Geum.ru

Г. В. Шубин юар: создание нерасового государства ученые записки

Вид материалаУченые записки

Содержание


Переговоры о создании нерасового государства
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   15
ГЛАВА ТРЕТЬЯ


ПЕРЕГОВОРЫ О СОЗДАНИИ НЕРАСОВОГО ГОСУДАРСТВА


СОЗЫВ КОНВЕНТА ЗА ДЕМОКРАТИЧЕСКУЮ ЮЖНУЮ

АФРИКУ


Многопартийный форум, названный Конвентом за демократическую Южную Африку (КОДЕСА), открылся в Йоганнесбурге 16 декабря 1991 г.

Уместно напомнить, с каким политическим багажом пришли на эту встречу его ведущие участники. При отходе от идеологии и практики апартеида правительство постаралось закрепиться на "новых рубежах" по трем направлениям:

1) на общенациональном уровне (управления);

2) в местных органах власти;

3) по экономическим вопросам.

Национальная партия была вынуждена отказаться от концепции прав групп в пользу личных (индивидуальных) прав, хотя в ее проекте "Билля о правах" предусматривалась "особая защита" некоторых прав меньшинств. Однако это предполагалось сделать в завуалированной форме, например родители могли бы определять "религиозный и общий" характер школы 1.

На местном уровне привилегированное положение белых предполагалось сохранить путем создания сравнительно небольших территориальных единиц, контролирующих местные школы, коммунальные службы, а по возможности и полицию.

Целью такого проекта было не только оставить за белыми сам контроль, но и дать им возможность сохранить привилегированный образ жизни, поскольку эти территориальные структуры распоряжались бы крупными налоговыми отчислениями. При этом допускалось, что какое-то количество лиц из других рас, обладающих соответствующими средствами, могло войти в число пользующихся этими привилегиями.

Как отмечал К. Асмал, ключ к идеям Национальной партии состоял в том, что она явно хотела перехода от власти расы к власти класса, или, скорее, желала произвести гибрид их. По его мнению, сохранение привилегий на местном уровне представлялось "гораздо более практичным, чем осуществление старых идей Национальной партии, основывавшихся на федерализме с использованием бантустанов" 2.

Весьма примечательным был резкий поворот в экономической политике Национальной партии. После прихода в 1948 г. к власти она значительно усилила вмешательство государства в экономику, создав систему обеспечения занятости и субсидирования африканерских рабочих, фермеров и предпринимателей. Для африканеров были практически гарантированы рабочие места в госсекторе. Кроме того, государственные органы использовались для преодоления последствий экономических санкций путем поощрения производства импортозаменяющей продукции, а также для введения высоких импортных тарифов, которые защищали малый бизнес. Кроме того, в законодательном порядке черные лишались возможности конкурировать с белыми в экономике и сфере услуг.

Однако в начале 80-х годов правительство сделало поворот на 180 градусов в сторону "свободного предпринимательства, рыночных сил и защиты права собственности". Разговор пошел даже о возможности включения принципов рынка в будущую конституцию. Это было сознательной и умышленной попыткой резко ослабить возможности будущего правительства влиять на экономику, в частности не допустить национализации 3.

Основные программные положения АНК были зафиксированы в "Хартии Свободы". Они были развиты в "Основных направлениях конституции" (Constitutional Guidelines), принятых АНК в 1988 г., предусматривавших создание нерасовой демократической, без дискриминации по признаку пола Южной Африки. Вслед за этим, в ноябре 1990 г., АНК опубликовал проект "Билля о правах". Он гарантировал "основные права и свободы для всех на основе равенства" и создание "плюралистического государства, где наш народ будет жить в открытом и терпимом обществе, где правительственные органы являются представительными, компетентными и справедливыми и где постоянно и быстро расширяются возможности, с тем чтобы обеспечить жизнь для всех в условиях достоинства и равенства" 4.

