Конституционно-правовые институты в странах атр бираа Чимид
| Вид материала | Документы |
- Вопросы по конституционному праву россии для подготовки к государственной аттестации, 69.35kb.
- Особенности уголовной политики, борьбы с преступностью в России и странах атр, 2846.32kb.
- Рекомендации по теме, 72.26kb.
- Тематика курсовых работ по Конституционному (государственному) праву России Конституционно-правовые, 33.52kb.
- Конституционно-правовые принципы установления компетенции субъектов Федерации (в рамках, 427.31kb.
- Тематика курсовых работ по курсу «Конституционное право рф» Тема, 848.17kb.
- Слушатель Хабаровской Высшей школы мвд россии. Особенности преступности, уголовной, 386.14kb.
- Конституционно-правовые основы противодействия терроризму в Российской Федерации, 1160.24kb.
- В. Е. Чиркин конституционное право учебник, 9189.03kb.
- Учебно-тематический план по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран», 74.45kb.
Р а з д е л 2
Конституционно-правовые
институты в странах АТР
Бираа Чимид
заслуженный юрист Монголии, доктор, профессор
К ВОПРОСУ О СРАВНИТЕЛЬНОМ ИССЛЕДОВАНИИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВА
Содержание доклада
Актуальность сравнительного изучения темы.
- О закреплении государственной формы Конституцией Монголии 1992 года.
- Закрепление новой Конституцией формы государства и системы его органов.
- Есть ли причинная связь между распределением и единством власти.
5. Актуальность выявления и ликвидации причин попыток отрицания Парламентарной власти.
К вопросу об активизации сравнительных исследований данных проблем (некоторые методологические вопросы).
- Что видится при сравнении Монголии со странами со смешанной формой.
1. Актуальность сравнительного изучения темы
Вопрос о государственной форме сам по себе сложен. В частности, до сих пор одним из спорных вопросов в Монгольской политической, конституционно-правовой науке является проблема теоретической концепции, практического утверждения. Уточнение слова «теоретической» объясняется тем, что 16 лет назад данный вопрос уже фактически был решен нашим народом на основе своего суверенитета Основным законом (Конституцией) Монголии 1992 г.
Однако по мере реализации концепции Основного закона, устанавливающего систему государственного устройства и форму правления, возникали некоторые разногласия и теоретические споры. В этой связи следует объяснить, как наш народ решил данную проблему.
2. Некоторые исторические моменты в выборе формы государства
Монгольский народ определил форму правления своего государства не по наивности и вовсе не копировал у других, а стремился решить данную проблему на научной основе, учитывая основные факторы, влияющие на формы государства, в частности, ситуацию 1990 г., исторические традиции, национальные особенности, тенденции развития страны, геополитические условия, а также практику других государств. В процессе демократических движений, происходивших в то время в Монголии, ситуация по этому вопросу была не простой, возникали небольшие разногласия между разными слоями населения и политическими группами. Одни считали целесообразным выбрать монархию, а другие республиканскую форму правления, в частности парламентскую или Президентскую власть. Представители политических и правящих кругов того времени, учитывая обстоятельства минувшего, настоящего, будущего, придерживались политического курса на решение проблемы на основе мнения и воли народа.
Монархия как традиционная форма монгольской государственности была отвергнута еще в 1924 г., то есть целое историческое поколение назад. Не было никакой социально-экономической основы восстановления монархии, так как она была полностью ликвидирована. Первым Основным законом Монголии 1924 г. было декларировано, что «Вся Монголия отныне провозглашается Суверенной народной республикой». Данный факт позволяет судить, что Монголия начала развиваться схожей формой с парламентской республикой. Но из-за внутренних и внешних условий страны, Монголия постепенно шаг за шагом переходила к пути развития социалистической ориентации. С тех пор более 60 лет господствовал у нас режим тоталитаризма, основанный на однопартийной системе. И этот режим был отвергнут демократической революцией 1990 г. Страна начала переходить к демократическим и рыночно-экономическим отношениям. Первостепенная задача этого перехода, то есть демократической реформы, заключалась в выборе и установлении более демократичной формы правления и ее формировании.
