Geum.ru

Законодательное собрание Красноярского края

Вид материалаЗакон

Содержание


10.4. Предупреждение коррупции
10.5. Административные правонарушения
Закон Красноярского края от 23.04.2009 года № 8-3168 «Об административных комиссиях в Красноярском крае»
Подобный материал:
1   ...   21   22   23   24   25   26   27   28   29

10.3. Миграция


К ведению органов государственной власти субъектов Федерации реально на сегодняшний день отнесено небольшое количество законодательных полномочий в сфере миграции населения. Так, в соответствии с Федеральным законом № 115-ФЗ от 25.07.2002 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» к законодательным, а не исполнительно-распорядительным полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации отнесено разве что установление законом субъекта Российской Федерации порядка создания специальных учреждений, в которых могут по решению суда содержаться до исполнения решения о депортации или выдворении подлежащие депортации или выдворению иностранные граждане (пункт 9 статьи 31 и пункт 5 статьи 34). Да и эта норма изложена диспозитивно, хотя и в своеобразной форме. Эти иностранцы могут содержаться не только в указанных специальных учреждениях, но и в специально отведенных помещениях органов внутренних дел. Правда, неясным остается ответ на вопрос, кто все-таки должен создавать учреждение (или отводить помещения), если другой субъект таких решений принимать не будет (не будет принят закон субъекта Федерации о создании учреждения или не будет принято органами внутренних дел решение об отведении помещения). Можно только предполагать, что, скорее, субъект Федерации может уклониться от принятия закона о порядке создания специального учреждения, а органы внутренних дел вынуждены будут тогда «отводить» для описанных целей специальные помещения.

Закон края, который потенциально мог бы быть принят в соответствии с процитированными положениями Федерального закона № 115-ФЗ от 25.07.2002 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», отсутствует. К числу «миграционных» с точки зрения их содержания могут быть отнесены некоторые акты Совета администрации края, во-первых, регулирующие отдельные вопросы организации исполнения полномочий органов исполнительной власти края, установленных федеральным миграционным законодательством, и, во-вторых, утверждающие целевые программы121.

***

Система нормативных актов по вопросам миграции, действующих в других субъектах Федерации, похожа на принятую в Красноярском крае. По этой тематике принимаются в основном подзаконные правовые акты исполнительных органов во исполнение положений федерального законодательства напрямую. Действует какое-то количество законов субъектов Российской Федерации миграционной тематики, но это законы, утверждавшие в прежние годы целевые программы, реализация которых пока продолжается.

Как представляется, сугубо административный аспект миграционных процессов законами субъектов Федерации регулировать едва ли возможно: предписания данной тематики могут быть расценены как вторгающиеся в прерогативы федерального законодателя. Определенные перспективы просматриваются для законодательной деятельности по вопросам мер социальной и иной поддержки мигрантов вообще и соотечественников в частности. Все-таки общей схемой правового регулирования мер помощи и поддержки является схема, при которой базовыми нормативными актами являются законы, а не подзаконные акты. Исключение законов из данной схемы – неправовое ограничение полномочий регионального законодателя. Правда, соответствующие законы не без доли условности можно именовать «миграционными». С точки зрения «очищенной» сути их содержания эти законы должны быть отнесены к «социальным».

***

В сложившейся ситуации можно рекомендовать осуществление экспертной оценки возможности и целесообразности принятия законов края по связанным с миграцией проблемам. Это касается в первую очередь законов о мерах социальной поддержки мигрантов (некоторых их категорий). По итогам обсуждения подготовленных материалов могут быть приняты решения о подготовке необходимых законопроектов (или сначала только концепций и моделей законопроектов).


10.4. Предупреждение коррупции


В Красноярском крае долгое время вопросы борьбы с коррупцией регламентировались исключительно подзаконными актами. Данное подзаконное нормирование в основном касалось организации и деятельности так называемых межведомственных органов, которые должны были заниматься выработкой предложений по решению тех или иных связанных с борьбой с коррупцией проблем.

