Уточненный проект Российская Федерация
| Вид материала | Исследование |
- Федерация Компания "Сахалин Энерджи Инвестмент Компани Лтд.", 6399.4kb.
- Проект российская федерация орловский областной совет народных депутатов постановление, 57.61kb.
- Ярославской области, 1112.45kb.
- Федеральный закон, 3602.08kb.
- Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны статья, 544.11kb.
- Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны статья, 633.07kb.
- Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны статья, 690.27kb.
- Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны статья, 570.55kb.
- Проект российская федерация федеральный закон, 835.79kb.
- Российская федерация проект амурская область, 143.73kb.
Российская Федерация: Защита потребителей в небанковских кредитных учреждениях
Введение
Развитие небанковского кредитного сектора в России связано с пост-коммунистическим переходным периодом. Отсутствие внутренней финансовой инфраструктуры и финансовых услуг для населения, в особенности проживающего в небольших городах и сельской местности, привели к необходимости возрождения традиционного института кооперативов в России. Эти учреждения предоставляли кредиты на обеспечение прожиточного минимума, были важным инструментом системы социальной защиты в период, когда своевременно не выплачивались заработная плата и пенсии или отсутствовал доступ к потребительским кредитам или другому финансированию при задержке выплаты доходов. Постепенно они стали источником финансирования для потребителей и небольших предприятий, не имевшим доступ к банковскому сектору.
В банковском секторе не существовало адекватной инфраструктуры для обеспечения доступа к финансированию домохозяйств с низким уровнем дохода. Одна из важнейших проблем заключалась в территориальном размещении банковских отделений в России. Хотя на общенациональном уровне на сто тысяч населения в среднем насчитывается примерно 26 отделений, что сопоставимо с данными Соединенных Штатов (28), эти отделения неравномерно размещены по стране. В больших городах число отделений может достигать 100 единиц на сто тысяч населения, тогда как в малых и небольших городах и в сельской местности насчитывается примерно 6 отделений. В конце 2006 года примерно 45 процентов населения России не имело банковских счетов.72
Банковское регулирование не позволяло предоставлять финансовые услуги через менее дорогостоящие учреждения, что способствовало бы расширению присутствия банков в малых и небольших городах и в сельской местности. В период с 2004 по 2006 годы ЦБР внес поправки и дополнения в положения, разрешающие видов предоставляемых услуг по операциям кредитных и кассовых отделений, а также операционных отделений. В соответствии с Постановлением ЦБР «О процедурах по принятию решений в сфере регистрации кредитных организаций и выдачи лицензий для осуществления банковских операций» (Постановление №109-I от 14 января 2004 г.) учреждениям разрешается предоставлять кредиты населению и малым и средним предприятиям (включая физических лиц), а также осуществлять денежные переводы и кассовое обслуживание. Учитывая, что такого типа учреждения менее затратные, чем отделения и дополнительные офисы, подобная мера позволила банкам сократить расходы на предоставление розничных финансовых услуг.
Более того, согласно экономическим нормативам, увеличились расходы банков на предоставление кредитов домохозяйствам. Классификация кредитных рисков главным образом основана на качестве залога, что не позволяет снижать риски посредством нетрадиционных форм обеспечения или иных средств, гарантирующих их погашение (групповые кредиты, альтернативные источники дохода). Кроме того, лишь в 2004 году банкам было разрешено создавать резервы на покрытие потерь с учетом риска, оцениваемого по групповым кредитам вместо создания отдельных резервов на покрытие по каждому отдельному кредиту. Кредитные бюро для оценки кредитоспособности начали развиваться в начале 2000х.
Законодательная база
Действующая законодательная база не позволяет создание таких специализированных банков или кредитных учреждений как микрофинансовые учреждения. В Законе «О банках и банковской деятельности» признаются два вида кредитных организаций: банки и небанковские кредитные учреждения. Банки имеют исключительное право осуществлять следующие банковские операции: получать срочные вклады от физических и юридических лиц, инвестировать эти ресурсы по своему усмотрению за счёт своих средств, открывать и вести банковские счета физических и юридических лиц.
