«Фундаментальные проблемы пространственного развития Российской Федерации: междисциплинарный синтез»
| Вид материала | Монография |
- Фундаментальные проблемы биологии с позиций квантовой физики живого, 301.3kb.
- Концепци яфедеральной целевой программы «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации, 1367.38kb.
- Министерство образования и науки российской федерации, 76.92kb.
- Министерство экономического развития российской федерации, 3262.11kb.
- План 1 Введение 2 Глава 4 Теоретические аспекты изучения пространственного восприятия, 348.28kb.
- Восьмая международная научно-практическая конференция гуманитарные и естественнонаучные, 33.95kb.
- Рассуждения по поводу имперско-региональных понятий, 507.22kb.
- Государственная политика регионального развития в Российской Федерации: проблемы, 900.97kb.
- Общественно-политическая жизнь в орловской губернии в конце XIX начале XX века, 818.54kb.
- Утверждено Постановлением Президиума Правления тпп РФ от 12 октября 2010 г. №75-14, 43.93kb.
3. Регулирование хозяйственного развития
северных территорий Канады
3.1. Федеральная политика в северных регионах
Своеобразно устроена система жизнеобеспечения северных территорий Канады. Более 70% территории Канады находится в северных регионах, при этом на данной территории в 2003 г. проживало около 1.5% населения страны (92.3 тыс. чел.), среди которых преобладают аборигены – индейцы и эскимосы. Канадский север делится на два субрегиона – Дальний Север и Средний Север. Дальний Север включает в себя три территории – Юкон, Северо-Западные и Нунавут. Несмотря на богатство данных территорий минеральными ресурсами, наибольший доход в настоящее время приносит сфера туризма [16].
Дальний Север находится под прямой юрисдикцией федерального правительства, что сказывается на особенностях развития системы жизнеобеспечения данных территорий.
Средний Север представляет собой северные территории остальных семи канадских провинций и находится под управлением соответствующих провинциальных правительств. В данных районах хорошо развита гидроэнергетика, за счет которой осуществляется обеспечение южных территорий Канады и северных районов США.
Вопрос о целенаправленном заселении Севера в Канаде в настоящее время не ставится. Такие проекты выдвигались в 1960-1970-е гг. Они касались преимущественно Среднего Севера. В последние же десятилетия в связи
с быстрым естественным ростом численности коренного населения в Канаде бытует мнение скорее о «перенаселенности» Севера на нынешнем этапе, так как происходит сокращение природной базы традиционного хозяйства индейцев и эскимосов – охоты, рыболовства и морского зверобойного промысла, при исторически обусловленном отсутствии здесь оленеводства.
Освоение Севера ведется отнюдь не специально в целях его заселения, напротив, увеличение численности жителей здесь лишь сопутствует (притом не всегда) хозяйственному развитию, и привлечение объективно необходимого для этого контингента новых жителей рассматривается как побочный и не очень желательный эффект такого развития.
Транспортная система северных территорий Канады развита достаточно слабо, но в то же время к районам с ограниченными сроками доступности можно отнести только провинции Дальнего Севера: Северо-Западные территории, Нунавут и частично Юкон, поскольку через последнюю проходит магистральное Аляскинское шоссе.
Основная часть населенных пунктов расположена на арктических островах, в связи с чем завоз необходимой продукции осуществляется в период летней навигации морским транспортом. Перевозки осуществляют частные компании, заказчиком выступает министерство по делам индейцев и Севера.
В связи с тем, что Дальний Север находится под юрисдикцией федеральных органов власти, основное финансирование, в том числе и завоза продукции, осуществляется из федерального бюджета.
В основе канадской региональной политики поддержки регионов лежит принцип организации фискальных отношений между федеральным правительством Канады и провинциями и территориями страны. Суть данного принципа состоит в максимальной передаче регионам функций управления программами, формально находящимися в юрисдикции центра, и обеспечения данной деятельности региональных властей по средствам всеобобщающих дотаций. Главные цели данной политики заключаются:
- в передаче функции ответственности по исполнению местных проектов региональным правительствам;
- в обеспечении базовой финансовой поддержки регионов не на основе отдельных разноплановых субсидий, а по принципу единой общей дотации, исторически складывающейся из соотношения к росту населения и возможностей получения доходов региональными властями.
Подход федерального правительства по отношению к поддержке территорий отличается от подхода к провинциям. Несмотря на то, что большинство провинций способно самостоятельно получать значительные доходы, практически все из них продолжают зависеть в той или иной степени от федеральных трансфертов. В данном случае правительство прибегает
к «Программе уравнивания» – ПУ (The Equalization program). Территории же подпадают под действие программы «Формула финансирования территорий» – ФФТ (Territorial formula Financing), призванной отвечать уникальным условиям северных регионов страны, которым необходима значительная финансовая поддержка, особенно в сфере общественных программ и оказания услуг [17].