Законодательное Собрание утвердило Постановление от 25 октября 2007 г. № 3-638П «О резолюции публичных слушаний по вопросу «О мерах по предупреждению коррупции в Красноярском крае». Указанным актом было рекомендовано Законодательному Собранию края принять закон края о противодействии коррупции в Красноярском крае, определив в нем основные принципы и направления предупреждения коррупции, разработать и принять закон края об административных процедурах, разработать и утвердить нормативным актом стандарты этики государственного гражданского служащего, утвердить методику проведения антикоррупционной экспертизы, обеспечить проведение антикоррупционной экспертизы всех проектов законов, предусмотреть в законодательстве края нормы об участии общественности в обсуждении и контроле за исполнением краевого бюджета.

В течение 2008 года и первого квартала 2009 года законопроект «О предупреждении коррупции в органах власти Красноярского края» разрабатывался с участием представителей научного сообщества (юридического института СФУ). В июле 2009 года Закон края Красноярского края с несколько измененным наименованием («О противодействии коррупции в Красноярском крае» от 07.07.2009 № 8-3610) был принят. Данный нормативный акт определил основные задачи противодействия коррупции органами государственной власти края, компетенцию органов государственной власти края в области противодействия коррупции, предусмотрел необходимость создания специального координирующего органа по противодействию коррупции (Совет при Губернаторе Красноярского края по противодействию коррупции) и его полномочия, установил систему мер предупреждения коррупции (краевая антикоррупционная программа, антикоррупционный мониторинг, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, внедрение антикоррупционных стандартов в государственном управлении, оптимизация системы государственных закупок, антикоррупционные образование и пропаганда, содействие деятельности институтов гражданского общества, осуществляющих мероприятия по противодействию коррупции, отчетность высшего должностного лица - Губернатора края о состоянии коррупции и реализации антикоррупционной программы).


***

Во многих субъектах Российской Федерации вопросы противодействия коррупции регламентируются не законами, а лишь подзаконными актами. В отдельных регионах приняты законы, утвердившие антикоррупционные программы. Но в некоторых субъектах Федерации все-таки были приняты комплексные законы, посвященные мерам противодействия коррупции (в некоторых регионах это было сделано в режиме «опережающего» законотворчества до того, как был принят соответствующий федеральный закон). Данные законы отличаются объемом и содержанием, но не идеологией. Такие законы определяют органы противодействия коррупции в рамках полномочий региональной власти, устанавливают систему антикоррупционных мер организационного и воспитательного толка. В целом эти законы сконструированы как рамочные и декларативные. Региональные законы, принимавшиеся до введения в действие федерального законодательства данной тематики, содержат «методологические» предписания: дают определения коррупции, коррупционного правонарушения, антикоррупционной политики и т.д. Необходимость определения в региональных законах подобных базовых понятий сейчас отпала, так как эти понятия определены в федеральном законодательстве.

Принятый в июле 2009 года Закон края от 07.07.2009 № 8-3610 «О противодействии коррупции в Красноярском крае» также содержит в основном рамочные правила, устанавливая меры организационно-предупредительного характера: мониторинг, экспертиза, правовое образование и просвещение, и проч. Определенные вопросы вызывает большое число отсылочных норм, которые определяют необходимость принятия подзаконных актов органами исполнительной власти и Законодательного Собрания края (в части мониторинга, антикоррупционных стандартов). Кроме того, в вопросах антикоррупционой экспертизы проектов нормативных актов закон отсылает к нормам федерального законодательства.

***

К числу мероприятий, которые необходимо реализовать для совершенствования основ правового регулирования в данной сфере, можно с учетом состояния проблемы на данном этапе отнести:

- разработка и принятие краевой антикоррупционной программы и антикоррупционных программ органов государственной власти края и органов местного самоуправления в наиболее широком формате с участием депутатов Законодательного Собрания, представителей научного сообщества, общественных организаций;

- разработка и принятие антикоррупционных стандартов на основе единых рекомендаций, разработанных с приглашением специалистов юридических вузов, правоохранительных органов и общественности;

- принятие методики проведения антикоррупционного мониторинга только с после обсуждения с ведущими специалистами края и после проведения специального семинара с участием специалистов из других субъектов Федерации, ученых, представителей правоохранительных органов.


10.5. Административные правонарушения


Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях является составной частью законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях. Субъекты Федерации могут устанавливать только те виды административных наказаний, которые предусмотрены федеральным законом, причем из всей системы административных наказаний субъекты Федерации вправе использовать только два вида наказаний - предупреждение и административный штраф.

