Geum.ru

«Фундаментальные проблемы пространственного развития Российской Федерации: междисциплинарный синтез»

Вид материалаМонография

Содержание


1.4. Сравнительный анализ моделей государственной региональной политики
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   29

1.4. Сравнительный анализ моделей государственной региональной политики



Эволюция региональной политики федеральных органов власти России
в отношении Севера и Арктики будет рассмотрена в следующем разделе монографии. Здесь отметим только, что переход от исключительно унитарных принципов Советского Союза к федеративной модели происходит непоследовательно и достаточно болезненно. На начальном этапе реформ происходила спонтанная регионализация под лозунгом «берите полномочий, сколько хотите» (даже не сколько можете реализовать), однако в условиях огромного дефицита ресурсов на всех уровнях государственного управления это привело к тому, что в 2002-2004 гг. под угрозой оказалась сама целостность России. Начало XXI века характеризуется обратным процессом – резким усилением принципов централизма, которые в кризисные 2008-2010 гг. стали доминирующими даже в отношении тех субъектов РФ, которые отличаются финансовой достаточностью.

Север и Арктика России, учитывая их огромные пространства (более 60% территории страны, то есть 11 млн км2), крайне неоднородны как по природно-географическим, так и социально-экономическим условиям. Однако
в целом этот макрорегион, в отличие от зарубежных аналогов, экономически самодостаточен: при населении около 8% от населения страны он производит около 20% валового внутреннего продукта и обеспечивает более 50% валютных поступлений. Тем не менее, политика государства в отношении Севера может характеризоваться как почти колониальная: под теоретически правильным предлогом национальной собственности на природные ресурсы Север практически остался без специальной государственной поддержки и сами принципы федерального регулирования направлены на необоснованную унификацию финансовых механизмов.

Человечество активно осваивает арктические пространства уже более 70 лет. За этот период сложились четыре значительно отличающиеся друг от друга модели арктической экономики – американская, канадская, российская и европейская (табл. 1.1). Первые три рождены в федеративных государствах и потому предполагают совместное вовлечение федерального и регионального уровней власти во многие ключевые экономические вопросы. Последняя, европейская, модель реализуется в унитарных государствах – на арктических территориях Финляндии, Швеции, Норвегии, Дании (Гренландия), в Исландии, на нескольких крупных арктических островах (Фарерских, Шпицбергене и др.). Ответственность за развитие арктических регионов лежит здесь на центральной власти.

Арктическая экономика федеративных государств имеет наибольшие размеры и максимальный пространственный охват. Поэтому различия уровня экономического развития между арктическими регионами внутри каждой модели достигают значительных величин. С другой стороны, экономическая модель унитарных государств скромнее по основным экономическим показателям, пространственному охвату. Ее внутренние различия преимущественно связаны с национальными особенностями экономического развития полярных атлантических стран [10].


Таблица 1.1

Сравнение моделей арктической экономики [10]
Американская модель
Канадская модель
Российская модель
Европейская

модель

Государст-венное устройство
Децентрали-зованная федерация
Централизо-ванная разноста-

тусная федерация

(в прошлом колония)
Централизованная федерация (предельное централизованное огосударствление)
Унитарная (Исландия, Гренландия, Фарерские острова)
Унитарная (север Норвегии, Швеции, Финляндии)

Модель арктической экономики
Региональная рентная модель предельного типа
Локальная трансфертная и рентная модель, предельная по используемым кооперативным механизмам урегулирования конфликтов. Федеральные трансферты
Региональная трансфертная и рентная модель, предельная по огосударствлен-ности. Федеральные трансферты
Рентная и трансфертная национальная модель, предельная по анклавности
Рентная и трансфертная региональная модель, предельная по социальной направлен-ности

Созидатель-ная энергия
Энергия рыночной конкурентной инициативы
Энергия аборигенного самосознания и саморазвития снизу
Энергия новых негосударст-венных собственников
Энергия постколо-ниальной открытости, преодоленного оборонного изоляционизма
Иннова-ционная энергия творчества

Возраст материаль-ных активов
Средние по возрасту
Средние по возрасту
Самые старые
Молодые
Самые молодые

Специальная структура
Нет
Министерство по делам индейцев и северному развитию Канады
Госкомсевер России

(1991-2000 гг.)
Национальные структуры




Чем больше широтное простирание территорий Арктики у страны, тем более централизованный и огосударствленный характер имеет эта федерация (меньше прав на ключевые активы у регионов). Например, российская Арктика имеет максимальное простирание с запада на восток. Российская Федерация является самой централизованной среди всех трех. Сохранение контроля над этими необъятными пространствами весь период активного развития обеспечивалось режимом жесткой принудительной централизации, директивным государственным управлением.

