Конституционно-правовые институты в странах атр бираа Чимид
| Вид материала | Документы |
| Характеристика современной миграционной ситуации в Российской Федерации |
- Вопросы по конституционному праву россии для подготовки к государственной аттестации, 69.35kb.
- Особенности уголовной политики, борьбы с преступностью в России и странах атр, 2846.32kb.
- Рекомендации по теме, 72.26kb.
- Тематика курсовых работ по Конституционному (государственному) праву России Конституционно-правовые, 33.52kb.
- Конституционно-правовые принципы установления компетенции субъектов Федерации (в рамках, 427.31kb.
- Тематика курсовых работ по курсу «Конституционное право рф» Тема, 848.17kb.
- Слушатель Хабаровской Высшей школы мвд россии. Особенности преступности, уголовной, 386.14kb.
- Конституционно-правовые основы противодействия терроризму в Российской Федерации, 1160.24kb.
- В. Е. Чиркин конституционное право учебник, 9189.03kb.
- Учебно-тематический план по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран», 74.45kb.
С.Н. Быков
доцент кафедры конституционного и международного права ЮФ БГУ, кандидат юридических наук
А.Е. Бахлаев
аспирант кафедры конституционного и международного права БГУ
Характеристика современной миграционной ситуации в Российской Федерации
Одной из важнейших проблем, связанных с миграцией, является обеспечение и защита прав мигрантов, создание условий для их легализации, последующей социальной адаптации и интеграции в принимающем сообществе.
Российская Федерация как по численности имеющихся иммигрантов, так и их потоку, уступает только США. По данным международного доклада о мировой миграции, сделанного в 2003 г., численность иностранных мигрантов в США в 2000 г. составила 35 млн человек, в России – 13 млн, в Германии и Украине – 7 млн, во Франции, Индии и Канаде – 6 млн Чистое количество иммигрантов в 1970-1995 гг. составило 17 млн человек в США, 4 млн – в России и 3 млн – в Саудовской Аравии, Индии, Канаде и Германии. Согласно данным Всероссийской переписи населения 2002 г., за период, прошедший с момента предыдущей переписи 1989 г., численность иммигрантов составила 11,0 млн. человек (показатель чистой иммиграции – 5,6 млн человек); из них 99,5% прибыли из республик бывшего СССР (стран СНГ) и главным образом были представлены репатриантами.
Принимая во внимание существующие трудности в сфере экономического и демографического развития Российской Федерации, в то же время необходимо указать на значительное количество нелегальных мигрантов (по данным ФМС России их количество составляет немногим больше 10 млн человек, по сведениям Международной организации труда – все 15 млн), находящихся на территории страны. Эти лица преимущественно являются соотечественниками, многие из которых давно проживают в России, интегрировались в общество и при этом не имеют какого-либо определенного правового статуса. Налицо парадоксальная ситуация – в 2006 г. Российской Федерацией была принята Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, рассчитанная на три года, бюджет которой составляет 17 млрд рублей. Целями данной программы является привлечение в Российскую Федерацию 300 тысяч человек, в то время как миллионы таких же соотечественников, приехавших бесплатно, в соответствии с действующим законодательством подлежат депортации. Приравнивание граждан СНГ к другим категориям иностранных граждан в отношении въезда в Россию и проживания в ней является разрушительным шагом с точки зрения политического и экономического развития государства. Поправки, внесенные в законодательство и вступившие в силу после 15 января 2007 г., решение данного вопроса не учитывают. Исходя из существующего законодательного регулирования миграционных отношений в целях приобретения правового статуса в Российской Федерации (легализации) указанной категории лиц следует выехать и снова въехать на территорию Российской Федерации. Конечно, такое формальное решение проблемы в силу сложности его выполнения представляется весьма затруднительным. Одним из оптимальных и наименее затратных путей выхода из сложившейся ситуации может быть проведение иммиграционной амнистии. Концепция такой амнистии была разработана группой экспертов при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. Подобные акции упрощенной легализации мигрантов регулярно проводят все развитые страны, которые, как и Россия, не могут обойтись без привлечения мигрантов и потому несмотря на более совершенное законодательство получают и отрицательные последствия в виде скопления нелегальных мигрантов. России будет проще легализовать данную категорию мигрантов, чем находящимся в таких же сложных условиях зарубежным государствам, поскольку в Российскую Федерацию в большей степени прибывают именно соотечественники, в основном русскоязычные, а не иные чуждые для России люди.