С 1994 года и по 2002 год административная ответственность в Красноярском крае устанавливалась отдельными законодательными актами в различных сферах, отнесенных федеральным законодательством к ведению субъектов Российской Федерации. В 2002 году был принят консолидированный акт - Закон Красноярского края от 30.09.2002 № 4-548 «Об административных правонарушениях». В 2004 году этот Закон был признан утратившим силу.

Закон Красноярского края от 26.04.2004 № 10-1900 (ред. от 23.04.2009 г.) «Об административных правонарушениях» был принят в целях установления составов административных правонарушений, в соответствии с компетенцией субъекта Федерации, определенной федеральным Кодексом об административных правонарушениях. Указанный нормативный акт установил 44 состава административных правонарушений, а также определил в пределах полномочий регионального органа законодательной власти виды органов административной юрисдикции.

В данный Закон края было внесено за период его действия около 20-ти поправок.

Указанные поправки в зависимости от их «добровольности» или «вынужденности» можно распределить на две группы: вносимые на основании собственных решений Законодательного Собрания края (с формальной законодательной инициативой может выступить любой ее субъект) и вносимые в связи с изменением федерального законодательства или в связи с соответствующими судебными решениями. Что касается классификации поправок в зависимости от их содержания, то можно выделить поправки: 1) уточняющие формулировки диспозиции или санкции; 2) дополняющие установленный перечень правонарушений новыми составами122; 3) уточняющие терминологию и устраняющие юридико-технических погрешности.

Анализ структуры Закона Красноярского края от 26.04.2004 № 10-1900 «Об административных правонарушениях» позволяет сделать вывод о том, что, по сути, он представляет собой мини-КоАП Красноярского края. Данный Закон содержит материальные и процессуальные нормы. Он имеет структуру, похожую на структуру Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, предусматривая следующие группы административных правонарушений:

- в сфере прав граждан и здоровья населения и общественного порядка (изготовление или незаконный сбыт алкогольных напитков либо спиртосодержащей продукции, приставание к гражданам с целью оказания сексуальных услуг, нарушение сроков выделения земельного участка под семейное захоронение, его регистрации и перерегистрации, выдачи паспорта семейного захоронения, совершение действий, нарушающих тишину и покой окружающих и т.п.);

- в сферах охраны собственности, торговли и предпринимательской деятельности (нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), их территорий и зон их охраны, нарушение порядка распоряжения или использования объекта нежилого фонда, находящегося в краевой или муниципальной собственности; нарушение правил торговли);

- в сфере охраны окружающей среды (уничтожение видов животных или растений, занесенных в Красную книгу Красноярского края, нарушение установленного порядка пользования участками недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемы и пр.);

- в сфере жилищно-коммунального хозяйства, градостроительства и благоустройства (нарушение прав граждан и их объединений на участие в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, нарушение правил и требований в области градостроительной деятельности, нарушение правил благоустройства городов и других населенных пунктов);

- в области сельского хозяйства (нарушение правил содержания животных и (или) птиц, нарушение правил содержания пчел);

- в области дорожного движения и дорожного хозяйства (загрязнение территорий, связанное с эксплуатацией транспортных средств, нарушение правил пассажирских перевозок и т.п.);

- против порядка управления и посягающие на институты государственной власти, местного самоуправления (надругательство над официальной символикой Красноярского края, неисполнение решений, принятых на краевом референдуме, воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Красноярском крае, непредставление сведений (информации), неисполнение решений, принятых на местном референдуме, на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления);

- в области финансов (нецелевое использование бюджетных средств и средств территориальных государственных внебюджетных фондов, нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе).

Закон Красноярского края от 23.04.2009 года № 8-3168 «Об административных комиссиях в Красноярском крае» регламентировал порядок формирования и деятельности таких органов административной юрисдикции как административные комиссии. Данным Законом определяется правовой статус административных комиссий, который заключается в том, что такие комиссии создаются в качестве постоянно действующих коллегиальных органов для рассмотрения дел об административных правонарушениях и составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных Законом края «Об административных правонарушениях».