На официальном уровне форма монархии не обсуждалась, и поэтому народу предстояло выбрать наиболее приемлемую для нашей страны или парламентскую, или президентскую республиканскую форму правления. Летом 1991 г. вновь образованные постоянно действующие законодательные органы – Государственный Малый Хурал, Государственная комиссия по разработке проекта Конституции – вынесли на народное обсуждение проект Основного закона (по вопросу формы правления специально были собраны мнения). В референдуме приняли участие более 900 тысяч, т.е. свыше трех четвертей избирателей), из них больше 60% отдали свой голос за парламентскую республику. Кроме того, из-за сомнений среди заинтересованных специалистов по заказу были проведены научными учреждениями конкретно-социологические исследования, и 56 % опрошенных подтвердили итог народного обсуждения. Основываясь на этом, Государственный Малый Хурал внес в последний вариант проекта положение, в котором отражено, что Монголия является парламентарной Республикой, и представил данный проект Великому Народному Хуралу. А он в свою очередь после двукратного и двухмесячного обсуждения 13 января 1991 г. единогласно принял Основной закон Монголии.
3. Закрепление новой Конституцией формы государства и системы его органов
Новая Конституция в отношении государственной формы установила следующие положения:
- В 1 ст. «Монголия является суверенной, независимой Республикой».
- В 3 ст. «В Монголии вся власть принадлежит народу. Монгольский народ осуществляет это право ... посредством им же избранного представительного органа государственной власти».
В 20 ст. «Великий Государственный Хурал Монголии является высшим органом государственной власти. Законодательная власть принадлежит исключительно Великому Государственному Хуралу». Эти положения по общему признаку (в совокупности) показывают, что Монголия имеет парламентарную власть, основой которой является сам народ. Исключительно с таким убеждением законодатели приняли Конституцию. Обобщенно это можно показать схемой:
При определении основ полномочий органов государственной власти в Конституции закреплено, что:
• законодательная власть принадлежит исключительно Великому Государственному Хуралу;
• правительство Монголии является высшим государственным исполнительным органом и на основе исполнения государственных законов в соответствии со своими общими функциями управления хозяйственным, социально-культурным строительством ... организовывает и обеспечивает выполнение Конституции, других законов по всей стране;
• премьер-министр руководит Правительством и отвечает перед Великим Государственным Хуралом за выполнение законов государства;
• судебную власть в Монголии осуществляют исключительно суды.
(см. Основной закон Монголии. 1992 год. Положения ст. 20; 38.1;
Хотя полномочия Президента Монголии связаны со всеми ветвями власти, по основному юридическому признаку они относятся к системе исполнительной власти, а полномочия Конституционного суда (Цэц) относятся к системе судебной власти. Таким образом, в основу заложен принцип «разделения властей» при установлении системы высших органов власти и механизмов взаимодействия их деятельности.
4. Есть ли причинная связь между распределением и единством власти
Некоторые наши исследователи искажают определение о том, что «ВГХ является высшим органом государственной власти», приравнивая его к ленинскому лозунгу «вся власть советам», выдвинутому в «Апрельских тезисах». Когда говорим в этой связи «есть такие демократические страны как Венгрия, Сингапур, Япония, у которых в Конституциях записаны формулировки, подобные положению нашей конституции», то они пренебрежительно утверждают, что это всего лишь неправильный перевод. Однако в современности закреплен принцип распределения законодательной, исполнительной власти, а не их централизации. К примеру в ст. 41 Конституции Японии предусмотрено, что «Парламент Японии является высшим органом государственной власти».
С начала демократической реформы мы были против чрезмерной абсолютизации и полного отрицания принципа «разделения властей» или говорили, что это совсем неправильный подход. Применительно к теоретическому определению формы правления принцип и механизм взаимоотношений высших органов государственной власти, особенно функций и полномочий ВГХ, принимались в качестве одного из основополагающих критериев для определения форм государства.
Концепцию конституции для определения правового статуса Великого Государственного Хурала понимали и толковали по разному, то и дело скручивая, грубо искажая. Еще при проекте был всесторонне обсужден, особенно Комиссией и Малым Государственным Хуралом, этот вопрос, включая формулировку «ВГХ является высшим органом государственной власти». Такое определение в свою очередь вызывало ряд разногласий относительно его соответствия принципу «распределения власти» в силу определенных оснований и причин. В конце концов данная формулировка была оставлена без изменений, пришли к единому выводу, что единство деятельности необходимо с точки зрения обеспечения коренного интереса для укрепления единства нации и обеспечения единства стратегической деятельности всех государственных органов. Вечным идеалом и конечно целью Монголии является независимое существование и развитие, защита национального единства и коренных интересов. Это основная объективная причина и наличия единства власти. И тогда, и сегодня ни в коем случае нельзя считать, что распределение или разделение властей не означает, что государственные органы, отвечающие «три власти», действуют совершенно по отдельности в разные стороны, тем самым нарушая единство нации. Верность данной концепции доказывается мнениями, заключениями ученых, самими законами других стран. Реализация «принципа распределения полномочий» предполагает разделение не просто функций (законодательной, исполнительной, судебной и др.), но и полномочий, что не нарушает единства государственной власти. Под единством государственной власти следует понимать, как пишет русский ученый О.Н. Булгаков, и другие «единства стратегических целей и направлений деятельности всех государственных органов. Единство государственной власти определяется прежде всего тем, что единым и единственным источником власти выступает сам народ» (1).