Иностранная рабочая сила прибывает в Россию по двум направлениям. Первое – официальное привлечение ее российскими предприятиями и организациями, осуществляемое при посредничестве Федеральной миграционной службы. Второе – нелегальное. Реальные объемы нелегальной трудовой миграции точно определить практически невозможно.
Основными причинами, способствующими незаконной миграции из-за рубежа, являются:
- отсутствие надлежащих границ России с Украиной, Казахстаном, Узбекистаном и Таджикистаном. Казахстан и другие среднеазиатские республики в свою очередь имеют соглашения о безвизовом въезде-выезде граждан с 15 государствами, в том числе с Китаем, Ираном, Пакистаном, Турцией, что используется гражданами этих стран для беспрепятственного проникновения на территорию России. Аналогичная ситуация складывается и в Азербайджане, имеющем безвизовые отношения с рядом стран Азии;
- использование поддельных документов;
- отсутствие эффективной системы иммиграционного контроля на соответствующих постах в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;
- отсутствие возможности принятия действенных мер в отношении иностранных граждан, не имеющих при себе документов, удостоверяющих личность. Если такие граждане не совершают явных уголовно-наказуемых деяний, то к ним не могут быть применены какие-либо меры административного воздействия. Зная о сложившейся практике, ряд иностранных граждан и лиц без гражданства специально не имеют при себе документов;
- недостаточное федеральное финансирование на выдворение иностранных граждан, прибывающих на территорию России в качестве туристов или по частным делам и уклоняющихся от выезда по истечении определенного им срока пребывания;
- отсутствие денежных средств в бюджетах субъектов Российской Федерации и законодательного регулирования, касающегося деятельности депортационных центров для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства;
- существующая практика регистрации иностранцев (особенно выходцев из Азербайджана и Таджикистана) по «месту жительства» не позволяет контролировать их местонахождение, поскольку данные лица после регистрации по конкретному адресу, как правило, там не проживают, что позволяет им пребывать на территории России по истечении срока регистрации;
- несовершенство законодательства в отношении лиц, являющихся пособниками незаконной миграции;
- недостаточный уровень работы по укреплению взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации с правоохранительными подразделениями иностранных государств, для осуществления информационного обмена (о наличии у оформляемых граждан-мигрантов судимостей, склонности к совершению преступлений, в первую очередь насильственного характера) по вопросам, возникающим при принятии решений о выдаче разрешений на работу гражданам, приехавшим в Россию;
- сложность социальной адаптации мигрантов в российском мультикультурном обществе. Испытывая объективные и субъективные трудности в социальной адаптации в условиях иностранного государства, мигранты закономерно стремятся к сплочению с земляками, образуя этнические землячества или общины. В своей массе этнические общины и землячества зачастую представляют собой замкнутые социумы. В настоящее время в этнических общинах помимо обособленности наблюдается жесткая иерархичность, клановость. Отмечаются попытки установления этническими криминальными структурами контроля за жизнью диаспор и общин;
- низкий уровень правовой культуры большинства мигрантов, незнание требований российского миграционного законодательства.
Иностранные граждане, незаконно находящиеся на территории Российской Федерации, пересекают Государственную границу, как правило, установленным порядком, используя каналы туризма, транзитного проезда либо поездки по частным делам, используя лояльность российского законодательства, незаконно остаются на территории России. К этой категории относятся, прежде всего, граждане Вьетнама, Китая и Монголии, ряда африканских государств.