Особенно такие тенденции проявлялись в период расцвета административной экономики (1930-1980), когда население Севера
и Арктики СССР выросло в десятки раз и по плотности населения значительно превысило зарубежные территории. При этом характерной была базовая унитарная модель, когда как центры роста формировались и развивались огромные базовые поселения (Архангельск, Мурманск, Норильск, Воркута и т.п.) с населением в сотни тысяч человек, не имеющие аналогов в зарубежной практике. Единственное исключение – деловой центр Аляски – Анкоридж развивался значительно более медленными темпами, и в основном
в 1990-е годы прошлого столетия.

Канадская Арктика имеет меньшее простирание с запада на восток, чем российская. Канадская федерация, безусловно, является централизованной, но не в такой степени, как российская и тем более как советская федерация.
По сравнению с российской моделью, здесь региональные власти имеют больше прав в контроле над природными ресурсами. Ресурсы находятся в собственности провинций, но управление их использованием осуществляется на принципах кооперативного федерализма совместными усилиями центра и регионов.
В Северо-Западной территории, территории Нунавут права собственности и управления ресурсами принадлежат федеральному центру. Разностатусность и различия в объемах прав на природные ресурсы провинций и территории – характерная черта канадской федерации [10].

Для канадского Севера и Арктики как основной принцип характерно «освоение без заселения». В отличие от «базового» подхода в Советском Союзе здесь практически не создавались крупные поселения. Соответственно и промышленные предприятия ориентировались на большие заработки и высокую «проточность» рабочей силы. Так, на крупнейшем предприятии канадского Севера – никелевом комбинате «Томсон» – в 1970-е годы 50% его персонала работало менее года и лишь 11% – более пяти лет. На «Норильском никеле» показатели прямо противоположные [11].

Американская Арктика (штат Аляска) имеет минимальное широтное простирание среди всех трех федераций. Одновременно американская федерация и самая децентрализованная, наименее огосударствленная по модели созданной здесь арктической экономики. При организации штата Аляска получила федеральный земельный грант размером с Калифорнию, с правом его свободной «нарезки» по всей территории. Самые ценные земли и недра оказались, таким образом, в региональной собственности, что обеспечило Аляске право на часть экономической ренты, образуемой при эксплуатации нефтегазового месторождения Прадхо-Бей, находящегося на землях штата.
А 25% этой ренты по Конституции штата Аляска поступает в специально созданный Постоянный траст-фонд. Его инвестиционная политика нацелена на приумножение финансовых активов штата, которые выступают региональной страховкой в условиях неуклонного сокращения объемов нефтедобычи.

Централизованный характер федерации отразился на конфигурации территориальной структуры освоения Севера и Арктики. Например,
в российском и канадском Севере и Арктике часто это линейно-узловая, иерархическая система южных баз и меридиональных трасс к северным и арктическим ресурсам. С другой стороны, в штате Аляска – это сетевая децентрализованная структура, решетка из нескольких меридиональных и широтных трасс.

Европейская унитарная модель арктической экономики длительное время испытывала определяющее воздействие военной конфронтации сверхдержав в Северной Атлантике. Поэтому она характеризовалась предельной закрытостью, доминирующим влиянием в экономике расходов военно-морских баз и в целом военного сектора. В последнее десятилетие характер развития здесь радикально изменяется: влияние международных военных организаций сменяют центральные власти этих унитарных государств, которые теперь играют определяющую роль в управлении развитием этих территорий.

Необходимо отметить, что милитаризация Европейского Севера и Арктики в Советском Союзе значительно превосходила западноевропейскую, особенно на Кольском полуострове, где население закрытых административных образований превышало сто тысяч человек. Именно эта особенность
в значительной мере определяет болезненность происходящих здесь реформенных преобразований.

Энергия постколониальности, освобождение от ментальности изоляционизма дают значительный импульс современному развитию северных территорий, тем более сильному, что эти новые тенденции принимают очень компактные и малые по размеру экономики. В максимальной степени новые возможности открытости использует туристический бизнес. Инновационный динамизм современного развития европейской Арктики наиболее ярко демонстрируют темпы роста охвата населения мобильной связью, беспрецедентные для остального мира. Это позволяет при наличии выгод компактности сформировать здесь интегрированные рынки, почти недостижимые для остальных районов Арктики, кластеры новой нересурсной интеллектуальной экономики Арктики.

Анализ моделей арктических экономик позволяет утверждать, что определяющая идентичность наблюдается только в базовом рентном подходе, что вполне объясняется экстремальными условиями хозяйствования.
В остальных сферах имеются значительные отличия, что будет влиять на их стратегическую динамику в ближайшие десятилетия.