В анализируемом Законе определяются виды административных комиссий и их количество. Кроме того, определяется состав административных комиссий. Административная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, ответственного секретаря и иных членов комиссии. Персональный состав административной комиссии назначается главой администрации муниципального района, городского округа сроком на четыре года. Также устанавливается, что секретарь комиссии должен иметь высшее юридическое образование, работать на постоянной (штатной) основе, тогда как председатель, заместитель председателя и члены административной комиссии осуществляют свою деятельность на общественных началах. Устанавливается минимальное количество членов комиссии, которое не может быть менее девяти человек. Также в данном Законе регламентируются полномочия председателя, заместителя, ответственного секретаря и членов административной комиссии.

К законам края «административно-ответственной направленности» примыкает и Закон Красноярского края от 20.06.1995 г. № 6-129 (ред. от 02.10.2008 г.) «Об охране общественной нравственности». Данный Закон регулирует отношения по охране общественной нравственности, в том числе по созданию и деятельности общественных экспертных комиссий, определяет условия продажи и размещение мест реализации продукции эротического характера, устанавливает ограничения для лиц, не достигших шестнадцати лет, на допуск в зрелищные (дискотеки, спортивные залы, компьютерные клубы и иные досуговые, культурно-массовые) и торговые (бары, кафе, рестораны и иные предприятия общественного питания) организации в период с 23.00 часов до 6.00 часов без сопровождения родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего, возможность создания специализированных подразделений милиции по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере общественной нравственности.

.

***

Законы, подобные Закону Красноярского края от 26.04.2004 № 10-1900 «Об административных правонарушениях», приняты во всех субъектах Федерации. Некоторые из них даже именуются Кодексами об административных правонарушениях (административной ответственности). В такой форме принят этот акт, например, в Волгоградской области.

Отличия в подходах региональной власти к регулированию анализируемых отношений можно проследить по установленным перечням составов правонарушений (эти перечни не вполне совпадают), по установленной системе юрисдикционных органов и распределению между ними полномочий.

Многие субъекты Российской Федерации предусмотрели создание такого органа административной юрисдикции, как административные комиссии. Собственно говоря, действуют административные комиссии во всех субъектах Федерации, за исключением республик Карелия и Коми, Брянской, Воронежской, Московской, Новгородской, Псковской, Свердловской и Ульяновской областей.

В некоторых случаях организация административных комиссий регулируется не общим законом об административных правонарушениях, а специальными законами об этих комиссиях. Иногда применяется схема, когда организация административных комиссий в соответствии с положениями соответствующего закона субъекта Федерации определяется не только этим законом, но и актами представительных и исполнительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований (например, Закон Челябинской области «Об административных комиссиях в Челябинской области»). Но последнее решение небесспорно, так как едва ли административные комиссии можно считать органами местного самоуправления.

Кроме того, в ряде субъектов Федерации создается целая система специализированных административных комиссий. В Москве, например, функционируют такие специализированные комиссии, как Административная комиссия по рассмотрению правонарушений в сфере учета и использования объектов нежилого фонда г. Москвы и Административная комиссия при Департаменте земельных ресурсов по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области землепользования и застройки (Земельная административная комиссия).

Оценивая Закон края «Об охране общественной нравственности», следует отметить, что предмет регулирования данного законодательного акта узок, поэтому может быть поставлен вопрос о возможности регламентации соответствующих отношений актами подзаконного уровня. Тем более что многие ограничения и обязанности, установленные этим Законом, не обеспечены средствами правовой защиты, то есть отсутствуют меры административной ответственности за неисполнение его предписаний.

Анализируя сегодняшнее состояние законодательства края об административных правонарушениях, можно, как представляется, выделить несколько если не проблем, то вопросов, нуждающихся в обсуждении:

1) Некоторые установленные составы административных правонарушений не применяются и не имеют реальных перспектив применения (например, нарушение правил содержания пчел).
  1. Формулировки отдельных составов правонарушений нечеткие, их толкование неоднозначно.
  2. Следует оценить необходимость законодательного регулирования вопросов охраны нравственности законом, а не подзаконным актом края.

***

Как показывает практика законотворческой работы, законодательство края об административных правонарушениях является одним из самых нестабильных. Налицо явление, которое иногда называют «законодательной инфляцией»: нормы одного и того же акта корректируются несколько раз в год. Часто это делается потому, что законодатель опять в чем-то просчитался, чего-то не учел. Данный блок законодательства края оценивается как проблемный и несовершенный. В научно-практической среде к нему сложилось весьма критичное отношение.