Заседания Конвента проходили во Всемирном торговом центре на окраине Йоганнесбурга. В КОДЕСА приняли участие 19 делегаций, представлявших большинство политических партий и организаций Южной Африки. Эти делегации включали представителей правительства ЮАР, пять партий, представленных в то время в парламенте, шесть партий из "самоуправляемых” бантустанов, четыре делегации из "независимых” бантустанов, делегацию АНК, объединенную делегацию Индийского конгресса Наталя и Индийского конгресса Трансвааля. Правая Консервативная партия не участвовала в конвенте. Кроме того, ПАК отказался от участия в КОДЕСА, в последний момент отозвав своих представителей с предварительных переговоров 5. Отказалась участвовать в нем и АЗАПО, объединявшая сторонников Движения черного самосознания, которая к тому времени растеряла былой авторитет.

Следует, однако, отметить, что конференция была организована таким образом, что новые участники могли присоединиться к переговорам в любой момент.

Сопредседателями Конвента были двое судей Верховного Суда - Пиит Скаборт (африканер) и Исмаил Мохаммед (индиец, единственный "небелый" судья в ЮАР в то время).

На первом заседании было решено создать пять рабочих групп по следующим направлениям:

1) климат для свободной политической деятельности;

2) конституционные принципы, которые необходимо включить в новую конституцию, и форум по выработке конституции;

3) временное правительство (переходная власть), переходные договоренности;

4) будущее “независимых” бантустанов - ТБВС (Транскея, Бопутатсваны, Венды, Сискея);

5) временные рамки и способы осуществления соглашений КОДЕСА 6.

После выступления всех участников конференции с изложением их позиций была принята "Декларация о намерениях". Дважды, помимо основного времени, слово брал Нельсон Мандела, призывая одобрить этот документ. Однако "Инката" и власти Бопутатсваны и Сискея не поддержали ее. Характерно, что лидер "Инкаты" Г. Бутелези вообще отказался участвовать в КОДЕСА, и ее делегацию возглавил Фрэнк Мдлалозе.

Отказ "Инкаты был вызван несогласием со словами "неразделенная Южная Африка", которые, по ее мнению, исключали при выработке конституции возможность обсуждения федеративного устройства страны. "Инката", а также правительство Сискея позднее подписали документ только после того, как в него была внесена поправка, гласившая, что результаты конференции не обязательно должны привести к созданию унитарного государства.

Был также создан Руководящий комитет (Daily Management Committee), состоявший из двух человек от каждой делегации. Примечательно, что "Консультативное предпринимательское движение" предложило свою административную и финансовую поддержку КОДЕСА, ясно показав, что "капиталисты стремились к постоянному мирному урегулированию" 7.

Что же касается Бопутатсваны, то ее власти отказались поддержать "Декларацию о намерениях", мотивируя это тем, что "народ независимой Бопутатсваны не может быть связан решениями, принятыми на КОДЕСА" 8 .

Нечто подобное пыталось высказать и правительство ЮАР. Выступивший в Конвенте Де Клерк от имени правительства категорически отверг выдвинутую АНК и поддержанную рядом других делегаций идею создания временного правительства. "Мы готовы сотрудничать со всеми участниками КОДЕСА и рассматривать любое их предложение за исключением одного: мы не готовы обсуждать вопросы, связанные с пересмотром или приостановкой деятельности нынешней конституции ЮАР", - заявил он. Де Клерк утверждал, что вопреки требованиям АНК все реформы, необходимые для полного демонтажа апартеида и продвижения по пути демократии, можно осуществить силами существующей администрации и в рамках действующей конституции 9.

Правительство первоначально заявляло, что если оно будет связано решениями, принятыми на КОДЕСА, то тем самым откажется от своего суверенитета. Однако большинство партий выразили возмущение тем, что правительство пыталось сохранить за собой право быть или не быть связанным решениями, которые принимались консенсусом при участии самого Де Клерка и Национальной партии, и ему пришлось снять свое требование, а также согласиться на введение понятия "достаточный консенсус" участников конференции. (Это понятие, возможно, было применено в ЮАР впервые в мировой практике.)

"Достаточным" должен был быть такой консенсус, который позволял продвигать вперед процесс переговоров. На практике эта формула означала, что консенсус не считался достигнутым, если против принимаемого решения возражало достаточно большое число делегаций или если хотя бы один из основных участников возражал против решения по важному вопросу. В то же время председатель конференции мог счесть, что достаточный консенсус достигнут, если против решения возражали только малые партии или если основные партии возражали против решения по "мелким вопросам". Сколь бы замысловатой ни была такая формулировка, ее смысл состоял в том, что ни одно важное решение не могло быть принято без согласия как АНК, так и правительства 10.