Единство «высшей народной власти» из всех органов власти непосредственно выражает только Парламент в силу полноправного представительства самого народа, он ни с кем не делится своими законодательными полномочиями. Верховенство закона также является одним из основополагающих принципов демократии. Но приравнивание нынешней либеральной системы с «монистическим» понятием государственной власти приводит к отрицательным последствиям. Выгораживаясь формулировкой столетней давности «угнетение большинства», либералы, искусственно грозят, что «господство парламента» приводит к опасностям. Кроме того, из-за неправильных подходов парламентских партий, ВНХ становится все более слабым органом, в самом деле всего лишь производит оформление законов, а его способность самостоятельного решения все уменьшается.
Большинство стран Европы имеют парламентарную республиканскую форму правления. Установления парламентарной системы власти добиваются развивающиеся страны других континентов и регионов. Как отмечают некоторые исследователи, «Примеры Латиноамериканских стран свидетельствуют, что борьба за демократию, в основном, направлена на увеличение роли представительного органа» (2). Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что Монголия с континентальной направленностью, выбрав форму парламентской республики, вовсе не ошиблась, а сделала правильный выбор. Безусловно, настало время сохранять свой выбор как «зеницу ока», и укреплять его. Для этого необходимо терпение, мудрость, профессионально обработанный тончайший механизм, способные для его разработки и применения кадры, умеющие разумно использовать его, лояльные политики, которые умеют слушать мнения народа.
5. Актуальность выявления и ликвидации причин попыток отрицания Парламентарной власти.
После выбора основного вопроса были сделаны некоторые шаги к упрочнению парламентской формы правления. Но тем не менее, все чаще слышны мнения что «для Монголии не соответствует парламентская власть», «президентская намного лучше». Одним из последних фактов, подтверждающих это, является то, что Новая Национальная партия провозгласила эту идею одним из своих основных направлений политического курса, а Объединенная партия Традиционная включила ее в свою «выборную программу» (3). Очень жаль, что они не понимают того, что это незаконная политическая платформа против Конституционного строя, и даже Выборная комиссия не видит этого. В странах Азии, Африки, Латинской Америки наблюдается стремление к сильной власти одного лидера, такая тенденция опасна тем, что может привести к установлению власти одной личности (пожизненный «диктатор», или «суперпрезидентская власть»). Таким образом, чтобы застраховаться от таких последствий, необходимо изучить и выявить источник, причину таких идей для сегодняшней Монголии. И нам это видится следующим образом:
Во-первых, во время обсуждения Основного закона проигравшие приверженцы идеи президентской власти оставляют эту идею до наших дней.
Во-вторых, это связано с тем, что при обсуждении и принятии Основного закона был выбран вариант решения, что Президент избирается всеобщим голосованием и парламент издает закон о признании его полномочий. Например, во Франции, России, Польше и других странах президента избирает сам народ и он в свою очередь подразделяется на «сильного» и «слабого», что было приравнено.
В-третьих, после принятия Основного закона было позабыто формирование механизма совершенствования парламентаризма.
В-четвертых, состав Парламента выборов 1996, 2000, 2004 гг. и главенствующие в нем партии работали безуспешно, делая всякие ошибки и искажения в законодательной деятельности, тем самым лишая надежды и веры среди населения.
Самым отрицательным поступком было внесение в Основной закон в конце 2000 г. неожиданной поправки, посягнувшей на принцип распределения властей. И это обострило положение. Что заставляло Правительство в кризисную ситуацию внести это изменение и каково оно?
1992 г. в подлинном тексте Основного закона говорилось: «член ВНХ не должен совмещать какую-нибудь должность, не входящую в компетенцию, установленную законом.» (ст. 21.1 Основного закона). Но к 2000 г. после слов «совмещать» было добавлено еще пять слов – «кроме Премьер-министра, члена правительства». Кроме того, лишив права Президента самостоятельного решения и о внесении предложения «по роспуску ВНХ», кандидатуры «Премьер-министра» в парламент (остался только один случай), ограничило полномочия Президента и у него остается лишь функция передачи партийного предложения (по существу «задания») о назначении Премьера.
