Военный университет

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 ... 39

Глава 2. Порядок обеспечения военнослужащих денежным довольствием

Параграф 1. Полномочия органов государственной власти и органов военного управления в области правового регулирования денежного довольствия военнослужащих

Обеспечение военнослужащих денежным довольствием представляет собой комплекс мероприятий, организуемых и проводимых уполномоченными органами государственной власти и органами военного управления в рамках финансового обеспечения Вооруженных Сил в целях своевременного и полного удовлетворения военнослужащих денежным довольствием.

Обеспечение военнослужащих денежным довольствием как составная часть финансового обеспечения войск включает в себя следующие мероприятия:

установление размеров окладов денежного содержания военнослужащих, размеров надбавок и иных дополнительных выплат;

финансовое планирование и финансирование;

истребование, получение, хранение денежных средств;

выплата денежного довольствия военнослужащим;

контроль за использованием денежных средств, учет и отчетность.

Порядок обеспечения военнослужащих денежным довольствием представляет собой законодательно закрепленные правила осуществления названных мероприятий.

Понятие обеспечения военнослужащих денежным довольствием тесно связано с понятием системы денежного довольствия военнослужащих. Так, обеспечение военнослужащих денежным довольствием включает в себя практические мероприятия, выполняемые в рамках установленной законодательством системы денежного довольствия военнослужащих. В связи с этим законодательно закрепленные правила обеспечения военнослужащих денежным довольствием являются неотъемлемой частью этой системы. В то же время при реализации задач по обеспечению военнослужащих денежным довольствием органами государственной власти и органами военного управления в рамках предоставленных законодательством полномочий могут приниматься нормативные правовые акты, устанавливающие (изменяющие) подходы (правила) к установлению размеров денежного довольствия, изменяющие сами размеры денежного довольствия, правила выплаты денежного довольствия военнослужащим и д.р. То есть в результате деятельности органов государственной власти по осуществлению государственного управления соответствующие изменения может претерпеть и сама система денежного довольствия военнослужащих (полностью или в части). Таким образом, порядок обеспечения военнослужащих денежным довольствием должен признаваться системообразующим элементом системы денежного довольствия.

Пунктом 3 ст. 12 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» закреплено, что порядок обеспечения военнослужащих денежным довольствием определяется Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба). В данном случае понятие обеспечение военнослужащих денежным довольствием использовано в узком смысле. По смыслу цитируемой статьи и в контексте с другими правовыми нормами в ней изложенными, пунктом 3 ст. 12 регулируются вопросы, связанные с порядком доведения до военнослужащих установленных норм денежного довольствия, то есть порядок выплаты денежного довольствия. Исходя из содержания полномочий Министра обороны, следует, что он может определять порядок осуществления организационных мероприятий лишь органами военного управления. Определять порядок деятельности иных органов государственной власти и должностных лиц Министр обороны не уполномочен. В то же время в процессе обеспечения военнослужащих денежным довольствием участие принимают не только органы военного управления. Так в 1997 - 1998 годах возникла ситуация, когда военнослужащие по несколько месяцев не обеспечивались положенными нормами денежного довольствия. При этом причиной возникновения названной ситуации послужили не действия органов военного управления, а неэффективность деятельности всего аппарата государственного управления. Соответственно понятие обеспечения военнослужащих денежным довольствием должно включать в себя не только соответствующие мероприятия, выполняемые органами военного управления, но и деятельность всех иных органов государственной власти, осуществляемая в целях выплаты военнослужащим вознаграждения за выполнение ими обязанностей военной службы.

Одной из наиболее важных составляющих обеспечения военнослужащих денежным довольствием выступает деятельность органов государственной власти (центральных органов военного управления) по осуществлению правового регулирования в области денежного довольствия. По вопросам, связанным с обеспечением военнослужащих денежным довольствием, действующее законодательство наделяет органы государственной власти полномочиями по изданию нормативных правовых актов:

определяющих (изменяющих) общие параметры системы денежного довольствия военнослужащих,

устанавливающих размеры окладов денежного содержания военнослужащих в соответствии с законодательно закрепленной системой денежного довольствия;

устанавливающих размеры ежемесячных и иных дополнительных выплат;

определяющих порядок выплаты военнослужащим денежного довольствия^¹.