Три канадские территории – Юкон, Северо-Западные территории и Нунавут нуждаются в значительных федеральных трансфертах, ввиду того, что их инфраструктурные и социально-экономические потребности гораздо выше, чем где-либо в Канаде. Эти регионы имеют ограниченные возможности по получению доходов, вызванные слабым уровнем экономической активности, мизерной налоговой базой, являющейся, в свою очередь, продуктом низкой плотности населения и минимальных налоговых ставок. Территориальным правительствам приходится избегать повышения как персональных налогов, поскольку стоимость жизни на Севере крайне высока, так и корпоративных, чтобы избежать дополнительных препятствий на пути бизнеса.
Хотя ПУ и ФФТ преследуют одну и ту же базовую цель – предоставление равных возможностей населению в области доступа к товарам и услугам вне зависимости от их места проживания, обе программы были выработаны и утверждены по-разному.
Федеральное правительство предоставляет территориям связанные и несвязанные субсидии. Связанные субсидии предполагают особые условия их целевого использования, несвязанные – нет. Более чем 90% федеральных трансфертов носят несвязанный характер и подпадают под действие двух основных программ: ФФТ и «Канадский здравоохранительный и социальный трансферт» – КЗСТ (Canada Health and Social Transfer) [18].
Канадский здравоохранительный и социальный трансферт предоставляется как провинциям, так и территориям в целях обеспечения адекватного финансирования программ здравоохранения, высшего образования, социальной поддержки и социальных услуг. Данный блок был разработан в целях предоставления регионам большей гибкости при аккумулировании программных средств с учетом частной специфики. Программа вступила в силу 1 апреля 1996 г., заменив ранее действующий «Канадский план содействия» (Canadian Assistance Plan).
Согласно положениям программы, все провинции и территории Канады получают идентичные на душу населения выплаты, обеспечивающие равный доступ к медицинскому обслуживанию, социальным услугам. Общий объем данной программы составил 30 млрд долл. в 2001-2002 гг.
Трансферты в рамках КЗСТ могут иметь как денежную, так и налоговую форму (табл.3.1). Последнее предполагает, что федеральное правительство сокращает уровень своих налогов, тем самым, позволяя регионам поднимать местные ставки на такое же значение. В целом по Канаде денежные и налоговые трансферты КЗСТ занимают приблизительно равные доли – по 50%.
Таблица 3.1
Основные федеральные трансферты регионам, млн долл.
| Регион | | 1999/2000 гг. | 2000/2001 гг. | 2001/2002 гг. | 2002/2003 гг. | 2003/2004 гг. | |
| Юкон | Налоговый трансферт КЗСТ | 12 | 13 | 13 | 14 | 14 | |
| | Денежный трансферт КЗСТ | 19 | 19 | 19 | 20 | 20 | |
| | ФФТ | 301 | 305 | 317 | 329 | 341 | |
| | Всего | 332 | 337 | 349 | 363 | 375 | |
| С.З.Т. | Налоговый трансферт КЗСТ | 20 | 20 | 21 | 21 | 21 | |
| | Денежный трансферт КЗСТ | 20 | 20 | 20 | 21 | 21 | |
| | ФФТ | 493 | 495 | 506 | 523 | 541 | |
| | Всего | 533 | 535 | 547 | 565 | 583 | |
| Нунавут | Налоговый трансферт КЗСТ | 7 | 7 | 7 | 8 | 8 | |
| | Денежный трансферт КЗСТ | 21 | 21 | 19 | 20 | 20 | |
| | ФФТ | 477 | 523 | 543 | 561 | 582 | |
| | Всего | 505 | 551 | 569 | 589 | 610 | |
| Всего по Канаде | Налоговый трансферт КЗСТ | 13891 | 14379 | 14988 | 15639 | 16367 | |
| | Денежный трансферт КЗСТ | 14500 | 14500 | 15000 | 15000 | 15000 | |
| | ФФТ | 1299 | 1324 | 1365 | 1413 | 1464 | |
| | ПУ | 9288 | 9696 | 10094 | 10.492 | 10892 | |
| | Всего | 38978 | 39899 | 41447 | 42544 | 43723 | |
Источник: Министерство финансов Канады, бюджет 1999 г.
С 1996 г. федеральное правительство представило систему «денежного минимума» (cash floor) для КЗСТ, которая определяла минимальное допустимое соотношение денежных и налоговых трансфертов, не позволяя налогам полностью замещать денежные субсидии. С 1998 г. новым постановлением правительства Канады «денежный минимум» был увеличен на 1.5 млрд долл. – до 12.5 млрд в год.
С 1999 г. все основные федеральные трансферты регионам (табл.3.1), включая КЗСТ, носят пятилетний характер. Согласно текущим обязательствам,
в период с 1999 по 2004 гг. федеральное правительство обязалось дополнительно предоставить провинциям и территориям 11.5 млрд долл. на здравоохранение. От этой суммы 3.5 млрд было единовременно переведено программе, остальные 8 млрд долл. будут использованы на увеличение объемов КЗСТ в последующие годы. Регионы самостоятельно определяют дальнейшее целевое использование этих средств в соответствии с их нуждами в области здравоохранения [12].
Все трансферты территориям в рамках КЗСТ в обязательном порядке должны быть направлены на здравоохранение, что относится к исключительной региональной юрисдикции и контролируется законом Канады
«О здравоохранении» (Canada Health Act). Помимо установления принципов национальной системы здравоохранения, этот закон разъясняет требования к системе медицинского страхования и дополнительным медицинским услугам, которые являются обязательными для региональных властей, чтобы получать денежные вливания в полном объеме (табл.3.2).
