Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом аграрного и экологического закон

Вид материала

Содержание

Сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства

Подобный материал:

1 ... 7 8 9 10 11 12 13 14 ... 23

Глава VIII. ВОЗМЕЩЕНИЕ УБЫТКОВ И ПОТЕРЬ

^ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА И ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА

ПРИ ИЗЪЯТИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

Статья 57. Возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков

Комментарий к статье 57

Земельное право, как и любая другая отрасль российского права, имеет свои институты, т.е. совокупности правовых норм, регулирующих отдельные области земельных отношений. Один из таких институтов - институт изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и возмещения возникающих при этом убытков и потерь. Несмотря на отдельные пробелы и противоречия, данный институт земельного права довольно обстоятельно регламентирован законодательством и в полной мере отвечает интересам правообладателей земельных участков, у которых их предполагается изъять.

Надлежащее исполнение норм этого института имеет большое практическое значение для многих людей. Не случайно в средствах массовой информации (далее - СМИ) постоянно публикуются материалы о случаях изъятия земельных участков для таких нужд, зачастую сопровождающиеся нарушениями законодательства. Его важность подчеркивается также положением п. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса, вступающим в силу с 1 января 2006 г., в соответствии с которым не допускается принятие решений об изъятии (выкупе) земельных участков для государственных или муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с п. 3 ст. 31 ЗК граждане имеют право участвовать в решении вопросов, связанных с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Поэтому органы местного самоуправления должны не только сообщать о предстоящем изъятии земельных участков через СМИ, но и создавать условия для участия в решении данных вопросов и учитывать мнение местного населения. Это считается одним из основных принципов земельного законодательства (подп. 4 п. 1 ст. 1 ЗК).

Необходимо обратить внимание на название главы, в которой помещена ст. 57 ЗК. Она касается не только возмещения убытков при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд. В п. 1 комментируемой статьи названо пять в принципе самостоятельных оснований возмещения убытков. Примером временного занятия земельных участков служит реквизиция, которая не выступает изъятием земель, осуществляемым в порядке их изъятия для государственных или муниципальных нужд (ст. 51 ЗК). Данное установление позволяет прийти к выводу, что изъятие земли для государственных (муниципальных) нужд должно осуществляться, как правило, на неопределенный срок. Вряд ли может возникнуть ситуация, когда, например, для строительства домов или прокладки путей сообщения земельный участок изымается временно. Отграничение реквизиции от изъятия земли для государственных (муниципальных) нужд обусловлено объективной невозможностью соблюсти довольно трудоемкий порядок такого изъятия, поскольку требуется оперативное устранение чрезвычайных обстоятельств, вызвавших временное занятие земельного участка.

На практике могут возникнуть случаи, когда земельные участки для государственных (муниципальных) нужд не требуется изымать на неопределенный срок. Такое временное изъятие должно быть планируемым, поскольку для обладателей прав на землю, на защиту интересов которых направлен закон, временное занятие означает временное изъятие земельного участка. Если изъятие земельного участка было произведено, например, по правилам реквизиции без предварительного возмещения убытков, но при отсутствии соответствующих чрезвычайных обстоятельств, то это считается нарушением установленного порядка изъятия земли для государственных (муниципальных) нужд и основанием для предъявления иска лицами, права которых нарушены таким изъятием.

Однако и в случаях временного занятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд, исходя из закрепленных правовыми актами гарантий обладателей прав на земельные участки, необходимо соблюдать установленный порядок изъятия. Срок изъятия должен определяться письменным соглашением с лицом, у которого изымается земля. Возникающие при этом убытки необходимо возмещать предварительно и уточнять после освобождения изъятых земельных участков по ценам на момент освобождения в соответствии с письменным соглашением.

Большую сложность представляет отграничение от изъятия земель для государственных (муниципальных) нужд таких оснований возмещения убытков, как ухудшение качества земель в результате деятельности других лиц и ограничение прав землевладельцев, землепользователей, собственников и арендаторов земельных участков. Указанные убытки могут быть причинены как в связи, так и не в связи с изъятием земель (например, когда после приобретения гражданином земельного участка сельскохозяйственного назначения его качество ухудшилось в результате деятельности расположенного поблизости предприятия, которая ранее качество земли не ухудшала). При отсутствии такой связи положения о возмещении убытков при изъятии земель для государственных (муниципальных) нужд на них не распространяются. Если же при изъятии земель очевидно, что такие убытки будут причинены (например, придется прекратить потребление воды из скважины на земельном участке), то они также подлежат предварительному возмещению.