В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации в силу особой значимости к исключительному ведению Российской Федерации отнесены: вопросы войны и мира; оборона и безопасность; федеральная государственная служба^². В связи с этим вопросы, связанные с обеспечением военнослужащих денежным довольствием, являются предметом правового регулирования федерального законодательства. Соответственно полномочия в данной области законодательством предоставлены исключительно федеральным органам государственной власти.

Полномочия федеральных органов государственной власти в области определения (изменения) общих параметров системы денежного довольствия военнослужащих

Рассматриваемая группа полномочий государственных органов реализуется посредством установления (изменения) принципов, способов, методов исчисления, установления и изменения окладов денежного содержания военнослужащих, надбавок и иных дополнительных выплат.

В связи с тем, что принятие решений по данным вопросам влечет наступление правовых последствий для широкого круга военнослужащих (для всех категорий военнослужащих) и связано с выделением дополнительных средств из федерального бюджета, правовое регулирование в данной области осуществляется, как правило, посредством принятия федеральных законов. Анализ некоторых нормативных правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, регулирующих рассматриваемые вопросы, будет приведен ниже по тексту исследования.

Полномочия в области законодательного процесса предоставлены:

Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации по принятию федеральных законов (ст. 105 Конституции РФ);
Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по одобрению принятых Государственной Думой федеральных законов (ст. 105 Конституции РФ);
Президенту Российской Федерации по подписанию и обнародованию федеральных законов, принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 107 Конституции РФ);
Субъектам, имеющим право законодательной инициативы по внесению законопроектов в Государственную Думу. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ такое право предоставлено Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации). При этом необходимо учитывать, что законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Статьей 6 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»^¹ определено, что военная служба является видом федеральной государственной службы. Статьей 8 названного Закона воинские должности определены в качестве должностей федеральной государственной службы. Постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации»^² в качестве одной из основных функций Министерства финансов РФ названа разработка и представление в Правительство Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам системы оплаты труда федеральных государственных служащих. Таким образом, полномочиями по разработке и представлению в Правительство Российской Федерации проектов федеральных законов по вопросам системы денежного довольствия военнослужащих законодательно наделено Министерство финансов Российской Федерации.

Министерству обороны Российской Федерации (Министру обороны) действующим законодательством также предоставлены полномочия в области правового регулирования системы денежного довольствия военнослужащих. В соответствии с п.п. 42 п. 10 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации (утв. указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1082^¹) Министр обороны Российской Федерации подготавливает совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти предложения по совершенствованию систем денежного довольствия военнослужащих, заработной платы гражданского персонала Вооруженных Сил, пенсионного обеспечения лиц, уволенных с военной службы, и их семей.

В целях рассмотрения практики реализации органами государственной власти предоставленных действующим законодательством полномочий в рассматриваемой области правового регулирования необходимо обратиться к истории принятия нормативной базы, установившей параметры системы денежного довольствия военнослужащих, функционирующей в настоящее время.

Проект Федерального закона РФ № 49-ФЗ от 7 мая 2002 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот», был внесен в Государственную Думу Российской Федерации Президентом Российской Федерации 31 мая 2001 года^². При этом положение, заложенное в основу этого закона, о том, что размеры окладов по типовым воинским должностям и окладов по воинским званиям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, должны устанавливаться на уровне размеров должностных окладов и надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд соответствующих категорий государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, рассматривалось Государственной Думой и Советом Федерации и ранее.

Рассматриваемое положение содержалось в проекте федерального закона «О внесении изменений и дополнений в статьи 1, 3 и 12 Федерального закона «О статусе военнослужащих» (в части установления нового порядка расчета денежного содержания военнослужащих, а также его приведения к уровню оплаты труда федеральных государственных служащих), внесенного в Государственную Думу Российской Федерации 22 июня 2000 г. группой депутатов Государственной Думы. Законопроект был принят в трех чтениях Государственной Думой^¹ и одобрен Советом Федерации 16 мая 2001 г.^² Следует отметить то обстоятельство, что в принятом Федеральным Собранием законопроекте не предусматривалось внесения каких-либо изменений в отношении льгот военнослужащих, а повышение размеров окладов денежного содержания до уровня содержания федеральных государственных служащих рассматривалось как необходимая мера по устранению ключевой внутренней угрозы не только социальной стабильности и способности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований выполнять поставленные задачи, но и собственно угрозы их существованию^³.