По оценкам ФМС России, только экономический ущерб, который нелегальные мигранты наносят России, составляет больше 8 млрд. долларов в год. Кроме того, ежегодно мигранты из стран СНГ вывозят из Российской Федерации свыше 10 млрд. долларов, минуя систему государственного контроля. Так, например, сумма денежных переводов, осуществляемых грузинскими мигрантами в России на родину, составляет 20% от ВВП Грузии. Годовой бюджет Таджикистана составляет 485 миллионов долларов, в то время как из России туда ежегодно переводится 1 миллиард долларов, из которого на легально переведенные средства приходится не более половины. Такие потери бюджета сопоставимы с ежегодными национальными расходами на сферу образования или здравоохранение (1).
Нормативные правовые акты в сфере регулирования миграционных отношений и практика их применения на сегодняшний день не достаточно учитывают демографические и экономические реалии. Ситуацию усугубляет коррупциогенность законодательства, некомпетентность и в ряде случаев корыстная заинтересованность сотрудников правоохранительных органов, существование отлаженных схем выдачи важнейших государственных документов теневыми структурами на коммерческой основе.
Федеральной миграционной службой в 2005 г. за нарушения законодательства в сфере регулирования миграции было привлечено к административной ответственности более 1,5 млн иностранных граждан и лиц без гражданства. Более 70 тысяч из них, признанных виновными в нарушении законов, были в соответствии с решениями судов выдворены за пределы страны.
Однако силовые методы – не единственный путь, по которому идет Россия, пытаясь решить эту проблему. Так, с 22 сентября по 1 декабря 2005 г. в 10 регионах России – Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Красноярский край, Омск, Иркутск, Приморский край, Сахалинская область и Краснодарский край – ФМС России был проведен эксперимент по легализации нелегальных мигрантов. Данный эксперимент касался только тех жителей стран СНГ, с которыми Россия имеет единое безвизовое пространство. Как отметил директор ФМС России К.О. Ромодановский, «в результате был урегулирован правовой статус более 7 тысяч трудовых мигрантов, а также обеспечено поступление в бюджет 380 млн рублей, в эту сумму вошла госпошлина с легализованных трудовых мигрантов и уплаченные ими налоги» (2).
В то же время не имеет смысла отрицать, что нелегальный статус сотен тысяч мигрантов устраивает или, как минимум, не мешает не только работодателям, но и государству. Мигранты чаще всего не конфликтуют с местным населением, а недоимки по налогам компенсируются высокими темпами роста в отраслях экономики, где присутствует нелегальная дешевая рабочая сила. Если бы не разовая акция со стороны государства, то десятки тысяч мигрантов оставались бы без правового статуса. Механизм проведения легализации позволил не столько ввести нелегальную миграцию в рамки правового регулирования, сколько просто выявил масштабы подобного явления.
Необходимо констатировать, что незаконное пребывание иммигрантов в стране прямо связано с их незаконной занятостью. Практически все формы нелегального пребывания сводятся, в конечном счете, к незаконной трудовой деятельности. В основном нелегальные мигранты сосредоточены в тех сферах, которые, с одной стороны, не требуют от них легализации их статуса, а с другой – предоставляют широкие возможности для быстрого достижения материального благополучия, так как позволяют избежать уплаты налогов. Так, например, по официальным данным ФМС России доля легальных трудовых мигрантов в 2006 г. составила около 1,5% от общей численности занятых в российской экономике, в то же время, учитывая масштабы незаконной трудовой миграции, ее вероятная величина доходила до 15-20%.
Исходя из этого, особую актуальность приобретает вопрос о необходимости выработки единой системы противодействия нелегальной трудовой иммиграции иностранных граждан в Российской Федерации. В этих условиях наибольший эффект в борьбе с нелегальной занятостью иммигрантов могут принести не запретительные меры, а, например, расширение легальных возможностей иммиграции. Есть основания считать, что, получив возможность приобрести правовой статус и временное трудоустройство в России, большинство иммигрантов предпочтут пойти по этому пути. В этой связи необходимо отметить, что проблема нелегальной трудовой иммиграции должна рассматриваться на общем фоне привлечения иностранной рабочей силы в Россию.
