Паспорт программы реформирования муниципальных финансов городского округа «Город Чита» на
| Вид материала | Решение |
- Концепция Программы реформирования 7 Обоснование необходимости реформирования муниципальных, 948.63kb.
- Извещение о проведении открытого аукциона, 63.52kb.
- Об утверждении Программы реформирования муниципальных финансов (наименование муниципального, 148.1kb.
- Из названия Программы исключить слова «Забайкальского края». «Содержание» Программы, 8311.16kb.
- Постановление мэра города Йошкар-Олы, 265.13kb.
- Решение Думы городского округа "Город Чита", 22.75kb.
- Начальник му «Управление культуры администрации городского округа «Город Чита», 2403.34kb.
- Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных, 118.5kb.
- Пояснительная записка к докладу Мэра города Читы по городскому округу «Город Чита», 534.74kb.
- Об утверждении Программы реформирования муниципальных финансов Семеновского района, 1713.6kb.
4. Механизм реализации Программы
4.1.Реформа бюджетного процесса и управления расходами
4.1.1. Нормативное правовое обеспечение
- Бюджетный кодекс Российской Федерации
- Налоговый кодекс Российской Федерации
- Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
- Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
- Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
- Федеральный закон от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»
- Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»
- Закон Читинской области от 19 октября 2005 года № 725-ЗЧО «О межбюджетных отношениях в Читинской области»
- Закон Читинской области от 30 января 2002 года № 343-ЗЧО «О бюджетном процессе в Читинской области»
- Устав городского округа «Город Чита», принятый решением Читинской городской Думы от 30 сентября 2004 года № 168
- Решение Думы городского округа «Город Чита» от 22 декабря 2005 года № 217 «О реализации Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ»
- Решение Думы городского округа «Город Чита» от 24 ноября 2005 года № 195 «О введении земельного налога на территории муниципального образования городской округ «Город Чита»
- Решение Думы городского округа «Город Чита» от 24 ноября 2005 года № 194 «О введении единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности на территории городского округа «Город Чита»
- Решение Думы городского округа «Город Чита» от 06 октября 2005 года № 154 «Об установлении налога на имущество физических лиц на территории городского округа «Город Чита»
- Решение Думы городского округа «Город Чита» от 22 сентября 2005 года № 144 «О принятии Положения «О порядке отражения в доходах бюджета городского округа средств, полученных бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, и финансирования расходов из бюджета городского округа за счет этих средств»
- Решение Читинской городской Думы от 13 июля 2001 года № 235 «Об утверждении Положения «О бюджетном процессе в городском округе «Город Чита»
- Постановление Мэра города Читы от 26 декабря 2005 года № 323 «Об утверждении документов в целях реализации статей 9, 16, 18 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ»
- Постановление Мэра города Читы от 19 сентября 2005 года № 216 «Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана городского округа «Город Чита»
- Постановление Мэра города Читы от 19 сентября 2005 года № 217 «Об утверждении Порядка ведения реестра расходных обязательств городского округа «Город Чита»
4.1.2. Перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму немуниципальных организаций
Анализ исходного состояния
Оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах основывается на отчетных данных по фактическим количественным показателям контингента получателей и нормам предоставления услуг, к которым относятся: число учащихся; дето-дни пребывания детей в детских дошкольных учреждениях; койко-дни пребывания больного в лечебном учреждении, количество врачебных посещений; число лиц, которым оказана медицинская помощь и т.п.
Источником информации служат ежегодные отчеты о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях. Они же являются и источником данных для формирования бюджетных заявок, учитываемых при разработке проекта городского бюджета на очередной финансовый год. Однако данные материалы не могут в полном объеме описать весь спектр предоставляемых бюджетных услуг.
В настоящее время в структуре бюджета городского округа «Город Чита» значительное место занимает финансирование бюджетных учреждений и организаций, предоставляющих социальные услуги населению. Вместе с тем не все учреждения и организации из этого списка можно отнести к социально значимым, что обусловливает возможность перевода таких учреждений и организаций в статус немуниципальных организаций без значительного ущерба интересам населения города.
