Geum.ru

Законодательное собрание Красноярского края

Вид материалаЗакон

Содержание


10.1. Охрана правопорядка. Профилактика правонарушений
10.2. Предупреждение чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий. Пожарная безопасность
Подобный материал:
1   ...   21   22   23   24   25   26   27   28   29

10. Административно-политическая деятельность. Борьба с правонарушениями. Безопасность. Защита прав


10.1. Охрана правопорядка. Профилактика правонарушений


Указанная сфера правового регулирования относится согласно статье 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Если суммировать предписания Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Закона Российской Федерации «О милиции», Федерального закона «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних», других федеральных законов, то можно сделать вывод о том, что федеральный законодатель в качестве полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в данной сфере рассматривает разработку организационных мероприятий (программ) и их финансирование, а также создание вспомогательных или совещательных и координационных органов.

Поэтому законодательство края по исследуемой проблеме организовано относительно просто. Законы указанной тематики являются преимущественно «законами-программами»: они утверждают целевые программы, предусматривающие финансирование приобретения в интересах федеральных правоохранительных органов различного рода материально-технических ресурсов, пропаганду здорового образа жизни, издание и разработку пособий, выделение средств на обеспечение досуга молодежи и пр.

Закон Красноярского края от 26.12.2006 № 21-5561 (ред. от 07.07.2009 г.) «О краевой целевой программе «Профилактика правонарушений в Красноярском крае от 2007-2009 годы» утвердил основную программу в этой сфере. Целями программы являются: создание многоуровневой системы профилактики правонарушений; стабилизация криминогенной обстановки на территории края, повышение безопасности и действенная защита граждан от противоправных посягательств; укрепление доверия населения к правоохранительным органам путем своевременной профилактики правонарушений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, в том числе в местах массового пребывания граждан; выявление, раскрытие, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление и устранение причин и условий, способствующих их совершению, за счет улучшения материально-технической базы субъектов профилактики; правовое воспитание молодежи, пропаганда здорового, социально активного образа жизни; вовлечение населения и общественности в деятельность по предупреждению правонарушений; предупреждение безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, выявление причин и условий, способствующих их совершению.

Законом Красноярского края от 20.12.2007 № 4-1184 (ред. от 07.07.2009) «О краевой целевой программе «Безопасный город» на 2008-2010 годы» была утверждена программа, направленная на обеспечение безопасности по основным направлениям жизнедеятельности населения края путем создания комплексной автоматизированной системы «Безопасный город». В основе комплексной автоматизированной системы безопасности «Безопасный город» лежат использование интеллектуальных технологий, формирование многомерного пространства системы безопасности, создание единого интегрированного охранного комплекса с централизованным контролем обстановки, возможностью оперативного реагирования и взаимодействия с экстренными и другими службами в масштабах города и прилегающих территорий, максимальное использование имеющихся и внедряемых решений систем и программ.

Сроки реализации нескольких подобных программ, утвержденных законами края и законами бывших автономных округов на территории края в 2000-е годы, истекли.

В 2002 году был принят Закон Красноярского края от 31.10.2002 № 4-608 (ред. от 18.06.2009) «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Данный акт установил основной виды органов, занимающихся решением проблемы профилактики и борьбы с безнадзорностью несовершеннолетних, их полномочия и ответственность. Органами, занимающиеся профилактикой и борьбой с безнадзорностью несовершеннолетних, названы: комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемая при Совете администрации Красноярского края; и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных районах и городских округах. К числу полномочий комиссий отнесено решение таких вопросов, как рассмотрение материалов в отношении несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность за это деяние, а также в отношении несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность за соответствующее правонарушение, рассмотрение в пределах своей компетенции дел об административных правонарушениях несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей, о направлении несовершеннолетних, нуждающихся в специальном педагогическом подходе, в специальные учреждения открытого типа; принятие мер по оказанию помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений, содействию в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, а также некоторые иные полномочия.


***

Если анализировать опыт субъектов Российской Федерации по нормативному регулированию профилактики правонарушений в целом, то преобладающими вариантом является принятие законов об утверждении целевых программ по профилактике правонарушений и создании вспомогательных и координирующих органов. Что касается целевых программ, то они очень разнообразны: встречаются и общие программы, и специализированные, касающиеся, например, групп правонарушителей (несовершеннолетних и т.д.), видов антиобщественных проявлений, с которыми планируется бороться (борьба с наркоманией и т.д.), и сфер и субъектов правоохранительной деятельности (участковых уполномоченных и т.д.).