Таким образом, смешение Парламента и Правительства, постановка Партии над Президентом противоречит системе парламентской власти по принципу распределения властей. Приведем примеры:
- теряется относительная независимость двух ветвей власти, законодательной и исполнительной, механизма сдержек и противовесов;
- парламентский контроль над правительством становится формальным. Это похоже на то, как больной оставшийся без «медицинского контроля», наблюдает себя сам;
- усиление централизации, вследствии чего Парламент стал вторгаться в оперативную деятельность Правительства.
Принцип вотума доверия Правительства парламенту остался только «на бумаге». Согласно положению Конституции, Правительство вправе «внести проект постановления в ВНХ с просьбой вынести решение по вотуму доверия» (ст. 44 Основного закона). Конечно, при парламенте, когда 20 его членов могут принимать решение, будет формальным тот факт, что внесение такого проекта, где 14-17 членов совмещают должность министра. Например, согласно Основному закону, если «свободных» 19 членов ВНХ сообща инициируют отставку Правительства, то противостояние 17 министров-членов, конечно, будет равно сильным.
Из-за смешивания полномочий двух должностей правительства и партии, гарантия реализации Конституционного принципа ответственности «Премьер-министра перед Великим Государственным Хуралом» значительно ослаблена. Это связано с тем, что члены его кабинета являются членами ВНХ, а сам Премьер-министр является лидером партии большинства, что у партии наличествуют внутренние правила и положения, которые обязательны для партийных членов парламента. Было исключено из Основного закона основание Президента согласовать с партиями состав Правительства и вместо этого утвержден принцип, по которому на утверждение ВНХ вносится кандидатура по представлению партии, также если Президент не одобрит кандидата в министры, то Премьер-министр самолично представляет предложения в ВГХ. Таким образом, партии и ее лидеру дается превосходящее положение.
Все это постепенно приводит не к укреплению, а к ухудшению парламентарной власти, в конце концов приводит к заблуждению масс.
Следовательно, нарастает необходимость в проведении основополагающих исследований, уточнении теоретических основ, просвещении масс в этом отношении. Наиболее эффективным, как мы считаем, является проведение сравнительного исследования, доказательное демонстрирование положительного опыта других стран,
6. К вопросу об активизации сравнительных исследований данных проблем (некоторые методологические вопросы)
При теоретическом разрешении вышеупомянутой проблемы необходимо провести ее сравнительное исследование, которому мы придаем особое значение, в Монголии и других странах. Методологической необходимостью данного исследовании является заранее сделанный правильный выбор предмета сравнительного исследования. Каждое государство, его правовые отрасли имеют систему и структуру со своими особенностями, которые можно сравнивать и нельзя сравнивать. Совершенно идентичных, к сожалению, нет. Сравнение имеет определенную цель и свой оптимальный выбор, изучают, чтобы, познав закономерность, изыскать полезный способ, метод реформы и их внедрение в свою государственно-правовую систему (4).
Следовательно, при сравнительном исследовании формы правления Монгольского государства с формами других стран необходимо учитывать то, что сравнению подлежит не все, а только Республика с ее тремя формами (парламентарной, президентской, смешанной). Особенно, как мы считаем, необходимо сравнение с последней формой, однако, зачастую хвалят именно парламентскую монархию, как в Японии и Великобритании.
Президентская и парламентская форма правления уже устоявшаяся и понятная. Вопрос смешанной формы республики, которая образовалась еще во второй половине XX века во Франции и до сей поры распространилась лишь в некоторых странах, проблематичен и специфичен. С другой стороны, проблема спора нашего права заключается в определении, является Монголия «парламентарной республикой» или «смешанной», или может даже «полупарламентской или полупрезидентской». В ответах «колеблются в обе стороны». Сегодня форма правления и политический режим государственного правления, в особенности у стран, борющихся за демократию и переходящих заново в демократию, имеют разнообразные образы, формы со своими положительными и отрицательными последствия. Из 102 стран, вошедших в книгу «Правовые системы мира» (5), 17 государств являются парламентскими монархиями, а 85 стран – республиками. Если же классифицировать республики, то парламентских – 23, президентских – 37, смешанных – 20 и Социалистических – 5.
| № | Форма правления государства | Страны Азии | Страны Австралии | Страны Африки | Страны Северной и Южной Америки | Страны Европы | Всего |
| 1 | Парламентская монархия | 5 | 2 | 1 | 1 | 8 | 17 |
| 2 | Парламентская республика | 6 | - | 2 | - | 15 | 23 |
| 3 | Президентская республика | 12 | - | 6 | 14 | 3 | 37 |
| 4 | Смешанная республика | 5 | - | 1 | - | 14 | 20 |
| 5 | Социалистическая республика | 4 | - | - | 1 | - | 5 |
| | Всего | 32 | 2 | 12 | 16 | 40 | 102 |
Таково положение на данный момент. Некоторые страны Азии с помощью парламента перешли в демократию, затем – к президентской власти с авторитарным режимом. Тут тоже есть причина для опасения.