В "Декларации о намерениях", принятой Конвентом, содержались, в частности, принципы, на которых должны были вестись переговоры. Они предусматривали, что Южная Африка должна быть единым демократическим и без дискриминации по признаку пола государством с разделением властей (законодательной, исполнительной и судебной), многопартийной системой и биллем о правах, который должен был содержать общепризнанные права человека и свободы 11.

Принятие "Декларации" вызвало резкую критику со стороны ультраправых. "Капитуляция Ф. Де Клерка трагична, она наполняет сердца свободолюбивых буров и других белых чувством отвращения и злобы", - заявил представитель Консервативной партии Южной Африки. Неофашистское Африканерское движение сопротивления (АДС) заявило, что в случае претворения решений КОДЕСА в жизнь в стране вспыхнет война 12.

Позицию левых сил страны выразил К. Хани, который незадолго до этого был избран генеральным секретарем компартии. Он назвал созыв КОДЕСА "победой народа, борющегося против апартеида". В своем выступлении на Конвенте он поддержал требование АНК о создании временного правительства и проведении выборов в Учредительное собрание (Конституционную ассамблею), заявив, что нынешнее правительство, избранное пятью процентами населения ЮАР, не имеет права руководить процессом, определяющим будущее всех южноафриканцев. Хани заявил, что подготовка к выборам в Учредительное собрание может быть осуществлена в ближайшие 18 месяцев, и призвал всех участников КОДЕСА высказаться в поддержку передачи власти в руки демократического большинства именно в эти сроки. К. Хани сказал: "Южная Африка переживает тот период своего развития, когда всем силам, выступающим за скорейший демонтаж апартеида, следует не разжигать разногласия друг с другом, а работать во имя национального единства" 13.

Уже через неделю после окончания первого пленарного заседания Конвента Нельсон Мандела обратил внимание общественности на расхождение позиций АНК и правительства по вопросу о создании временного правительства. АНК настаивал на том, чтобы временное правительство просуществовало не более полутора лет, полагая, что оно необходимо для контроля за процессом перехода от системы апартеида к нерасовому обществу и за ходом выборов в Учредительное собрание, которое выработает новый основной закон страны. По его словам, Де Клерк хотел бы "растянуть полномочия временного правительства на десятилетие, что неприемлемо для АНК. Войдя в это правительство, Конгресс не сможет ратовать за экономические санкции против Южной Африки, и санкции отпадут". АНК опасался, что в мире создастся впечатление, будто в стране установилось демократическое правление. Давление на ЮАР прекратится, и Ф. Де Клерк получит возможность затягивать процесс передачи власти черному большинству. "Это ловушка", - подчеркнул президент АНК 14.

Вместе с тем в ходе работы КОДЕСА выявились и другие существенные разногласия. В первой из рабочих групп, обсуждавшей меры по созданию благоприятного климата, АНК и его союзники подняли вопрос о насилии и о роли сил безопасности, а также о роли международного сообщества в переговорном процессе, тогда как правительство - вопрос о продолжающемся существовании "Умконто", а также о сохраняющихся торговых и иных санкциях.

Во второй группе АНК, не отходя от принципа единой Южной Африки и не соглашаясь на федеративное устройство, выступил, однако, за создание сильных региональных правительств.

В третьей группе правительство в принципе согласилось с тем, что будущий орган по выработке конституции должен быть избран демократическим путем, однако предложило, чтобы пять лет или более существовала временная конституция, обеспечивающая "разделение власти" (power-sharing) и представительство в правительстве пропорционально полученным на выборах голосам.

В четвертой группе, обсуждавшей будущее "независимых” бантустанов, делегации правительства ЮАР и правительства Квазулу предлагали, чтобы возвращение этих государств в состав ЮАР произошло после "проверки волеизъявления их жителей". Делегация Бопутатсваны заявила, что вопрос о возвращении ее в состав страны будет зависеть от того, сделают ли решения, принятые в КОДЕСА, такой шаг привлекательным 15.