Закон о банках позволяет небанковским кредитным учреждениям осуществлять только конкретные банковские операции, установленные ЦБР. В 1997 году ЦБР издал положения, позволяющие небанковским кредитным учреждениям осуществлять операции с наличностью и процедуры по взысканию долгов73. Позднее в 2001 году, ЦБР разрешил создание небанковских кредитных учреждений, осуществляющих депозитные и кредитные операции74. Эти кредитные учреждения могут принимать срочные депозиты юридических предприятий, использовать их по своему усмотрению и за свой собственный счет, а также и покупать и продавать иностранную валюту. Требование по минимальному объему капитала небанковских учреждений составляет € 500,000 (то есть одна десятая требования по капиталу к банкам); они являются объектами банковского надзора и должны соблюдать требования по процедурам акционирования, отчетности и надзора, что и банки.
При этом только регулируемым кредитным учреждениям позволяется предоставлять кредиты и принимать депозиты. В Гражданском кодексе кредиты и депозиты определяются как договоры, заключаемые между банком или регулируемым кредитным учреждением и заёмщиком или вкладчиком. Договоры, заключаемые между клиентами и другими финансовыми учреждениями, дифференцируются как кредитные договоры (согласно определению в Гражданском кодексе) или депозитные договора (такие как договоры о персональных сбережениях кооперативов, не включённые в Гражданский кодекс).
Кроме небанковских кредитных учреждений, подлежащих надзору со стороны ЦБР, в России действуют еще различные неконтролируемые небанковские кредитные учреждения. В их число входят кооперативы, государственные фонды по поддержке малых и средних предприятий, частные учреждения и ломбарды.
В отсутствие чёткой правовой базы общей для сектора каждый тип небанковского кредитного учреждения управляется отдельным законом. В Таблице 11 перечисляются типы небанковских кредитных учреждений и соответствующая общая правовая база.
Таблица 1: Законодательная база небанковских кредитных учреждений
| Наименование | Закон | Клиенты |
| Небанковские учреждения по расчетным кредитам | Закон «О банках и банковской деятельности» | Юридические лица |
| Небанковские депозитно-кредитные организации | Закон «О банках и банковской деятельности» | Юридические лица |
| Сельскохозяйственные (или сельские) кредитные кооперативы | Закон «О сельскохозяйственной кооперации» Федеральный закон № 193-ФЗ от 8 декабря 1995 г. | Физические лица, юридические лица |
| кооперативы граждан по потребительским кредитам | Закон «О потребительских кредитных кооперативах граждан» Федеральный закон № 117-ФЗ от 7 августа 2001 г. | Физические лица |
| Потребительские общества | Закон «О потребительской кооперации (потребительские общества и их союзы) в Российской Федерации». Федеральный закон № 3085-1 от 19 июня 1992 г. | Физические лица, юридические лица |
| (Общего характера) Потребительские кооперативы | Гражданский кодекс Российской Федерации (Статья 116) | Физические лица, юридические лица |
| Государственные (муниципальные, региональные) фонды для поддержки малых предприятий | Закон «О некоммерческих организациях» Федеральный закон № 7-ФЗ от 12 января 1996 г. Закон «О развитии малых и средних предприятий в Российской Федерации». Федеральный закон №209-ФЗ от 24 июля 2007 г. | Физические лица, юридические лица |
| Частные некоммерческие организации | Закон «О некоммерческих организациях» Федеральный закон № 7-ФЗ от 12 января 1996 г. | Физические лица, юридические лица |
| Частные коммерческие микрофинансовые учреждения | Закон «Об обществах с ограниченной ответственностью». Федеральный Закон № 14-ФЗ от 8 февраля 1998 г. | Физические лица, юридические лица |
| Ломбарды | Закон «О ломбардах». Федеральный закон № 196-ФЗ от 19 июля 2007 г. | Физические лица |
Обзор небанковского кредитного сектора
Поскольку государственный орган, осуществляющий регулирование или надзор над небанковскими кредитными учреждениями отсутствует, то и официальные общедоступные данные об этих учреждениях также отсутствуют. Точной информации о количестве учреждений, объеме операций или количестве клиентов нет. Профессиональные ассоциации и некоммерческие организации собрали некоторые данные, полученные от их членов или из обзоров, проведенных организациями, которые, как правило, занимаются сбором информации о ситуации в секторе.
Кооперативы являются наиболее важной группой среди небанковских кредитных учреждений. Фактически существует две группы кооперативов: сельскохозяйственные и потребительские, осуществляющих деятельность в городской и сельской местности соответственно. Эти учреждения способствовали развитию небанковского кредитного сектора в России с конца 1990х годов, предоставляя финансовые услуги группам населения, не охваченным банковским сектором. В особенности с 2003 года значительно увеличилось число кооперативов и членов (см. Таблице 12). Объем общего кредитного портфеля кооперативов составляет примерно 11.4 миллиардов рублей по состоянию на 2006 год75, что равно примерно 0.7 процента от общего объема банковских кредитов домохозяйствам.