Таблица 3.2
Дополнительные дотации на здравоохранение в рамках КЗСТ
| | 1999/2000 гг. | 2000/2001 гг. | 2001/2002 гг. | 2002/2003 гг. | 2003/2004 гг. | Всего за 5 лет |
| Годовая величина на душу населения, тыс. долл. | 65 | 65 | 80 | 79 | 78 | |
| Юкон, млн долл. | 2 | 2 | 3 | 3 | 3 | 13 |
| С.З.Т., млн. долл. | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 15 |
| Нунавут, млн долл. | 2 | 2 | 2 | 2 | 2 | 10 |
| Вся Канада, млн долл. | 2000 | 2000 | 2500 | 2500 | 2500 | 11500 |
Источник: Министерство финансов Канады, бюджет 1999 года.
Формула финансирования территорий представляет собой ежегодный несвязанный федеральный трансферт, управляемый соглашением между министром финансов федерального правительства и правительством территории. Несмотря на то, что ФФТ предоставляет «справедливую» помощь территориям, это не означает, что равную. ФФТ для каждой из территорий высчитывается по специальной формуле – формуле дотации (Formula Grant).
Хотя власти территорий имеют право получать дополнительную прибыль посредством повышения налогов (личных, корпоративных на топливо, на собственность и т.д.) и НДС за продажу товаров и услуг (РТ), ФФТ остается самым значительным источником пополнения местных бюджетов. Несмотря на то, что цифры из года в год меняются, в С.З.Т. они составляют 73%, в Юконе – 62% и в Нунавуте – 80%. Формула позволяет региональным властям более гибко использовать резервы местных бюджетов для обеспечения нужд своих жителей и решения приоритетных задач территорий.
ФФТ-трансферты высчитываются по принципу «заполнения дыр». Его основная концепция заключается в том, что федеральное правительство предоставляет денежные субсидии для покрытия разницы между расходными нуждами территорий и их возможностями по получению доходов [12].
«Вероятный доход» = «Национальная средняя ставка налогообложения» × «Базовый налог территории»,
где «Национальная средняя ставка налогообложения» =
«
=
Доходы (по всем провинциям)»
«Базовый налог (по всем провинциям)»,
«Доходы территории»
«Ставка налогообложения территории»
«
Базовый налог территории» = «Формула дотации» = «Общие расходы» - «Вероятный доход».*
Следует отметить, что трансферты ФФТ могут иметь свой «потолок». Впервые подобная практика была применена правительством в 1987 г. для стабилизации бюджета и недопущения слишком большого роста объемов региональных дотаций. «потолок» равен низшему уровню роста ВВП Канады за последние три года или среднему уровню расходов всех региональных властей [13].
Можно отметить еще одну характерную особенность региональной политики в Канаде. Как видно из табл.3.3, подоходный налог, например, взимается в половинном размере от базовой ставки. Значительно снижен налог на прибыль малых предприятий. В этой связи более чем сомнительным выглядит тезис наших властей о необходимости применения единых налоговых ставок для всех регионов.
Таблица 3.3
Территориальные налоговые ставки
| | С.З.Т. | Нунавут | Юкон | В среднем по Канаде | |
| Подоходный налог, % от федерального | 45 | 45 | 50 | 45.5 | |
| НДС (местный), % | | - | - | 6.8 | |
| Бензин, центов за литр | 10.7 | 6.4 | 6.2 | 13.5 | |
| Диз. топливо, центов за литр | 9.1 | 9.1 | 7.2 | 13.8 | |
| Авиационное топливо, центов за литр | 1.0 | 1.0 | 1.0 | 2.7 | |
| Табак, долл. за коробку сигарет | 25.20 | 25.20 | 16.40 | 10.14 | |
| Налог с фонда заработной платы | 1.00 | 1.00 | - | 1.88 | |
| Налог на прибыль больших/малых предприятий | 5/14 | 5/14 | 6/15 | 7.2/14.2 | |
| Налог на капитал больших/малых предприятий, % | - | - | - | 0.4/1.8 | |
Федеральные программы связанных трансфертов. Несмотря на то, что на ФФТ и КЗСТ приходится львиная доля федеральных дотаций регионам, правительство Канады также предоставляет провинциям помощь в виде связанных трансфертов. По большей части данные программы имеют общенациональный характер. К ним относятся:
- Программа государственного языка и образования;
- гранты муниципальным правительствам;
- Соглашение об оказании финансовой помощи в чрезвычайных ситуациях;
- Программа предоставления нестраховых услуг;
- Программа национальной инфраструктуры;
- Трастовый фонд медицинского оборудования и здравоохранения для индейцев и инуитов.
В общей своей составляющей федеральные гранты превосходят
в процентном отношении к бюджету территорий дотации в рамках КЗСТ.
В частности, в 2000/2001 гг. финансовом году связанные трансферты Юкону составили 11% его бюджета, в то время как КЗСТ лишь 4%.