Наилучшим выходом из такой ситуации представляется подготовка проекта нового закона края об административных правонарушениях. Альтернативой является продолжение перманентного «штопания» действующего Закона (судьба аналогичного предыдущего Закона края была такой же).

В числе мероприятий, которые необходимо реализовать в целях коренного совершенствования указанного блока законодательства, можно назвать подготовку аналитических материалов, которые обобщали опыт построения соответствующего закона во всех субъектах Федерации и содержали обоснование оптимальной модели построения такого закона для Красноярского края. Материалов, в том числе теоретических, для проведения такой аналитической работы достаточно. Без такой работы качественный закон края об административных правонарушениях, как показывает красноярский опыт, не подготовить.


10.6. Нотариат


Конституция Российской Федерации относит нотариат к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пункт «л» части 1 статьи 72). Согласно подпункту 28 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации относится решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения государственных нотариальных контор, определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе, пределов нотариальных округов в границах территории субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Порядком определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе, утвержденным приказом Федеральной регистрационной службы Министерства юстиции Российской Федерации от 21 марта 2008 г. № 53 указанное количество определяется законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, как правило, не чаще одного раза в год с учетом требований, предусмотренных этим Порядком. Орган государственной власти субъекта Российской Федерации определяет общее количество должностей нотариусов в каждом нотариальном округе без дифференциации указанного количества на количество нотариусов, занимающихся частной практикой, и количество нотариусов, работающих в государственной нотариальной конторе. Кроме того, количество должностей нотариусов в нотариальном округе (нотариальных округах) определяется органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основании согласованного предложения территориального органа Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации и нотариальной палаты в субъекте Российской Федерации либо на основании предложений территориального органа Росрегистрации или нотариальной палаты, представленных в случаях, предусмотренных указанным Порядком.

В настоящее время в Красноярском крае действует Красноярская краевая нотариальная палата, которая является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение нотариусов края, занимающихся частной практикой. Нотариальная палата была создана в 1993 году в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате. Палата объединяет 149 нотариусов (по состоянию на 01.01.2008 г.). Что касается, государственных нотариусов, то в Красноярском крае их не осталось ни одного, а по Российской Федерации в целом их число составляет менее трехсот.

***

В Красноярском крае отсутствует какой-либо нормативный акт, регулирующий вопросы материально-технического и финансового обеспечения государственных нотариальных контор, определяющий количество должностей нотариусов в нотариальном округе, пределы нотариальных округов в границах территории региона. Более того, акты, регулирующие вопросы деятельности нотариусов, в крае вообще никогда не принимались.

Между тем, в 15 субъектах Российской Федерации такие законы приняты. Например, Закон Алтайского края от 29.12.2006 № 145-ЗС «О пределах нотариальных округов и количестве должностей нотариусов в Алтайском крае», Закон Хабаровского края от 25.05.2005 № 275 «Об определении количества должностей нотариусов в нотариальном округе и пределов нотариальных округов в границах территории Хабаровского края», Закон Орловской области от 15.08.2007 № 696-ОЗ «Об определении пределов нотариальных округов и количества должностей нотариусов в нотариальных округах на территории Орловской области», Закон Томском области от 13.03.2006 № 38-ОЗ «Об определении пределов нотариальных округов в границах Томской области и количества должностей нотариусов в нотариальных округах», Закон Тюменской области от 02.05.2006 № 460 «О нотариате в Тюменской области» и др.

***

Необходимо оценить необходимость и желательность принятия закона, определяющего количество должностей нотариусов в нотариальном округе и пределы нотариальных округов в границах Красноярского края. Относительно установления в отдельном нормативном правовом акте материально-технического и финансового обеспечения государственных нотариальных контор, можно сказать, что в настоящее время таком акт будет иметь лишь декларативный характер в связи с отсутствием государственных нотариусов и отсутствием перспектив их появления. Однако необходимо отметить, что при появлении государственных нотариальных контор, их финансирование и содержание может быть предусмотрено бюджетом края на соответствующий год.

Для ответа на вопрос о необходимости разработки соответствующих законов края нужны не столько собственно юридические, сколько социологические исследования по вопросу о доступности и качестве нотариальных услуг на территории края (особенно в районах, считающихся удаленными). В случае признания уровня обеспечения качественными нотариальным услугами недостаточным, надо оценить возможности исправления ситуации путем принятия соответствующих законов края.