Таблица 2: Динамика числа кооперативов
| Тип кооператива | Индикатор | 1998 | 2000 | 2003 | 2004 | 2006 |
| Сельскохозяйственный | Число учреждений | 42 | 122 | 530 | 703 | 1,536 |
| кооперативы | Общее членство | 839 | 6,838 | 41,618 | 70,843 | 110,000 |
| Потребительские | Число учреждений | 143 | 200 | 440 | 540 | Нет данных |
| кооперативы | Общее членство | 33,226 | 48,000 | 222,686 | 350,000 | Нет данных |
Источники: Всемирный банк, Микрофинансирование в России: Расширение доступа к финансированию для малых и средних предприятий, октябрь 2005 г.; Иванов Олег, Финансовые услуги населению с низким уровнем доходов России, апрель 2008 г.
Потребительские кооперативы являются основными небанковскими учреждениями, предоставляющими финансовые средства индивидуальным потребителям. Существует три вида потребительских кооперативов: потребительские кредитные кооперативы граждан (регулируемые Законом «О потребительских кредитных кооперативах граждан»), потребительские общества (Закон «О потребительской кооперации») и другие потребительские кооперативы (общие положения Статьи 166 Гражданского кодекса). Согласно данным 2004 года, основной услугой для потребительских кредитных кооперативов граждан были потребительские кредиты, тогда как для других потребительских кооперативов кредиты составляли 41 процент их портфеля. Кредитный портфель сельскохозяйственных потребительских кооперативов более диверсифицирован, тогда как государственные фонды и частные учреждения, главным образом, предоставляют кредиты малым предприятиям или частным предпринимателям. По этой причине в данном разделе рассматриваются кооперативы.
Таблица 3: Распределение кредитного портфеля по целям финансирования
(в процентах)
| Типы небанковских кредитных учреждений* | Бизнес | Потребитель | Прочие | |||
| 2003 | 2004 | 2003 | 2004 | 2003 | 2004 | |
| Потребительские кредитные кооперативы граждан | 38 | 32 | 59 | 64 | 3 | 4 |
| Потребительские общества и (общего характера) потребительские кооперативы | 58 | 54 | 38 | 41 | 4 | 5 |
| Сельскохозяйственные кредитные кооперативы | 42 | 53 | 37 | 24 | 21 | 23 |
| Государственные фонды для поддержки малых и средних предприятий | 93 | 95 | 1 | 2 | 6 | 3 |
| Частные учреждения | 81 | 85 | 6 | 14 | 13 | 1 |
* Новейшие данные, из опроса примерно 180 представительных учреждений в 2003 году и 220 учреждений в 2004 году.
Источник: Российский микрофинансовый центр и Российский ресурсный центр малых и средних предприятий, Тенденции развития небанковского микрофинансирования в России, Анализ 2003-2004 гг., 2006 г.
Кооперативы также важны как структуры по привлечению сбережений потребителей. Опрос, проведенный Российским микрофинансовым центром показывает, что 110 кооперативов владеют 1.6 миллиардов в сбережениях по состоянию на конец 2004 года. Экстраполяция этих результатов на весь сектор привела бы к увеличению общего объема сбережений примерно на 4.5 миллиардов. Главным источником финансирования потребительских кооперативов являлись вклады членов кооперативов. Следует отметить, что в сельскохозяйственных кредитных кооперативах был отмечен самый высокий уровень сбережений или вкладов на одного члена кооператива (в половине этих кооперативов минимальная сумма депозита составляла 84,000 рублей).
Таблица 4: Размещение сбережений по видам кооперативов
| Тип кооператива* | Всего сбережений | Сбережения как часть обязательств | Минимум сбережений в 50% | |
| | (млн. Руб.) | (%) | (%) | кооперативах (тыс. руб.) |
| Потребительские кредитные кооперативы граждан | 998 | 60.7 | 77 | 33 |
| Потребительские общества и (общего характера) потребительские кооперативы | 536 | 32.6 | 72 | 57 |
| Сельскохозяйственные кредитные кооперативы | 111 | 6.7 | 27 | 84 |
| Итого | 1,645 | 100 | 66 | |
* Новейшие данные из опроса примерно 220 учреждений, проведенного в 2004 г.