Кроме того, в рассматриваемом законопроекте предполагалось передать от Правительства Российской Федерации полномочия по установлению размеров окладов по воинским должностям и окладов по воинским званиям Президенту Российской Федерации.

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации законопроект был отклонен в связи с наличием в нем существенных недостатков^⁴ Письмом Президента РФ N Пр-991 от 31 мая 2001 г.^⁵ Этим же Письмом в Государственную Думу был внесен проект действующего в настоящее время Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот».

Реализуя полномочия, установленные статьей 7 Федерального закона N 133-ФЗ от 5 июля 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»^⁶, членами Совета Федерации было направлено Обращение N 210-СФ от 24 апреля 2002 г. к Президенту РФ В.В.Путину в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот»^¹. В Обращении указывается, что предусмотренное названным Федеральным законом повышение денежного довольствия военнослужащих с одновременной отменой ряда важных социальных льгот не улучшит коренным образом материальное положение военнослужащих и приравненных к ним лиц. В связи с этим предлагалось в целях снятия социальной напряженности в воинских коллективах, повышения привлекательности военной службы разработать в ближайшее время комплекс мер для существенного повышения денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц. Интересным представляется то обстоятельство, что Обращение адресовано Президенту, хотя действующим законодательством полномочия по установлению и повышению окладов денежного содержания военнослужащих Президенту прямо не предоставлены (данные полномочия предоставлены Правительству РФ).

Необходимо отметить организующий характер деятельности Президента РФ по созданию новой системы денежного довольствия. Так, Президентом РФ 4 марта 2002 года издан Указ № 249 «О мерах по совершенствованию системы денежного довольствия военнослужащих». В данном Указе, изданном за два месяца до вступления в силу Федерального закона РФ № 49-ФЗ от 7 мая 2002 года, предусмотрена унификация основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания (вознаграждения) федеральных государственных служащих. В целях унификации Правительству Российской Федерации поручено представить в установленном порядке предложения об установлении соответствия основных типовых воинских должностей и воинских званий военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, государственным должностям федеральной государственной службы и квалификационным разрядам федеральных государственных служащих федеральных органов исполнительной власти в целях определения размеров окладов денежного содержания указанной категории военнослужащих. То есть, еще в процессе рассмотрения Государственной Думой Российской Федерации проекта федерального закона Президент Российской Федерации приступил к реализации заложенных в законопроекте мероприятий.

Полномочия федеральных органов государственной власти и органов военного управления в области установления размеров окладов денежного содержания военнослужащих

В настоящее время порядок установления размеров окладов денежного содержания военнослужащих закреплен Федеральным законом № 49-ФЗ от 7 мая 2002 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот». Согласно новому подходу к системе формирования денежного содержания военнослужащих размеры окладов по типовым воинским должностям и окладов по воинским званиям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, должны устанавливаться не ниже размеров должностных окладов и надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд соответствующих категорий федеральных государственных служащих.

При повышении (индексации) размеров денежного содержания федеральных государственных служащих одновременно в той же пропорции повышаются (индексируются) размеры денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.

В соответствии с названным Законом полномочия в сфере установления размеров окладов по воинским должностям и окладов по воинским званиям военнослужащим предоставлены:

Президенту Российской Федерации

по утверждению соответствия основных типовых воинских должностей и воинских званий военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, государственным должностям федеральной государственной службы и квалификационным разрядам государственных служащих федеральных органов исполнительной власти;
по утверждению соотношения окладов по другим типовым воинским должностям для установления окладов денежного содержания военнослужащих.

Правительству Российской Федерации

– определять размеры окладов по типовым воинским должностям военнослужащих, окладов по воинским званиям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, по представлению Министерства обороны Российской Федерации с соблюдением условия единства основных норм денежного довольствия военнослужащих.

Министру обороны Российской Федерации

вносить представления (предложения) Правительству Российской Федерации по размерам окладов по типовым воинским должностям военнослужащих, окладов по воинским званиям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту;
устанавливать оклады по другим (нетиповым) воинским должностям применительно к окладам по типовым воинским должностям, определяемым Правительством Российской Федерации.