Останавливаясь на возможных стратегических направлениях противодействия трудовой нелегальной иммиграции, каждое из которых связано с принятием мер определенного характера, хотелось бы отметить позицию зарубежного специалиста Р. Бенинга, который выделяет три основных типа мер:
- предотвращение нелегальной иммиграции и нелегального трудоустройства;
- депортация нелегальных мигрантов, уже находящихся в стране;
- легализация незаконных иммигрантов.
Эти группы мер не исключают друг друга и, естественно, должны реализовываться параллельно. Учитывая различный контингент иммигрантов, а также ограниченность ресурсов, целесообразно определить наиболее эффективную стратегию в тех или иных конкретных обстоятельствах. Какая из этих стратегий может быть наиболее результативна для России, пока судить трудно. Однако уже сейчас можно отметить, что правовая система Российской Федерации в области регулирования процессов внешней трудовой миграции все более подчинена принципам международного права и нацелена на обеспечение внутренней безопасности государства.
По оценкам ФМС России, динамика въезда иностранных граждан на территорию Российской Федерации и их выезда с территории страны за последние пять лет остается достаточно стабильной. Общий объем ежегодно прибывающих на территорию Российской Федерации иностранных граждан составляет в среднем 21-23 млн человек. Так, по данным Пограничной службы ФСБ России, в 2005 г. въехало в страну 22 200 649 человек, а выехало 20 801 886 человек, в 1 полугодии т.г. число въехавших составило 10 310 950 человек.
Необходимо отметить, что до настоящего времени отсутствуют точные данные о потребностях Российской Федерации в целом, определенного федерального округа, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в иностранной рабочей силе, ее специализации (рабочих, строителей, инженеров, ученых, управленцев и т.д.). Подобные исследования помогли бы скорректировать направления правового регулирования миграционных процессов, в том числе и с точки зрения противодействия угрозам внутренней безопасности России.
Таким образом, негативными факторами в реализации государственной миграционной политики в настоящее время выступают:
- существующая в большей части разобщенность усилий федеральных органов исполнительной власти;
- противоречивость законодательного регулирования правового положения иностранных граждан в России;
- незавершенность паспортизации населения России;
- непроработанность законодательства по вопросам приобретения иностранными гражданами гражданства Российской Федерации;
- состояние исполнения международно-правовых обязательств России в области миграции населения.
Для нелегальных мигрантов Российская Федерация является привлекательной по двум причинам: отсутствие работы в своей стране или возможность больших заработков в России. Выгодны они и российским предпринимателям, которые существенно экономят на заработной плате путем снижения ее величины (по сравнению со сложившейся на местном рынке труда) и расчеты наличными, позволяющими избежать обложения оплаты труда подоходным и единым социальным налогом.
Формируя предложение более дешевой рабочей силы, трудящиеся мигранты деформируют рынок труда и снижают общую стоимость рабочей силы. До внесения поправок в законодательство Российской Федерации в сфере миграции от 18.07.2006 г. нелегальный сектор занятости, характеризуемый наличием нарушений трудовых прав работников, развивался поступательными темпами. Практика применения данного законодательства со всей очевидностью указывает на нерешенные проблемы миграции.
Нерегулируемый приток трудовых иммигрантов в районы с низким уровнем и медленными темпами экономического развития приводит к усилению напряжения в социальной сфере, возникновению напряженности в отношениях между населением в этих районах и мигрантами, осложнению санитарно-эпидемиоло-гической и криминогенной обстановки. В свою очередь это вызывает дополнительные расходы со стороны государства и местных бюджетов на содержание объектов социальной инфраструктуры и правоохранительную деятельность.
