру традиционных институтов самоуправления и суда. На высшем и центральном уровнях могли создаваться специальные территориальные органы (Сибирский, Западный, Кавказский, Царства Польского комитеты, Комитета Сибирской железной дороги, Комитета Дальнего Востока, Комитета по заселению Дальнего Востока)21. Однако, как отмечали уже современники: "Территориальный характер центральных учреждений до некоторой степени маскировал полное отсутствие чего-либо похожего на областное устройство"22.

Существенно значимым для имперской политике являлся вопрос о административно-территориальном устройстве, определении внутренних административных границ, поиск эффективных центров регионального управления. Задачи административного устройства Азиатской России оказывались тесно связанными с общими проблемами децентрализации управления имперскими окраинами, что вызывалось потребностями рационализации и оптимизации управленческой деятельности, попытками наряду с отраслевой властной вертикалью выстроить территориальную властную горизонталь исполнительных органов. По мнению многих генерал-губернаторов, в региональном управлении должен главенствовать принцип: "Возможная децентрализация, сильная местная власть"23.

Уже дореволюционное русское государственное право различало такие понятия, как централизация, деконцентрация и децентрализация, понимая под первым - полное сосредоточение управленческой власти в центре, под вторым - делегацию части властных полномочий от центральных органов государственного управления местным, под третьим - передачу некоторых государственных функций выборным органам самоуправления24. Усложнение структуры местного управления за счет увеличения числа ведомственных учреждений вело к рассредоточению власти и порождало дополнительные конфликты на горизонтальном уровне. Появление новых каналов управленческих связей местных и центральных ведомственных учреждений, при отсутствии четкого разделения компетенции между ними, как по горизонтали, так и по вертикали, тормозило процесс принятия решений, затрудняло координацию действий местной администрации.

Самодержавие в организации регионального управления лавировало между Сциллой централизации и Харибдой федерализма. По этому поводу российская государственноведческая мысль утверждала: "Если мы в провинции дадим власть лишь представителям центрального правительства, без какого-либо участия местного общества, то настанет время страшнейшего деспотизма несмотря на самую либеральную форму правления государства. Если же мы устраним представителей центрального правительства, которые служат связью провинции с центром и предоставим все местному обществу, то государство перестанет быть единым целым и в лучшем случае обратится в федерацию провинций»25. Деспотизм близко стоящей власти казался еще более тягостным, чем деспотизм центра. Необходимо было не только освободить центральные органы от непосильного бремени управления, передав часть функций на места, но и найти разумное сочетание централизации, деконцентрации и децентрализации власти. Только так, отмечал И.А. Блинов, можно решить многие управленческие проблемы. Лишь благодаря децентрализации возможна польза от деконцентрации. Для этого же необходимо развивать общественную самодеятельность, что, в свою очередь, сможет не только повысить эффективность управления, но и устранит в значительной степени почву для массового недовольства руководством из центра26. Однако движение по пути децентрализации, как это хорошо понимали в царском правительстве, таило опасность сепаратизма. Власть оказалась не готова начать торг о полномочиях между центром и окраинами, хотя бы в области экономики. Спасением от реальных, а еще больше кажущихся, центробежных устремлений казалась унификация в управлении и русификация в культурной сфере. Это неизбежно толкало самодержавие на создание единой и жестко организованной имперской модели.

Передача властных полномочий из центра в регион являлась своего рода уступкой требованиям местной высшей администрации, настаивавшей на необходимости создания в регионе сильной и самостоятельной власти. Последнее должно было повысить оперативность регионального управления. В условиях, когда интерес центральных властей к азиатским регионам продолжал носить импульсивный характер, подогреваемый прежде всего внешнеполитическими амбициями или угрозами, местная администрация была больше заинтересована в стабильности, в четких ориентирах и приоритетах (и даже планомерности) их освоения. Наличие генерал-губернаторства открывало возможности для выхода за жесткие рамки централизованного администрирования, для некоторой управленческой автономии. Более осведомленная в нуждах региона местная высшая власть могла подойти к вопросам управления комплексно, снизить ведомственную разобщенность путем координации на региональном уровне деятельности отраслевых и территориальных учреждений. Так, несмотря на положительное значение деконцентрации регионального управления в конце XIX в., административное обособление Дальнего Востока и северных территорий Казахстана от Сибири повлекло за собой разрыв прежних связей. На азиатских окраинах сохранялась разобщенность областных и окружных центров, экономика региона существовала в виде плохо связанных между собой анклавов.

Существование генерал-губернаторства как бы подкрепляло мысль о том, что эта часть империи изымается из-под действия общего законодательства27. По словам известного российского правоведа А.Д. Градовского, генерал-губернатору было трудно отрешиться от предвзятой идеи, “что край этот есть нечто особое от остального государства”28. Правовая обособленность, за которой мерещилась обособленность политическая, угрожала столь желаемой управленческой унификации империи. Низкий уровень контроля (как центрального, так и местного) придавали генерал-губернаторской власти во многом неправовой характер. Личностная природа генерал-губернаторской власти, при довольно частой смене генерал-губернаторов, неизбежно придавала дискретный характер правительственному курсу в отношении той или иной окраины. Смена персонажей на генерал-губернаторском посту имела нередко определяющий характер на направление и успех правительственных мероприятий. В условиях конфликта отраслевого и территориального принципов управления, губернаторы представлялись министрам менее опасными и более зависимыми от центральных властей.

Значительную роль в региональных процессах играл