В целом первые месяцы работы КОДЕСА были успешными. Однако неудача Национальной партии на довыборах 19 февраля 1992 г. усилила сомнения в том, сохранял ли Де Клерк поддержку большинства белых. Тогда президент ЮАР пошел на довольно рискованный и смелый шаг, объявив о проведении 17 марта 1992 г. референдума среди белых о том, поддерживают они или отвергают "процесс реформ, начатых 2 февраля 1990 г." Этим шагом Де Клерк, с одной стороны, выполнял ранее данное белым обещание обеспечить их волеизъявление по конституционным вопросам, а с другой - как бы получал карт-бланш на достижение договоренностей, поскольку референдум проводился до завершения переговоров 16.

Первоначально АНК относился резко отрицательно к идее проведения референдума только среди белого населения. Еще в январе Нельсон Мандела заявил: "Национальная партия признала режим апартеида ошибкой. Предлагаемый ею референдум - продолжение все той же ошибки. Если он состоится, то это будет означать, что белые обладают правом вето в отношении будущей конституции. И если они его применят, все наши совместные усилия пойдут насмарку. АНК не может принять такой ход событий. Если нам не удастся преодолеть разногласия путем переговоров, то придется применить другие, силовые методы воздействия. Так мы вынуждены были поступить 3 и 4 ноября прошлого года, когда 3 миллиона человек, вышедшие на улицы по призыву АНК, полностью парализовали страну." Однако в том же интервью руководитель АНК пояснил: "Хотим мы того или нет, но именно Де Клерк представляет правительство "де-факто", и без его участия нам не удастся нормализовать обстановку в стране. Исходя из этого, задача АНК - помогать Ф. Де Клерку оставаться у власти на протяжении всего периода нашей совместной работы" 17.

Представляется, что такая позиция была вызвана не столько принципиальными соображениями противников разделения общества по расовому признаку, сколько опасением в связи с возможным поражением Де Клерка. Неудивительно поэтому, что, сохраняя в принципе отрицательное отношение к этому референдуму, АНК призвал белых сказать "да".

Позицию Де Клерка вновь поддержали южноафриканские предприниматели, а также связанная с большим бизнесом Демократическая партия. Результаты превзошли все ожидания: 68% принявших участие в референдуме поддержали Де Клерка 18.

Этот успех Национальной партии имел противоречивые последствия. С одной стороны, он как бы открыл путь для дальнейшего проведения переговоров. Но, с другой стороны, судя по развитию событий, Де Клерк, получив столь внушительную поддержку, почувствовал себя достаточно сильным, чтобы ужесточить свою позицию на переговорах.

Пленарные заседания Конвента (КОДЕСА - 2) должны были состояться в середине апреля 1992 г,. с тем, чтобы утвердить соглашения, которые должны были быть достигнуты в рабочих группах. К этому времени уже были подготовлены договоренности по большому кругу вопросов. В ходе заседания рабочих групп правительство было вынуждено отказаться от ряда своих предложений, направленных на фактическое сохранение за собой власти, например на введение ротации на посту президента 19.

Переход к нерасовой демократии должен был быть проведен в два этапа. На первом из них должен был быть образован временный исполнительный орган - Переходный исполнительный совет (Transitional Executive Council), который наряду с сохранением существующего правительства должен был курировать подготовку к всеобщим выборам, а также контролировать такие сферы, как охрана законности и порядка, финансы, внешняя политика, оборона, местные провинциальные органы власти. Предполагалось, что совет будет принимать решения консенсусом или, в крайнем случае, 80% голосов. На втором этапе всенародно избранное Учредительное собрание должно было выработать и принять новую конституцию 20.

Было также условлено, что все политические партии, набравшие пять процентов и более голосов на всеобщих выборах, получат право войти в состав правительства. Выборы должны были быть организованы независимой избирательной комиссией 21.

Однако между правительством и АНК оставались противоречия по важнейшему вопросу - о том, какое большинство необходимо для принятия новой конституции будущим органом по ее выработке. Правительство считало целесообразным, чтобы новый основной закон вступил в силу лишь после одобрения его не менее чем 75% делегатов Учредительного собрания, которое предстояло избрать всеобщим голосованием. Позицию правительства поддерживали "Инката" и пять мелких партий. АНК настаивал на двух третях голосов, полагая, что больший процент даст Национальной партии возможность блокировать невыгодные ему положения конституции 22. Более того, накануне КОДЕСА - 2 правительство предложило создать верхнюю палату - Сенат, состоящий из представителей регионов, с тем чтобы, как писал Мандела, "обеспечить вето меньшинства" 23.