В Законе полномочия государственных органов по изменению (повышению) окладов денежного содержания военнослужащих прямо не определены. В данном случае необходимо руководствоваться общими положениями о полномочиях федеральных органов исполнительной власти в области установления размеров денежного довольствия военнослужащих.

Порядок реализации перечисленными органами и должностными лицами полномочий в данной сфере правового регулирования должен выглядеть следующим образом:

Президент РФ утверждает указом соответствие основных типовых воинских должностей и воинских званий военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, государственным должностям федеральной государственной службы и квалификационным разрядам государственных служащих федеральных органов исполнительной власти; утверждает соотношение окладов по другим типовым воинским должностям для установления окладов денежного содержания военнослужащих.
Министр обороны РФ (должностные лица органа военного управления по его поручению) анализирует размеры окладов по соответствующим должностям федеральных государственных служащих и на их основе представляет на рассмотрение Правительства РФ свои предложения по размерам окладов денежного содержания военнослужащих.
Правительство РФ по представлению Министра обороны РФ определяет размеры окладов денежного содержания военнослужащих (размеры окладов по типовым воинским должностям) соответствующим постановлением.
Министр обороны РФ в приказе устанавливает размеры окладов денежного содержания военнослужащих, как по должностям, размеры окладов по которым определены Правительством РФ, так и по должностям, размеры окладов по которым Правительством РФ не определены.

Перечисленные полномочия были реализованы государственными органами государственной власти в июле 2002 года, январе 2003 года. Сопоставление установленных с 1 июля 2002 года размеров окладов по воинским должностям (по войскам: командир взвода, командир роты, командир батальона, командир полка, командир дивизии и некоторые др.) с размерами окладов по состоянию на 1 января 1993 года (подробней см.: параграф 3 главы 2 настоящей работы) ставит под сомнение утверждение о том, что применительно к данным категориям военнослужащих использован «новый» подход к установлению окладов их денежного содержания. При этом возникает вопрос о целесообразности (степени эффективности) деятельности органов государственной власти по реализации предоставленных им Федеральным законом № 49-ФЗ от 7 мая 2002 г. полномочий в области установления размеров окладов денежного содержания военнослужащих. Были ли данные мероприятия необходимы, если в результате этих действий для большинства военнослужащих система должностных окладов (по войскам), осталась по сути неизменной (подробней см.: параграф 3 главы 2 настоящей работы). Напомним, что для достижения этого результата потребовалось издание как минимум 5-ти нормативных правовых актов: федерального закона, двух указов Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказа министра обороны РФ.

В связи с тем, что при установлении размеров окладов денежного содержания должны учитываться соответствующие размеры окладов и надбавок государственных служащих, а также сроки и пропорция их повышения, необходимо рассмотреть полномочия государственных органов по установлению размеров денежного содержания государственным служащим. Данный вопрос имеет прямое отношение к размерам денежного довольствия военнослужащих, так как последние в соответствии с новым подходом находятся в прямой зависимости от размеров окладов денежного содержания государственных служащих. И поэтому деятельность органа государственной власти по установлению размеров денежного содержания (должностных окладов и надбавок за квалификационные разряды) государственных служащих оказывает прямое воздействие на размеры окладов денежного содержания военнослужащих.

В связи с проводимым в настоящее время реформированием системы государственной службы полномочия органов государственной власти автором будут рассматриваться по состоянию на июль 2002 – декабрь 2004 года. Анализ изменений в области системы оплаты труда федеральных государственных служащих, обусловленных вступлением в силу ст.ст. 50, 51 Федерального закона РФ от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» будет рассмотрен ниже. В соответствии со статьей 71 Закона он вступает в силу по истечении шести месяцев после дня его официального опубликования, за исключением части 2 статьи 17 и статей 50, 51 и 55 Федерального закона. Положения статей 50, 51 и 55 Федерального закона вступают в силу в отношении федеральных гражданских служащих одновременно с вступлением в силу указа Президента Российской Федерации о денежном содержании федеральных гражданских служащих. В соответствии со ст. 72 Закона со дня его вступления в силу признается утратившим силу Федеральный закон от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 31, ст. 2990). Динамика изменения полномочий органов государственной власти в области установления размеров окладов денежного содержания военнослужащих, размеров оплаты труда федеральных государственных служащих, размеров оплаты труда работников бюджетной сферы представлена в Схемах:

Blog

Военный университет