План реформирования
В рамках реализации первого этапа Программы планируется осуществить следующие мероприятия:
–провести оценку возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму немуниципальных организаций;
-утвердить порядок проведения оценки потребности в предоставляемых услугах;
-провести анализ социальных услуг, предоставляемых в соответствии с требованиями действующего законодательства за счет средств городского бюджета;
-провести сравнительный анализ потребности и фактически предоставляемых бюджетных услуг в динамике за три отчетных года;
-по итогам проведенной оценки и анализа социальных услуг разработать и утвердить перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться немуниципальными организациями. Данный перечень должен составляться исходя из возможности немуниципального (рыночного) сектора экономики оказывать аналогичные услуги
Мероприятия Программы основаны на необходимости оптимизации и сокращения бюджетных расходов и, следовательно, расширения спектра организаций (не являющихся муниципальными), предоставляющих социальные услуги населению. Следует отметить, что сам переход существенно зависит от развития рынка услуг.
На втором этапе реализации Программы:
-разработать и утвердить порядок и план перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму немуниципальных организаций
-разработать механизм взаимодействия муниципального образования с такими организациями в целях решения задач местного самоуправления на основе типовых контрактов.
Выполнение данных работ необходимо не только для формализации процедур и определения очередности перевода, но и для решения ряда ключевых вопросов, касающихся правовой формы новых немуниципальных организаций, а также путей ликвидации (преобразования) муниципальных учреждений и предприятий.
Наиболее вероятными организационно-правыми формами организаций производителей социальных услуг являются: автономная некоммерческая организация (АНО) и хозяйственное общество (ООО, ЗАО и т.п.). Эффективность каждой из этих форм необходимо проверить в ходе эксперимента. Преимуществами АНО в данном случае являются: более простой режим управления организацией, учета, отчетности, более широкие возможности для получения ими экономической поддержки от органов власти. Для некоммерческих организаций в большей степени характерно сохранение сложившихся в бюджетных учреждениях взаимоотношений в трудовом коллективе, отсутствие конфликтов по типу «наемный работник – собственник». Кроме того, для хозяйственных обществ характерен более жесткий контроль со стороны собственника за рациональным использованием финансовых ресурсов.
Здравоохранение
До настоящего времени сохраняется принцип финансирования лечебно-профилактических учреждений из бюджета в расчете на ресурсные показатели (коечный фонд, посещения, штаты и прочее) вне зависимости от реальной работы медицинских организаций.
Реформирование системы финансирования здравоохранения включает:
- внедрение механизмов финансового планирования и механизмов оплаты медицинской помощи, стимулирующих рост эффективности использования ресурсов в здравоохранении;
- постепенную легализацию соучастия населения в оплате медицинской помощи.
Необходимо осуществить переход на подушевой принцип финансирования здравоохранения. Подушевой принцип финансирования должен охватывать все стадии движения финансовых средств отрасли: формирование, распределение и расходование. Утверждение подушевых нормативов осуществляется после установления Правительством Российской Федерации процедуры определения и утверждения подушевых нормативов.
Бюджетные средства должны распределяться в зависимости от показателей потребности в медицинской помощи для реализации программы государственных гарантий, а не в зависимости от ресурсных показателей сети медицинских организаций (числа коек, мощности поликлиник и т.п.).
Переход на подушевой принцип финансирования создаст предпосылки для ориентации на конечные показатели здоровья населения и на поиск эффективных вариантов использования имеющихся ресурсов.
Проведение реструктуризации сети медицинских учреждений необходимых для повышения эффективности использования ресурсного потенциала отрасли.
Для достижения сбалансированности государственных гарантий с возможностями их финансирования потребуется планомерно перепрофилировать или вообще вывести из системы общественного здравоохранения часть финансово необеспеченных и неэффективно используемых мощностей лечебно-профилактических учреждений. Соотношение амбулаторно-поликлинической и стационарной помощи, профилирование медицинских услуг должны соответствовать реальным потребностям населения, имеющимся финансовым ресурсам и современным требованиям эффективной организации здравоохранения. Для осуществления реструктуризации необходимо на федеральном уровне разработать методические рекомендации проведения структурных преобразований. На региональном уровне методологические подходы должны стать основой для подготовки нормативных актов по проведению реструктуризации.