Накануне нового раунда переговоров в рамках Конвента за демократическую Южную Африку Мандела подчеркнул, что если не прекратятся аресты членов АНК, то придется отреагировать соответствующим образом. "Некоторые элементы, поддерживающие белое правительство, проводят в стране кампанию насилия, провоцируют столкновения между африканцами в черных поселках. Среди рядовых членов АНК уже растет раздражение по поводу многочисленных компромиссов, которые достигались между правительством ЮАР и руководством Конгресса" 24.

Согласование позиций сторон затянулось, и КОДЕСА - 2 начался лишь 15 мая 1992 г. Хотя по предложению двух председателей Конвента вечером в день его открытия была проведена неофициальная встреча Манделы и Де Клерка, они смогли договориться лишь о том, чтобы выступить на следующий день "в духе конструктивного компромисса". Тупик не был преодолен, и участники Конвента были вынуждены ограничиться подтверждением своей поддержки "Декларации о намерениях" и поручили Руководящему комитету Конвента выработать решения по спорным вопросам 25.

Наиболее серьезные разногласия сохранялись по следующим пунктам. Правительство, как отмечалось выше, настаивало на одобрении конституции 75% голосов, а также на предоставлении больших прав регионам, что было бы обязательным и при разработке новой конституции. Оно требовало, чтобы Сенат (верхняя палата) имел право вето в отношении законов, принимаемых нижней палатой. Наконец оно добивалось, чтобы временная конституция, согласованная на КОДЕСА, превратилась в постоянную 26.

По мнению Манделы, тупик был результатом "сохранявшегося нежелания Национальной партии подчинить свою судьбу воле большинства. Она просто не могла перепрыгнуть через этот барьер" 27.

Критика позиции правительства со стороны АНК сопровождалась все же выражением надежды на преодоление возникших трудностей. После завершения КОДЕСА - 2 Нельсон Мандела заявил, что, "несмотря на все сложности, мы оказались в состоянии спасти КОДЕСА - 2 и весь переговорный процесс. Мы возвращаемся домой, полные сил и надежд." Со своей стороны, Де Клерк сказал: "Начало работы КОДЕСА - 2 ознаменовалось кризисом, но мы смогли добиться успеха и прогресса. У нас общая судьба. Многим из нас тяжело забыть прежние обиды. КОДЕСА строит будущее, создает новое и справедливое общество. Мы все на одном корабле. Если он утонет, то и мы вместе с ним" 28.

Таким образом, ни правительство, ни АНК не заявили о намерении прервать переговоры. Анализируя причины тупика, возникшего на пленарном заседании КОДЕСА - 2, южноафриканская журналистка Ф. Мудли писала: "Несмотря на отсутствие согласия по важнейшему вопросу о конституционных принципах, реальность такова, что ни правительство, ни АНК, да и ни страна в целом не могут отправить КОДЕСА на свалку. Или хотя бы продлить жизнь нынешней политической системе" 29.

Cозыв Конвента вызвал в стране большие ожидания, а его неудача - очень сильное разочарование. Сложный характер переговоров, форма которых была мало понятна большинству южноафриканцев, и их затягивание (КОДЕСА - 2 открылся в мае вместо апреля) отнюдь не отвечали настроениям тех, кто рассчитывал на быстрое прекращение насилия в стране и коренные политические перемены. Отсутствие ощутимых результатов послужило поводом для шуток. Например, в черных поселках человека, который любил поболтать, стали называть “кодеса”. Появился даже танец, названный так потому, что пара танцующих двигалась, оставаясь на том же месте 30.

Практически сразу же после неудачи КОДЕСА - 2, АНК на специальной конференции, созванной 28-31 мая 1992 г., одобрил "Основные направления политики демократической Южной Африки". Этот документ был своего рода программой преобразований в стране во всех важнейших областях - от экономики до международных отношений. В то же время он включал особый раздел - “Демократическая конституция для Южной Африки”, подтверждавший позицию АНК