Для более полного комментария целесообразно исходить из того, что при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд могут причиняться также убытки, указанные в подп. 2 и 4 п. 1 комментируемой статьи. В случае изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд их правообладатели обязаны обеспечить доступ к ним для проведения землеустройства (п. 5 ст. 69 ЗК).

Подпункт 5 п. 1 ст. 57 ЗК введен ФЗ о переводе земель из одной категории в другую. При его применении необходимо руководствоваться положениями и комментарием (толкованием) данного закона.

Редакция п. 2 комментируемой статьи представляется недостаточно совершенной. Из ее буквального содержания следует, что землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков не возмещаются убытки, причиненные по основаниям, указанным в подп. 2 - 4 п. 1 данной статьи, а собственникам земельных участков - убытки, причиненные их изъятием. Это находится в прямом противоречии как с п. 3 этой статьи, где говорится об убытках, причиняемых всем указанным лицам, так и с фактическими земельными отношениями. Вряд ли нуждается в доказывании, что не только у собственников, но и иных обладателей прав на земельные участки они могут быть изъяты или их качество может ухудшиться в результате деятельности других лиц. Поэтому следует исходить из того, что убытки могут быть причинены и подлежат возмещению всем обладателям прав на землю (землевладельцам, землепользователям, собственникам и арендаторам земельных участков) и по любым основаниям, указанным в п. 1 комментируемой статьи.

В то же время формулировки п. 2 комментируемой статьи акцентируют внимание на том, кому и какие убытки должны возмещаться. Универсального ответа на эти вопросы нет, все определяется при каждом случае изъятия земли индивидуально. Например, если земельный участок, находящийся в частной собственности, передан в аренду, то убытки, особенно в виде упущенной выгоды, могут возникнуть как у собственника, так и у арендатора; если земля в аренду не сдана, то все убытки, включая упущенную выгоду, возмещаются только собственнику. Требуют соответствующего пропорционального возмещения с соблюдением положений ГК также убытки, если земельный участок находится в общей собственности.

Необходимо обратить внимание, что законодатель не предусмотрел необходимость возмещения убытков в случае изменения целевого назначения земельного участка на основании ходатайства о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка: подп. 5 п. 1 ст. 57 ЗК в п. 2 данной статьи не упоминается. Однако это не значит, что в данном случае убытков не может быть. После перевода земельного участка в другую категорию земель на нем возможно, например, вынужденное прекращение определенных видов деятельности, не соответствующих новому целевому назначению земельного участка, что означает необходимость возмещения упущенной выгоды.

Возможно, с точки зрения возмещения убытков подп. 5 равнозначен подп. 4 п. 1 ст. 57 ЗК: при переводе земельных участков из одной категории в другую тоже имеет место ограничение правообладателей в пользовании земельными участками. Но и в этом случае необходимо отражение подп. 5 п. 1 в п. 2 ст. 57 ЗК.

В связи с решением вопроса о том, за счет каких средств производится возмещение убытков (п. 3 ст. 57 ЗК), необходимо отметить, кому предоставляются изымаемые земельные участки. Как правило, они предоставляются государственным (муниципальным) организациям (унитарным предприятиям, учреждениям), которые должны возмещать убытки за счет собственных средств, если на это не выделены отдельные бюджетные средства. Однако для государственных (муниципальных) нужд законодательство не запрещает изымать землю и предоставлять ее негосударственным организациям, которые обеспечивают удовлетворение таких нужд. Типичный пример - строительство акционерными обществами многоэтажных жилых домов вместо сносимых малоэтажных, часть квартир в которых передается органам местного самоуправления для бесплатного предоставления очередникам, а часть продается. В подобных случаях убытки должны возмещаться за счет средств указанных организаций. При этом в возмещении убытков может предусматриваться долевое участие бюджетных средств на основании соответствующих соглашений между органами местного самоуправления (или органами государственной власти) и коммерческими организациями.

Пункт 4 ст. 57 ЗК направлен на предварительное возмещение убытков и распространяется на любое имущество, в том числе на сам земельный участок. Стоимость имущества должна быть рыночной. Методические рекомендации оценки рыночной стоимости земельных участков утверждены распоряжением Минимущества России от 06.03.2002 N 568-р (в ред. от 31.07.2002). Однако данный документ не был официально опубликован, имеет рекомендательный (необязательный) характер, и в нем не говорится о том, что он разработан в соответствии с ЗК, ГК или Постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 N 262 "Об утверждении правил возмещения собственникам земельных участков землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц" <*> (далее - Постановление N 262). Кроме того, из закрепленного им "принципа полезности" следует, что рыночную стоимость имеют не все земельные участки, а лишь те, которые способны удовлетворять потребности потенциального пользователя.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1843.