Обеспечение хозяйственной самостоятельности муниципальных медицинских учреждений и расширение спектра организационно-правовых форм медицинских организаций.
Перспективным направлением развития системы организаций здравоохранения является преобразование муниципальных лечебно-профилактических учреждений в некоммерческие организации, имеющих разных соучредителей.
В рамках реализации программы, следует рассмотреть вопрос о переводе в некоммерческие организации с контрольным пакетом акций муниципального образования МУЗ «Смотровая поликлиника №4», МУЗ «Городская диагностическая бактериологическая лаборатория», МУ «Спецавтохозяйство комитета здравоохранения администрации городского округа «Город Чита».
Однако решение этого вопроса требует принятия Федерального закона «О медицинских организациях».
Усиление государственного регулирования платной медицинской помощи, оказываемой в государственных и муниципальных медицинских учреждениях.
В целях повышения доступности медицинской помощи для населения необходимо ввести регулирование объемов бесплатной медицинской помощи и порядка предоставления платной медицинской помощи в муниципальных медицинских учреждениях.
Для решения этой задачи необходимо ввести в действие механизм финансово обеспеченных заказов на оказание бесплатной медицинской помощи для каждого муниципального учреждения. Учреждение имеет право оказывать платные услуги и самостоятельно определять объем этих услуг, но при условии выполнения финансового обеспеченного заказа на оказание бесплатной помощи.
Выведение из системы финансово необеспеченных мощностей муниципальных медицинских учреждений позволит использовать все оставшиеся в общественной системе здравоохранения мощности главным образом для оказания бесплатной медицинской помощи с использованием механизма привлечения платежей от населения.
С целью повышения качества обслуживания и расширения спектра предоставляемых медицинских услуг на основе использования новой техники, внедрения новейших технологий в сфере здравоохранения необходимо разработать и внедрить процедуру планирования обеспечения служб здравоохранения современным дорогостоящим оборудованием.
Культура и физическая культура
Основанием для перевода служит действующее законодательство - Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В качестве эксперимента, возможно, рассмотреть в 2007 году преобразование муниципального учреждения культуры «Фольклорный театр «Забайкалье» в специализированную муниципальную некоммерческую организацию, что позволит в условиях реформирования обеспечить сохранение профильной деятельности, использовать закрепляемое за ним имущество по прямому назначению и соблюсти интересы работников реорганизуемого учреждения, позволит повышать эффективность и результативность бюджетных расходов, а также своевременно и самостоятельно использовать внебюджетные средства.
Таким образом, преобразование учреждений в новую организационно-правовую форму позволит решить вопрос внедрения в бюджетной сфере новых экономических механизмов, основанных на расширении финансовой самостоятельности, и обеспечить надежную основу для реализации социальных гарантий, сохранив объекты социальной сферы в муниципальной собственности.
Образование
Учитывая, что действующее законодательство не содержит требований по общедоступности и бесплатности дополнительного образования, возможен перевод учреждений дополнительного образования детей в форму немуниципальных организаций, что не противоречит Закону «Об образовании» (пункт 1 статьи 41).
В этом случае бюджет учреждения будет формироваться из двух основных источников:
- муниципальный социальный заказ на услуги немуниципальной организации дополнительного образования (дотация);
- коммерческий социальный заказ на услуги немуниципальной организации дополнительного образования (плата потребителей услуги).
Муниципальный социальный заказ (дотация) формируется в объемах, необходимых для организации предоставления дополнительного образования на территории города и обеспечения доступности дополнительного образования для незащищенных групп населения (малообеспеченные семьи, семьи родителей-инвалидов, дети-инвалиды и проч.).