Источник: Российский микрофинансовый центр и Российский ресурсный центр для малых и средних предприятий в России 2003-2004 гг. Аналитический обзор. 2006 г.
Большая часть кооперативов приходится на западную часть России. Основные сельскохозяйственные кооперативы находятся в Волжском и Южном федеральных округах, тогда как большинство потребительских кооперативов сосредоточены в Волжском, Южном, Центральном и Северо-западном федеральных округах76.
Характеристики небанковских кредитных учреждений
Потребительские кредитные кооперативы граждан являются единственными учреждениями, членами которых являются исключительно физические лица. Члены подобных кооперативов добровольно вкладывают свои сбережения для финансирования собственных нужд, а именно для предоставления и получения взаимной финансовой помощи. В части разрешения таких операций, эти кооперативы могут принимать личные сбережения членов в качестве взноса в фонд взаимной помощи. Фонд, состоящий из личных сбережений и части собственных средств кооператива, используется для предоставления кредитов только своим членам.
Закон «О потребительских кооперативах для граждан» регулирует деятельность потребительских кредитных кооперативов граждан. Этот Закон был принят в 2001 году, после семи лет обсуждений в Государственной думе. В Законе предусмотрены права и обязанности членов таких кооперативов, требования и условия для их создания, реорганизации и ликвидации; характеристики их руководящих и управляющих органов; характер активов кооперативов и различие для личных сбережений и кредитов; а также меры для защиты финансовых интересов членов кооператива. Кроме того, согласно Закону эти кооперативы имеют право создавать саморегулируемые организации.
Несмотря на то, что в Законе упоминается уполномоченный надзорный орган для потребительских кредитных кооперативов, создаваемых гражданами, такой орган ещё не создан. Законом для потребительских кредитных кооперативов граждан предусматривается уполномоченный исполнительный федеральный орган для регулирования и надзора над деятельностью этих кооперативов (Статья 27). Однако такой орган не определён, равно так же как отсутствует и соответствующая система лицензирования. Кредитные кооперативы должны только выполнять минимальные требования, предъявляемые к юридическим лицам, то есть регистрироваться в Министерстве юстиции и налоговых органах. Тем не менее, некоторые местные органы власти взяли на себя функции надзора над деятельностью кооперативов. Например, федеральные субъекты Волгограда издали Закон Волгоградской области «О Государственном надзоре и контроле над потребительскими кредитными кооперативами граждан» № 706-ОД от 27 мая 2002 года. Согласно данному Закону комитет по экономике местного органа власти является органом, уполномоченным вести реестр потребительских кредитных кооперативов граждан, действующих в области, осуществлять надзор над их деятельностью и мониторинг77.
Потребительские общества являются кооперативами, членство в которых открыто для физических и юридических лиц, и в которых максимальная численность членов не лимитируется. Их деятельность регулируется Законом «О потребительской кооперации», в котором рассматриваются кооперативы, осуществляющие традиционную для кооперативов деятельность (продажа, торговля, поставки, и т.д.). Хотя в данном Законе прямо утверждается, что его положения не следует применять в отношении специализированных кредитных кооперативов, в нем также признается право потребительских обществ заимствовать у своих членов и у других частных лиц, предоставлять кредиты и авансы своим членам. Таким образом, существуют учреждения, активно участвующие в финансовой деятельности и осуществляющие свою деятельность в рамках данной законодательной базы, несмотря на то, что они не называют себя кредитными кооперативами.
Ссылка на положение о «кредите» в законе, регулирующем деятельность потребительских обществ, не вполне понятна. Учитывая, что понятие «кредит» четко определено в Гражданском кодексе как деятельность, осуществляемая регулируемым кредитным учреждением, включение кредита (вместо «ссуда») как разрешенную деятельность потребительского общества требует дальнейшего разъяснения в законе.
Также существуют потребительские кооперативы, осуществляющие свою деятельность в рамках Гражданского кодекса, поскольку они не соответствуют требованиям других законов. Например, кооператив, чья главная цель заключается в предоставлении ссуд, при этом его членство превышает 2,000 частных лиц или включает юридические лица. В таком случае, как видно из Таблицы 15, такой кооператив не может соответствовать требованиям потребительских кредитных кооперативов граждан (так как его главная цель заключается в предоставлении ссуд). Таким образом, подобный кооператив будет осуществлять свою деятельность в рамках Статьи 116 Гражданского кодекса.