Согласно п. 5 ст. 57 ЗК порядок возмещения убытков устанавливается Правительством РФ. Он утвержден Постановлением N 262. Данные акты имеют принципиальные содержательные отличия.

Постановление N 262 говорит о том, что убытки определяются по соглашению сторон и рассчитываются в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Росземкадастром по согласованию с Минимущества России и Минэкономразвития России. Следует отметить, что рекомендации (которые еще только предстоит ввести в действие) не имеют общеобязательного значения и могут служить лишь ориентиром для определения размера убытков в конкретных случаях.

В соответствии с Постановлением N 262 убытки, причиненные правообладателям земельных участков их изъятием для государственных или муниципальных нужд, определяются гражданским законодательством. Между тем порядок возмещения убытков устанавливается и ЗК - актом земельного законодательства.

В соответствии с Постановлением N 262 при определении размера убытков, причиненных арендаторам земельных участков их изъятием для государственных или муниципальных нужд, учитываются убытки, которые арендаторы несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода; арендная плата, уплаченная по договору аренды за период после изъятия земельного участка, а также стоимость права на заключение договора аренды земельного участка в случае его заключения на торгах. Как арендаторам, так и иным правообладателям земельных участков возмещаются убытки, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.

Таким образом, в Постановлении N 262 реализовано требование ст. 62 ЗК о возмещении упущенной выгоды в полном объеме. Ранее предписывалось возмещать упущенную выгоду с применением понижающих ее размер коэффициентов. Из этого следовало, что чем дольше будет восстанавливаться нарушенное производство, тем меньше будет размер возмещения упущенной выгоды. Постановление N 262 понижающие коэффициенты не устанавливает.

Статья 58. Возмещение потерь сельскохозяйственного производства и потерь лесного хозяйства

Комментарий к статье 58

Если для государственных или муниципальных нужд изымаются земли сельскохозяйственного назначения или земли лесного фонда, то, помимо убытков, возмещаемых правообладателям земельных участков, за счет средств соответствующих бюджетов или лиц, по ходатайствам которых земельные участки переводятся из одной категории в другую, возмещению подлежат также потери сельскохозяйственного производства и (или) потери лесного хозяйства. Установление законодательством обязанности возмещения как убытков, так и потерь служит своеобразным запретительным механизмом, направленным на сохранение плодородных земель независимо от экономической эффективности их использования.

Порядок возмещения потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства достаточно трудоемкий, а размеры возмещения значительные. Это способствует эффективной охране сельскохозяйственных и лесных земель и препятствует их изъятию для государственных (муниципальных) нужд.

Возмещение потерь сельскохозяйственного производства (потерь сельского хозяйства) обеспечивает приоритет земель сельскохозяйственного назначения, обусловлено необходимостью сохранения плодородных земель, направлено на сохранение окружающей природной среды, предотвращение вреда здоровью и в итоге способствует обеспечению продовольственной безопасности государства. Потери сельскохозяйственного производства, вызванные изъятием сельскохозяйственных угодий для использования их в целях, не связанных с ведением сельского хозяйства, выражаются в сокращении (безвозвратной потере) площадей используемых сельскохозяйственных угодий или ухудшении их качества (снижения плодородия почв) под влиянием деятельности предприятий и возмещаются в целях сохранения уровня сельскохозяйственного производства путем восстановления площадей сельскохозяйственных угодий и их качества.

Порядок возмещения потерь сельскохозяйственного производства установлен Постановлением Правительства РФ от 28.01.1993 N 77 "Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства" (в ред. от 07.05.2003) <*> (далее - Постановление N 77), которое утратило силу лишь в части возмещения убытков правообладателям конкретных земельных участков. Им утверждены нормативы стоимости освоения новых земель взамен изымаемых сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд, которые объединены в тринадцать зон и дифференцированы в зависимости от типов почв и территорий субъектов РФ, на которых они находятся.

--------------------------------

<*> САПП РФ. 1993. N 6. Ст. 483; СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 190; N 49. Ст. 4808; 1996. N 28. Ст. 3383; 1999. N 21. Ст. 2625; 2003. N 19. Ст. 1843.

Потери сельскохозяйственного производства возмещаются в полном объеме при предоставлении сельскохозяйственных угодий во временное пользование с условием рекультивации нарушенных земель под несельскохозяйственные угодья и в размере 50% от норматива при нанесении снятого плодородного слоя почвы на малопродуктивные или непродуктивные угодья за счет средств организаций, которым предоставляется земельный участок. Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы утверждены Приказом Минприроды России и Роскомзема от 22.12.1995 N 525/67 <*> во исполнение Постановления Правительства РФ от 23.02.1994 N 140 <**>. Они определяют общие требования при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова и рекультивацией земель, и обязательны для использования всеми лицами.