7. Что же видится при сравнении Монголии со странами со смешанной формой
Кто же – президент ли парламент – имеет преобладающую власть в системе государственных полномочий стран со смешанной формой? Российские и монгольские исследователи по проблеме республиканской формы правления по-разному комментируют положения закона, тем самим выдвигая разные предложения.
К примеру, относительно Российской Федерации некоторые утверждают, что «Россия» по форме государственного правления является «суперпрезидентской» (5), а другие «полупрезидентско-парламентарной республикой» (6). Среди монгольских ученых относительно своей страны, считается, что она «парламентарная* или «смешанная» (7).
Таким образом, проблему, имеющую теоретические и практические разногласия, только одним докладом или статьей охватить невозможно. Позволю сделать два сравнения: во-первых, парламентарная республика имеет следующие признаки:
- президента избирают из парламента или из ближайших коллективов парламента;
- конституцией вполне возможно наделить Президента широкими правами, за реализацию которых отвечает перед парламентом;
- правительство несет коллективную ответственность перед парламентом. Для этого применяют механизм приобретения и утраты доверия («вотум недоверия»);
- если допущено Конституцией, то парламент распускается президентом по его же инициативе. Классической формой является система власти Италии. И при сравнении с нею Конституция Монголии, кроме «выбора Президента и возможности роспуска парламента президентом», соответствует всем его признакам. Монгольский Президент «прямо избирается» и тем самым отличается от вышеупомянутой формы. По этому признаку можно сделать сравнение с формой правления Российской Федерации. Российская Федерация – республика со смешанной формой правления, имеющая сильную президентскую власть, и некоторые исследователи определяют ее черты следующим образом:
| Российская Федерация | Монголия |
| Сильная президентская власть | Номинальная президентская власть |
| Наличие парламента – высшего законодательного и представительного органа государственной власти | есть |
| Наличие правительства как высшего органа исполнительной власти | есть |
| Возможность отставки правительства парламентом | есть |
| Возможность роспуска президентом нижней палаты парламента | Возможность самороспуска однопалатного парламента |
| Президент избирается всеобщим голосованием | Президент избирается путем двух этапного голосования |
| Президент действует независимо от правительства и парламента | Президент зависим от парламента, т.е. он подотчетен парламенту |
В республиках со смешанной формой правления
- премьер-министры назначаются президентом, но определяется состав правительства обычно с учетом соотношения партийных сил в парламенте. Это не является обязательным условием функционирования правительства.
- правительства в большей степени зависят от главы государства, а не от парламента.
Однако монгольских министров назначает парламент. Правительство зависит не от президента, а от парламента. Полномочия Президента малы. Поэтому не похож государственный строй с такими странами, как Россия, Франция. Он ближе к парламентарной форме.
Отсюда следует, что каждое государство имеет свои особенности формы правления и нельзя подогнать их под один стандарт. Можно сделать вывод, что сравнительным исследованием возможно совершить разработку рационального способа, механизма и реально внедрить их.
Подводя итог, можно с уверенностью утверждать, что государственные органы действуют не изолированно друг от друга, а представляют собой единый механизм власти (9).
- Современный парламент. (Теория. Мировой опыт. Российская практика). ЭКСМО. М., 2005. С. 20-21.
- Там же. С.298.
- «Новые монголы»: еженедельная газета. У6. 2008. июнь.
- Современные актуальные проблемы теории и практики сравнительного права УБ. 2007. С. 36.
- Правовые системы мира / под ред. проф. Д.Н Сухарева.– М.: Норма. – 2000.
- Сухарев А.Я. Правовая система стран мира / А.Я. Сухарев. М., 2005.
- Головастикова А.Н. Конституционное право России / А.Н. Головастикова, Л.Ю. Грудинина. М.: ЭКСМО. 2005. С. 252.
- Концепция Конституции Монголии: сб. материалов конф. УБ, 2005. С. 113. 124; Философское, юридическое исследование. Т. XXI. УБ, 2007. С.174.
- Конституционное право зарубежных стран / под ред. М.В. Баглая и др. – М.: Норма; 2005. С.298.
К.А. Будаев