Таблица 5: Членство, средства и услуги кооперативов
| Наименование | Членство | Средства | Услуги |
| Сельскохозяйственные потребительские кредитные кооперативы | 15 - 2,000 частных лиц или 5 - 200 юридических лиц, участвующих в сельскохозяйственной деятельности Ассоциированные члены: Не более 20% членов могут не участвовать в сельскохозяйственной деятельности. | Объединение акций членов. Сбережение денег членов. Заимствование у членов, ассоциированных членов, кредитных учреждений и других организаций. | Кредиты и авансы членам. Не разрешены: Заимствования у частных лиц, не являющихся членами. Кредиты лицам, не являющимся членами. |
| Потребительские кредитные кооперативы граждан | 15 - 2,000 частных лиц | Получение акций членов. Получение сбережений членов на основе соглашения. | Кредиты членам. Заключение договоров страхования (гарантийных договоров) по просьбе и от имени членов. Консультации для членов. Не разрешено: Кредиты юридическим лицам. Кредиты физическим лицам, не являющимся членами. Коммерческие кредиты предприятиям, когда сумма кредита превышает 50% фонда взаимопомощи. Гарантии от имени членов или третьих сторон. Выпуск собственных ценных бумаг, принятие ценных бумаг других сторон; выпуск ценных бумаг или другая деятельность на рынке ценных бумаг. |
| Потребительские общества | Не менее 5 частных лиц и/или 3 юридических лица. | Объединение вкладов членов. Прием членских взносов. Заимствование у членов и других физических лиц, не являющихся членами. | Участие в деятельности с целью удовлетворения потребностей акционеров. Предоставление кредитов акционерам в соответствии с процедурами, предусмотренными в Уставе. |
| (Общего характера) потребительские кооперативы | Не менее 2 частных лиц и/или 2 юридических лица. | Объединение вкладов членов. | |
Источники: соответствующие законы; Российский микрофинансовый центр и Российский ресурсный центр для малых и средних предприятий, Тенденции развития небанковского микрофинансирования в России, Анализ 2003-2004 гг., 2006 г.; Российский микрофинансовый центр. Правовая среда для микрофинансовой деятельности в России: Анализ и рекомендации для осуществления реформ, 2003 г.
Сельскохозяйственные (или сельские) кредитные кооперативы специализируются в предоставлении финансовых услуг своим членам, которые могут быть физическими или юридическими лицами, и которые обязаны участвовать в сельскохозяйственной экономической деятельности. Могут также быть ассоциированные члены, не участвующие в сельскохозяйственной деятельности, но их количество не должно превышать 20 процентов от общего числа членов.
Сельскохозяйственным кредитным кооперативам разрешено предоставлять «кредиты» и «сберегать средства своих членов». Как и в случае с потребительскими обществами, Закон «О сельскохозяйственной кооперации» позволяет сельским кооперативам предоставлять кредиты своим членам, но это противоречит определению кредита в Гражданском кодексе, что ограничивает подобную деятельность регулируемых кредитных учреждений.
В 2005 году Правительство начало Национальный проект по развитию предпринимательства в сельском хозяйстве, который способствовал формированию сельскохозяйственных кооперативов. Главными участниками проекта были Министерство сельского хозяйства в качестве адвоката и Россельхозбанк в качестве провайдера финансирования. Благодаря этим проектам многие регионы начали программы по развитию сельскохозяйственных кооперативов, включая кредитные схемы.
В Закон «О сельскохозяйственной кооперации» также несколько раз были внесены поправки и дополнения, способствующие институциональному развитию сектора. В 2003 году в Закон были внесены поправки и дополнения с целью создания многоуровневой системы, обеспечивающей создание кооперативов второго уровня. Эти кооперативы могли бы привлекать внешние ресурсы, перераспределять ликвидность среди членов первого уровня, предоставлять услуги по обучению и услуги адвоката. Согласно внесенным поправкам и дополнениям установлено, что все сельскохозяйственные кооперативы должны предусмотреть стандартные меры по контролю над соблюдением экономических нормативов. Эти нормы были разработаны Фондом развития сельских кредитных кооперативов и Союзом сельских кредитных кооперативов. Эти ассоциации были созданы в 1997 году и в настоящее время осуществляют свою деятельность как кооперативы второго уровня.