В то же время государством принимаются определенные действия по преодолению сложившейся ситуации. В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. № 682 «Об утверждении на 2007 г. квоты на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы» и № 683 «Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации» с 2007 г. в России началось квотирование иностранной рабочей силы, прибывающей не только из стран, с которыми у Российской Федерации установлен визовой режим, но и из стран с безвизовым режимом. В соответствии с данным нормативным правовым актом на 2007 г. количество разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим на территорию Российской Федерации в порядке, не требующем получения визы и в визовом порядке, составило 6 млн и 309 тыс. (соответственно). Кроме того, с 1 апреля 2007 г. действует запрет на привлечение иностранной рабочей силы в розничной торговле.
Кроме того, с помощью квотирования трудящихся мигрантов предполагается преодолеть проблемы связанные с чрезмерным сосредоточением в том или ином регионе иностранных граждан.
Вследствие постоянной нехватки сотрудников ФМС России, занимающихся миграционными вопросами, иммиграционный контроль на границе и внутри территории страны является по сути выборочным и не создает серьезных препятствий на пути международных организованных групп, занимающихся незаконной переправкой граждан из стран Африки и Азии в страны Западной Европы и использующих в качестве промежуточного варианта территорию Российской Федерации.
Эта проблема является все более актуальной в рамках сотрудничества с Евросоюзом, в котором существует мнение, что хотя Россия сама по себе и не является значительным миграционным донором, большой объем нелегальной миграции в ЕС проходит через Россию транзитом. Минимум два из пяти основных маршрутов, выделенных экспертами Европола, по которым нелегальные мигранты прибывают в ЕС, связаны с Россией.
Кроме того, в настоящее время на территории Российской Федерации законно трудятся более 1 млн иностранных граждан. Однако, ввиду ограниченной численности сотрудников ФМС России, не представляется возможным жестко контролировать и регулировать процессы привлечения иностранной рабочей силы в экономику России, в том числе с учетом социально-экономического развития принимающих регионов, национальной совместимости, специфики психологии мигрантов и климатических особенностей мест расселения.
- Доклад в Государственной Думе К.О. Ромадановского // Миграционное право. 2006. № 1.
- Там же.
А.А. Дабалаев
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и международного права БГУ
К вопросу о совершенствовании института отзыва выборных лиц местного самоуправления в РФ
Отзыв выборных лиц в системе местного самоуправления является уникальным правовым институтом, представляющим собой одновременно форму непосредственной демократии и меру юридической ответственности.
Нередко в науке и правоприменительной практике имеют место негативные оценки в отношении данного института. Тональность высказываний сводится к тому, что отзыв выборных лиц представляет собой громоздкий институт, который несет в себе наследие советской эпохи. На практике данная мера ответственности, являющаяся и формой народовластия, может привести к нарушению политической стабильности. Так, М.В. Баглай полагает, что для воздействия на депутатов достаточно ввести дисциплинарные меры, вплоть до лишения мандата со стороны самого парламента с применением квазисудебной процедуры или даже в судебном порядке, «но возлагать оценку профессиональной депутатской деятельности или поведения депутата на избирателей – это значит открыть возможность для манипулирования ими и наказания невиновных» (1).
Другие ученые и практики положительно или, по крайней мере, более сдержанно относятся к возможности отзыва выборных лиц, особенно это касается уровня местного самоуправления. К примеру, по мнению Н.В. Витрука, отзыв депутата возможен в силу систематического виновного неисполнения депутатом своих депутатских обязанностей, в том числе по причине утраты каких-либо связей с избирателями, а также в силу действий, порочащих честь и достоинство депутата (2).
Следует согласиться с А.Н. Кокотовым и И.В. Выдриным в том, что одним из принципов местного самоуправления является политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей (3). Исходя из этого, очевидна концептуальная ошибка законодателя, когда последний в качестве основания отзыва выборного лица местного самоуправления определил исключительно правонарушение (ч.2 ст. 24 федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (4) (далее – Закон о местном самоуправлении 2003 г.)).