Проведенный сравнительный анализ позволяет утверждать, что необходимо четко стратифицировать государственную поддержку и государственное регулирование, поскольку различно их организационно-экономическое и правовое содержание:
  • регулирование осуществляется во всех территориальных образованиях и сферах, а поддержка – в особых ситуациях и вопросах;
  • регулирование осуществляется в условиях стандартной дифференциации, когда происходит сглаживание неоднородности социально-экономического пространства до некоторых типовых условий;
  • поддержка необходима в тех случаях, когда условия хозяйствования и проживания существенно отличаются от некоторого принятого стандарта и (или) для достижения типовых условий (показателей) необходимы значительно большие объемы ресурсов или специальные государственные решения.

Главной целью регулирования и поддержки является обеспечение достойных условий для проживания и жизнедеятельности населения, однако сама численность населения должна формироваться с учетом экономической емкости (мощности) северных территорий и необходимости обеспечения геополитических и геоэкономических интересов страны.

В этой связи могут быть сформулированы следующие базовые принципы государственной региональной политики на российском Севере и в Арктике:
  • упорядочение (оптимизация) роли государства в формировании рыночно ориентированной системы регулирования экономических и социальных процессов в регионах, сохранение государственного протекционизма и обеспечение национальной экономической безопасности;
  • ориентация на стратегию устойчивого развития северных регионов, жизнеспособность которых определяется разумным использованием природно-ресурсной базы и их других конкурентных преимуществ;
  • поддержание ресурсно-природного потенциала с учетом необходимости удовлетворения потребностей будущих поколений, в том числе на основе перевода части используемого ресурсного потенциала в финансовый потенциал специальных региональных фондов наследия;
  • формирование населения и трудовых ресурсов Севера на принципах минимальной достаточности и модернизация системы государственных гарантий и компенсаций в соответствии со спецификой хозяйствования на Севере в рыночных условиях;
  • рационализация численности населения с учетом новых критериев и условий функционирования инновационной экономики, содействие переселению лиц, имеющих в этом социальную потребность;
  • обеспечение экономического порядка и системы социальных отношений, создающих гарантии жизнеобеспечения и сохранения культуры коренных малочисленных народов Севера.

Россия является великим северным государством на земном шаре, где более половины территории находится в суровой, малоосвоенной и обжитой зоне Севера и Арктики. эти территории, крупнейшие по площади, природным ресурсам и всевозрастающим масштабам экономической деятельности, требуют особого экологического подхода и методов хозяйствования, а также привлечения и использования рабочей силы.

В последнее двадцатилетие заметно активизировался процесс освоения этих земель как в России, так и за границей, особенно на Аляске, севере Канады и шельфе Северного моря. Все большее влияние на этот процесс оказывает государственное регулирование и экономическое стимулирование со стороны правительств этих государств.

Независимо от различий в причинах и конечных целях освоения Севера у нас в стране и за рубежом, данный процесс на его настоящем этапе развития несет в себе много общих моментов, обусловленных как сходством физико-географических условий, в которых он протекает, так и близостью социально-экономических и экологических задач. Среди таких задач – поиск рационального пути хозяйствования на Севере, для решения которого необходима разработка научно обоснованных предложений по комплексному зонированию (районированию) Севера для целей разработки оптимальных методов привлечения и использования в современном хозяйстве как местных (коренных) народностей, так и пришлого населения.

Изучение и использование зарубежного опыта в этом отношении представляет для российских исследователей и практиков особый интерес по ряду причин. Во-первых, природные условия зарубежной Арктики, как и структура его ресурсного потенциала, наиболее схожи с аналогичными характеристиками России. Во-вторых, основные направления хозяйственной деятельности на этих территориях, например, на пути крупномасштабного освоения нефтегазовых месторождений, включая находящиеся на шельфе арктических морей, строительство трубопроводных и других магистралей большой протяженности, освоение морских арктических путей, градостроительство в условиях Заполярья и вечной мерзлоты экологические вопросы и использование трудовых ресурсов также весьма близки с основными направлениями хозяйствования в России. В-третьих, положение Арктики
в хозяйственной системе за рубежом, её место и участие в территориальном разделении труда в гораздо большей степени схоже с российским Севером.

В Российской Федерации в рамках реализации решений Совета по проблемам Крайнего Севера и Арктики при Правительстве РФ в начале наступившего века велись разнообразные научно-исследовательские работы по разработке Концепции и проекта федерального закона по районированию Крайнего Севера и Арктики России.

В целях повышения качества разработок по данной проблематике изучался и систематизировался мировой опыт по особенностям региональной политики и необходимым мерам господдержки «проблемных» территорий
с обоснованием принципов выделения регионов, в отношении которых осуществляются меры дифференцированной социально-экономической политики в государствах Запада, имеющих в своем составе «северные территории»: США, Канада, Норвегия, Финляндия, Дания и Швеция. Материалы этих работ излагаются в последующих трех главах.