Кроме того, в ноябре 2006 года в Закон «О сельскохозяйственной кооперации» внесены поправки и дополнения с целью укрепления надзора над расходованием государственных средств, выделенных в рамках Национального проекта по развитию предпринимательства в сельском хозяйстве. Эти поправки и дополнения требовали, чтобы кооперативы присоединились к одному из «ревизионных союзов», которые в свою очередь объединятся в саморегулируемые организации. На подобные органы контроля возлагают ответственность за: достоверностью финансовой отчетности кооперативов и соблюдением процедур бухгалтерского учета, законов, уставов и принципов, принятием мер по исправлению нарушений. Министерство сельского хозяйства несет ответственность за регулирование и ведение реестра саморегулируемых организаций, охватывающих эти контрольные союзы.
Потребительские кооперативы планируют последовать примеру сельскохозяйственных кредитных кооперативов в части институционального развития. Для потребительских кооперативов существует две ведущие ассоциации сектора: Лига кредитных союзов (примерно 200 кооперативов) и Национальный союз некоммерческих организаций взаимной финансовой помощи (примерно 200 кооперативов и членов ассоциаций). Недавно Лига кредитных союзов начала инициативу по разработке Основополагающей концепции развития кредитных кооперативов в России на период с 2007 по 2011 гг. 78
Кроме кооперативов небанковский кредитный сектор охватывает государственные фонды для поддержки малых и средних предприятий. В середине 2007 года существовало примерно 320 государственных фондов, предоставляющих услуги от консультационной и информационной поддержки до прямого кредитования и кредитных гарантий малым и средним предприятиям. Согласно Закону «О государственной поддержке малым и средним предприятиям» государственные (региональные и муниципальные) фонды имеют право выдавать кредиты, беспроцентные субсидии и краткосрочные ссуды малым и средним предприятиям без получения лицензии на осуществление банковской деятельности.
Кроме того, существуют частные некоммерческие учреждения, которые стали первыми микрофинансовыми провайдерами в России. Большинство из них созданы в середине 1990х годов как НПО в рамках программ доноров (при поддержке ведущих международных институтов, таких как USAID, FINCA International, Opportunity International или ACDI/VOCA). Клиентами этих институтов являются главным образом микро-предприниматели, а их основной финансовой услугой являются ссуды на обеспечение потребности в оборотном капитале, как правило, предоставляемые в виде групповых кредитов под взаимные гарантии или в виде индивидуальных кредитов под залог.
Наконец, в России существует несколько ломбардов, деятельность которых контролируется только на региональном уровне. Согласно данным Правительства города Москва, в начале 2005 года в Москве действовало примерно 200 ломбардов, имевших более двух миллионов клиентов79. Гражданский кодекс регулировал деятельность ломбардов, главным образом в отношении договоров о хранении. Однако с января 2008 года вступил в силу Закон «О ломбардах». В этом Законе предусмотрены процедуры кредитования, детали кредитных договоров, положения о хранении заложенного имущества, а также процедуры по взысканию долгов.
Основные задачи
Отсутствует единая, чёткая и комплексная нормативно-правовая база для кооперативов, что препятствует развитию адекватного правового режима для защиты финансовых потребителей. Для кооперативов существует три отдельных закона. Учреждения, не подпадающие под эти законодательные акты, охвачены общими положениями Гражданского кодекса. Такая разнообразная основа предполагает регулирующий арбитраж, что затрудняет потребителю понять свои права и обязанности при взаимодействии с потребительскими кооперативами.
Внесенные ранее в Закон «О потребительской кооперации» поправки и дополнения способствовали развитию сельскохозяйственных кредитных кооперативов и их институциональной структуры, что позволило этому сектору опережать развитие потребительских кооперативов. Для сельскохозяйственных кооперативов разработаны экономические нормативы через организации второго уровня (созданные после внесения одной из поправок в закон). Кроме того, «контрольные союзы» должны осуществлять надзор над кооперативами, совместно с Министерством сельского хозяйства в качестве главного контролирующего органа.
Недавно предложенные поправки и изменения в Закон «О кредитных потребительских кооперативах граждан» устанавливают процедуры по созданию потребительских кредитных кооперативов граждан второго и третьего уровня по примеру сельскохозяйственных кооперативов. В предложении, обсужденном в Государственной думе в июне 2008 года, рассматривается создание многоуровневой кооперативной системы, состоящей из местного, регионального и федерального уровней. Эта инициатива позволит потребительским кооперативам третьего уровня больше вариантов для финансирования и кредитования (включая юридических лиц), способствует интеграции сектора и предоставлению различных форм обучения, адвокатских и других услуг. Эти положения следует включить в законодательную базу для потребительских кооперативов.