В случае привлечения депутата, выборного должностного лица местного самоуправления к ответственности перед населением, налицо система отношений, которые находятся в относительно автономной от государства сфере саморегулирования. Уже в начале ХХ в. известный российский юрист Н.И. Лазаревский отмечал зависимость должностных лиц местного самоуправления от населения (5). Основанием ответственности здесь является факт неудовлетворения насущных потребностей людей, проживающих в границах муниципального образования, «утрата доверия».
Таким образом, основная направленность данной формы конституционной ответственности заключается в стимулировании активной и в то же время эффективной деятельности для достижения социально значимого результата. Поэтому в условиях отлаженной системы ответственности перед населением выборные лица не смогут позволить себе бездействовать, «просиживать» свое место, лишь формально не нарушая правовых предписаний, без соответствующих негативных последствий в виде досрочного прекращения полномочий. Иными словами, основания отзыва выборных лиц местного самоуправления не должны иметь формально-юридического характера.
Данное обстоятельство вызывает критику со стороны некоторых авторов (6). Основные доводы противников отзыва заключаются в возможности манипулирования данным институтом, руководствуясь корыстными конъюнктурными соображениями. Реализация данной меры, по их убеждению, может иметь место в отношении тех лиц, деятельность которых вступает в противоречие с интересами их политических оппонентов, в том числе олигархических групп. Поэтому реально инициатива будет исходить не от населения, а от тех субъектов, которые обладают необходимыми для этих целей административными и финансовыми ресурсами. А это вступает в прямое противоречие с демократическим содержанием рассматриваемой нами формы ответственности.
Признавая в целом справедливость такой позиции, хотелось бы высказать ряд соображений и предложить некоторые варианты решения данного вопроса. По нашему глубокому убеждению, отзыв выборных лиц является проявлением подлинного самоуправления, своего рода квинтэссенцией местной демократии. Поэтому полный отказ от отзыва в муниципалитетах противоречит «духу» Конституции РФ.
Вместе с тем игнорирование некоторых негативных моментов в процессе его реализации может повлечь за собой отрицательные последствия в социальной практике. Действительно, в некоторых случаях отзыв становится орудием сведения счетов с политическими конкурентами, не имеющим ничего общего с интересами населения. В целях преодоления недостатков радикальных взглядов на эту проблему институт отзыва выборных лиц должен применяться на уровне поселений, а на уровне муниципальных районов и городских округов целесообразно отказаться от него. Основные доводы в пользу этого тезиса следующие:
- во-первых, «идеологическое» обоснование такой модели заключается в том, что политическое противостояние наиболее яркие формы и четкие контуры приобретает именно в муниципальных районах (городских округах). Это обусловлено тем, что на поселенческом уровне на первый план выдвигается именно хозяйственная деятельность, направленная на удовлетворение первичных, насущных потребностей и имеющая зримые результаты, оценить которые может каждый член местного сообщества. На уровне муниципального района (городского округа) по причине относительной отдаленности от населения деятельность становится менее транспарентной (прозрачной), приобретает более яркий политический оттенок;
- во-вторых, как показывает мировой опыт, наиболее оптимальной средой для функционирования института отзыва является муниципальный уровень публичной власти. Муниципальный район, равно как и городской округ, является своего рода «буферной зоной» между уровнем государственной власти и реальным поселенческим самоуправлением. Такой пограничный по своей сути статус обусловлен тем, что согласно ч.3 ст.19 Закона о местном самоуправлении 2003г. именно органам этого муниципального уровня могут передаваться отдельные государственные полномочия. Поэтому такое «огосударствление» муниципального района ограничивает в некоторой степени демократические возможности института отзыва выборных лиц;
- в-третьих, такая концептуальная модель позволяет избежать некоторых достаточно сложных технико-юридических проблем, вроде той, когда совершенно неясно, как отозвать депутатов представительного органа муниципального района, когда он состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава.