В ведомстве комитета образования г. Читы находится 19 учреждений дополнительного образования, которые посещают 19091 детей, в том числе :
| Вид учреждения | Количество учреждений | Количество воспитанников |
| Спортивные школы | 9 | 6671 |
| Дом детского творчества | 4 | 6118 |
| Станции юных техников и станции юных натуралистов | 6 | 6302 |
Финансирование учреждений дополнительного образования должно производиться по нормативам бюджетного финансирования на определяемый муниципальным социальным заказом лимит численности учащихся, который определяется на основании потребностей населения в дополнительном образовании с учетом возможностей бюджета. В рамках лимита формируются персональные списки учащихся, обучение которых в учреждениях дополнительного образования будет производиться за счет бюджета. Таким образом, обеспечивается адресность бюджетного финансирования.
Коммерческий социальный заказ формируется на основании общественного (социального) спроса групп населения, способных обеспечить платежеспособный спрос на услуги дополнительного образования. Средства, привлекаемые в рамках коммерческого социального заказа, поступают на лицевой счет учреждения и расходуются учреждением самостоятельно. Такая схема стимулирует заинтересованность учреждений в привлечении учащихся, в улучшении качества и расширении спектра дополнительного образования. Также необходимо обеспечить создание системы общественного контроля за ценой и качеством услуг, предоставляемых посредством коммерческого социального заказа.
Главной целью реализации мероприятий по данному направлению является попытка муниципалитета сократить количество муниципальных организаций, оказывающих социальные услуги и при этом обладающих возможностью самостоятельного обеспечения своей деятельности.
В целях подготовки муниципальных учреждений к преобразованию в одну из предлагаемых в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса форм некоммерческой организации, отраслевыми подразделениями городского округа «Город Чита» совместно с Комитетом по управлению муниципальным имуществом (КУМИ) будет проведена инвентаризация подведомственных учреждений и подготовлены предложения об очередности и порядке перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму немуниципальных организаций. Одновременно будет разработана форма типового контракта с руководителями некоммерческих организаций.
Альтернативы
Альтернативным решением является сохранение ряда учреждений и других организаций, предоставляющих социальные услуги, на бюджетном финансировании. Это позволит провести сравнительный анализ результативности деятельности организаций одной направленности, но различных форм. В связи с этим муниципалитет получит возможность на собственном опыте убедиться в целесообразности и эффективности перевода организаций в немуниципальную форму.
Иных альтернатив по данному направлению реформирования практически нет, поскольку проведение в дальнейшем существующей политики только усиливает давление на городской бюджет и не способствует росту эффективности бюджетных расходов.
Однако, поскольку до настоящего времени не принят закон «О муниципальных некоммерческих организациях», вариант преобразования отдельных муниципальных учреждений в иные организационно-правовые формы, возможно, внедрить только в 2007-2008 гг. после принятия вышеназванного закона.
Оценка рисков
Основные риски перевода муниципальных бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму немуниципальных организаций связаны с неразвитостью рынка социальных услуг.
Возможные риски связаны с нежеланием самого учреждения и/или пользователей его услуг (населения) проводить преобразования: с одной стороны это моральная неготовность руководства учреждения организовывать финансовую деятельность в новых условиях, с другой – ожидание населения возможного повышения стоимости оказываемых услуг.
Необходимо также учитывать, что высвобождение работников бюджетной сферы и обретение бюджетными учреждениями нового организационно-правового статуса будет связано с возникновением дополнительных издержек, в том числе связанных с государственной регистрацией, уплатой лицензионных сборов, открытием счетов, созданием автономной системы отчетности и т. д.
Возможно также единовременное увеличение стоимости социальных услуг, оказываемых негосударственными организациями, что в случае недостаточной платежеспособности населения может привести к возрастанию социальной напряженности в городе.
4.1.3. Совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов
Анализ исходного состояния
При исполнении бюджета нередко возникает ситуация, когда поступающие за период доходы не покрывают обязательных расходов бюджета в рассматриваемом временном интервале, вследствие чего возникают кассовые разрывы.