Отсутствуют требования по лицензированию и по федеральному надзору над кооперативами. При отсутствии требований к кооперативам по получению лицензий, отсутствует и центральный реестр кооперативов, доступный потребителям. Более того, хотя в Законе «О кредитных потребительских кооперативах граждан» предусмотрен федеральный надзорный орган, он еще не определен. Не определён надзорный орган для потребительских обществ или других потребительских кооперативов. К сельскохозяйственным кооперативам недавно применено требование о надзоре со стороны органов контроля, которые объединятся в саморегулируемые организации, а те, в свою очередь, лишь косвенно будут регулироваться Министерством сельского хозяйства.
Отсутствует общедоступная информация о численности, членстве или деятельности сельскохозяйственных или потребительских кооперативах, и к ним не предъявляется обязательное требование по раскрытию финансовой отчетности общественности. В связи с этим, потребители не имеют общедоступной информации для принятия решений, и органы государственной власти не могут оценивать ситуацию и деятельность в секторе, а также не могут повышать уровень осведомленности о злоупотреблениях в секторе.
Лазейки в нормативно-правовых актах, отсутствие информации и отсутствие надзора над потребительскими кооперативами сделали возможным появлению целого ряда финансовых пирамид, действующих по схеме кооперативов. Существует несколько типов организаций, включая потребительские кооперативы, обещающие предоставлять кредиты для обеспечения жильем в короткие сроки, при средней годовой процентной ставке от 1 до 3 процентов и на срок 25 лет. Согласно информации муниципального отдела внутренних дел Москвы ипотечные кооперативы стали «самой криминальной версией финансовых пирамид в России»80. По оценке этого органа порядка 30 процентов полученных денег направляются на привлечение новых членов в кооператив, оставшаяся часть перечисляется на счета сомнительных фирм, впоследствии обналичивается и используется для личных нужд. Для рекламы своей деятельности эти компании применяют различные способы, такие как рекламу в средствах массовой информации, на семинарах и встречах.
Чтобы отреагировать на увеличивающееся число мошеннических схем кооперативов, Лига кредитных союзов издала руководство для определения «семи признаков недобросовестных организаций». В эти семь признаков Лига включила: существование отделений в различных регионах, активное рекламирование, направленное на сбор средств по высоким процентным ставкам, невозможность понять устав и отчеты о деятельности компании, предоставляющей требуемое кредитное страхование. Подобная инициатива нацелена на снижение риска экспансии финансовых пирамид, подрывающих доверие потребителей ко всему сектору кооперативов.
Предложение Государственной думы о внесении поправок и дополнений в Закон «О потребительских кредитных кооперативах граждан» требует, чтобы эти кооперативы предоставляли информацию в ФСФР обо всех своих операциях, осуществляемых с использованием денежных ресурсов своих членов. Эта поправка позволит ФСФР получать информацию для выявления возможных мошеннических схем. Однако эта поправка не предусматривает делегирование надзорных полномочий ФСФР. Лига кредитных союзов критикует это предложение, так как оно не решает главной проблемы сектора, а именно отсутствие ответственного органа, отслеживающего деятельность потребительских кредитных кооперативов и псевдо-потребительских кредитных кооперативов, незаконно получающих и размещающих деньги81.
Другое положение проекта поправок и дополнений, рассматривающий вопросы, связанные с мошенничеством, включает разработку новых требований к руководителям кооперативов. Проект поправок и дополнений требует наличия свидетельства об образовании у руководителей и отсутствия судимости за совершение экономических преступлений.
Положения о кооперативах не включают официальное разрешение споров. Нет юридического требования о проведении внутренних процедур по рассмотрению жалоб потребителей. Единственная ссылка на механизмы третьих сторон включена в Статью 28 Закона «О кредитных потребительских кооперативах граждан». Согласно этой Статье добровольные саморегулируемые организации в секторе могут представлять членов кредитных потребительских кооперативов граждан в арбитражных судах в случае нарушения прав членов.
Рекомендации
Кооперативный сектор требует принятия комплексной законодательной базы, стандартизирующей и обеспечивающей последовательность определений, правовой структуры, мероприятий и процедур, применимых ко всем кооперативам. Это устранит регулирующие арбитражные органы и обеспечит понятную схему для потребителей. Недавно предложенные поправки и дополнения в Закон «О кредитных потребительских кооперативах граждан» являются шагом вперед в этом направлении. Однако предложенная поправка не разрешит проблем потребительских обществ и потребительских кооперативов, осуществляющих кредитную и депозитную деятельность.