В соответствии с законами некоторых субъектов РФ депутат, выборное должностное лицо, член выборного органа местного самоуправления считается отозванным, если в результате голосования за отзыв проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании (Нижегородская, Белгородская области, Республики Дагестан, Хакасия, Алтайский, Красноярский края). Согласно ст.29 Закона Брянской области от 12 марта 1998 года № 6-З «Об отзыве депутата представительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления в Брянской области» (7), депутат, выборное должностное лицо признается отозванным, если в результате голосования за его отзыв проголосовало более половины участников отзыва, принявших участие в голосовании. При этом число граждан, проголосовавших за отзыв, должно быть больше числа избирателей, проголосовавших при проведении выборов за избрание этого депутата, выборного должностного лица.
Конституционный Суд РФ в течение непродолжительного периода сформулировал взаимоисключающие позиции по данному вопросу. Так, в постановлении от 7 июня 2000 г. было указано, что «законодатель обязан предусмотреть, … чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании» (абз.8 п.9). Однако менее чем через два года Конституционный Суд РФ приходит к совершенно иному мнению – «за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов» (абз.3 п.8 постановления от 2 апреля 2002 г.). Кроме того, вопреки предписанию статьи 73 федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (8) дело было рассмотрено в заседании палаты.
В соответствии с ч.2 ст.24 Закона о местном самоуправлении 2003 г. депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Юридические дефекты подобного подхода легко просматриваются. К примеру, в схожих по численности избирателей муниципальных образованиях состоялось голосование по отзыву глав. В одном муниципальном образовании глава был избран большинством в 80% от зарегистрированных избирателей, в другом – большинством в 15% от внесенных в списки для голосования. Однако в обоих муниципальных образованиях для отзыва достаточно одинакового числа голосов. Такая ситуация представляется недопустимой.
Помимо этого установление таких процентных показателей выглядит явно необоснованно на фоне количества голосов избирателей, необходимых для избрания на муниципальных выборах. Для сравнения – чтобы одержать победу на выборах данного уровня публичной власти достаточно набрать простое большинство голосов. Так, к примеру, в соответствии с п. 2 ст.45 Закона Ленинградской области от 13 мая 2005г. № 34-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области» (9) при выборах депутатов представительных органов избранным в одномандатном избирательном округе признается кандидат, получивший наибольшее по отношению к другим кандидатам число голосов избирателей.
Вместе с тем позиция Конституционного Суда, изложенная в постановлении от 2 апреля 2002 г., также не является совершенной, что обусловлено особенностями избирательной системы. Несложные арифметические расчеты наглядно могут продемонстрировать дефекты такого подхода. К примеру, в муниципальном образовании число избирателей составляет 1 тыс. человек. Глава этого муниципалитета был избран голосами 105 избирателей (это возможно в условиях мажоритарной системы). В итоге, следуя позиции Конституционного Суда РФ, данное должностное лицо можно отозвать, если за это проголосуют 106 избирателей, даже если глава муниципального образования пользуется поддержкой остальных 894 избирателей.
Поэтому в целях преодоления данного недостатка можно предложить следующую редакцию предл. 2 абз.3 ч.2 ст.24 Закона о местном самоуправлении 2003 г.:
«Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало большее число избирателей по отношению к числу избирателей, проголосовавших против отзыва, при условии, что число избирателей, проголосовавших за отзыв, не менее числа голосов, которым отзываемое лицо было избрано».
Таким образом, механизм конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления применительно к отзыву выборных лиц требует дальнейшего совершенствования.
1. Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Баглая М.В. к Постановлению Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 5.
2. Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ к Постановлению Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 5.
3. Выдрин И.В. Муниципальное право России / И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов. М., 2000. С. 33.
4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
5. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву / Н.И. Лазаревский. СПб, 1910. Т.2. Ч.1. С. 50.
6. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия / А.А. Сергеев. М., 2005. С. 222-224.
7. Брянские известия. 1998. 2 апр., № 62.
8. Согласно данной статье в случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда Российской Федерации, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание.
9. Вестник Правительства Ленинградской области. 14.06.2005. № 23.