По общему правилу в субъектах Российской Федерации система комиссий по делам несовершеннолетних (далее по тексту – КДН) двухуровневая: КДН при исполнительном органе государственной власти субъекта Федерации и муниципальные КДН. Есть своеобразие у системы КДН в Архангельской области. Эту систему образуют: областная, муниципальные, общественные комиссии. Кроме того, указано, что по предложению органов местного самоуправления КДН могут быть созданы в населенных пунктах, расположенных на значительном удалении от центра муниципального образования. Вопрос об образовании таких комиссий решается администрацией Архангельской области. Общественные комиссии могут создаваться органами местного самоуправления с привлечением общественности. Такие комиссии работают на общественных началах и не наделяются полномочиями по применению права.

Положения о КДН утверждаются либо законами субъекта Федерации, либо актами коллегиальных органов исполнительной власти (правительств, администраций, советов администраций), либо единоличными актами высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Схема законодательной регламентации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в Красноярском крае отличается от схемы, примененной во многих субъектах Федерации. Регулирование полномочий и порядка работы комиссий в крае осуществляется единым законом. В значительном числе субъектов Федерации статусам региональной и муниципальным комиссиям по делам несовершеннолетних посвящено два самостоятельных закона. В некоторых субъектах Российской Федерации эти вопросы регламентируются и вовсе актами правительств (администраций) или актами высших должностных лиц (губернаторов) регионов. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что вопросы о КДН регионального и муниципального уровней решаются в региональных актах по-разному и с точки зрения содержания предписаний (для органов различных уровней устанавливаются несколько отличающиеся правовые организационные и процедурные режимы).

Своеобразен опыт Пензенской области. В ней принят закон «О профилактике правонарушений в Пензенской области», который регулирует вопросы участия общественности в профилактике правонарушений. Этим законом предусмотрено создание специальных структур (советов общественности) и меры поощрения членов этих советов. Аналогичные акты приняты в Республиках Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Чувашия, в Брянской, Кировской, Курской, Саратовской, Ульяновской областях.

Любопытна практика Удмуртской республики. Там принят Закон от 16.05.2000 г. № 172-П «Об участии граждан в охране общественного порядка». Данный закон определяет формы участия граждан в охране общественного порядка (добровольные народные дружины, в рамках территориального общественного самоуправления, индивидуально), меры материального стимулирования граждан, участвующих в охране общественного порядка.

Закон края № 4-608 от 31.10.2002 «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» относится к числу так называемых комплексных. Он содержит нормы различной природы, регламентирующие отношения, которые принадлежат к предметам разных отраслей права (организация органов государственной власти, их юрисдикционная и иная компетенция, трудоустройство несовершеннолетних, их реабилитация, медико-психологическое обследование, обеспечение досуга и занятости и т.д.). При этом если положения о полномочиях органов в сфере борьбы с правонарушениями и другими противоправными деяниями в нем расписаны достаточно подробно, то деятельность по реабилитации, трудоустройству и т.д. несовершеннолетних - декларативно. В этой части Закон сам по себе едва ли может принести какой-то регулятивный эффект.

***

Однозначный ответ на вопрос о целесообразности принятия закона края с максимально широким (в рамках соответствующей темы) предметом дать сложно. Теоретически закон, объединяющий все положения о профилактике правонарушений и борьбе с ними в пределах предметов ведения субъектов Федерации, подготовить возможно. Однако такой акт в немалой части своих положений будет, вероятно, выполнять функции рамочного и декларативного. Этот закон будет содержать указания лишь на перечень мер, более или менее конкретным он будет при описании полномочий органов их реализующих. Дело в том, что конкретизация положений о мерах профилактики – удел актов «программного» характера. Этот закон может предусмотреть и создание специфических общественных или полуобщественных структур (типа добровольных народных дружин, советов общественности и т.п.).

Другим вариантом совершенствования законодательства края в этой сфере могло бы быть принятие «дополнительных» законов, например, закона об участии граждан (общественности) в охране общественного порядка либо закона о добровольных народных дружинах, других законов похожей тематики.