Необходима правительственная схема лицензирования, сбора информации, регулирования, надзора деятельности кооперативов и система применения санкций в случае их недобросовестности. Инициативы по требованию предоставлять информацию о кредитных потребительских кооперативах граждан в ФСФР и возложение надзорных функций на Министерство сельского хозяйства направлены на решение этих вопросов в отношении сельскохозяйственных кредитных кооперативов. Однако следует обеспечить официальный надзорный орган для всех кооперативов. Существует три стандартных типа схем надзора над кооперативами, которые необходимо рассмотреть. Прямой надзор, осуществляемый финансовым надзорным органом, который ответственен за прямой надзор над кооперативами определенного размера. Делегированный надзор, при котором финансовый надзорный орган полностью делегирует надзорные функции частному учреждению, но сохраняет функцию контроля над экономическими нормативами. Таким частным учреждением может быть полностью независимая от кооперативов компания, либо два или более секторных ассоциаций, специализирующихся на надзоре. Саморегулирование - тип надзора, когда ассоциация кооперативов выполняет определенные надзорные функции, основанные на структуре и процедурах, добровольно принятых кооперативами. Одним из подходов было бы возложить ответственность на Министерство Финансов за надзор над всеми кредитными кооперативами. Другой альтернативой мог бы быть надзор ЦБР над всеми кредитными организациями, включая кредитные кооперативы. Какой бы подход ни был выбран, отдельное подразделение должно было бы осуществлять необременительный надзор, который необходим для ведения бизнеса.
Необходим центральный реестр кооперативов, доступный потребителям. Потребителям следует обеспечить свободный и бесплатный доступ к централизованной базе данных всех кооперативов, действующих в России на законном основании. Эта база данных должна содержать минимум информации о характере организации, разрешенной деятельности, местонахождении и именах членов руководящих органов и реальных основных владельцев. Государственным органам следует обеспечить осведомленность потребителей о реестре и надлежащее обновление информации в базе данных.
Следует установить требование о том, чтобы кооперативы обеспечили доступ населения к их финансовой отчетности. Потребители должны иметь свободный и бесплатный доступ к информации о финансовом положении кооператива. Годовая финансовая отчетность кооператива должна быть доступна в печатном формате в офисе или в электронном виде на вебсайте кооператива.
В законодательстве следует предусмотреть внутренние процедуры разрешения споров в работе для кооперативов. Необходимо предусмотреть требования к кооперативам об установлении процедур по приему и рассмотрению жалоб клиентов. Также необходим чёткий механизм для доступа к ресурсам третьих сторон в рассмотрении жалоб, которые не были удовлетворительно рассмотрены в кооперативах. Потребители должны быть полностью информированы обо всех механизмах.
Необходимы механизмы, позволяющие финансовому органу или агенству по надзору осуществлять надзор над небанковскими кредитными учреждениями, предоставляющими финансовые услуги домохозяйствам. В настоящее время небанковские кредитные депозитные организации, контролируемые ЦБР, могут предоставлять финансовые услуги только юридическим лицам, но не домохозяйствам. К этим организациям предъявляются те же требования, что и к банкам. Такая ситуация препятствует созданию реальных микрофинансовых учреждений (ориентированных на домохозяйства и малые и средние предприятия) в полностью регулируемом секторе. В Законе следует предусмотреть механизм для преобразования крупных кооперативов в регулируемые (микро) финансовые учреждения. Участие микрофинансовых учреждений увеличит возможности для потребителей и позволит повысить конкуренцию в регулируемом секторе.
Чрезвычайно важно четко установить отличие мошеннических схем от кооперативов, действующих на законном основании. Для этого различные государственные органы, отраслевые ассоциации, кооперативы и средства массовой информации должны работать сообща с целью своевременного повышения осведомленности населения о существовании и распространения информации о мошеннических схемах. В то же время, необходима кампания по информированию населения о разных законных альтернативах по размещению их сбережений или получения кредитов. Такие меры необходимы во избежание общего недоверия к законно действующему кооперативному сектору.
С возрождением мошеннических механизмов возникает вопрос недостаточной финансовой грамотности, в особенности среди населения с низким уровнем доходов. Согласно опросам населения у большого числа людей, пострадавших от финансовых пирамид и других мошеннических операций вызывает беспокойство и сильный страх упоминание финансовых махинаций, имевших место в 1990х годах. Правительство, финансовые учреждения, гражданское общество и средства массовой информации должны также сообща работать над повышением финансовой грамотности.