--------------------------------

<*> БНА. 1996. N 4.

<**> САПП РФ. 1994. N 10.

Пункт 33 Постановления N 77 называет несколько случаев, при которых потери сельскохозяйственного производства не возмещаются. Между тем ст. 58 ЗК не позволяет Правительству РФ устанавливать такие случаи, но это не значит, что их нужно отменять. Напротив, следует подумать об изменении положений ст. 58 ЗК о возмещении потерь, предусмотрев в них случаи, когда потери не должны возмещаться. Жесткая законодательная установка на возмещение потерь сельскохозяйственного производства во всех случаях изъятия земель не всегда экономически оправдана.

Постановление N 77 противоречиво устанавливает, что средства, поступающие в порядке возмещения потерь сельскохозяйственного производства, могут зачисляться в доход как соответствующих бюджетов субъектов РФ, так и органов местного самоуправления. Однако комментируемой статьей 58 ЗК это противоречие разрешено в пользу органов местного самоуправления.

Необходимость установления и возмещения потерь лесохозяйственного производства (потерь лесного хозяйства) предусмотрена, кроме ст. 58 ЗК, ст. 85 ЛК. Постановление Правительства от 17.11.2004 N 647 "О расчете и возмещении потерь лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и при переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий" <*> вступило в силу с 1 января 2005 г.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 47. Ст. 4665.

Возмещение потерь лесного хозяйства предписано производить путем взимания платы за указанные переводы, которая перечисляется в федеральный бюджет. Это означает отказ от возмещения потерь (высадки новых деревьев) в натуре. В этой связи необходимо предусмотреть целевое использование средств, взимаемых в порядке возмещения потерь, как это предусматривалось в отношении потерь сельскохозяйственного производства Постановлением N 77. Иначе потери лесного хозяйства могут оказать возмещенными только "по бумагам".

Размер платы за перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, определяется путем умножения базового размера платы за указанный перевод на установленные коэффициенты в зависимости от группы и категории защитности лесов. Если для участка лесного фонда может быть установлено несколько коэффициентов, то в расчетах используется наибольший коэффициент.

Размер платы за перевод нелесных земель лесного фонда в земли иных категорий определяется равным 0,5 минимального размера платы за перевод лесных земель лесного фонда в земли иных категорий в муниципальном районе субъекта РФ, где происходит указанный перевод. Расчет размера платы за перевод земель осуществляется территориальными органами Федерального агентства лесного хозяйства в соответствующем субъекте РФ.

Правила возмещения собственникам земельных участков,

землепользователям, землевладельцам и арендаторам

земельных участков убытков, причиненных изъятием

или временным занятием земельных участков,

ограничением прав собственников земельных участков,

землепользователей, землевладельцев и арендаторов

земельных участков либо ухудшением качества земель

в результате деятельности других лиц

(утв. Постановлением Правительства

Российской Федерации от 07.05.2003 N 262) <*>

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1843.

Судебная практика

Обзор судебной практики Верховного Суда

Российской Федерации за второй квартал 2001 года

(утв. Постановлением Верховного Суда

Российской Федерации от 26.09.2001) <*>

(извлечение)

--------------------------------

<*> БВС РФ. 2001. N 12.

К. обратился в суд с заявлением о признании недействительным Положения о порядке возмещения в г. Москве убытков, причиненных изъятием земельных участков для государственных, муниципальных (городских) и других нужд, утвержденного распоряжением мэра Москвы от 26 августа 1998 г. N 857-РМ в той мере, в какой оно связывает вопросы возмещения ущерба с наличием или отсутствием регистрации по месту жительства и необоснованно ограничивает права тех собственников, которые не зарегистрированы в своих домах постоянно. Заявление обосновано тем, что это положение ограничивает его право собственника на получение квартиры взамен изымаемого у него дома и противоречит действующему Закону Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд указал на то, что применительно к данному случаю регистрация гражданина по месту жительства является необходимым условием для реализации гражданином его права на получение квартиры по установленным нормам взамен сносимого жилого дома. С регистрацией по месту жительства связано право гражданина на получение квартиры по установленным в г. Москве нормам предоставления жилья, что соответствует требованиям федерального жилищного законодательства и Закону Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации решение отменила, указав следующее.

По смыслу Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Сам по себе факт регистрации по месту жительства или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Федеральное земельное законодательство и федеральное жилищное законодательство не предусматривают регистрацию по месту жительства как обязательное условие для получения компенсации и возмещения причиненных убытков при изъятии земельных участков, в том числе у граждан, для государственных, муниципальных (городских) и других нужд.

Blog

Содержание