Как представляется, проблема существенного обновления законодательства в затронутой сфере (в форме принятия «объединенного» закона о профилактике правонарушений или иной) должна быть все-таки поставлена. Необходимо подготовить аналитические материалы, в которых были всесторонне обсуждены различные подходы к построению законодательства и различные его модели. Эти материалы должны быть обсуждены, быть может, сначала на экспертном уровне. Если предложения по реформированию законодательства будет признаны обоснованными, обсуждение должно перейти в формат рабочих групп и т.п. Законопроекты, если дело дойдет до их подготовки, должны пройти обсуждение с участием всех заинтересованных лиц, в том числе представителей органов местного самоуправления и общественности.


10.2. Предупреждение чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий. Пожарная безопасность


Правовые основы регулирования деятельности в сфере защиты от чрезвычайных ситуаций определены Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В числе полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в данном законе указано «принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера».

В 2000 году был принят Закон Красноярского края от 10.02.2000 г. № 9-631 (ред. от 18.06.2009) «О защите населения и территории Красноярского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Указанный комплексный правовой акт, установил правовые основы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Красноярского края, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; определил основы создания и деятельности аварийно-спасательных формирований Красноярского края, права, обязанности и меры социальной поддержки спасателей аварийно-спасательных формирований и членов их семей.

Закон Красноярского края от 02.11.2001 № 16-1558 (ред. от 07.07.2009) «О резервах материально-технических ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Красноярского края» установил правовые основы функционирования системы резервов материально-технических ресурсов Красноярского края для ликвидации чрезвычайных ситуаций, способной обеспечить материальными ресурсами мероприятия по ликвидации чрезвычайных ситуаций и жизнеобеспечению пострадавшего населения.

Часть государственных полномочий в области защиты от чрезвычайных ситуаций передана органам местного самоуправления Эвенкийского и Таймырского муниципальным районам Законом Красноярского края № 22-5883 от 15.03.2007 «О наделении органов местного самоуправления Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского муниципальных районов края отдельными государственными полномочиями в области защиты территорий и населения от чрезвычайных ситуаций». Органы местного самоуправления этих двух муниципальных районов были наделены государственными полномочиями по вопросам предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; осуществления поиска и спасания людей во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации; создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований.

К данной сфере законодательства необходимо причислить Закон Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 31.01.2005 г. № 358-ОКЗ (ред. от 07.12. 2007 г.) «О профессиональных аварийно-спасательных службах и статусе спасателей в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе», в котором определены общие организационно-правовые основы создания и деятельности региональных профессиональных аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, установлены правовые и социальные гарантии для спасателей, принимающих участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, и членов их семей. В частности предусмотрено право на первоочередное предоставление жилья, установку квартирных телефонов по действующим тарифам в первоочередном порядке. Производится обязательное страхование спасателей на сумму не менее 20000 рублей. В случае получения спасателями увечья (ранения, травмы, контузии), заболевания, исключающих для них возможность дальнейшей работы в качестве спасателей, им выплачивается единовременное пособие в размере 60 окладов месячного денежного содержания. В случае гибели ближайшим родственникам выплачивается единовременное пособие в размере 100000 рублей. Семьи погибших спасателей сохраняют право на получение жилья (улучшение жилищных условий). Жилые помещения указанным семьям предоставляются не позднее чем через шесть месяцев со дня гибели (смерти) спасателей.

Действующее законодательство края в сфере пожарной безопасности образуют Закон Красноярского края от 24.12.2004 № 13-2821 (ред. от 06.03.2008) «О пожарной безопасности в Красноярском крае» и Закон Красноярского края от 07.12.2007 № 3-914 (ред. от 07.07.2009) «О краевой целевой программе «Обеспечение пожарной безопасности территории Красноярского края» на 2008-2010 годы».

В Законе края от 24.12.2004 № 13-2821 (ред. от 06.03.2008 г.) «О пожарной безопасности в Красноярском крае» регламентируются полномочия органов законодательной и исполнительной власти края в данной сфере правоотношений, определяется правовой статус противопожарной службы края, которая включает в себя: орган исполнительной власти края в области противопожарной безопасности, подразделения противопожарной службы края, создаваемые в форме краевых государственных учреждений, в том числе учебные подразделения, создаваемые в организациях (объектовые подразделения) в целях обеспечения профилактики пожаров и (или) их тушения, содержащиеся за счет средств краевого бюджета. Также в Закон включены положения о страховых гарантиях работников противопожарной службы края. В соответствии с данными положениями все работники службы подлежат обязательному государственному личному страхованию на сумму 50 тысяч рублей на случаи, предусмотренные Законом.