Например, в начале 2 и 3 квартала 2003 года кассовые разрывы в городском округе «Город Чита» возникали по причине отсутствия денежных средств, достаточных для покрытия расходов первой необходимости, и оплатой большого количества строительно–монтажных работ, проводимых на социально значимых объектах, носящих сезонный характер и ограниченных климатическими условиями региона, а также работ по подготовке городского хозяйства к работе в зимних условиях, при низком поступлении доходов, обусловленных сроками поступления значительной доли собственных доходов (земельный налог) − 15 сентября и 15 ноября.
Причины возникновения кассовых разрывов в 2004 году аналогичны причинам 2003 года.
В целях недопущения срыва сроков выплаты заработной платы и отпускных работникам бюджетной сферы, уплаты ЕСН, а также для своевременного исполнения принятых обязательств администрацией города в основном привлекались бюджетные ссуды, расчеты по которым всегда производились в сроки, установленные соглашениями и рассчитанными в соответствии с ожидаемым поступлением доходов. Расчеты по кредитам коммерческого банка, привлеченным в 2004 году, производись в 2004-2005 годах.
Финансовыми последствиями возникновения кассового разрыва и, как следствие, привлечения кредитов, является дополнительная нагрузка на бюджет городского округа «Город Чита» в виде обслуживания муниципального долга (уплаты процентов за пользование кредитными средствами). Следует отметить, что расходы на указанные цели всегда предусмотрены бюджетом города на очередной финансовый год.
В Таблице 7 приведены объемы и финансовые последствия кассовых разрывов.
Таблица 7
Объемы кассовых разрывов за 2003-2005гг.
| | 2003 год | 2004 год | 2005 год | 2006 год (3 мес.) |
| Величина кассового разрыва (тыс. руб.) | 87000 | 177500 | 0 | 0 |
| Объем привлеченных средств (тыс. руб.) | 87000 | 177500 | 0 | 0 |
| Финансовые последствия (тыс. руб.) | 0 | 6892 | 16852 | 313 |
План реформирования
Для реализации мероприятий первого уровня Программы был произведен анализ и установлены причины возникновения временных кассовых разрывов, оценка финансовых последствий их возникновения.
В рамках реализации первого этапа Программы планируется разработать и утвердить методологию планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года, а также порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов.
Методология планирования временных кассовых разрывов должна включать порядок и источник формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов в составе бюджета города на текущий финансовый год. Необходимо осуществить разработку не только алгоритма расчета объемов финансового резерва, но и расставить приоритеты в выборе источника формирования резерва.
В качестве источников формирования финансового резерва могут выступать:
- кредитные заимствования, включая «револьверные линии»;
- согласованные отсрочки по выполнению финансовых обязательств;
- оборотная кассовая наличность в бюджете.
По форме финансовый резерв может быть в виде оборотной кассовой наличности. Без учета вышеназванных моментов и соответствующего нормативного правового закрепления намерения снизить негативные последствия возникновения кассовых разрывов будут иметь декларативный характер. Использование механизмов оборотной кассовой наличности позволит обеспечить долгосрочную сбалансированность бюджета городского округа.
Все принятые нормативные акты, регулирующие вопросы финансирования временных кассовых разрывов, будут уже на первом этапе реализации Программы опубликованы в СМИ и сети Интернет на официальном сайте администрации городского округа «Город Чита».
Осуществление данных мероприятий позволит на втором этапе реализации Программы обеспечить условия, когда объем просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и прирост кредиторской задолженности не превышают 5% расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий), а прирост задолженности отсутствует.
Альтернативы
Возможной альтернативой является введение жестких ограничений на минимальный остаток бюджетных средств. Однако полная ликвидация временных кассовых разрывов возможна только теоретически в случае обеспечения стабильных поступлений в городской бюджет с учетом сезонности поступлений доходов.
Оценка рисков
Основные риски связаны с одной стороны с отсутствием правовых норм контроля со стороны финансовых органов за полным и своевременным сбором и зачислением в городской бюджет поступлений от налогов и сборов, а с другой стороны − с ограниченностью бюджетных ресурсов для формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов.
Существенными рисками являются риски, связанные с качеством прогнозирования доходов и расходов бюджета городского округа, осуществляемого финансово-экономическими службами города.