Закон края от 07.12.2007 № 3-914 (ред. от 07.07.2009), которым утверждена краевая целевая программа «Обеспечение пожарной безопасности на территории Красноярского края на 2008-2010 годы», имеет своей целью развитие и углубление системы пожарной безопасности в крае, обеспечение необходимых условий для предотвращения гибели и травматизма людей при чрезвычайных ситуациях, обусловленных пожарами, сокращение материального ущерба. Приоритетными задачами программы являются: выполнение мер первичной пожарной безопасности, создание системы профилактики пожаров на муниципальном уровне, вовлечение населения и общественности в деятельность по предупреждению пожаров, развитие муниципальной пожарной охраны, повышение эффективности работы подразделений Государственной противопожарной службы края, улучшение оснащенности основной и специальной техникой, средствами индивидуальной защиты, средствами связи, развитие краевого государственного учреждения «Противопожарная охрана Красноярского края». Реализацию программы осуществляют органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и поселений края, а также организации, определяющиеся на конкурсной основе.


***

Правовое регулирование защиты населения от чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности в иных субъектах Российской Федерации мало чем отличается от аналогичного регулирования в Красноярском крае. В большинстве субъектов Федерации приняты и действуют законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Данные законы строятся по одной схеме, носят рамочный характер, содержат много декларативных и отсылочных предписаний. Кроме того, в субъектах Федерации обычно действуют законы о целевых программах, направленных на защиту от природных и техногенных катастроф. Известный интерес с точки зрения трансляции соответствующего опыта представляют принятые в некоторых субъектах Федерации законы о «подготовке населения к действиям в чрезвычайных ситуациях».

Действующий Закон края от 10.02.2000 г. № 9-631 (ред. от 18.06.2009) «О защите населения и территории Красноярского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» отличается тем, что содержит минимальное количество положений, которые могут быть названы самостоятельно установленными региональным законодательным органом. Значительная часть норм указанного Закона дублирует нормы федерального законодательства либо отсылают к актам, которые должны быть приняты исполнительными органами государственной власти края. Какое-то реальное регулирующее значение в этой сфере имеют, скорее, подзаконные акты исполнительных органов государственной власти края (особенно после того, как именно ими стали утверждаться целевые программы). Надо отметить, что Закон края от 10.02.2000 № 9-631 (ред. от 18.06.2009) «О защите населения и территории Красноярского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» реализуется на сегодняшний день не в полной мере из-за того, что запаздывает принятие необходимых для его реализации подзаконных актов.

Содержание Закона Красноярского края от 02.11.2001 № 16-1558 (ред. от 07.07.2009) «О резервах материально-технических ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Красноярского края» таково, что вряд ли требует оформления этого акта в виде закона. Его положения касаются в основном порядка совершения организационно-распорядительных действий. Достаточным было бы регулирование этих вопросов подзаконным актом. Такие законы, принимавшиеся и в других субъектах Федерации, во многих из них уже утратили силу (Краснодарский край, Волгоградская и Курганская области).

***

Попытки расширения предмета законодательства в указанной сфере бесперспективны в силу жесткого федерального нормирования соответствующих отношений и отсутствия надлежащего объема законодательной компетенции у органов законодательной власти субъектов Федерации.

Для реализации нормотворческих функций Законодательного Собрания в указанной сфере общественных отношений необходимо проведение обсуждения следующих вопросов:

- возможность признания утратившим юридическую силу Закона Красноярского края № 16-1558 от 02.11.2001 «О резервах материально-технических ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Красноярского края»;

- оценка возможности и целесообразности принятии Закона края «Об организации подготовки населения к действиям в чрезвычайных ситуациях и пропаганды знаний в этой области», который должен создать правовую базу организации подготовки различных групп населения на территории края к действиям в чрезвычайных ситуациях и пропаганде знаний в данной области,

- проведение экспертных исследований на предмет совершенствования Закона края от 10.02.2000 г. № 9-631 (ред. от 18.06.2009) «О защите населения и территории Красноярского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Ситуация, сложившаяся в указанной сфере законодательства, не представляется острой. Работа по совершенствованию соответствующего законодательства может вестись в обычном «рабочем» режиме.